El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante el Hospital Virgen del Rocío que contiene una Sugerencia para que se adecúe el personal disponible en las Unidades de Gestión Clínica de Medicina Materno-Fetal, Genética y Reproducción de los hospitales del SSPA, a fin de que se dote convenientemente a los servicios que tengan más demanda, de modo que se pueda garantizar el principio de igualdad en el acceso a las prestaciones así como el cumplimiento de la Guía de Reproducción Humana Asistida del Sistema Sanitario Público de Andalucía.

Otra Sugerencia para que se realice un análisis por la Comisión de asesoramiento del Programa de Reproducción Humana Asistida del Hospital Virgen del Rocío, que permita evaluar el cumplimiento de la normativa vigente en esta materia y la equidad en el acceso a la prestación, así como la calidad de la asistencia del programa de reproducción asistida en dicho centro hospitalario.

Y una Recomendación para que se impartan instrucciones a las Unidades de Gestión Clínica de Medicina Materno-Fetal, Genética y Reproducción a fin de que se proporcione a las pacientes toda la información relevante del proceso de reproducción humana asistida al que van a someterse, incluido el máximo de ciclos, así como de la posibilidad de ejercer la libre de elección de especialista y centro, de conformidad con la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica.

ANTECEDENTES

I. Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz recibió comunicación dirigida por Dña. (...), que fue registrada con el número arriba indicado.

La compareciente exponía en su queja que, tras habérsele realizado dos fecundaciones in vitro (FIV) en la Unidad de Gestión Clínica de Medicina Materno-Fetal, Genética y Reproducción del Hospital Universitario Virgen del Rocío (HUVR), y a pesar de cumplir con los criterios clínicos, se le había denegado el acceso a un tercer ciclo FIV/ICSI. Tras presentar reclamación en el hospital, solicitando el acceso a dicho ciclo, bien dicho hospital bien en otro centro sanitario público, había recibido por respuesta que en el hospital no se pueden llevar a cabo más de 500 FIVs al año, por lo que ofrecen solo dos ciclos para garantizar que el máximo de casos tengan acceso a la FIV.

La Guía de Reproducción Humana Asistida del Sistema Sanitario Público de Andalucía establece un número máximo de tres ciclos sujetos a criterios clínicos. Añade que se incluye también un algoritmo de decisión para la oferta de ciclos FIV/ICSI en mujer menor o igual de 35 años, cuyos requisitos afirma cumplir la interesada.

II. Estudiada dicha comunicación, se procedió a admitirla a trámite como queja ya que, en principio, reúne los requisitos establecidos en la Ley reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz (Ley 9/1983, de 1 de diciembre). En consecuencia, solicitamos al Hospital Virgen del Rocío información sobre la cuestión planteada, que respondió en los siguientes términos:

“Desde la Dirección de la Unidad de Gestión Clínica de Medicina Materno-Fetal, Genética y Reproducción se informa que es centro de referencia para el área sanitaria del H. Virgen del Rocío, Aljarafe, H. de la Merced (Osuna), H. Virgen Macarena y H.A.R. Utrera, lo cual supone una población de 1.500.000 habitantes. Su plantilla está dotada de 4 ginecólogos, 2 embriólogos y 4 técnicos especialistas de laboratorio.

Actualmente, el equipo de Reproducción trabaja al máximo de su capacidad. Concretamente, en 2022 dieron respuesta a 9415 consultas, 956 tratamientos de fertilidad (189 de Inseminación Artificial, 490 de Fecundación in Vitro (375 de FIV estándar, 82 de FIV para diagnóstico genético preimplantacional, 22 ciclos de Ovodonación, 11 Preservaciones de Fertilidad) y 277 transferencias de embriones congelados), 625 Seminogramas básicos y 230 test de selección espermática.

A esta situación se suma la alta demanda asistencial que registra la Unidad de Gestión Clínica de Medicina Materno-Fetal, Genética y Reproducción, generándose una demora de aproximadamente 24 meses para el primer ciclo de FIV.

Desde la Dirección de la Unidad se quiere destacar que, mediante la implementación de técnicas y protocolos actualizados, se ha logrado mejorar significativamente las tasas de éxito en estos ciclos iniciales, lo que a su vez reduce la necesidad de realizar ciclos adicionales para alcanzar el objetivo deseado. Ese trabajo por la mejora constante de los resultados ha conllevado alcanzar en 2022 una tasa de embarazo acumulada por ciclo de FIV iniciado del 42,9%, con el objetivo de reducir la necesidad de las pacientes y parejas de necesitar más ciclos.

