Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 24/6572 dirigida a Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional. Secretaría General Técnica
ANTECEDENTES
I. La Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, acordó iniciar de oficio la presente queja, ya que esta Institución viene trabajando con especial incidencia en la atención del alumnado con necesidades educativas especiales. La Institución acoge las numerosas y variadas quejas que relatan las peticiones de familias y actores de la comunidad educativa de muchos centros docentes para dotar de las adecuadas condiciones de atención integral a este alumnado con un perfil ciertamente singular.
La función protectora y garantista otorgada a la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía se dirige, específicamente, ante la posibilidad de que se estén afectando los derechos fundamentales establecidos en los artículos 15 y 27 de la Constitución (derecho a la integridad física y derecho a la educación, respectivamente), así como los derechos reconocidos en los artículos 1.a, 112 y 122 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de Mayo, de Educación (derecho a una educación de calidad y a la necesidad de contar con la infraestructura y medios materiales y humanos necesarios para su consecución en igualdad de condiciones).
Hemos de reseñar que una parte muy significativa de las quejas tramitadas versa sobre la identificación de los recursos asignadas a cada alumno o alumna, que se expresan en los procesos de estudio y análisis de esos niños y niñas a través de sus informes y dictámenes de escolarización.
Pues bien, esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía ha conocido la situación que se presenta ante el programa de refuerzo estival, regulado en la Orden de 8 de abril de 2024, en el que no son admitidos alumnos y alumnas con necesidades educativas especiales. Según se ha indicado en antecedentes abordados sobre este tema, el alumnado NEE «no cumple con los requisitos establecidos en la Orden de 8 de abril de 2024 para ser beneficiario del refuerzo estival al necesitar una serie de recursos materiales, humanos y adaptaciones que no se contemplan en los refuerzos educativos estivales para alumnado de aula específica».
En algunos casos individualizados, las familias han expresado su sorpresa y desagrado por la exclusión de sus hijos de estas actividades en las que, en cambio, participa otro alumnado de sus centros educativos sin encontrar una razón que justifique dicha medida en consonancia con los principios de integración, inclusión y participación que iluminan el comprometido trabajo de atención a la Educación Especial.
Considerando, pues, la situación descrita, se estimó oportuno iniciar una queja de oficio, como actuación por propia iniciativa de esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía y Defensor del Pueblo Andaluz; todo ello de conformidad con el art. 10 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, en concordancia con el artículo 24 de la Ley 4/2021, de la Infancia y la Adolescencia, reguladora de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía.
En consecuencia, a fin de dar a esta queja el trámite oportuno, en base a los artículos 18.1 y 19.1 de la Ley del Defensor del Pueblo Andaluz, y 24.1 de la Ley 4/2021, de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, nos permitimos interesar de la Secretaría General de Desarrollo Educativo la emisión del preceptivo informe adjuntando la documentación necesaria y aportando las consideraciones que estimen convenientes en relación con el asunto planteado.
Y así, con fecha 14 de agosto de 2024 nos dirigimos ante esa Secretaría General para conocer la situación abordada en la queja y solicitamos ante dicho organismo la necesaria información sobre el caso.
II.- Los servicios de la Secretaría General de Desarrollo Educativo, de la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional han enviado informe con fecha 8 de octubre de 2024. El informe señala lo siguiente:
“En respuesta a su escrito, recibido en esta Dirección General de Participación e Inclusión Educativa, referente a la queja relativa al Programa de Refuerzo Educativo en periodo estival regulado en la Orden 8 de abril de 2024, en la que se señala que “en antecedentes abordados sobre este tema, el alumnado NEE no cumple los requisitos establecidos en la citada Orden para ser beneficiario del refuerzo estival al necesitar una serie de recursos materiales, humanos y adaptaciones que no se contemplan en los recursos educativos estivales para alumnado de aula específica” y se solicita respuesta de esta Dirección General, se informa lo siguiente:
Según la Orden 8 de abril de 2024 por la que se regula el Programa de Refuerzo Educativo en periodo estival en centros docentes públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, este se concibe como una medida dirigida al alumnado de primero a sexto de Educación Primaria y de primero y segundo de Educación Secundaria Obligatoria que, tras la finalización del período lectivo, precisa refuerzo educativo en las áreas/materias de carácter instrumental o apoyo para la organización del trabajo, mejora de los hábitos y técnicas de estudio.
