El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución por la que recomienda a la Comisión Provincial de Asistencia Jurídica Gratuita en Sevilla que se adopten las medidas necesarias para que en la medida de lo posible sean respetados los plazos establecidos por la Ley, sin que lleguen a suponer esta excesiva demora en la resolución de los expedientes.
ANTECEDENTES
I. Se dirigió a esta Defensoría la interesada mediante escrito en el que nos daba traslado en relación a las Diligencias Previas 190/22 que se siguen a su instancia ante el Juzgado de Instrucción nº9 de Sevilla, que teniendo reconocido el beneficio de asistencia jurídica gratuita con fecha 17-2-2022 se le comunica por el ICAS la designación de nuevo letrado (NIE ….....), y posteriormente con fecha 11-3-2022 este letrado comunico la insostenibilidad de su pretensión.
II. Admitida la queja a trámite se procede a solicitar informe al ICAS y CAJG-S, en relación a los tiempos empleados en la solicitud, emisión de informes y resolución del expediente.
III. Por el ICAS es evacuado dicho informe en el siguiente sentido:
“… En fecha 7 de junio de 2022 se recibe de la CAJG-S escrito de insostenibilidad presentado por el Letrado … a fin de que, se emita dictamen sobre su viabilidad.
En fecha, 14 de noviembre de 2022, se evacua el dictamen y se remite, en fecha 19 de noviembre de 2022, a la CAJG-S …”.
IV. Por la Consejería de Justicia, Administración Local y Función Pública se nos da traslado del informe evacuado por la Delegación Territorial en Sevilla del siguiente tenor:
“Dicho expediente fue remitido con propuesta favorable por parte del ICAS el 25/02/2022, y visto en la reunión de la CAJG que tuvo lugar el día 08/04/2022, acordándose resolverlo favorablemente, esto es, reconociéndole el derecho a la justicia gratuita, de acuerdo con el art. 3 de la Ley 1/1996, de Asistencia Jurídica Gratuita (Doc. 1).
El Letrado designado por el turno de oficio … formuló el 11/03/2022 Informe de Insostenibilidad al respecto de las pretensiones de la beneficiaria de justicia gratuita (Doc. 2).
Con fecha de registro de salida 07/06/2022 fue requerido del ICAS dictamen sobre la viabilidad de la pretensión en el plazo de quince días desde la recepción de dicho requerimiento (Doc. 3).
A este respecto, y siendo conscientes de la ralentización sufrida en la resolución de los procedimientos de insostenibilidad debido al retraso que se venía produciendo en la emisión de los dictámenes solicitados al ICAS, el 08/11/2022 se realizó informe sobre el estado de los procedimientos de insostenibilidad, detallando la secuencia temporal en las distintas fases de la tramitación de los mismos, haciendo patente el retraso que se acumulaba al respecto en la Comisión Deontológica del ICAS, lo que se venía poniendo en su conocimiento, tras el cual procedió a corregir dicha demora (Doc. 4).
Con fecha 29/11/2022 tiene entrada en esta Delegación Territorial el dictamen solicitado del ICAS, procediéndose a recabar, con fecha de registro de salida 13/02/2023, informe fundado del Ministerio Fiscal, dado que el dictamen del ICAS había coincidido con el del abogado designado (Doc. 5 y 6).
El 21/03/2023 la Fiscalía de la Audiencia de Sevilla remitió informe, declarando la insostenibilidad de la pretensión y la denegación del beneficio solicitado. (Doc. 7).
A tenor de los dictámenes evacuados, la CAJG, en la sesión celebrada el pasado 14/04/2023, acordó la desestimación de la solicitud, dictándose resolución Desfavorable en virtud del artículo 34 de la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita, que fue notificada tanto a la interesada como al Juzgado de Instrucción n.º 9 de Sevilla, con fecha de registro de salida 25/05/2023 (Doc. 8 y 9)”.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- La buena administración y demás principios que rigen la relación entre la Administración y el Administrado.
Viene a establecer la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».
Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
Dichos principios igualmente se contemplan en el art. 4, disponiendo que la organización y funcionamiento de dicha Administración se articulará de forma que se garantice la eficacia y diligencia máximas en el cumplimiento de sus funciones y en la prestación de sus servicios, así como que la actuación coordinada de dichos órganos y entidades se articulará mediante la planificación de la actividad dentro de cada Consejería, estableciendo objetivos comunes a los que deben ajustarse los distintos centros directivos, órganos, entidades y delegaciones territoriales.