En el escenario actual, llevar a cabo terceros ciclos reduce considerablemente la accesibilidad y equidad para el conjunto de pacientes que desean tener un hijo en nuestra área de referencia, al tiempo que empeora su demora y sus resultados. Por esta razón, informamos a las pacientes sobre esta situación al inicio de su tratamiento con nosotros.”

III. Trasladado dicho informe a la interesada, la misma ha formulado las siguientes alegaciones:

«1. Que no es cierto que se informe a los pacientes sobre la situación al inicio del tratamiento. Muy al contrario, esto se comunicó a quien suscribe al finalizar el 2º ciclo, sin más explicaciones y en una consulta que duró 4 minutos, tal como acredito con copia de Justificante de Asistencia a consulta.

2. Que la determinación tomada por la Dirección del Hospital Virgen del Rocío de no llevar a cabo terceros ciclos, precisamente es lo que reduce la equidad e igualdad para el conjunto de pacientes, en relación con otros Centros, como el Hospital Virgen de Valme, donde sí se realizan terceros ciclos.

Dicha determinación por parte del HVR se hace fuera de todo marco normativo, sin fundamento jurídico o competencias que así lo ampare.

Muy al contrario, la normativa actual en relación con el tema tratado, en el que me veo afectada por una toma de decisiones unilaterales y, reitero, sin amparo legal o normativo alguno, es clara, tanto que vulnera los derechos de los pacientes, así el Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, en su artículo 5.3.8.3. Apartado b) 1º.

Criterios específicos de acceso a Fecundación In vitro con gametos propios, y más concretamente en el punto iii) se recoge un límite de tres ciclos con estimulación ovárica, este límite podrá reducirse en función del pronóstico y en particular de los resultados previos.

En conclusión, la limitación a un acceso a un tercer ciclo debe justificarse en relación a unos pronósticos desfavorables y siempre a tenor de los resultados previos. En la citada normativa no se establece competencia alguna del centro hospitalario en la toma de decisiones en relación con dicho límite y, mucho menos, en detrimento de los derechos de los pacientes que, en cualquier otro centro y con resultados favorables y positivos, como los que en este caso nos traen, hubiera tenido acceso.

Todo ello, además, vulnera lo establecido en nuestra Constitución Española, concretamente en el art. 14, además de provocar una grave indefensión, vulnerando lo establecido en el art. 24 de la Carta Magna.

En todo caso, queremos hacer constar que el Informe emitido por el Jefe de la Unidad de Reproducción carece, totalmente de fuerza vinculante, siendo su decisión arbitraria y, reiteramos una vez, fuera de cualquier tipo de marco legal, puesto que incumple lo establecido en la Ley 14/2006, de 26 de mayo y en el Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre que no contemplan los criterios adoptados por el Centro Hospitalario como limitación de acceso a esta técnica de reproducción.

Rechazamos de pleno los informes emitidos por el Centro Hospitalario Virgen del Rocio, además, por cuanto basta con advertir que el extremo que trata de introducir no tiene naturaleza fáctica, sino que implica un juicio de valor impropio, por lo que no puede reconocérseles el carácter y la eficacia propios de un Protocolo y tampoco el de acto administrativo de carácter general.

Si el Organismo ante el que venimos a impugnar su decisión, considera necesario establecer un Protocolo que, desde el punto de vista exclusivamente técnico y respetando las normas y principios generales sobre este tipo de tratamientos y prestaciones, constituya un instrumento de ayuda en la toma de decisiones clínicas, garantizando la calidad científico técnica en la aplicación de la FIV, así como su indicación adecuada, incorporando, en su caso, criterios de cobertura basados en la evidencia científica que la limiten, está plenamente legitimado para dictarlo, siguiendo los cauces previstos y con las consecuencias inherentes, pero no puede pretender que se reconozca ese carácter a una guía o decisión adoptada de las características señaladas, elaborada sin cobertura normativa y que incide en una materia que afecta al derecho a la igualdad.”

CONSIDERACIONES

Las diferentes circunstancias que limitan el acceso a las técnicas de reproducción humana asistida el ámbito del sistema sanitario público de Andalucía se nos han venido revelando por la experiencia de las personas que a través de sus quejas se han dirigido a nosotros e igualmente como resultado de las actuaciones realizadas por esta institución de oficio, persiguiendo la intervención de esta Defensoría, con carácter general, procurar que la Administración, dentro de los recursos de que dispone, sea capaz de dar respuesta en el menor tiempo posible al manejo y tratamiento de estas situaciones que de por sí presentan connotaciones muy especiales, ya que el acceso a este tipo de tratamientos para cada pareja o mujer representa la posibilidad de tener descendencia en en contexto de un proyecto vital.

