En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte, en el que la parte afectada exponía una serie de hechos que podrían tener la consideración de lesivos para determinados Derechos y Libertades reconocidos en el Título primero del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formularle Resolución concretada en los siguientes
ANTECEDENTES
I. Con fecha 16 de noviembre de 2021 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por la persona interesada -cuyo texto íntegro damos aquí por reproducido- y en el cual, entre otros extremos, exponía lo siguiente:
“De acuerdo con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, me dirijo a esta institución para presentar una queja, invocando un interés legítimo ya que sido objeto de un evidente desprecio y desconsideración, así como de una falta de respeto personal y profesional, y trato vejatorio, que supone un abuso de poder y un atropello a mis derechos como funcionaria, y a mi dignidad personal y profesional.
Algunas de las actuaciones y de las conductas descritas, podría haber vulnerado lo previsto en el artículo séptimo de la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad familiar y a la propia imagen, y en el Título I de la Constitución Española.
Desde el año 1988 hasta noviembre del año 2020, fecha en la que fui cesada como Interventora Delegada, estuve desempeñando diversos puestos de niveles 28 y 30 en la Intervención General de la Junta de Andalucía, siendo en el momento del cese la funcionaria con más antigüedad de todo el colectivo de dicha Intervención General. He demostrado mi dedicación y mi profesionalidad durante los más de 33 años trabajando con ocho Interventores Generales y avalado por uno de los currículum más completos de todo el colectivo de Interventores, lo que me ha supuesto una gran esfuerzo, no solo profesional sino también personal durante muchos años.
Con anterioridad, y desde el año 1982, hasta mi incorporación a la Junta de Andalucía, estuve desempeñando las funciones de Interventora en el Ayuntamiento de (...).
Se adjunta el recurso de reposición interpuesto contra dicho cese, así como escrito complementario, ya que dicha documentación es relevante para la referida queja.
(…)
Los hechos relatados hablan por si solos, pero no obstante, se exponen con el máximo respeto algunas consideraciones complementarias al respecto.
En primer lugar, me gustaría poner de manifiesto las diferentes versiones efectuadas por la Interventora General en relación con la revocación de la encomienda en el Instituto Andaluz de la Mujer (IAM), y con el cese como Interventora en la Consejería de Salud y Familias.
En este último cese, en concreto, se manifiestan tres motivos diferentes:
- “Experto en control financiero”: Motivo que me da en la reunión mantenida el 9 de noviembre de 2022.
-“Baja laboral”: Motivo que le comunica al Viceconsejero, cuando le pregunto por mi cese.
- “Reorganización de personal en el ámbito de control interno de la Junta de Andalucía”: Motivo reflejado en la resolución del recurso de reposición, y que no consta en el expediente administrativo del cese.
(…)
A las circunstancias que rodean este cese es imprescindible añadirle las ocurridas con anterioridad, con motivo de la revocación de la encomienda del IAM.
En el ejercicio de mis funciones como Interventora delegada, cuando detecto el incumplimiento de la normativa de aplicación de los expedientes de las subvenciones, actué con absoluta prudencia e intentando buscar una solución al problema suscitado, conforme el Consejero manifestó en su comparecencia.
(…)
La revocación o cese en el IAM, efectuada mediante llamada telefónica, se produce evidentemente como consecuencia inmediata del reparo de disconformidad el día anterior, avalado por un Informe del Gabinete Jurídico.
(…)
Pero no le debió parecer suficiente mi inmediato cese, que posteriormente se encargó de publicar en el diario “Público” mi cese y mi nombre y apellido, y faltando a la verdad, manifiesta que mi trabajo estaba acotado en el tiempo por un periodo limitado, cuando la encomienda como se puede comprobar con la documentación aportada, se efectuó con carácter indefinido. Es preciso resaltar que en dicho artículo se dice “según indicaron fuentes de la Consejería andaluza de Hacienda a Público”.
Ante la llamada de atención del Jefe de prensa del Consejero al tener conocimiento del cese por la noticia descrita, la reacción de la Interventora General es plantearme que vuelva a desempeñar mis funciones como Interventora delegada en el IAM. Después de su insistencia, acepté su propuesta y se acordó que mi nombramiento se efectuara con fecha 21 de enero, dándole traslado a la Directora del IAM. Con posterioridad a la puesta en conocimiento a todos sus Jefes de Servicio de mi nombramiento, recibo una llamada de la Interventora General el día 23 de enero para decirme que había cambiado de idea.