A este respecto, presta una especial atención al alumnado que, tras la finalización del período lectivo, no ha alcanzado las competencias o no ha superado los objetivos del curso en el que se encuentra matriculado, situación que suele estar asociada a bajos niveles de autoestima y de habilidades en la gestión de la información y el conocimiento y que, por ello, requiere de un refuerzo adicional que le permita afrontar el siguiente curso con mayores posibilidades de éxito.
En la puesta en marcha de estas actuaciones de refuerzo, se atiende al marco curricular desarrollado en el Decreto 101/2023, de 9 de mayo, por el que se establece la ordenación y el currículo de la etapa de Educación Primaria en la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como el Decreto 102/2023, de 9 de mayo, por el que se establece la ordenación y el currículo de la etapa de Educación Secundaria Obligatoria en la Comunidad Autónoma de Andalucía, y las respectivas Órdenes de 30 de mayo de 2023 que los desarrollan.
Para la organización del Programa, tal y como se indica en el artículo 5 de la Orden 8 de abril de 2024, cuando en los grupos se incluyen alumnos o alumnas con necesidades educativas especiales, se dota al centro de aquellos recursos personales especializados que se precisan para el desarrollo del mismo, tales como profesorado especialista en Pedagogía Terapéutica y PTIS, en su caso. Por tanto, el alumnado con NEE escolarizado en las enseñanzas que se recogen en la convocatoria, de primero a sexto de Educación Primaria y de primero y segundo de Educación Secundaria Obligatoria sí es beneficiario de este Programa.
Por otro lado, ante las necesidades específicas del alumnado escolarizado en Aulas de Educación Especial, esta Administración impulsa una serie de medidas destinadas a atenderlas. Así, el Decreto 147/2002, de 14 de mayo, por el que se establece la ordenación de la atención educativa a los alumnos y alumnas con necesidades educativas especiales asociadas a sus capacidades personales, en su artículo 15 contempla las aulas o centros específicos de Educación Especial. En el artículo 30 establece que las enseñanzas en las aulas o en centros específicos de educación especial contemplan un Período de Formación Básica de carácter obligatorio (en adelante FBO), entendiéndose este como una enseñanza distinta a la Educación Primaria y Educación Secundaria Obligatoria.
Como señala la Orden de 19 de septiembre de 2002, por la que se regula la elaboración del Proyecto Curricular de los Centros Específicos de Educación Especial y de la programación de las aulas específicas de Educación Especial en los centros ordinarios, la elaboración de la programación de aula especifica de Educación Especial, el profesorado y los profesionales que intervienen con el alumnado realizan un proceso de reflexión y toma de decisiones que, desde una perspectiva comprensiva pero, al mismo tiempo, lo suficientemente diversificadora e individualizadora, tiene en cuenta las especiales condiciones de este alumnado. La respuesta educativa para satisfacer las necesidades específicas y diferenciadas que presentan los alumnos y alumnas escolarizados en las aulas de Educación Especial, requiere una adaptación muy significativa de los currículos de la Educación Infantil, Educación Primaria así como el de Educación Secundaria Obligatoria lo que conlleva modificaciones y cambios importantes en la propuesta de objetivos, contenidos, criterios de evaluación y pautas metodológicas para el alumnado en ellas escolarizadas.
Considerando lo expuesto anteriormente, el alumnado que se encuentra cursando unas enseñanzas de FBO, propias de las aulas de Educación Especial, no está recogido en la Orden 8 de abril de 2024 como destinatario de las actuaciones del Programa de Refuerzo Estival. El Sistema Educativo Andaluz provee a este alumnado de otras medidas, recursos y actuaciones que sí dan respuesta a sus Necesidades Educativas Especiales”.
A la vista de la tramitación indicada, y de las informaciones recibidas, procede aportar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Una parte significativa de las quejas comentadas sobre la atención al alumnado de Educación Especial inciden en la aplicación práctica del compendio de medidas y dispositivos para estos chicos y chicas con capacidades diversas o necesidades especiales. Y gran parte de estas demandas inciden en la necesidad de las familias de contar con dispositivos específicos acordes con las modalidades (A, B y C) de integración a través de un repertorio detallado y concreto de las medidas, servicios y atenciones que se asignan a cada niño o niña en ese proyecto educativo de integración y participación en un escenario clave para el pleno desarrollo de sus trayectorias vitales y la de sus familias.