En anteriores resoluciones aludíamos a la importancia que en este proceso asistencial ha supuesto el desarrollo de la cartera de servicios del Sistema Nacional de Salud (Orden SSI/2065/2014, de 31 de octubre, por la que se modifican los anexos I, II y III del Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización), de forma que por fin se elevaron a rango de norma jurídica las determinaciones sobre el acceso a este tipo de tratamientos.

Igualmente fue de celebrar en Andalucía la Resolución 0048/19, de 20 de diciembre de 2019, de la Dirección General de Asistencia Sanitaria y Resultados en Salud, por la que se aprueba la actualización de la Guía de Reproducción Humana Asistida del Sistema Sanitario Público de Andalucía y se regulan las Comisiones de asesoramiento del Programa de Reproducción Humana Asistida con las que deben contar los centros del Sistema Sanitario Público de Andalucía que realizan técnicas básicas o avanzadas de reproducción humana asistida, a las que, entre otras funciones, compete garantizar el cumplimiento de la normativa vigente en esta materia y la equidad en el acceso a la prestación, así como velar por la calidad de la asistencia del programa de reproducción asistida de su centro y área de referencia.

No obstante la aprobación de la norma y la Guía aludida, ha seguido preocupando a esta Defensoría la demora en el acceso a los tratamientos de reproducción asistida, cuyo éxito viene ineludiblamente condicionado por el factor tiempo, ya que el reloj biológico juega en contra en el contexto de la salud reproductiva. En este sentido, desde el HUVR se nos informó poco antes de la pandemia que los tiempos medios se encontraban en torno a 18 meses para el tratamiento y en 8 meses para la primera consulta.

La presente queja, no obstante, no versa sobre la demora en el acceso, sino sobre el propio contenido de la prestación, de forma análoga a los testimonios aportados por algunas otras mujeres que nos han venido trasladando sus dudas acerca de los ciclos a que podrían ser sometidas en su proceso de FIV.

En todos estos casos explicamos a las interesadas que, de forma general y tomando en consideración los criterios establecidos en la Guía de Reproducción Humana Asistida del Sistema Sanitario Público de Andalucía, existe un límite máximo de oferta de tres ciclos de tratamiento por FIV, que no son automáticos, dado que el número a aplicar a cada interesada está sujeto en todo caso a criterios clínicos. Por tanto, el personal facultativo determina en cada caso si, dentro del número máximo establecido en Andalucía, la mujer sometida a la técnica puede acceder a uno, a dos o a los tres ciclos, valorando las circunstancias concurrentes y, con ello, las posibilidades de prosperabilidad del tratamiento.

Ahora bien, en la tramitación de la presente queja, el informe emitido por el HUVR no hacía referencia a una valoración efectuada en atención a las circunstancias clínicas, sino a una decisión adoptada con carácter general, debido a la evidente insuficiencia de recursos humanos en la Unidad de Gestión Clínica de Medicina Materno-Fetal, Genética y Reproducción, y con el objetivo de no demorar aún más el acceso a la primera FIV por parte de las pacientes en lista de espera.

Es innegable, pues, que el gran volumen de demanda de la Unidad de Gestión Clínica de Medicina Materno-Fetal, Genética y Reproducción de este hospital, discretamente reducida tras la puesta en funcionamiento de la Unidad del Hospital de Valme en el año 2018, está teniendo un impacto notable no solo en la demora en el acceso a las prestaciones, sino en el propio contenido de las mismas.

Por otra parte, de la información a la que hemos podido acceder, parece desprenderse que en otros hospitales del SSPA, e incluso de la misma provincia ‑Hospital de Valme‑ sí se está facilitando el acceso al tercer ciclo de FIV en aquellos casos en que por razones clínicas se estima oportuno.

Por tanto, al margen de que puedan emplearse criterios de equidad en el acceso a las técnicas de fecundación in vitro de las personas que estén en lista de espera, así como criterios clínicos, la limitación a un máximo de dos ciclos de FIV con carácter general en el HUVR se debe a la insuficiencia de recursos para poder garantizar la cartera de servicios establecida en la Guía de Reproducción Humana Asistida del Sistema Sanitario Público de Andalucía, contraviniendo el principio de igualdad respecto a las pacientes de otros centros hospitalarios en los que sí se ofrecen los tres ciclos de FIV, por parte del centro de referencia en el tratamiento de la fertilidad de un millón y medio de habitantes.