Lo ocurrido, es algo absolutamente insólito en el funcionamiento de la Intervención General de la Junta de Andalucía, hasta su nombramiento y pone en evidencia la falta de respeto personal y profesional a la que me he visto sometida.
Todo este cúmulo de decisiones y conductas improcedentes, podría constituir una reacción ante la contrariedad, totalmente injustificada de que un Interventor delegado actúe conforme a derecho, violando la independencia a la que debe estar sometida la función de control interno.
Pero su forma de proceder, que se podría calificar de malintencionada, se vuelve a poner de manifiesto con motivo de la comparecencia del Consejero de Hacienda en el Parlamento de Andalucía, en la que manifiesta que mi cese en el el IAM es motivado por la dificultad que yo planteo para continuar como Interventora en el IAM, afirmación absolutamente incierta.
(…)
Se han producido tres ceses, en un plazo de un año:
- Revocación de la encomienda en el IAM, al día siguiente de la emisión del reparo de disconformidad, haciéndole ver al Consejero que la revocación se efectúa a petición propia, lo cual es totalmente incierto.
- Nombramiento verbal como consecuencia de la llamada de atención al Jefe de Prensa del Consejero y cese verbal con fecha 23 de enero de 2020.
- Cese como Interventora delegada en la Consejería de Salud y Familias, en las que se han puesto de manifiesto tres excusas diferentes.
(...)
Ante la gravedad de los hechos acaecidos, no solo interpuse el recurso en vía administrativa, sino que mantuve una reunión con el Viceconsejero para expresarle mis quejas sobre la injusticia y el trato que me había visto sometida, y solicité una cita al Consejero que a la fecha actual no ha sido atendida.
(…)
Mi decisión de no impugnar dicha decisión en vía contencioso-administrativa, se debe a mi falta de interés en defender en los Tribunales, el que se me reponga a la situación administrativa anterior al cese para volver a formar parte de la Intervención General de la Junta de Andalucía”.
Y concluye diciendo:
“Por ello, he decidido tramitar esta queja ante el Defensor del Pueblo, enfocada en el trato recibido, como se indica al inicio de este escrito, en demanda de una respuesta o motivación que la Administración no me ha proporcionado.
En este sentido le ruego que adopte las iniciativas que dentro de las competencias que ostenta esa institución considere más apropiadas, para que:
a) Se le haga ver la Consejero la inexactitud de sus palabras pronunciadas en el Parlamento de Andalucía, así como la importancia y las consecuencias de las conductas puestas de manifiesto.
b) Se efectúe una reflexión sobre el abuso de poder y la falta de modales puestas de manifiesto, con el fin de que no se reproduzcan dichas conductas en el futuro, evitando daños y perjuicios tanto a otras personas, como a propio funcionamiento de la Administración.
c) Se me resarza o compense en la medida en que sea posible de los graves daños y perjuicios que me ha ocasionado”.
II.- Acordada la admisión a trámite de la presente queja, nos dirigimos el 15 de diciembre de 2021 a la extinta Viceconsejería de Economía, Hacienda y Fondos Europeos, en solicitud del preceptivo informe previsto en nuestra Ley Reguladora, sobre la cuestión objeto de debate.
Tras el cruce de varios escritos, con fecha 18 de mayo de 2022 recibimos el informe solicitado al cual se adjunta el informe de la Intervención General evacuado con fecha 9 de febrero de 2022.
En su informe, que damos aquí por reproducido, la Intervención General se posiciona en los siguientes términos:
“Como fundamento jurídico del cese de la funcionaria aludida, en primer lugar, hay que referir el apartado segundo del artículo 26 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, establece que los puestos de trabajo de libre designación, y, por tanto, de libre remoción, serán puestos que supongan un especial asesoramiento y colaboración personal. Asimismo, en el ámbito de la regulación autonómica, debe citarse el artículo 66.1 del Decreto 2/2002, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso, promoción interna, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía a cuyo tenor, los funcionarios nombrados para puestos de trabajo de libre designación podrán ser cesados con carácter discrecional. La motivación de esta resolución se referirá a la competencia para adoptarla.