Debemos apuntar, en cumplimiento de estos objetivos primarios, las medidas establecidas en la normativa, en concreto las recogidas en los Decretos de 9 de mayo por el que se establece la ordenación y el currículo de las etapa de Educación Infantil, Primaria, Secundaria Obligatoria y Bachillerato en la Comunidad Autónoma de Andalucía y en las Órdenes de 30 de mayo de 2023, por la que se desarrolla el currículo correspondiente a las etapas de Educación Infantil, Primaria, Secundaria Obligatoria y Bachillerato en la Comunidad Autónoma de Andalucía, se regulan determinados aspectos de la atención a la diversidad y a las diferencias individuales, se establece la ordenación de la evaluación del proceso de aprendizaje del alumnado y se determina el proceso de tránsito entre las diferentes etapas educativas.
En dicha normativa se recogen las medidas específicas de atención a la diversidad y a las diferencias individuales, definidas como “todas aquellas propuestas y modificaciones en los elementos organizativos, curriculares y metodológicos, así como aquellas actuaciones dirigidas a dar respuesta a las necesidades educativas del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo que no haya obtenido una respuesta eficaz a través de las medidas generales de carácter ordinario”. Y, en cuanto a las medidas para la atención del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo, se contemplan medidas generales, programas de atención a la diversidad y medidas específicas de atención a la diversidad y a las diferencias individuales.
Igualmente señalamos el Decreto 21/2020, de 17 de febrero, que regula los criterios y el procedimiento de admisión del alumnado en los centros docentes públicos y privados concertados para cursar las enseñanzas de segundo ciclo de educación infantil, educación primaria, educación especial, educación secundaria obligatoria y bachillerato, establece en su artículo 2.9 que «La escolarización del alumno con necesidades específicas de apoyo educativo se regirá por los principios de normalización, inclusión escolar y social, flexibilización, personalización de la enseñanza y coordinación interadministrativa y asegurará su no discriminación y la igualdad efectiva en el acceso y permanencia en el sistema educativo».
Ciertamente, el elenco normativo destinado a la atención del alumnado con necesidades específicas de atención educativa permite un conjunto de respuestas destinadas a garantizar los conceptos de universalidad, igualdad e integración en el contenido del derecho a la educación. Y en este escenario complejo de atención educativa, destacamos los denominados “programas de refuerzo estival” regulados por la Orden 8 de abril de 2024 por la que se regula el Programa de Refuerzo Educativo en periodo estival en centros docentes públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Según describe la Orden, tal programa se concibe como una medida dirigida al alumnado de primero a sexto de Educación Primaria y de primero y segundo de Educación Secundaria Obligatoria que, tras la finalización del período lectivo, precisa refuerzo educativo en las áreas/materias de carácter instrumental o apoyo para la organización del trabajo, mejora de los hábitos y técnicas de estudio. Y se añada que “A este respecto, presta una especial atención al alumnado que, tras la finalización del período lectivo, no ha alcanzado las competencias o no ha superado los objetivos del curso en el que se encuentra matriculado, situación que suele estar asociada a bajos niveles de autoestima y de habilidades en la gestión de la información y el conocimiento y que, por ello, requiere de un refuerzo adicional que le permita afrontar el siguiente curso con mayores posibilidades de éxito”.
Segunda.- La información ofrecida, además de aportar el referente normativo aplicable a dicho Programa, viene también a ratificar la posición original planteada en la queja de que el alumnado adscrito a la modalidad C no puede participar en dicho programa.
Las expresiones de sorpresa y malestar que hemos recogido en quejas individualizadas sobre esta cuestión, parecen ratificarse tras este criterio participativo que es el que podemos someter a consideración.
Y es que el diseño formal que se realiza del Programa se expresa en la práctica en un espacio más de vida escolar en periodo de vacaciones que se describe sobre dos pilares: uno aludiendo a ofrecer un refuerzo educativo en las áreas/materias de carácter instrumental o apoyo para la organización del trabajo, mejora de los hábitos y técnicas de estudio; y otro, señalando perfiles del alumnado asociado a bajos niveles de autoestima y de habilidades en la gestión de la información y el conocimiento y que, por ello, requiere de un refuerzo adicional.