En este sentido, podemos traer a colación la resolución formulada en la queja 19/2821, relativa a una posible priorización de pacientes en función de la cercanía a los límites de edad para el acceso a las diferentes técnicas, en la cual recomendamos al HUVR para que se realizase un análisis por la Comisión de asesoramiento del Programa de Reproducción Humana Asistida del Hospital Virgen del Rocío, que permitiese evaluar las circunstancias que pueden concurrir en el acceso a la prestación en condiciones de equidad y se establezcan medidas que permitan asegurar el derecho. En su respuesta, el hospital señalaba que “la Comisión hospitalaria no puede cambiar los criterios de acceso actuales y que el Hospital debe seguir las directrices de la Guía para la realización de tratamientos de Reproducción Humana Asistida del Servicio Andaluz de Salud”. Con independencia de que la cuestión entonces analizada no es la misma objeto de la presente queja, nos llama la atención que en este caso, sí se hayan cambiado los criterios establecidos en la Guía de Reproducción Humana Asistida del Sistema Sanitario Público de Andalucía por una cuestión de insuficiencia de recursos.

En la misma queja, la Dirección General de Asistencia Sanitaria y Resultados en Salud nos comunicó que se había solicitado a la Dirección Gerencia de dicho hospital la revisión sugerida por esta Defensoría de los protocolos del HUVR, con el fin de alcanzar los mismos objetivos y compromisos adquiridos por el Hospital de Valme en cuanto a los plazos medios de atención.

En el ámbito del derecho a la información, la interesada manifiesta que ningún profesional del departamento les informó de las fases del proceso, del número de ciclos que se realizan en el HUVR, de su diferencia con el resto de centros hospitalarios, o de la posibilidad de atención en otro centro. Considera pues la interesada que se ha producido un incumplimiento de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica; en particular su artículo 2.3, donde se indica que el paciente o usuario tiene derecho a decidir libremente, después de recibir la información adecuada, entre las opciones clínicas disponibles, el artículo 2.6, donde se especifica que todo profesional que interviene en la actividad asistencial está obligado no solo a la correcta prestación de sus técnicas, sino al cumplimiento de los deberes de información y documentación clínica, y al respecto de las decisiones adoptadas libre y voluntariamente por el paciente, y el artículo 13, que indica que los usuarios y pacientes del Sistema Nacional de Salud, tanto en la atención primaria como en la especializada, tendrán derecho a la información previa correspondiente para elegir médico, e igualmente centro, con arreglo a los términos y condiciones que establezcan los servicios de salud competentes.

Por todo lo señalado, y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1: Que se adecúe el personal disponible en las Unidades de Gestión Clínica de Medicina Materno-Fetal, Genética y Reproducción de los hospitales del SSPA, a fin de que se dote convenientemente a los servicios que tengan más demanda, de modo que se pueda garantizar el principio de igualdad en el acceso a las prestaciones así como el cumplimiento de la Guía de Reproducción Humana Asistida del Sistema Sanitario Público de Andalucía.

SUGERENCIA 2: Que se realice un análisis por la Comisión de asesoramiento del Programa de Reproducción Humana Asistida del Hospital Virgen del Rocío, que permita evaluar el cumplimiento de la normativa vigente en esta materia y la equidad en el acceso a la prestación, así como la calidad de la asistencia del programa de reproducción asistida en dicho centro hospitalario.

RECOMENDACIÓN: Que se impartan instrucciones a las Unidades de Gestión Clínica de Medicina Materno-Fetal, Genética y Reproducción a fin de que se proporcione a las pacientes toda la información relevante del proceso de reproducción humana asistida al que van a someterse, incluido el máximo de ciclos, así como de la posibilidad de ejercer la libre de elección de especialista y centro, de conformidad con la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica.

Esperamos confiadamente que, de conformidad con lo dispuesto en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, en el plazo no superior a un mes nos facilite respuesta escrita a la presente Resolución donde ponga de manifiesto la aceptación de las Sugerencias y Recomendación formuladas o, en su caso, exponga las razones que estime oportunas para no aceptarlas.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

En esta Defensoría se tramita como conoce expediente de queja a instancia de Doña (...) en el que la interesada solicita nuestra intervención por las incidencias en la tramitación de su empadronamiento en su localidad, de la que es vecina.

Es una evidencia la relevancia del padrón para el ejercicio de derechos y obligaciones adquiridos con la vecindad administrativa, así como los previstos en la Constitución española y las consecuencias que para las personas afectadas tendría su denegación, tanto de una primera inscripción como de un cambio de domicilio.

Analizada la petición de la persona la interesada, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983 de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, formular la siguiente

ANTECEDENTES

1.- Con fecha 8 de marzo de 2023 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Doña (...), a través de la cual nos exponía las dificultades que estaba encontrando en la tramitación de su padrón en Almodóvar del Río, C/ (…).