Por su parte, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, establece en su artículo 80 que la libre designación consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto. Asimismo, el mencionado artículo especifica que dichos puestos implican una especial responsabilidad y confianza, estableciendo en su último apartado que los titulares de los puestos provistos por este procedimiento podrán ser cesados discrecionalmente.
Al amparo de la normativa expuesta, este centro directivo informa que el cese de (...) se sustenta en la no concurrencia en la actualidad de las circunstancias y razones de oportunidad, basadas en la confianza e idoneidad del mismo para el desempeño de las funciones derivadas del puesto Intervención Delegada, las cuales motivaron en su día su nombramiento. Se pone de manifiesto que el nombramiento de dicha funcionaria se realizó a propuesta de persona titular de este centro directivo distinta de la que propone en la actualidad su cese”.
Posteriormente, con fecha 15 de junio de 2022, se nos traslada nuevo informe evacuado por la Intervención General con fecha 6 de junio, en el que además de recoger lo expuesto en el de fecha 9 de febrero de 2022 anteriormente citado, se añade lo siguiente:
“Debe señalarse, en primer lugar, que la interesada sustenta sus peticiones en hechos, consideraciones y apreciaciones de índole meramente subjetiva (mala intención; ánimo de humillar; desprecio; abuso de poder, falta de modales...) que en modo alguno admite este órgano, por cuanto en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas, esta Intervención General se rige por criterios de aplicación estricta de las normas, así como de eficiencia y servicio a los ciudadanos, como ya quedó expuesto en el primer informe emitido.
No ha lugar, en consecuencia, a resarcimiento o compensación alguna por supuestos y graves daños y perjuicios causados, hechos que por otra parte, y según las propias manifestaciones vertidas por la interesada en su escrito de denuncia, se encontrarían pendiente de resolución judicial por haber sido interpuesto recurso ante los Tribunales ordinarios.”
III.- En consecuencia con lo indicado en el referido informe de 9 de febrero, y de conformidad con lo establecido en el art. 17.2 de la Ley 9/1983 de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, acordamos suspender las actuaciones en la queja por interpretar que el asunto se encontraba sub-iudice.
Tras notificar a la persona interesada la resolución por la que se acordaba el archivo de las actuaciones, nos trasladó su discrepancia, manifestando que en ningún momento ha interesado el amparo de los tribunales de justicia, por lo que insta a esta Institución a proseguir las actuaciones y solicita ejercitar su derecho de acceso y vista del expediente.
IV.- En efecto, pudiéndose comprobar que el asunto debatido en la queja no estaba sometido a conocimiento de los tribunales de justicia acordamos su reapertura, con fecha 13 de abril de 2023, trasladando a la interesada la información incorporada a su expediente, que propició la presentación de escrito de alegaciones por parte de la persona interesada, que damos aquí por reproducido.
De todo ello dimos traslado al organismo afectado, al que se le solicitó la emisión de nuevo informe; petición que fue atendida con fecha 29 de mayo de 2023 mediante la remisión nuevamente de los informes de la Intervención General de 9 de febrero y 6 de junio de 2022 y el aporte de la memoria justificativa del cese, de fecha 25 de marzo de 2023, en la cual se indica que “al amparo de la normativa expuesta, este centro directivo informa, en relación con el caso concreto que nos ocupa, que el cese de (...) se sustenta en la no concurrencia en la actualidad de las circunstancias y razones de oportunidad, basadas en la confianza e idoneidad del mismo para el desempeño de las funciones derivadas del puesto Intervención Delegada, las cuales motivaron en su día su nombramiento”.
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre el derecho a una buena Administración.
En el ámbito europeo, la buena administración está prevista en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y ha sido reconocida en numerosa jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
La buena administración como derecho y principio está también implícitamente recogida en la Constitución española a lo largo de todo su articulado; principalmente podríamos referirnos al artículo 9.3, cuando proscribe la arbitrariedad, y al artículo 103, cuando se refiere a los principios de actuación de la Administración “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
En este sentido, lo ha señalado el Tribunal Supremo repetidamente en vinculación con los principios de eficacia, eficiencia, economía y objetividad. Así, podemos citar la sentencia de 4 de noviembre de 2021, la cual señala: “Como se desprende de lo dicho por el Tribunal Supremo el principio de buena administración tiene una base constitucional y legal indiscutible. Podemos distinguir dos manifestaciones del mismo, por un lado, constituye un deber y exigencia a la propia Administración que debe guiar su actuación bajo los parámetros referidos, entre los que se encuentra la diligencia y la actividad temporánea; por otro, un derecho del administrado, que como tal puede hacerse valer ante la Administración en defensa de sus intereses”. Es por ello que, en el contexto del principio de buena administración, la Administración está obligada a actuar con la diligencia debida en relación con los principios de eficacia, eficiencia y objetividad; evitando que sus actuaciones puedan provocar perjuicio alguno o daño moral en la esfera particular de todas aquellas personas que se relacionan con ella.