Segunda.- La Ley de Asistencia Jurídica Gratuita y la función pública de los Colegios de Abogados.
Según la Exposición de Motivos de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita, esta norma vino a cumplir con la previsión constitucional del artículo 119, siendo propósito de la misma la «desjudicialización» del procedimiento para reconocer el derecho a la asistencia jurídica gratuita, configurándose así dicha función como una actividad esencialmente administrativa.
Y ello, por un doble motivo, descargar a los Juzgados y Tribunales de esta tarea y agilizar la resolución de las solicitudes de los ciudadanos mediante una tramitación sumaria y normalizada.
El reconocimiento del derecho se convierte por una parte en una función que descansa sobre el trabajo previo de los Colegios profesionales, que inician la tramitación de las solicitudes, analizan las pretensiones y acuerdan designaciones o denegaciones provisionales, y, por otra parte, sobre la actuación de las CAJG, nuevos órganos administrativos responsables de la decisión final.
Este sistema que pretende ser rápido y eficaz, se articula sobre la base de un servicio público, financiado con fondos públicos, que conforme a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de nuestro Tribunal Constitucional hace responsable al Estado del funcionamiento del servicio, con el deber positivo de garantizar el derecho de acceso a la Justicia o, lo que es lo mismo, a la tutela judicial efectiva como derecho fundamental que es.
Las CAJGs dependientes de las Comunidades Autónomas están integradas por el Decano del Colegio de Abogados y el del Colegio de Procuradores, o el abogado o el procurador que ellos designen, y por dos miembros que designen las Administraciones públicas de las que dependen (art. 10.2), y su funcionamiento se ajustará a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, para los órganos colegiados (art. 11).
Cuando el Abogado designado considere insostenible la pretensión que se pretende hacer valer, deberá comunicarlo a la CAJG, dentro de los 15 días siguientes a su designación, exponiendo los motivos jurídicos en los que fundamenta su decisión (art. 32).
Formulada la insostenibilidad de la pretensión, la Comisión recabará del ICA un dictamen sobre su viabilidad que deberá emitirse en el plazo de 15 días. Solicitando informe fundado del Ministerio Fiscal, que emitirá en el plazo de seis días, cuando el dictamen del ICA coincidiera con el del abogado designado (art. 33.2).
Por otro lado, la Ley 10/2003, de 6 de noviembre, vino a regular los Colegios Profesionales de Andalucía, reseñando su Exposición de Motivos que corresponde al legislador ordinario la configuración de las «peculiaridades propias de su régimen jurídico», quedando investidos por el legislador de prerrogativas de poder público, atribuyendole personalidad jurídico-pública para amparar el ejercicio de potestades de esa misma índole que le son asignadas y que justifican el sometimiento de los actos emanados de ellas al Orden Jurisdiccional contencioso-administrativo.
Así, «la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existe un especial vínculo de conexión que permite al Estado regular los colegios profesionales, ... vínculo que radica, precisamente, en la naturaleza jurídica de dichas corporaciones, pues aunque no son propiamente Administraciones Públicas, sí ostentan una personalidad jurídicopública a la que se une el ejercicio de funciones públicas que le son encomendadas por la Ley o por la Administración, viniendo caracterizadas por la normativa vigente como corporaciones de derecho público».
En cuanto a sus relaciones con la Administración se indica que «los colegios profesionales pasan a ser entes colaboradores de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía para la consecución de objetivos considerados de interés público; ejercerán las funciones atribuidas por ley, además de aquellas que, a través de convenios, pueden serles encomendadas, contribuyendo al reforzamiento de las funciones públicas que, tradicionalmente, vienen desempeñando, y fomentando su participación en la gestión de auténticas funciones públicas».
Por último, se configura su régimen jurídico sometiendo su actuación jurídico-pública al Derecho Administrativo «atendiendo a la naturaleza mixta de los colegios, que ejercen funciones públicas encomendadas por el legislador o delegadas por la Administración, al mismo tiempo que tienen una base privada, persiguiendo y custodiando intereses particulares de sus miembros».
Todo ello, queda reflejado en su artículo, reseñando su régimen jurídico (art. 2), la encomienda de gestión, convenios de colaboración y delegación de competencias (arts. 6 y 7), su naturaleza y personalidad jurídica (art. 8), o su funciones (art. 18).