La Sra. (...) nos traslada que solicitó con fecha 17 de enero de 2023 solicitud de empadronamiento en la vivienda indicada, que según manifiesta habita con sus tres hijos menores desde el verano de 2022, informando asimismo que la vivienda no es de su propiedad y que ocupa sin que pueda aportar justificantes de suministros por no disponer de estos documentos.

2. Admitida a trámite la queja, el 26 de junio de 2023 se acordó solicitar al Ayuntamiento Almodóvar del Río que nos aportara cuanta información dispusiera sobre los hechos, recibiéndose informe de fecha 20 de diciembre de 2023, informándose a esta Institución el acuerdo de desistimiento de la interesada por no haber subsanado su solicitud en virtud de lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común

En el informe remitido por el Ayuntamiento de Almodóvar del Río se expone una serie de consideraciones para motivar el acuerdo de desistimiento y no poder acceder a la petición. Nos traslada que “la interesada ha estado contratada como peón de limpieza recientemente es este Ayuntamiento”, que no ha aportado la documentación requerida en el Oficio de Alcaldía de fecha 13 de febrero de 2023, que “la interesada se encuentra actualmente empadronada en la Barriada (...), de Almodóvar del Río, y que el domicilio en el que solicita empadronarse no se encuentra en óptimas condiciones” por lo que estima que no procede el empadronamiento, resolviendo acordar el desestiemiento a la petición en la calle (...) de Almodóbar del Río, basada en la no subsanación.

No consta en el informe remitido que se le haya solicitado a la Policía Local la visita al inmueble de referencia, ni la documentación requerida en el mencionado oficio de fecha 13 de febrero, solo lo expuesto por la promotora de la queja respecto a que no dispone de documentos referidos a la luz, agua, o documento similar.

Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, en base a los referidos antecedentes en cuanto a los requisitos y documentación exigidos para el acceso al Padrón Municipal de Habitantes, conviene realizar a su Ayuntamiento las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Es necesario tomar en cuenta que, en la decisión de inscribir en el padrón o dar de baja en el mismo, el responsable público debe hacerlo respetando las obligaciones jurídicas que se derivan del derecho del solicitante a una buena administración en la tramitación de su solicitud.

Así, la obligación de debido cuidado o diligencia debida en su actuación, estableciendo así un determinado estándar jurídico obligatorio al tomar decisiones administrativas, especialmente si estas implican el ejercicio de discrecionalidad. Esta obligación supone que la Administración tiene que considerar todos los elementos relevantes para la toma de la decisión y descartar los que no lo son, colocándose en la mejor situación posible para tomar la decisión más adecuada para el interés general.

SEGUNDA.- El Padrón como medio de prueba de residencia.

Partiendo del Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone que “para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil“.

El artículo 16 de la Ley 7/1985, que regula las Bases del Régimen Local, en relación con el Padrón Municipal de Habitantes, en su apartado primero dispone que “el Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Asimismo, el artículo 17.2 de dicha la Ley de Bases de Régimen Local, establece que “los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

Por su parte el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en lo que se refiere a los vecinos y el padrón municipal prevé en el artículo 53.1 que “el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Continúa exponiendo dicho Reglamento en el artículo 54.1 que “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente…” Y en el artículo 68 se prevé que “todos los vecinos deben comunicar a su Ayuntamiento las variaciones que experimenten sus circunstancias personales en la medida en que impliquen una modificación de los datos que deben figurar en el padrón municipal con carácter obligatorio”.

En el artículo 56 del citado Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales entre los que se encuentran el derecho a “utilizar los servicios públicos municipales en forma acorde con su naturaleza y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables o solicitar la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, así como exigirlos en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio”.

Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja, recoge en el artículo 66.4 referido a los procedimientos iniciados a instancia de parte que “las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas”.

Continúa exponiendo que “Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone que “el Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.

Entre las consideraciones generales de la mencionada Resolución se recoge en el apartado cuatro que “cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su alta en el Padrón del municipio de destino comunicando en la solicitud el municipio o país de procedencia. En caso de desconocer el municipio de su anterior inscripción padronal lo hará constar así.

Asimismo, en el caso de cambiar de domicilio en el municipio o cualesquiera otros datos de la inscripción padronal, deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su modificación”.

En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.

Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.

Para ello este título puede ser:

• Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).

• Contrato vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler”.

La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que “el Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

En definitiva, se trata de unos requisitos no acordes con la normativa en vigor para proceder al empadronamiento, que en caso de no disponer de los títulos que acrediten la relación jurídica con la mencionada vivienda, “podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

En los apartados 10 al 13 de las “consideraciones generales” de la citada Resolución se establece que el plazo para dictar resolución y notificarla al interesado es el general de tres meses conforme lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y que habrá de ser motivada, fijando como fecha de alta la de la propia solicitud “siempre que a la fecha de la misma el/la interesada residiera en el municipio y que no se lesionan los derechos o intereses legítimos de otroas personas”. De la misma forma “si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (artículo 24 de la Ley 39/2015) desde la fecha de su solicitud.