En el presente expediente de queja, los distintos motivos utilizados para fundamentar el cese de la interesada, a la luz de la información incorporada al expediente, podrían considerarse escasos y contradictorios. En consecuencia, tendríamos que indicar que dicho cese adolece de la adecuada motivación.
Segunda.- Sobre los derechos individuales de las personas empleadas públicas.
El Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en adelante EBEP), dispone en su artículo 14, letras b) y h), que:
“Los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio:
b) Al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional.
h) Al respeto de su intimidad, orientación e identidad sexual, expresión de género, características sexuales, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, de orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales, moral y laboral”.
Pues bien, con respecto al derecho al desempeño efectivo hemos de decir que éste exige, a su vez, a la Administración el correlativo deber de procurar, en todo caso, la ejecución del trabajo acorde a la condición profesional del empleado, a las funciones de la plaza o categoría alcanzada por acceso inicial o por progresión profesional; ya que lo contrario podría derivar hacia una posible situación de acoso laboral. Tanto en este apartado como, posteriormente, en el apartado h), subyace toda la obligación de respeto a la dignidad del empleado público en el desarrollo de las funciones encomendadas.
Al respecto, procede traer a colación nuestra Resolución de 26 de julio de 2019, dictada en el expediente de queja número 18/2986, en la que indicábamos lo siguiente:
«Con carácter general, todo trabajador tiene derecho a que su empleador le facilite una ocupación efectiva y que la tarea encomendada se adapte a su categoría profesional. La no asignación al empleado de servicio o actividad alguna puede suponer una situación agraviante que afecte a la dignidad personal y profesional del trabajador.
Sobre este particular ya se han pronunciado reiteradamente nuestros Tribunales Superiores de Justicia, al considerar que “la ocupación efectiva es un derecho vinculado íntimamente a la dignidad de la persona del trabajador, puesto que este no es una pieza insensible de la maquinaria productiva, sino una persona que se socializa también por su integración en el centro de trabajo en el que aspira a la realización humana mediante el desarrollo de sus tareas, de modo que la privación infundada de esta, aunque se mantenga el salario, frustra tal finalidad y produce en el trabajador menoscabo de su dignidad personal y profesional” (Sentencia del TSJ de Castilla y León núm. 1560/2005 de 12 septiembre, Fundamento de Derecho Tercero).
(...)
En este contexto, entendemos que el trabajo es un aspecto más de la vida de las personas, consustancial al desarrollo de las mismas, y por ende, a su dignidad personal, que debe ser objeto de protección y respeto de acuerdo con lo establecido en el art. 10 de nuestro texto constitucional. Quiere ello decir que, el concepto de dignidad adquiere un papel protagonista en el ámbito laboral, donde el trabajador es considerado como un sujeto de protección.
De manera que, en el desarrollo de la actividad laboral, toda persona y en especial la Administración pública debe preservar el valor supremo del trabajo, la dignidad de la persona humana y su bienestar».
En el presente expediente, la persona interesada sostiene que el trato que se le ha dispensado por parte de esa administración, desde que se acordó su cese, no ha sido adecuado. En este sentido, tenemos que apoyar el sentir de la persona interesada pues tras una larga trayectoria profesional con apariencia de buen desempeño de sus puestos -nos basamos en las manifestaciones de la propia interesada que constan en nuestro expediente-, se encuentra con un cese débilmente motivado y sucesivas reasignaciones de funciones que, no cabe duda, frustran y producen menoscabo en su dignidad personal y profesional.
Tercera.- Sobre la necesidad de motivar los ceses de los funcionarios públicos que se encuentran desempeñando puestos de libre designación.
En el caso que centra el interés de la presente queja, la Resolución por la que se acuerda el cese de la interesada adolece de la necesaria motivación.