Entre ambos apoyos parece un tanto apresurado desligar al alumnado escolarizado en la órbita de las necesidades especiales. No cabe duda de que se producen singularidades a la hora de atribuirles objetivos curriculares o adquisición de técnicas de estudio; pero podríamos definir otros objetivos igualmente asumibles en los contenidos previstos de estos programas adaptados —aquí está la clave— a este perfil de alumnado.
Es decir, persistir en los principios de inclusión y de normal participación del alumnado en su conjunto cuando en su propio centro se organizan actividades estivales a las que concurre una buena parte del colectivo de chicos y chicas para aprovechar actividades de extensión y especialización educativa en las que no se comprende la exclusión de otros compañeros del centro que acuden a sus aulas, aunque especiales.
Esta posibilidad de inclusión, tan apresuradamente proscrita, podría quedar expedita disponiendo los apoyos singulares para garantizar la presencia de este alumnado en el conjunto de actividades que se programaran atendiendo a sus condicionantes.
Por otra parte, el relato de este tipo de quejas viene a coincidir con la ejecución práctica de estas actividades en el programa aportando también un efecto de atención educativa en época estival que se traduce en una oportunidad de facilitar la conciliación de las familias en estas fechas, contando con la presencia de sus hijos en las actividades desplegadas por los centros que aplican tales programas de refuerzo estival. Una característica de servicio educativo que, aunque no pretendida, sí aporta como tal un factor de conciliación.
Y, a la postre, se trataría de superar un requisito excluyente dejando al criterio de los centros organizar cada programa conforme a su capacidad de inclusión del alumnado especial, a la par que también se compaginaría con una opción libre de la iniciativa de cada familia para participar con sus hijos, lo que, al día de la fecha, no pueden solicitar.
Tercera.- Retomando la argumentación normativa que hemos reseñado en la consideración primera, y aproximándonos al caso concreto, podemos añadir que la experiencia de esta Institución a la hora de abordar estas cuestiones viene a ratificar la dificultad de encontrar apoyos para el alumnado con necesidades especiales que desea asistir a todas las actividades que, aunque están al margen de los contenidos evaluables, sí forman parte de la vida del centro y llaman a la presencia normalizada de su alumnado, de todo.
La ausencia de este alumnado de otras muchas parcelas en la vida del centro (una excursión, visita, actividad lúdica, o de cualquier naturaleza) por falta de un refuerzo de personal no favorece el principio de inclusión que se preconiza hacia estos menores. Hemos de reconocer el carácter extra-curricular y, por tanto, su no pertenencia al bloque formativo obligatorio y común del centro, pero no es menos cierto que el hondo concepto de incorporación, normalización e inclusión de estos niños y niñas en su natural entorno educativo se resiente y daña cuando se veta su participación. Hablamos de alcanzar un objetivo de inclusión, que se persigue en el contexto de la vida escolar, ya sea un capítulo curricular o una actividad añadida que, en ocasiones como ésta, se integran en la normal vida del centro.
Y hablamos de una naturalidad o cotidianidad en las actividades del centro en su faceta de programa estival, del mismo modo que sería pregonable respecto de cualquier otro escolar que lo utilice, porque entendemos —siguiendo los valores de la inclusión educativa— que el régimen integrador en el centro persigue esa presencia sumada, añadida y normalizada del “alumnado con necesidades especiales”, pero ante todo, del alumnado, sin comillas ni matices. En el conjunto de actividades de los centros se despliegan acciones formativas prácticas y teóricas, actividades extraescolares, iniciativas no formales en las que está llamado a participar el conjunto de la comunidad educativa y, desde luego, unos momentos tan habituales y cotidianos como es la vida desarrollada en el comedor del centro, que implica también un espacio didáctico.
Ese algo más son la suma de gestos y mensajes que encierra la presencia del alumnado en las actividades de su centro con sus oportunidades de relación, de aprendizaje mutuo, de convivencia entre iguales... que no idénticos. Y donde cada persona aporta su identidad para entender todas y todos la dimensión amplia, rica, variada y compleja del alumnado. Ésa es la inclusión.
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, en relación con el artículo 24 de la Ley 4/2021, reguladora de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, se formula, ante la Secretaría General de Desarrollo Educativo, de la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional, la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA a fin de que se propicie el estudio de la incorporación del alumnado con necesidades especiales a su participación en los programas de refuerzo estival a través de las adaptaciones y medidas inclusivas que logren nuevos avances en la normal presencia de este colectivo en las actividades previstas de los centros educativos.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