A modo de CONCLUSIÓN, se pone de manifiesto que Doña (...) ha solicitado el empadronamiento en la vivienda consignada en su hoja padronal, en cumplimiento de sus obligaciones legales, dado que se presume que es en la que realmente reside, tal y como exponen en su informe al referirse al estado en el que se encuentra la misma.

Por su parte, de la información aportada, de desestima la solicitud realizando una presunción negativa de la efectiva residencia en el domicilio indicado, considerando que ya está empadronada en otro domicilio en el que al parecer no reside de forma efectiva o que el nuevo domicilio no se encuentra en óptimas condiciones para vivir, y no procediendo a verificar los datos aportados con otros medios de prueba, como puede ser la policía local o incluso los servicios sociales de su ayuntamiento y archivando su expediente con el perjuicio que esto causa a sus intereses.

La entidad local dispone del poder para ejercer su potestad de una forma flexible y discrecional sin incurrir en arbitrariedad alguna para facilitar el cumplimiento de la obligación legal al ciudadano, al amparo de la normativa aplicable y todo ello a los efectos de facilitar al solicitante de inscripción en el padrón municipal los derechos que le asisten en su municipio.

Se ha de tener en cuenta que el Padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio, siendo la inscripción padronal completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda. Y su Ayuntamiento está dando por válido con pleno conocimiento de la situación que continúe empadronada en un domicilio distinto al solicitado sin comprobar si reside o no en el que consta en la hoja padronal.

El paso de los tres meses sin proceder a la inscripción padronal no puede operar en perjuicio de las personas interesadas, dado que el Ayuntamiento podrá articular los medios que considere oportuno para comprobar que realmente se residen en la vivienda donde se solicita el empadronamiento.

Según los datos aportados su solicitud era del 17 de enero de 2023, habiéndose procedido a dictar resolución desestimatoria con fecha 30/11/23, cuando actuando conforme a los principios de una buena administración y con el conocimiento que tenían de la realidad de la señora (...), podían haber procedido al empadronamiento por silencio dado que habían transcurrido más de tres meses desde su solicitud.

Todo ello teniendo en cuenta que el empadronamiento en el que realmente se reside genera derechos para las personas solicitantes relacionadas con el desenvolvimiento de su vida personal y el acceso a los recursos públicos de referencia, como son el centro de salud, el colegio de sus hijos, en el caso en el que los hubiera o el centro de servicios sociales al que acudir. Unos derechos que se ven dificultados ante el archivo de los expedientes, como es el caso que nos ocupa.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1, con alcance general, para que siguiendo las indicaciones de la Resolución de 17 de febrero de 2020 de referencia, cuando la documentación aportada por cualquiera de las personas solicitantes en los expedientes de empadronamiento no se considere que acredita el lugar de residencia de las personas solicitantes, se acepten otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.) o se compruebe por otros medios como el informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc., que realmente se habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.

RECOMENDACIÓN 2, para que ante cualquier solicitud de empadronamiento se cumpla con lo preceptuado en las consideraciones generales de la Resolución mencionada respecto al silencio positivo una vez transcurridos los tres meses sin notificar la resolución.

RECOMENDACIÓN 3, para que en el caso de que la Sra. (...) vuelva a solicitar el empadronamiento, se compruebe por otros medios como el informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc., que realmente se habita en ese domicilio, y en caso afirmativo se inscriba en el Padrón junto a los miembros de su unidad familiar.

Una resolución ésta, que entendemos está en consonancia con los objetivos de la Agenda 2030, en concreto con un sistema de gobernanza pública que promueve el desarrollo de los valores de la transparencia y la rendición de cuentas, de la participación ciudadana, de la integridad pública, con un enfoque inclusivo, tal y como contempla el ODS 16 que pretende promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud que contiene una Recomendación para que se adopten las medidas que permitan la cobertura de las plazas estructurales de psiquiatras en la Unidad de Salud Mental Comunitaria de Plaza Houston de Huelva, a fin de mejorar la calidad asistencial y en la defensa de los derechos de las personas atendidas, especialmente de aquellas afectadas por los trastornos más graves.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 16 de agosto de 2022 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación en la que el promotor de la queja nos expresaba su disconformidad con la periodicidad del tratamiento de salud mental que se le venía dispensando de un tiempo a esa parte, dado que, según indicaba, de forma previa, venía teniendo revisiones facultativas cada tres meses, mientras que habían pasado a citarle una vez al año, sin que hubiera criterios clínicos que lo justificasen.