Y respecto al régimen jurídico de sus actos y acuerdos, viene a establecer el artículo 34.1 que «Los actos y disposiciones de los colegios profesionales adoptados en el ejercicio de funciones públicas se sujetarán al Derecho Administrativo».
Tercera.- Conclusiones.
La Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se inicia indicando que la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas parte del convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles, así el principio de eficacia viene a ser uno de los pilares sobre los que se asienta el régimen jurídico de la Administración.
Como ya indicábamos en la Consideración Primera, el artículo 103 de la CE. establece que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
Así, el principio de eficacia se constituye como un principio general que ha de aplicarse, sin distinción, a todas las Administraciones públicas, y que se manifiesta en el ámbito externo a la Administración como una garantía que le exige un papel activo en el tráfico jurídico en pro de la consecución del interés general, y en el interno como el buen funcionamiento interno de la organización.
Y de la misma forma, el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público señala estos mismos principios, debiéndose respetar en su actuación y relaciones entre otros:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
Teniendo presentes estos principios generales, los plazos que establece al respecto la Ley 1/1996 para la sustanciación de una insostenibilidad (arts. 32 y 33), son los siguientes:
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Declaración de insostenibilidad por el letrado … 15 días
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El CAJG recaba dictamen del ICA … No fija plazo.
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Emitir dictamen el ICA sobre viabilidad … 15 días
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El CAJG recaba informe del Ministerio Fiscal … No fija plazo.
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Emitir informe el MF … 6 días
En sus informes, ambos organismos -Delegación Territorial e ICAS-, reconocen los tiempos en los que se ha tramitado la insostenibilidad planteada por el letrado designado, y que ha supuesto el transcurso de algo más de 14 meses:
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11-3-2022. Informe de insostenibilidad del letrado.
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7-6-2022. Requerimiento al ICAS del dictamen sobre la viabilidad de la pretensión.
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14-11-2022. Dictamen del ICAS sobre la viabilidad de la pretensión.
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19-11-2022. Remisión por el ICAS del dictamen, aunque realmente tiene registro de salida con fecha 28-11-2022.
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29-11-2022. Recepción en la Delegación Territorial del dictamen del ICAS.
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13-2-2023. Solicitud de la CAJG de informe al Ministerio Fiscal.
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21-3-2023. Remisión de informe del Ministerio Fiscal.
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14-4-2023. Sesión de la CAJG acordando la desestimación de la solicitud
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25-5-2023 Notificación de la resolución a la interesada y órgano judicial.
Queda claro que los plazos establecidos por la norma no solo no se han cumplido, sino que han sido rebasados amplia y excesivamente sus términos.
En lo que afecta al ICAS, y entendiendo que la carga de trabajo que pueda existir impide el cumplimiento estricto de los plazos establecidos por la norma -15 días para emitir el dictamen-, han transcurrido desde el 7-6-22 al 28-11-22 un total de 174 días (casi 6 meses). Por lo tanto, salvo los 15 días finales -desde la fecha del dictamen hasta su fecha de salida-, este ha sido el tiempo empleado en evacuar el dictamen.
Sin embargo, este lapso de tiempo de casi 6 meses en evacuar el preceptivo dictamen por el ICAS, al menos en dicha fecha, no fue algo puntual sino que de conformidad con el informe elaborado por la Delegación Territorial de fecha 8-11-2022 (al que hacíamos referencia en los Antecedentes de Hecho como documento nº4) en relación a los expediente de insostenibilidad tramitados en 2022 ante el ICAS, el termino medio entre la fecha de solicitud de los dictámenes y la recepción de los mismos fue de 6 meses.
En cuanto a la CAJG-Se, donde hacemos la misma apreciación anterior sobre la carga de trabajo que pueda existir, si bien la norma no establece plazo en el que debe recabar el dictamen del ICA ni en su caso el informe del Ministerio Fiscal, podemos considerar que este podría ser como máximo los mismos 15 días establecidos para el letrado y el ICA.
Aún así, transcurrieron por un lado 88 días desde que el letrado plantea la cuestión hasta que es requerido el dictamen del ICAS, y por otro lado 177 días desde que se recibe el dictamen del ICAS hasta la remisión de la notificación de lo resuelto a la interesada, lo que hace un total de 265 días (aproximadamente 9 meses).