La Intervención General de la Junta de Andalucía considera que, de conformidad con lo establecido en el art. 66.1 del Decreto 2/2002 por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso, promoción interna, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios de la administración general de la Junta de Andalucía, los funcionarios nombrados para puestos de libre designación podrán ser cesados con carácter discrecional, siendo la motivación de esta resolución la competencia para adoptarla.
Por otra parte, se invoca el art. 80 del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP) que establece que la libre designación consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto. Pudiendo los titulares de los puestos provistos por este procedimiento ser cesados discrecionalmente.
En atención a los mentados preceptos legales la Intervención General informó que el cese de (...) se sustenta en “la no concurrencia en la actualidad de las circunstancias y razones de oportunidad basadas en la confianza e idoneidad del mismo para el desempeño de las funciones derivadas del puesto de intervención delegada, las cuales motivaron en su día su nombramiento. Se pone de manifiesto que el nombramiento de dicha funcionaria se realizó a propuesta de persona titular de este centro directivo distinta de la que propone en la actualidad su cese”.
Para ilustrar este epígrafe sirva como ejemplo, la doctrina sentada en la sentencia del Tribunal Supremo, en su sentencia 530/2021 de 20 de abril, sobre un caso muy similar al de la interesada.
La meritada sentencia deja sentado que la resolución que decide el cese de un funcionario nombrado a través de un proceso de libre designación, si bien es cierto que es fruto de un acto discrecional, su motivación no sólo es imprescindible sino que no puede limitarse a la competencia de conformidad con lo establecido en el art 35.1.i) de la Ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sino que la motivación ha de incluir los hechos y fundamentos de derecho que justifican o avalan el cese, además de explicar de manera clara las razones que han llevado a dicho cese. De manera que, el funcionario afectado por tal decisión pueda defenderse con las debidas garantías.
Por tanto, aclara la sentencia, que la idoneidad que decide el nombramiento por libre designación se ha de definir por elementos objetivos, en función de los rasgos del puesto y de las condiciones de quien finalmente sea nombrado para su cobertura, las cuales, insiste la sentencia que tienen que guardar relación directa con el contenido funcional de aquel y responder a condiciones de mérito y capacidad referidas a ese cometido y operar en el contexto de igualdad y publicidad al que se refiere el art. 78.1 del EBEP ya que se trata de la provisión de puestos de trabajo por funcionarios de carrera.
No se trata pues, como parece sostener la Intervención General de la Junta de Andalucía, de la mera confianza personal entre quien debe decidir la provisión del puesto y la persona designada para ello. Sino que, la idoneidad a la que se refiere la ley está fundamentada en el carácter profesional y en la capacidad del funcionario para asumir la responsabilidad que entraña el desempeño del puesto; y es esta idoneidad la que debe fundamentar el nombramiento.
En este sentido, la motivación que ha de sustentar el cese ha de incorporar las razones por las que, quien adopta tal decisión, considera que el titular del puesto de trabajo ya no reúne las condiciones de idoneidad, que tuvo en su día, para continuar en el desempeño del mismo.
En el caso que nos ocupa, y de la información que se contiene en el expediente, podemos presumir que el cese de la persona interesada no se adopta en base al decaimiento de la idoneidad profesional de ésta, sino que se vincula mayormente a una cuestión de confianza en la persona para el desempeño, ya que la propia Interventora General pone de manifiesto que no fue quien tomo la decisión de nombrar a la .
En efecto, en base a la trayectoria profesional de la interesada, que ha desempeñado durante muchos años puestos de responsabilidad en el área de trabajo de la Intervención General de la Junta de Andalucía, resulta difícil concebir que de forma repentina se haya producido una pérdida de la idoneidad profesional que pueda ser la causa de su cese.
Los distintos motivos en los que la administración ha querido justificar su decisión de cese han sido variados e imprecisos, por lo que adolecen de la solidez requerida por la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento,
SUGERENCIA PRIMERA: Para que en lo sucesivo, tanto los nombramientos como las resoluciones de ceses en puestos de libre designación se motiven adecuadamente incorporando razones de carácter sustantivo relacionadas con el cumplimiento o la falta de idoneidad profesional del funcionario público para el desempeño del puesto, tal y como ha sido apreciado en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
SUGERENCIA SEGUNDA: Para que, en el caso concreto de la persona interesada, la administración propicie un espacio de acercamiento y encuentro en el que se posibilite la escucha y se estudien medidas en aras a restablecer la dignidad personal de la misma.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