En este sentido, nos adjuntaba la cancelación de la cita que le había sido señalada para el mes de octubre de 2022 en la USMC de Huelva, resultando que hasta finales de enero de 2023 no tendría la siguiente revisión.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar al Hospital Juan Ramón Jiménez la remisión del preceptivo informe, solicitándole específicamente que nos aportase la siguiente información sobre la USMC anteriormente referida:

- Número de psiquiatras y de psicólogos que forman parte de la misma, indicando los puestos cubiertos y no cubiertos en la actualidad, así como la jornada de los profesionales en activo en este momento.

- Restantes perfiles profesionales de la USMC y jornada laboral, indicando su número y si hay puestos sin cubrir.

- Población a la que da cobertura la USMC de la Plaza Houston y volumen anual de personas atendidas en la misma.

III. En respuesta a nuestra solicitud, en enero de 2023 recibimos informe de la Dirección Gerencia del hospital en el que se nos daba traslado de las citaciones que el interesado en la presente queja había tenido en la USMC de la Plaza Houston, siendo tres en 2019, dos en 2020, dos en 2021 y cuatro en 2022, si bien a algunas de ellas no había acudido. Asimismo, se indicaba que había rechazado la derivación a psicología clínica.

Por lo que respecta a la plantilla de la citada USCM, se nos informaba que era la siguiente:

“- Psiquiatras 6:

* 1 de refuerzo por las reducciones de jornadas del resto.

* 4 con reducción de jornada del 33 %. Uno de ellos de incapacidad temporal prolongada no cubierta, que además ha sacado traslado y no se incorporará.

* 1 vacante por jubilación no cubierta.

Estos psiquiatras no se han cubierto por no disponibilidad en bolsa de empleo.

De manera efectiva se dispone de 3 psiquiatras que no coinciden al tener reducciones de jornadas, por lo que frecuentemente hay 2 y con salientes de guardias o permisos queda 1.

- Psicólogas Clínicas 2 (ambas cubiertas):

* 1 Propietaria.

* 1 Eventual.

- Trabajadora social (cubierta): 1 (Interina).

- Enfermeras de salud mental (cubiertas): 2 (eventual + propietaria).

- Auxiliares de enfermería: 2; 1 recién jubilada aún sin cubrir (desdotación de plaza del distrito y dotación a especializada).

- 1 Auxiliar administrativa (cubierta).”

Se informaba que la población de referencia es de 132 000 habitantes aproximadamente, si bien, al no atender la población infantil de menos de 14 años, la población destinataria es aproximadamente de 121 000 habitantes.

Adicionalmente se nos remitía un cuadro con los datos básicos de citas, personas usuarias (distintas) y demora media, de la que se desprendía que, a falta de los datos del cuarto trimestre de 2022, se observaba una actividad muy parecida a la de los años precedentes, a pesar del aumento del número de pacientes nuevos y de tener disponible la mitad de los psiquiatras. Así,en los tres primeros trimestres de 2022 se habían mantenido 16 074 citas con 4673 personas usuarias distintas, con una demora media total de 115 días (casi cuatro meses). Manifestaba la Dirección Gerencia que los citados datos demostraban el esfuerzo de todos los profesionales de la USMC.

Por último, se explicaba que en la USMC se priorizan las revisiones de los casos de trastornos mentales graves, sobre aquellas patologías que se estiman susceptibles de ser tratadas por atención primaria, “las relacionadas con el espectro ansiedad, depresión y somatización (PAI ADS)”. No obstante, se señalaba que “entre los objetivos del Servicio de Salud Andaluz está la priorización de las primeras consultas sobre las revisiones; objetivo que va en contra de la calidad de la atención en salud mental, y que sin embargo se nos aplica de manera obligatoria”.

IV. De dicho informe dimos traslado al interesado a fin de que formulara las consideraciones y alegaciones que estimase convenientes al respecto. Y así hizo, afirmando que la última cita que había tenido había sido en el año 2021, ya que le habían anulado las citas posteriores. Aseguraba que había sido atendido en el Hospital Juan Ramón Jiménez para otras patologías, pero no en la USMC de Plaza Houston. Nos remitía, asimismo, varias noticias de prensa aludiendo a la falta de personal en la USMC.