Consideramos que los 88 días iniciales es un plazo excesivo tan solo para registrar la solicitud del letrado, incoar el expediente y acordar requerir al ICA -que se acuerda el 24-5-22 y no se remite hasta el 7-6-22-, y lo mismo ocurre con los 177 días posteriores donde existe un excesivo periodo en el expediente, que entendemos de inactividad:
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29-11-2022. Recepción en la Delegación Territorial del dictamen del ICAS.
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13-1-2023. Firma solicitud de la CAJG de informe al Ministerio Fiscal.
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13-2-2023. Remisión solicitud de la CAJG de informe al Ministerio Fiscal.
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21-3-2023. Remisión de informe del Ministerio Fiscal.
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14-4-2023. Sesión de la CAJG acordando la desestimación de la solicitud
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18-5-2023. Se resuelve la desestimación de la solicitud.
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25-5-2023. Se remite la notificación de la resolución a la interesada y órgano judicial.
Como indicábamos, consideramos excesivos estos plazos, 1 mes y medio para acordar solicitar informe de Fiscalía, que no es remitido hasta 1 mes más tarde, y acordada la desestimación 1 mes para dictar una escueta resolución y 1 semana para remitir las notificaciones.
Podría alegarse que en todo caso este prolongado periodo de tiempo, más allá de soportar la tediosa espera por parte del interesado, no perjudicaría a sus intereses al tratarse del ejercicio de una acción que esta por iniciar y que cuenta con informes en contra del letrado, Colegio de Abogados y Ministerio Fiscal. Sin embargo, puede no se así de darse el supuesto que contempla el art. 16.2 de la Ley 1/1996, no sea así:
«2. Cuando la presentación de la solicitud del reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita se realice antes de iniciar el proceso y la acción pueda resultar perjudicada por el transcurso de los plazos de prescripción o caducidad, éstas quedarán interrumpidas o suspendidas, respectivamente, hasta la designación provisional de abogado y, de ser preceptivo, procurador del turno de oficio que ejerciten la acción en nombre del solicitante; y si no fuera posible realizar esos nombramientos, hasta que recaiga resolución definitiva en vía administrativa, reconociendo o denegando el derecho.
El cómputo del plazo de prescripción se reanudará desde la notificación al solicitante de la designación provisional de abogado por el Colegio de Abogados o, en su caso, desde la notificación del reconocimiento o denegación del derecho por la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita y, en todo caso, en el plazo de dos meses desde la presentación de la solicitud».
Por último, una vez analizados los plazos y términos en los que ha sido resuelto el expediente, procedemos a analizar la propia resolución dictada por el CAJG-S, al entender que adolece de falta de motivación.
Al respecto, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a establecer en su art. 88.3 que «Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno».
Esta motivación de los actos administrativos debe suponer una explicación de los fundamentos fácticos y jurídicos en que se basan, consecuencia del principio de legalidad que impone a la Administración autora del acto justificar debidamente las normas en que se apoya y la concurrencia de los hechos previstos en aquella. Esta obligación alcanza a la totalidad de la actuación administrativa, pero, en relación con algunos tipos de actos en concreto, la propia Ley exige la motivación en su artículo 35.
La doctrina coincide en señalar que la regla general debería ser la motivación de los actos administrativos, y solo por excepción admitirse la no motivación, y ésta se efectuará con sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho, no siendo suficiente la remisión del expediente o citar meramente los preceptos.
Esta deficiencia de la resolución hace que al serle notificada a la interesada desconozca los motivos por lo que su solicitud ha sido desestimada, ya que aunque se indica que lo ha sido “por haber quedado acreditado que la solicitud tiene por finalidad el ejercicio de acciones o recursos que han sido considerados insostenibles”, lo cierto es que estos “motivos” que justifican la resolución son desconocidos para la interesada.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
Al Colegio de Abogados de Sevilla:
RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.
RECOMENDACIÓN. Que se adopten las medidas necesarias para que en la medida de lo posible sean respetados los plazos establecidos por la Ley, sin que lleguen a suponer esta excesiva demora en la resolución de los expedientes.
A la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita de Sevilla:
RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.
RECOMENDACIÓN 1. - Que se adopten las medidas necesarias para que en la medida de lo posible sean respetados los plazos establecidos por la Ley, sin que lleguen a suponer esta excesiva demora en la resolución de los expedientes.
RECOMENDACIÓN 2. - Que las resoluciones que sean dictadas se motiven con una explicación de los fundamentos fácticos y jurídicos en que se basan.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