Así, observamos que en una noticia de prensa de junio de 2023 del diario Huelva Información se recoge que en dicha fecha solo estaba cubierto “el 38 % del 100 % de las plazas asignadas para Psiquiatría”, dado que, de las seis plazas teóricas, solo había un profesional a jornada completa (con jubilación prevista para principios de 2024) y dos al 66 % de la jornada laboral, teniendo previsto jubilarse uno de ellos en noviembre de 2024. Como consecuencia se alertaba de que “alrededor de 7000 pacientes están sin psiquiatra asignado”, según fuentes consultadas por el citado diario. Para ser atendidos por especialista en salud mental dichos pacientes solo tendrían la vía del acceso por urgencias, lo cual no les daría acceso a consultas de seguimiento, precisamente por no disponer de un profesional asignado. Asimismo, dicho diario recogía que desde la administración se había asegurado que el problema reside en la falta de especialistas en bolsa.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

La atención a las personas que padecen problemas de salud mental y los recursos disponibles para ello es un asunto que preocupa de forma especial a esta Institución, y que se nos demanda de forma prioritaria a través de las necesidades y de los testimonios que nos trasladan tanto las personas afectadas como su entorno mas próximo.

De la sustanciación de dichas quejas venimos detectando una infradotación de recursos para la atención de las personas con trastornos de salud mental unido a una deficitaria coordinación entre los recursos sanitarios y sociales, y así o hemos puesto de manifiesto en nuestros informes anuales al Parlamento de Andalucía y en la Resolución formulada en la queja de oficio 19/3718, dirigida a la Coordinación Autonómica de Salud Mental del Servicio Andaluz de Salud.

En efecto, del caso que se nos planteaba y con independencia de las circunstancias particulares de la atención de la persona que presentaba la queja, que quedan pendientes de dilucidar, hemos podido conocer que la plantilla de la USMC de Plaza Houston se encuentra muy mermada debido a diferentes causas.

Así, en enero de 2023 se nos indicaba que, de la plantilla de seis psiquiatras, “De manera efectiva se dispone de 3 psiquiatras que no coinciden al tener reducciones de jornadas, por lo que frecuentemente hay 2 y con salientes de guardias o permisos queda 1”. Además, había una plaza de auxiliar de enfermería sin cubrir. De la aludida noticia de prensa parece que en los meses siguientes la situación habría empeorado. Como consecuencia, el resto del personal está asumiendo la evidente sobrecarga asistencial de forma profesional y cabe decir que casi heroica.

No obstante, a pesar de su compromiso y vocación, es obvio que es imposible que con una plantilla de psiquiatras disminuida al 50 % se pueda prestar el servicio de la forma que los problemas de salud mental que aquejan a nuestra sociedad requieren. En este sentido, en el Plan Integral de Salud Mental de Andalucía 2016‑2020, “se parte de un análisis de situación que pone de manifiesto la importancia epidemiológica de los problemas de salud mental, con un 25 % de prevalencia y siendo el cuarto problema de salud en cuanto a carga de enfermedad de nuestra Comunidad Autónoma (el segundo en el caso de la mujer); con una larga evolución en la mayoría de los casos, especialmente los más graves, en los que son necesarios esfuerzos complejos e intersectoriales”.

El referido Plan Integral de Salud Mental ya apuntaba como una de las principales áreas de mejora (formuladas por las Direcciones de las UGC de Salud Mental y por profesionales que coordinaron las líneas estratégicas): “La mejora de los recursos humanos se plantea como elemento estratégico para el futuro, proponiéndose objetivos relacionados con la necesidad de estabilizar las plantillas con niveles de especialización, de formar e incentivar al personal buscando la excelencia profesional, y hacer uso de las TIC”.

Debemos aludir, asimismo, a la obligada priorización de las primeras consultas sobre las revisiones, decisión que la Dirección Gerencia del Hospital Juan Ramón Jiménez juzgaba contraria a la calidad de la atención en salud mental, entendiendo de dicha confirmación que, como consecuencia, los casos más graves son atendidos con una frecuencia más dilatada en el tiempo de lo adecuado, problema del cual también alertaba el Plan Integral de Salud Mental.

Sería aventurado que esta Defensoría determinase cuáles y en qué medidas son los recursos insuficientes, y cuáles han de ser los criterios de priorización de la demanda, no siendo por otra parte de nuestra competencia organizar y planificar las políticas públicas, pero sí es nuestro deber elevar a los instancias responsables la percepción que nos trasladan la ciudadanía y los propios profesionales sobre este asunto.

Así las cosas, y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el artículo 29.1 de nuestra Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud, la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN: Adoptar las medidas que permitan la cobertura de las plazas estructurales de psiquiatras en la Unidad de Salud Mental Comunitaria de Plaza Houston de Huelva, a fin de mejorar la calidad asistencial y en la defensa de los derechos de las personas atendidas, especialmente de aquellas afectadas por los trastornos más graves.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz