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 Problemas generalizados en los órganos judiciales de Sanlúcar la Mayor (Sevilla)

ANTECEDENTES

Como puede comprobarse, la situación que hemos intentado poner de manifiesto, trasciende los problemas individuales expresados en cada queja y suponer un grave déficit que afecta a toda la ciudadanía que se ve impelida a acudir a los órganos judiciales en cuestión, suponiendo una grave disfunción que en nada favorece a la credibilidad de la Justicia. Por tanto, todas estas manifestaciones han sido determinantes para motivar la incoación de esta queja de oficio y procurar ante la Consejería de Justicia e Interior conocer su criterio global en orden a la situación que describimos y las posible medidas que, en su caso, estimen oportuno adoptar para abordar la situación.

Es por ello que, conforme a lo previsto en el apartado 1 del artículo 10 de nuestra Ley reguladora sobre la posibilidad de iniciar actuación de oficio, y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 29 del Estatuto de Autonomía de Andalucía sobre la garantía de calidad de los servicios de la Administración de Justicia, en el marco de las competencias atribuidas a esa Consejería de Justicia e Interior, procede solicitar informe sobre la realidad del problema expuesto y sus posibles soluciones, al objeto de poder también dar cuenta a la ciudadanía y a los operadores jurídicos que a nosotros se han dirigido”.

2.- Tras la información requerida a la Consejería de Justicia e Interior, su Viceconsejería nos ofreció un completo y detallado informe (entrada 445/00002399, de fecha 2 de Marzo de 2017) sobre el motivo de la queja de oficio, incluyendo un completo y exhaustivo examen de los criterios e indicadores que analizan los desempeños de dichos juzgados

Analizado el contenido de su información, hemos de ofrecerles a la luz de los datos las siguientes 

CONSIDERACIONES

Primera.- La tramitación del presente expediente de queja de oficio 16/6287 ha permitido realizar un análisis de la situación que pesa sobre los Juzgados de la demarcación de Sanlúcar la Mayor (Sevilla) y que dio lugar a una detallada información ofrecida por la Consejería de Justicia e Interior.

En dicha respuesta, destacamos un repertorio de los datos obtenidos de las Memorias del TSJA de 2015 y 2016 que vienen a describir las magnitudes e indicadores principales que afectan a los cuatro órganos que componen dicho partido judicial (Juzgados de Primera Instancia e Instrucción números 1, 2, 3 y 4) apoyados por un Servicio Común del Partido Judicial (SCPJ).

Destacamos, además, que las cargas de trabajo, diseñadas sobre los módulos definidos por el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), fijan 450-550 asuntos civiles/año, incluidos las ejecutorias; al igual que 2.062-2.470 de asuntos penales, excluidas las ejecutorias). Los Juzgados de Sanlúcar presentan unos datos de entrada de asuntos que implican en el orden penal un 7% más de los límites previstos, pero un 139% de sobrecarga de asuntos en el orden civil.

Respecto a los desempeños de estos órganos, se nos ofrece una detallada comparación de datos sobre otros partidos y órganos judiciales en Andalucía, indicando que, respecto a los indicadores de pendencia, el Juzgado nº 1 de Sanlúcar se sitúa en el puesto 33 de los indicadores del conjunto de  Andalucía, con un 15,85%, sin que aparezcan los demás órganos sanluqueños.

Además, la evolución de los indicadores de pendencia del partido judicial en su conjunto pareció mejorar en 2014 gracias a un descenso del 8,64% sobre la ejercicio anterior (que concluyó con un aumento del 2,19%), pero que volvió a incrementarse en un 4,16% durante 2015.

Segunda.- La detallada descripción técnica del funcionamiento de los juzgados de Sanlúcar la Mayor, de Sevilla, viene a ratificar sobre una concreta metodología un deficiente servicio. Dicha valoración deviene del manejo y análisis de las herramientas establecidas para definir y medir los rendimientos de los órganos judiciales conforme a los parámetros e indicadores preestablecidos por el CGPJ.

Como ya hemos tenido la oportunidad de indicar en varios de los expedientes tramitados sobre problemas análogos, “la continua alusión al módulo de entrada de asuntos por año o a los indicadores no deja de ser un ejercicio de acudir ante los imprescindibles criterios objetivos de referencia a la hora de establecer con magnitudes medibles y objetivas la organización y funcionamiento de estos órganos judiciales. La fijación de las cargas de trabajo para los juzgados, según su tipología, son un presupuesto clave a la hora de asignar una coherente disposición de medios personales y materiales que permitan, finalmente, ofrecer el servicio de juzgar y hacer cumplir lo juzgado que constitucionalmente les corresponde. Reiteramos; una sistemática desatención a estos módulos y la ausencia de respuestas correctivas eficaces sólo podrá acarrear una disconformidad con los niveles objetivos de los desempeños establecidos y, desde luego, la omisión de los deberes de calidad y servicio que se espera de estos órganos judiciales. (…) A la vista de la situación analizada, cualquier referencia a los estándares de calidad de servicios, plazos procesales o derechos reconocidos en la Carta de Servicios del Consejo General del Poder Judicial, quedan degradados a una vaga referencia perfectamente opuesta a las capacidades de respuesta que pueden ofrecer los Juzgados. Y, por ello, la persistencia de la situación actual sin reacción ante medidas eficaces no produce más que una manifiesta desatención ante las necesidades acreditadas, el agravamiento de los datos de pendencia y el colapso acumulado hacia los nuevos asuntos que continúan entrando en estos juzgados”.

En suma, la valoración de los desempeños de estos órganos judiciales de Sanlúcar la Mayor no puede resultar satisfactoria, aun cuando su estimación pueda ponerse en el contexto generalizado de los demás órganos judiciales de Andalucía y podamos descubrir que su crítica situación no es, ni con mucho, de las peores que se pueden encontrar en el sistema judicial andaluz.

Tercera.- A la vista del caso, podemos destacar que nos encontramos ante dos escenarios de medidas correctivas. De un lado, el refuerzo de plantillas funcionariales para atender las tareas de naturaleza tramitadora de todos los órganos judiciales, entre los que se hayan los cuatro Juzgados sanluqueños; y de otro, la decidida e inaplazable medida de creación de nuevos Juzgados.

De su respuesta deducimos que las medidas de aumento del personal destinado a estos órganos han sido varias. Según nos indican:

“Es de destacar que este partido ha dispuesto de funcionarios de refuerzo en distintos momentos, y por distintos periodos. Concretamente desde enero hasta septiembre del 2014, el Juzgado nº 2 dispuso de 3 Tramitadores y 1 Auxilio. En el año 2016 ese mismo Juzgado nº 2 dispuso desde enero a marzo de 1 Tramitador, que después pasó al nº 4 desde abril hasta diciembre.

En el Plan Extraordinario de Refuerzos del ejercicio 2016, el Juzgado nº 1 dispuso de 2 Tramitadores desde junio a septiembre, habiendo pasado estos al Juzgado nº 1 de Utrera con fecha 30 de septiembre.

Desde 1 de enero de 2017, este Partido Judicial sigue contando con 2 Tramitadores de refuerzo, uno para el Juzgado nº 3 y otro para el nº 4.

La situación en cuanto a número de órganos, plantilla de personal y población, en comparación con otros Partidos Judiciales de la provincia de Sevilla, es igual. Así, el Partido Judicial de Utrera o Alcalá de Guadaira, por ejemplo, que atienden a una población equiparable (Utrera 96.808 habitantes), cuentan con los mismos órganos judiciales y con muy similar plantilla.”

Sin embargo, nos insisten en que el cupo de funcionarios de refuerzo está completamente agotado por encontrarse prestando sus servicios en otros destinos y el incremento neto de plantillas está restringido por la normativa presupuestaria de contención del gasto público.

Tampoco se logran vías que podrían paliar la situación en su limitado alcance, como por ejemplo la aplicación de otros criterios de reparto de asuntos o el nombramiento de Jueces de Adscripción Territorial. En el primer caso, dependería del acuerdo de la junta de jueces y en el segundo de instancias ajenas a la propia Consejería. De todas formas, tampoco se informa de iniciativas o impulsos, más o menos decididos, para promover alguna de estas medidas que quedan postergadas en el escenario de la responsabilidad ajena.

A la vista de los indicadores analizados, y en el ejercicio de procurar identificar las medidas reactivas más eficientes que este partido judicial necesita, no se trata tanto de políticas de refuerzo de personal de perfil tramitador, cuanto de comprender con carácter previo la manifiesta insuficiencia de la propia estructura judicial que esta demarcación acredita y cuya reacción principal no es otra que el aumento del número de Juzgados para Sanlúcar la Mayor.

Cuarta.- A la vista de todo lo comentado, la grave situación que pesa en el partido judicial de Sanlúcar la Mayor tiene como medida coherente, acreditada y definida la creación de nuevos órganos judiciales que refuercen una estructura judicial que se ha mostrado a lo largo de los años, demasiados años, claramente insuficiente.

Es una medida que ya se argumenta en base al análisis de los indicadores que se han ofrecido desde la Consejería:

“En la Memoria anual de funcionamiento y actividades del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 2016, se analiza la situación de los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción, de conformidad con los módulos de referencia, reflejándose que el número medio de asuntos ingresados por órgano en el Partido judicial de Sanlúcar La Mayor (Sevilla) fue de 1310 asuntos civiles (incluidas las ejecutorias), y 2644 asuntos penales (incluido los asuntos de violencia sobre la Mujer). Experimentan, pues, respecto a los módulos de asuntos civiles una variación media del 139%, similar valor al que se dio en el 2014, que tuvo una media por órganos de 1318 asuntos civiles durante el 2015. En total 5263 asuntos/ejecutorias, que entre los 4 Juzgados existentes en Sanlúcar la Mayor correspondería una media de 1316 asuntos por órgano. Es decir un 139% de media de variación sobre el Módulo de Asuntos Civiles recomendado por el CGJ (450-550 número de asuntos civiles, incluidas las ejecutorias).

Sin embargo en cuanto al número de asuntos penales, 9810 (+382 asuntos de Violencia sobre la Mujer) el dato medio de variación sobre el Módulo del CGPJ (2062-2470 Asuntos Penales, excluidas las Ejecutorias) da un porcentaje del 7%.”   

Es decir, el partido de Sanlúcar la Mayor ocupa, según estos criterios, el cuarto lugar entre las necesidades de nuevos órganos de carácter mixto (Primera Instancia e Instrucción) en Andalucía, sólo superado por Estepona, Dos Hermanas y Ayamonte, por cierto, situaciones que ya han sido abordadas desde esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz con motivo de varias quejas.

Su índice de programación es de 2,93 plazas nuevas de nuevos órganos, que deben ser creados para generar la estructura judicial acorde con la litigiosidad de su territorio y avalada con los problemas de gestión y resolución de asuntos que se manifiestan en los indicadores de pendencia.

Las propias Memorias del TSJA apuntan a la necesidad de creación de nuevos órganos; en concreto se incluía el que sería el Juzgado número 5 para Sanlúcar la Mayor, que se encontraba entre las previsiones anunciadas para el ejercicio de 2016 y que, transcurrido el año, sigue sin hacerse efectivas desde el Gobierno de la Nación en el marco del anuncio de dotar con 13 nuevos órganos judiciales el conjunto del territorio andaluz el pasado año.

Con todo, no podemos sino ratificar que ha sido acreditada la necesidad, definida la medida correctora y anunciada su puesta en marcha. Pero al día de hoy, la dotación de un nuevo Juzgado de Primera Instancia e Instrucción para Sanlúcar la Mayor sigue siendo un ejemplo añadido de las carencias de muchos de los partidos judiciales de Andalucía que no se atienden persistiendo en las deficiencias de la Administración de Justicia y garantizando su progresivo empeoramiento.

Sin dejar de agradecer el esfuerzo colaborador de la respuesta de la Consejería, no podemos por menos que ratificar la continuidad de una situación gravemente insatisfactoria para el normal funcionamiento de estos órganos judiciales ante la carencia del personal necesario y la manifiesta insuficiencia de los órganos que necesita el partido judicial de Sanlúcar la Mayor.

Por ello, desde el Defensor del Pueblo Andaluz no se puede dejar de persistir en requerir todas las medidas que garanticen la dotación de un sistema judicial eficaz y acorde con el significado de un Estado Social y Democrático de Derecho.

Quinta.- En suma, los hechos que nos han relatado en sus quejas muchas personas y profesionales sobre el funcionamiento de los Juzgados de Sanlúcar la Mayor (Sevilla) han adquirido la categoría de ejemplos veraces y ajustados que acreditan una grave situación de dilaciones e inadecuado funcionamiento de estos órganos.

            Todas las informaciones que hemos requerido para comprobar el alcance de estas quejas ratifican la gravedad de la situación. Los titulares de varios de estos juzgados ratifican la situación de un número de asuntos que sobrepasa con creces los módulos de carga de trabajo y que dibujan un resultado muy insatisfactorio a pesar del extremo esfuerzo que se vuelca debido a una sobrecarga inasumible de asuntos. La propia Consejería califica la situación y el mismo TSJA repite, en relación con las medidas que urge adoptar, la necesidad de crear nuevos Juzgados para este partido sanluqueño.

            Las medidas paliativas acordadas no han corregido la situación. En cambio, las soluciones están perfectamente definidas y propuestas pero no se han adoptado, ante la negativa a la creación de nuevos órganos judiciales. Ratificamos el criterio que en asuntos parecidos hemos manifestado. Y es que esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz no ha logrado percibir ante este problema la pujanza y la contundencia de argumentos que, en otros órdenes de las necesidades sociales, sí logran acaparar las prioridades de las discusiones y asuntos que ocupan un lugar preferente en las agendas institucionales o políticas.

            Insistimos, en todas las ocasiones que resulte necesario, que no podemos postergar por más tiempo las reacciones firmes y argumentadas que aguardan la sociedad andaluza y los operadores jurídicos para revertir esta situación. Mientras, el Defensor del Pueblo Andaluz no dejará de manifestar su criterio en orden a perseguir las soluciones sobradamente acreditadas, legalmente previstas y socialmente inaplazables para nuestra Administración de Justicia.

A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado dirigir a la Consejería de Justicia e Interior la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA, para que conforme a los criterios acordados por la Consejería de Justicia e Interior, junto a la aportación del Tribunal Superior de Justicia en el seno de la Comisión Mixta de Cooperación y Coordinación, y oído el Consejo General del Poder Judicial, se promuevan todas las iniciativas de impulso y convicción ante el Gobierno de la nación para la creación de un nuevo Juzgado de Primera Instancia e Instrucción en Sanlúcar la Mayor (Sevilla).

Según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, la autoridad a la que se dirige la Resolución viene obligada a responder por escrito en término no superior a un mes, comunicando la adopción de las medidas adecuadas en el sentido que se recoge en la Resolución dictada o, en su caso, las razones que le impidan adoptar tal decisión.

Ver asunto solucionado o en vias de solución.

Ver cierre de actuación de oficio

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Esta Institución viene tramitando el presente expediente de queja, a instancias de una familia disconforme con el modo en que han de realizar los informes de seguimiento de la adopción de su hijo, la cual se tramitó en China con la participación de la entidad colaboradora ACI. En su escrito de queja exponen que para que la entidad colaboradora de adopción internacional (ECAI) realice los informes de seguimiento su familia tiene que desplazarse desde una provincia a otra, lo que les supone muchos gastos e inconvenientes, circunstancia que no ocurriría si dichos seguimientos les fueran realizados en su localidad de residencia, tal como han venido solicitando de forma expresa y tal como estaba previsto en el protocolo de adopciones establecido por China.

Una vez admitida la queja a trámite, solicitamos de la Dirección General la emisión de un informe al respecto, respondiéndonos que la Administración Autonómica carece de competencias para modificar las condiciones pactadas en el contrato privado, suscrito entre la familia y la ECAI. Conforme a dicho contrato la familia se comprometió a efectuar los seguimientos postadoptivos de su hijo a través de la ECAI e igualmente asumieron la obligación de abonar las tarifas establecidas para ello.

A dicho compromiso se unía el que asumió la familia ante la Delegación Territorial de la Consejería para la Igualdad, Salud y Políticas Sociales en Málaga, para remitir los informes de seguimiento establecidos por China, país de procedencia del niño.

Se indica en el informe remitido por el Ente Público que el Servicio de Adopción Internacional mantiene el criterio de que los 4 primeros seguimientos (habitualmente correspondientes a los 2 años iniciales de convivencia) se realicen en la sede de la ECAI de manera presencial. A partir del quinto seguimiento, la ECAI podría arbitrar otras fórmulas (cuestionarios, entrevistas telefónicas, videoconferencias, etc.) que facilitasen a las familias su cumplimiento.

A lo expuesto se añade que en caso de proponerlo las familias, y siempre y cuando se abonasen a la ECAI los gastos de desplazamiento, dietas y horas de trabajo de los profesionales encargados de realizar el seguimiento postadoptivo, se podría acordar con la entidad colaboradora que fuese su personal el que se desplazase hasta el domicilio de residencia del menor y no al revés. Esta opción es valorada por el Ente Público como técnicamente adecuada y fiable para la obtención de información durante la exploración del menor, ello sin dejar de lado el inconveniente que supondría el posible incremento del coste de los seguimientos.

De esta información dimos traslado a la familia interesada con la finalidad de que nos aportasen las alegaciones que estimasen convenientes, respondiéndonos que el hijo respecto del que tienen obligación de aportar informes del seguimiento y evolución de su adopción es el tercero que adoptan, y que por tanto son conocedores del proceso y siempre han cumplido con sus obligaciones. No obstante, insiste la familia en que por ser muchas las molestias que les ocasionaban los viajes, pidieron no tener que desplazarse y que les fueran realizados los informes de seguimiento en su misma localidad de residencia.

Recalcan en su escrito de alegaciones que desconocían y que, además, nunca se lo habían propuesto, la posibilidad de que los profesionales de la ECAI pudieran desplazarse a su provincia (asumiendo ellos los gastos). Nos decían que en ningún momento se les advirtió de esta posibilidad y tampoco se les informó de las tarifas de estos desplazamientos, como hubiera sido menester, tal como ocurre con otros gastos sobre los que sí recibieron información previa, y así estaban contemplados en las tarifas publicadas.

También se quejaban de que nadie les hubiera informado previamente que a partir del cuarto seguimiento -quinto y siguientes- éstos se podrían realizar por otros medios, no necesariamente con desplazamientos a la ECAI, lo cual les hubiera ahorrado muchos gastos y sobre todo molestias para su hijo.

Refieren que la controversia sobre la viabilidad de los desplazamientos de la ECAI a su domicilio para recabar datos con que realizar sus informes de seguimiento postadoptivo quedó finalmente resuelta en sede judicial, al haberse visto abocados a presentar una demanda en tal sentido, que fue finalmente resuelta en sentido favorable a su pretensión por el Juzgado.

Por último, nos exponen su desacuerdo con los gastos que les reclama la entidad colaboradora, indicando que al no estar prefijadas por el Ente Público las tarifas relativas a gastos de desplazamiento, el importe que aplica la ECAI es arbitrario y desproporcionado, y que ante su petición de que les fuesen aportadas facturas que justifiquen tales gastos siempre han encontrado obstáculos y reticencias, todo ello sin que en todo este proceso hayan sentido el apoyo de la Junta de Andalucía que debía velar por la transparencia y objetividad de tales liquidaciones de gastos.

CONSIDERACIONES

I. En cuanto a la obligatoriedad de los informes de seguimiento postadoptivo.

Para el análisis de la cuestión que se plantea en la queja se ha de partir de lo establecido en el artículo 11 de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción Internacional que establece para las personas que hubieran adoptado a un menor la obligación de facilitar, en el tiempo previsto, la información, documentación y entrevistas que la Entidad Pública, organismo acreditado o entidad autorizada precisen para la elaboración de los informes de seguimiento postadoptivo exigidos por la Entidad Pública o por la autoridad competente del país de origen.

Especifica dicho artículo de la Ley de Adopción Internacional que la no colaboración de los adoptantes en esta fase podrá dar lugar a sanciones administrativas previstas en la legislación autonómica y podrá ser considerada causa de no idoneidad en un proceso posterior de adopción.

Es así que la labor de vigilancia y seguimiento de la evolución de una adopción tiene unas características diferentes a la actividad de control que de forma genérica realiza la Administración Pública para la detección de situaciones de riesgo de menores de edad. En este caso se parte de la especial coyuntura en que se encuentra una familia en el proceso de integración en su seno de un nuevo miembro, menor de edad, lo cual conlleva necesarios reajustes en la dinámica de relaciones intrafamiliares, con la asunción de nuevos roles y obligaciones, y en cuyo éxito ha de estar especialmente comprometido el Ente Público que ha de velar por el bienestar, integridad de los derechos e interés superior del menor.

Es ésta la justificación última de esta labor de seguimiento y es por ello que normativamente, tanto a nivel internacional, nacional como de comunidad autónoma, la normativa establece el carácter obligatorio de estos controles y prevé la necesidad de elaboración de informes de seguimiento con los que las autoridades competentes pueden evaluar el estado del menor y la integración con su familia adoptiva, pudiendo poner remedio a cualquier inconveniente o dificultad que pudiera detectarse.

II. En cuanto al modo en que ha de realizarse dicho seguimiento.

Partiendo de la obligación que incumbe a la familia de someterse al seguimiento de la evolución de la adopción, la controversia surge en torno a una cuestión tan apegada a la vida cotidiana como lo es si dichos controles han de implicar el desplazamiento de la familia a la oficina administrativa de la entidad colaboradora, donde se someterán a una entrevista en la que los profesionales recabarán información directa de los padres y del menor; o bien si sería al contrario, esto es, si serían los profesionales de la entidad colaboradora quienes se desplazarían al domicilio de residencia de la familia, para obtener allí la información que después han de plasmar en su informe.

A priori, y sin atender a ningún otro condicionante, esta última opción se nos antoja como la más deseable pues permite conocer in situ el entorno en que se desenvuelve la familia, descargando de formalismo a la entrevista a realizar al menor, permitiendo que dicha entrevista se desarrolle en un contexto más relajado, y evitando también romper la rutina familiar con la programación del viaje de ida y vuelta a la oficina administrativa de la entidad colaboradora.

Pero si esto sería lo deseable, nos encontramos con el condicionante de los gastos que conllevaría el desplazamiento de profesionales al domicilio. Si éstos son asumidos por la familia y no suponen un especial quebranto para su economía no entenderíamos que se pusiera inconveniente a tales desplazamientos; cuestión distinta sería el que se impusiera, de forma generalizada, la obligación de realizar los seguimientos postadoptivos en el domicilio de la familia y a su costa, especialmente si la entidad acreditada para la intermediación en la adopción tiene sede en otra provincia, e incluso en provincia de distinta comunidad autónoma.

La legislación actual, en concreto la Ley de Adopción Internacional -a la que antes aludimos- regula en su artículo 6.3 las actuaciones que corresponde realizar a los organismos acreditados para intermediar en la adopción internacional, incluyendo entre éstas las relativas al seguimiento postadoptivo. Para dicha finalidad habrán de intervenir tanto en la tramitación como en la realización efectiva de las gestiones encaminadas a verificar el cumplimiento de las obligaciones postadoptivas establecidas para los adoptantes en la legislación del país de origen del menor adoptado. Previene la Ley de Adopción Internacional en su artículo 6.4 que dichas funciones se desarrollen en los términos fijados por la Entidad Pública española donde resida la familia que se ofrece para la adopción.

A lo expuesto se ha de añadir la competencia que asigna el artículo 7.3 de la Ley de Adopción Internacional a la respectiva Comunidad Autónoma para controlar la actividad del organismo acreditado sobre aquellas actuaciones que pudiera realizar en su ámbito competencial, esto es, sobre las actuaciones realizadas dentro del territorio andaluz.

Así pues, hemos de acudir a la normativa propia de la Comunidad Autónoma de Andalucía relativa a esta cuestión y, por tanto, referirnos al Decreto 282/2002, de 12 noviembre, sobre el Acogimiento Familiar y la Adopción, partiendo del hecho de que este Decreto se ha visto necesariamente afectado por las modificaciones introducidas en la legislación nacional sobre familia y protección de menores (Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia; y Ley 26/2015, también de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia) que a su vez han supuesto una modificación de la normativa sobre adopción internacional.

En cualquier caso, en lo que no contradiga dicho Decreto a la nueva regulación estatal hemos de entenderlo todavía en vigor y plenamente aplicable -ello sin perjuicio de la necesaria y perentoria tarea normativa de actualización y reforma de su contenido- todo ello ya que no apreciamos especiales contradicciones tras efectuar un recorrido por los diferentes trámites que se han de cumplimentar en todo procedimiento de adopción, tanto nacional como internacional, y con referencia a este último desde la presentación de la solicitud hasta el momento de dirigir toda la documentación al país de elección, así como las posteriores actuaciones de seguimiento postadoptivo.

En lo que a la presente queja interesa hemos de referirnos al artículo 56, del Decreto 208/2002, que determina que la información acerca de la situación del menor posterior a su adopción, solicitada por la autoridad competente de su Estado de origen, será remitida a ésta por el centro directivo competente en la materia, previo informe de las Delegaciones Territoriales, equipos técnicos o profesionales autorizados, o bien por las Entidades Colaboradoras de Adopción Internacional que correspondan (la referencia a entidades colaboradoras habrá de entenderse realizada a organismos acreditados, tal como dispone la disposición adicional segunda de la Ley 26/2015).

A diferencia de lo que en el aludido Decreto 282/2002 se establece para la supervisión de la evolución de los acogimientos familiares, nada se regula para el seguimiento posterior a la adopción, simplemente la alusión a la que antes nos hemos referido relativa a la remisión de los informes de seguimiento que exigiera el país de origen del menor, pero sin ninguna concreción reglamentaria de periodicidad mínima de tales informes, contenido o modo de realizarlos.

Hemos de concluir, por tanto, que esta última fase del procedimiento de adopción internacional, en la que se produce el acople definitivo entre el adoptado y su nueva familia, adolece de escasa regulación, quizás motivado por la especial incidencia de la legislación del país en el que se realiza la concreta adopción, ya que sus normas internas pueden vincular tanto a España -vía convenios internacionales bilaterales o multilaterales- como a la familia adoptante al establecer determinadas obligaciones postadoptivas.

En consecuencia, salvaguardando las obligaciones que se hubieran podido asumir con el país en cuestión, y dentro del marco que configura la legislación española sobre adopción y protección de menores, en uso de las competencias asignadas a la Comunidad Autónoma de Andalucía en la materia por el artículo 61 de su Estatuto de Autonomía, estimamos que queda un amplio margen para la regulación de estas actuaciones que hasta el momento se desenvuelven en el terreno de meras instrucciones u órdenes de servicio -sin valor normativo- de los órganos administrativos jerárquicamente superiores sobre los subordinados, o bien acudiendo a los antecedentes de la práctica administrativa consolidada de los órganos administrativos concernidos por dichas actuaciones.

De este modo, en la respuesta que en la fase de instrucción del expediente de queja nos ha sido remitida por la Dirección General de Infancia y Familias se señala como es práctica habitual que se requieran entrevistas personales hasta el cuarto informe de seguimiento, siendo admisible que los posteriores se realicen mediante otros instrumentos técnicos que permitan obtener dicha información sin necesidad de desplazamientos. Valoramos esta actuación como una buena práctica administrativa, ya que sin eludir el rigor necesario a la actividad de supervisión y control de la evolución de una adopción permite una realización más flexible de tales controles, evitando inconvenientes a la vida cotidiana de las familias.

Otra buena práctica administrativa es aquella que posibilita, siempre que ello fuera admitido por el país de procedencia del menor, que los informes de seguimiento fuesen realizados por un organismo acreditado diferente del que intermedió en la adopción y cuya sede se encuentre en la provincia de residencia del menor. Este hecho facilita la labor de seguimiento al hacer más fáciles y accesibles los posibles desplazamientos. Y respecto de esta posibilidad también se ha de tener en cuenta que el articulo 6.5 de la Ley de Adopción Internacional contempla la posibilidad de acuerdos de colaboración entre organismos acreditados para el cumplimiento de sus finalidades, lo cual, reiteramos, siempre que esta posibilidad fuese admitida por el país de procedencia del menor, facilitaría que la labor de seguimiento del cumplimiento de las obligaciones postadoptivas se pudiera realizar por organismos acreditados próximos al domicilio familiar del menor.

III. En cuanto a las obligaciones económicas derivadas de la intervencion de profesionales del organismo acreditado en tareas de seguimiento postadoptivo.

Analizaremos a continuación otra cuestión con indudable incidencia práctica en los expedientes de adopción internacional cual lo son las tarifas que por sus servicios corresponde a las familias abonar al correspondiente organismo acreditado.

En el caso que analizamos en la queja, la familia mantiene una agria disputa con el organismo acreditado no solo por la obligatoriedad de los desplazamientos a la sede de la entidad, sino también por el desglose y consecuente justificación de sus gastos, con especial referencia a aquellos gastos derivados de los desplazamientos que, finalmente, por sentencia judicial, se han visto obligados a realizar los profesionales del organismo acreditado al domicilio familiar.

Sobre este particular señala la Dirección General que en el cuadro de tarifas aprobado por el Ente Público no figuran estos gastos de desplazamiento, por considerar que dicha posibilidad no era una opción factible para las familias

Así pues, al no encontrar referente en el cuadro de tarifas aprobadas sobre los posibles gastos de desplazamiento, no existe otra posibilidad de controlar posibles excesos en las liquidaciones que acudir a criterios homologables de mercado sobre el coste de tales desplazamientos, así como en relación con el trabajo desarrollado por los profesionales fuera del horario estipulado, exigiendo el desglose pormenorizado de tales gastos y las correspondientes facturas justificativas.

A este respecto hemos de volver a traer a colación las obligaciones derivadas de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma como Ente Público de Protección de Menores, y por tanto como Ente Público competente para el control de las actuaciones en su ámbito territorial de los organismos acreditados para la intermediación en adopciones internacionales (7.3 de la Ley de Adopción Internacional), siendo así que dicha actividad de control se ha de extender necesariamente a las tarifas, de tal modo que se cumpla con el requisito de que su intervención lo sea sin ánimo de lucro.

Al tratarse de un ente cuya actuación ha de ser obligatoriamente altruista, sin ningún ánimo de lucro, no debe existir ninguna sombra de sospecha sobre los gastos realizados ni sobre las tarifas aplicadas. El hecho de tratarse de entidades sin ánimo de lucro así lo exige, y estimamos que el Ente Público ha de ser especialmente sensible en este punto, evitando la mercantilización de actuaciones relacionadas con las adopción o acogimiento familiar de menores.

Tal como previene la Ley de Adopción Internacional, en su artículo 6.2, la actividad de intermediación en la adopción internacional queda circunscrita a organismos acreditados, tratándose por tanto de una actividad sujeta a autorización administrativa y estando por tanto vetada dicha actividad a cualquier otra persona o entidad.

El artículo 11 del Convenio de la Haya, de 29 de mayo de 1993, relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, establece como condición de obligado cumplimiento para los organismos acreditados el que con sus actuaciones no se persigan fines lucrativos. De igual modo se pronuncia la Ley de Adopción Internacional, que en su artículo 7 previene que sólo podrán ser acreditadas para la adopción internacional las entidades sin ánimo de lucro inscritas en el registro correspondiente, que tengan como finalidad en sus estatutos la protección de menores, dispongan en territorio nacional de los medios materiales y equipos pluridisciplinares necesarios para el desarrollo de las funciones encomendadas y estén dirigidas y administradas por personas cualificadas por su integridad moral, por su formación y por su experiencia en el ámbito de la adopción internacional.

Por su parte, el artículo 6.6, de la Ley de Adopción Internacional, prohíbe que en las adopciones internacionales se produzcan beneficios financieros distintos de aquellos que fueran precisos para cubrir estrictamente los gastos necesarios de la intermediación y aprobados por la Administración General del Estado y por las Entidad Pública respectiva, en este caso la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Este fin altruista, sin ánimo de lucro, está también reflejado en el artículo 9, del Decreto 454/1996, que regulaba para Andalucía la acreditación de entidades colaboradoras de adopción internacional, exigiendo que la entidad colaboradora tuviese forma jurídica de asociación o fundación constituida legalmente, sin ánimo de lucro.

Para garantizar que dicha actuación sin ánimo de lucro fuese realidad el citado Decreto exigía que los estatutos de la entidad colaboradora recogieran los principios y bases según los cuales pueden repercutir a las personas solicitantes de adopción los gastos derivados de la tramitación efectuada por la entidad. A este respecto, la entidad estaba obligada a presentar un proyecto económico en el que se justificasen los costes de su actuación, incluidos los honorarios profesionales, con objeto de garantizar que no se obtendrían beneficios indebidos. A tal fin, estaban obligadas a incluir la determinación del importe aproximado de los gastos que, salvo imprevistos, ocasionarán los trámites de adopción a las personas solicitantes.

Este decreto entra en contradicción con lo establecido en el artículo 7.2, de la Ley de Adopción Internacional, ya que esta Ley atribuye en exclusiva la competencia para la acreditación de organismos intermediadores en la adopción internacional a la Administración General del Estado. Ahora bien, esta circunstancia no creemos que deba ser obstáculo para que pueda considerarse vigente su regulación -a falta de la necesaria actualización normativa- en lo relativo a la comprobación y, en su caso, aprobación de las concretas tarifas a aplicar por la mencionada actividad de intermediación en la adopción que afecta a una familia adoptante con residencia en Andalucía.

En cualquier caso, hemos de enfatizar que existen abundantes referencias normativas dirigidas a asegurar que aquellas entidades que vayan a desempeñar tareas de intermediación en la adopción internacional dispongan de profesionales preparados, con experiencia, y que la labor que ejerzan esté orientada a la protección de menores. Su actividad en ningún caso puede considerarse lucrativa, pudiendo obtener como ingresos únicamente las indemnizaciones por los gastos ocasionados.

Pero es que, además de tener que ceñirse las tarifas a los gastos indispensables para realizar la actividad, la familia no puede negociar las cláusulas del contrato a suscribir con el organismo acreditado. Conforme al artículo 8 de la antes citada Ley de Adopción Internacional el contrato ha de ajustarse a un modelo previamente homologado por el Estado o la Entidad Pública (Comunidad Autónoma de Andalucía), siendo así que tanto el articulado del contrato como la actividad del organismo acreditado ha de respetar la normativa que emane tanto de la Administración General del Estado -competente para la acreditación- como de la Comunidad Autónoma de Andalucía, competente para el control de las actuaciones del organismo acreditado en su ámbito territorial.

Conforme a los antecedentes y consideraciones expuestas, y al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formulamos la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA:

Al encontrarse en proceso de elaboración una normativa que actualice y adapte la normativa autonómica a las modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia; y por la Ley 26/2015, también de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, estimamos necesario que dicha normativa autonómica incluya las siguientes prevenciones relativas a los seguimientos postadoptivos:

a) Estimamos que dicha regulación debería contemplar la periodicidad, contenido y modo de realizar dicha labor de seguimiento, todo ello respetando las obligaciones impuestas por la legislación del país de procedencia del menor.

b) Estimamos que se debe dotar de rango normativo a las buenas prácticas administrativas que compendian la labor desarrollada históricamente en materia de seguimientos postadoptivos, asumiendo la posibilidad de utilizar para ello nuevas tecnologías de la comunicación e información, así como evitando desplazamientos de la familia siempre que ello fuera posible y aconsejable, y respetando en este punto las obligaciones impuestas por la legislación del país de procedencia del menor.

c) Estimamos preciso que dicha reglamentación garantice a las familias afectadas que el coste de dichas actuaciones de verificación del cumplimiento de las obligaciones postadoptivas en ningún caso superará el de los gastos indispensables para dicha labor, preservando con ello el fin altruista, sin ánimo de lucro, que preside la actuación de los organismos acreditados para ello.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Sugerimos que se promueva la modificación de los Decretos 240/2007 y 241/2007, ambos de 4 de septiembre, por los que se establece respectivamente la ordenación y currículo de las enseñanzas profesionales de música y danza en Andalucía; y de los Decretos 16/2009 y 17/2009, ambos de 20 de enero, por los que se establece respectivamente la ordenación y el currículo de las enseñanzas elementales de música y danza, a fin de que se incluya en estas normas la obligación de los conservatorios de adaptar las pruebas de acceso a las citadas enseñanzas del alumnado con discapacidad, y además que se contemple en los procesos de acceso y admisión la reserva de un cupo de plazas específicas para dichos alumnos y alumnas. 

ANTECEDENTES

Esta Institución ha venido prestando una singular atención a la defensa de los derechos del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo debidas a sus capacidades personales de orden físico, psíquico, cognitivo o sensoriales por tratarse de uno de los colectivo más desprotegidos y desfavorecidos de nuestra sociedad.

Ello se ha traducido en una apuesta firme y decidida por intentar dar respuestas a las demandas de los más débiles así como por servir de apoyo a aquellos ciudadanos y ciudadanas que mayores dificultades encuentran para conseguir que sus derechos y aspiraciones legítimas sean respetados y amparados por la Administración pública.

Para la consecución de este objetivo hemos venido postulando la necesidad de hacer realidad en el ámbito educativo el principio integrador proclamado respecto de las personas con discapacidad en el artículo 49 de la Constitución, reclamando la adopción por los poderes públicos de políticas eficaces que permitan la integración de las personas con discapacidad en el sistema educativo.

Muchas han sido las actuaciones emprendidas por esta Defensoría, a instancias de la ciudadanía o de oficio, para mejorar y compensar las condiciones de escolarización del alumnado con necesidades educativas especiales, o dirigidas a hacer posible que éste se beneficie de todos los recursos que el sistema educativo puede ofrecerle. Ello sin olvidar el impulso de aquellas otras medidas más innovadoras que, de una o otra forma, faciliten la acción compensatoria de la realidad educativa a este sector de la población escolar que reclama de especiales atenciones y apoyos.

En este contexto, hemos estimado necesario abordar y analizar cómo se está desarrollando en estos momentos el acceso del alumnado con algún tipo de discapacidad a las enseñanzas, tanto elementales como profesionales, de música y danza.

Y así, debemos comenzar recordando que abundan los textos legales que reconocen el derecho a la igualdad de oportunidades, a la no discriminación y a la accesibilidad universal del alumnado con discapacidad al sistema educativo.

La propia Ley de Educación (Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo) dentro del Título dedicado a la Equidad en la Educación señala a las Administraciones educativas como las responsables para proporcionar al alumnado todos los medios necesarios para que aquel alcance el máximo de su desarrollo personal, intelectual, social y emocional, así como los objetivos establecidos con carácter general en la norma. Por lo que respecta al alumnado que presenta necesidades educativas especiales, la meritada Ley reconoce que su escolarización se regirá por los principios de normalización e inclusión y asegurará su no discriminación y la igualdad efectiva en el acceso y la permanencia en el sistema educativo, pudiendo introducirse medidas de flexibilización de las distintas etapas educativas cuando se considere necesario.

En el ámbito andaluz, la Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación, obliga al sistema educativo público a garantizar el acceso y la permanencia en el mismo del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo (artículo 113). Una de las acciones para el cumplimiento de estos fines es la obligatoriedad de que la Administración educativa adapte al mencionado alumnado las distintas pruebas de acceso a las enseñanzas o para la obtención de titulaciones que se recogen en esta norma (artículo 119), entre las que se encuentran evidentemente las enseñanzas artísticas de música y danza.

Para garantizar tanto el acceso como la permanencia del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo en las distintas enseñanzas las Administraciones educativas, dando cumplimiento a los mandatos legales, vienen poniendo en práctica un conjunto variado de medidas, de las que resultan ser más efectivas y, por tanto, más comunes, aquella consistente en la reserva de un determinado número de plazas para estos alumnos, y las adaptaciones a las pruebas de aptitud para acceder a dichas enseñanzas cuando ello sea necesario. También la adaptación del currículo a las necesidades de este tipo de alumnado es una medida imprescindible para garantizar la igualdad de oportunidades y no discriminación a las que venimos aludiendo.

Pues bien, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, ocurre que las normativa reguladora de las enseñanzas elementales y profesionales de música y danza no contempla un cupo de reserva específico para el alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo ni tampoco establece singularidad o especificidad alguna con la posible adaptación de las pruebas de acceso a las necesidades específicas o características del alumnado.

Ciertamente, en el ámbito de las enseñanzas elementales, el Decreto 16/2009, de 20 de enero, y el Decreto 17/2009, de 20 de enero, por los que se establecen la ordenación y el currículo de las enseñanzas elementales de danza y música respectivamente, obvian cualquier referencia expresa a estas medidas de reserva de plaza y de adaptación a las pruebas de acceso. Lo mismo acontece con las enseñanzas profesionales a tenor de lo establecido en el Decreto 240/2007, de 4 de septiembre, y en el Decreto 241/2007, de 4 de septiembre, reguladores de las enseñanzas profesionales de danza el primero de ellos, y de música segundo.

A pesar de la ausencia de acomodo de la normativa reguladora de las enseñanzas señaladas a las prescripciones de las distintas normas educativas aludidas, por lo que respecta al alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo, las bondades de la reserva de plaza y adaptación de las pruebas de acceso han justificado la existencia de un proyecto pionero en la materia. Su aprobación corrió a cargo del Parlamento de Andalucía el 28 de abril de 2011, siendo posteriormente autorizado por la Consejería de Educación mediante resoluciones que se renuevan anualmente.

Nos referimos al proyecto “Musintégrate” que se está desarrollando actualmente en el conservatorio profesional de música “Maestro Chicano Muñoz” de Lucena (Córdoba). Se trata de un programa de innovación educativa cuyo objetivo principal es integrar al alumnado con necesidades educativas especiales en las enseñanzas básicas de música. Para tan loable finalidad, se realiza una adaptación de las pruebas de aptitud para el acceso conforme a las características específicas de cada alumno o alumna que lo solicite, de modo que se puedan apreciar de forma óptima todas sus capacidades y potencial. Además de ello, el proyecto contempla una reserva de plazas destinadas exclusivamente para este alumnado, en concreto, se reserva un total de cuatro plazas de las que oferta el Conservatorio.

Sobre la base de estos antecedentes, conforme a lo establecido en la Ley reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución ha acordado emprender, de oficio, el presente expediente de queja.

En consecuencia, solicitamos a la Administración la emisión de un informe sobre las distintas actuaciones e iniciativas emprendidas para modificar la actual normativa reguladora de las enseñanzas básicas y profesionales de música y danza de modo que se posibilite el desarrollo de la adaptación de las pruebas de acceso a las mismas al alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo así como para que se reserve un cupo específico de plazas para dichos alumnos.

En su respuesta esa Administración viene a poner de manifiesto que si bien es cierto que de forma específica no se determinan adaptaciones concretas para el acceso a estas enseñanzas, desde la Consejería de Educación se hace un gran esfuerzo para apoyar debidamente a este alumnado. A estos efectos, se aprobó por parte del Parlamento de Andalucía una Proposición no de Ley que instó al Consejo de Gobierno a establecer los mecanismos necesarios para la autorización al Conservatorio Profesional de Música “Maestro Chicano Muñoz”, de Lucena (Córdoba) del proyecto de integración de alumnado con discapacidad “Musintégrate” aprobado por el claustro de dicho centro. Este proyecto, que tiene como objetivo acercar las enseñanzas de música al alumnado con discapacidad, consiste tanto en la adaptación de las pruebas de acceso conforme a las características del alumnado con discapacidad solicitante, como en una reserva de plazas destinadas al mismo.

Añade en su informe la Secretaría que desde el curso 2011/2012 en el que se puso en marcha el citado proyecto, se viene autorizando anualmente, y en la actualidad se está trabajando para extenderlo al conservatorio profesional de música “Andrés Segovia” de Linares para el próximo curso escolar 2017/2018.

Por otro lado señala el organismo de referencia que se requiere una capacitación específica en la formación inicial del profesorado para el ejercicio de la docencia en las enseñanzas de música para alumnado con discapacidad, profesorado que además deben contar con unos conocimientos psicopedagógicos y estrategias didácticas que requieren formación específica. Por ello, la Consejería se ha mantenido en la línea de impulsar y apoyar propuestas de algunos centros, sin que se estime que pueda ser una acción que, de momento, se emprenda con carácter general a todos los conservatorios de Andalucía.

Concluye el informe señalando que estos programas innovadores deberán ser evaluados por la Administración educativa para verificar la idoneidad de la prueba de acceso y el progreso efectivo de este alumnado. Una vez efectuada la citada evaluación, y sobre la base de las conclusiones obtenidas, se procederá a valorar la posible modificación de la norma correspondiente.

CONSIDERACIONES

1.- Sobre la normativa de aplicación al alumnado afectado por algún tipo de discapacidad.

La Constitución española, en su artículo 9, atribuye a los poderes públicos la obligación de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. También recoge el Texto constitucional la obligación de realizar una política de integración de las personas con discapacidad amparándolas especialmente para el disfrute de los derechos reconocidos a todos los ciudadanos (artículo 49).

Es así que para garantizar el derecho a la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad, el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, señala en varios de sus preceptos que los poderes públicos establecerán medidas contra la discriminación y medidas de acción positiva en beneficio de estos ciudadanos y ciudadanas susceptibles de ser objeto de un mayor grado de discriminación, que podrán consistir, entre otras, en apoyos complementarios y normas, criterios y prácticas más favorables (artículos 64.1, 67.1 y 68.1).

Por su parte, la Ley Orgánica de Educación (Ley 2/2006, de 3 de mayo) contempla como principios que debe regir el sistema educativo, entre otros, la flexibilidad para adecuar la educación a la diversidad de aptitudes, intereses, expectativas y necesidades del alumnado, así como la calidad de la educación para todos los alumnos y alumnas, con independencia de sus condiciones y circunstancias. A tal efecto la norma impone a las Administraciones educativas la obligación de arbitrar medidas y recursos tendentes a estimular al máximo el desarrollo personal, intelectual, social y emocional del alumnado que requiera una atención educativa diferente a la ordinaria por presentar necesidades educativas especiales.

En su artículo 71, apartado 2, la mencionada Ley Orgánica establece la obligación de las Administraciones educativas de asegurar los recursos necesarios para que los alumnos y alumnas que requieran una atención educativa diferente a la ordinaria, por presentar necesidades educativas especiales, por dificultades específicas de aprendizaje, TDAH, por sus altas capacidades intelectuales, por haberse incorporado tarde al sistema educativo, o por condiciones personales o de historia escolar, puedan alcanzar el máximo desarrollo posible de sus capacidades personales y, en todo caso, los objetivos establecidos con carácter general para todo el alumnado.

En concordancia con estas proclamas, la Ley 17/2007, de Educación de Andalucía, señala que el sistema educativo público garantizará el acceso y la permanencia del alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo, cuya escolarización se regirá por los principios de normalización, inclusión escolar y social, flexibilización, personalización de la enseñanza y coordinación interadministrativa, y podrá realizarse en los recursos específicos que resulten de difícil generación.

Como podemos comprobar, tanto la normativa estatal como autonómica contienen referencias muy específicas a la igualdad de oportunidades, a la no discriminación y a la accesibilidad universal del alumnado con discapacidad. De ello se deriva que la inclusión de este tipo de alumnado en el sistema educativo deberá llevarse a efecto con medidas, programas y acciones positivas a su favor.

2.- Sobre la reserva de un cupo específico de plazas en los procesos de admisión a las distintas enseñanzas para el alumnado con discapacidad.

Una de las medidas de acción positiva más común y que goza de mayor valoración se refiere a los sistemas y procedimientos de admisión de alumnos a través de la reserva de un porcentaje de plazas para los estudiantes con discapacidad.

En la Comunidad Autónoma de Andalucía esta medida se encuentra recogida, entre otras, en la normativa reguladora de los procesos de escolarización. Efectivamente el Decreto 40/2011, de 22 de febrero -modificado por el Decreto 9/2017, de 31 enero-, por el que se regulan los criterios y el procedimiento de admisión del alumnado en los centros docentes públicos y privados concertados para cursar las enseñanzas de segundo ciclo de educación infantil, educación primaria, educación especial, educación secundaria obligatoria y bachillerato, contempla expresamente la necesidad de garantizar las condiciones más favorables para el alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo, teniendo en cuenta los recursos disponibles en el centro.

Para tal fin, la mencionada norma, es su artículo 36, apartado 2, obliga a la Administración educativa a reservar hasta el final del periodo de matrícula en los procesos de escolarización un máximo de tres plazas por unidad en los centros públicos y privados concertados para el alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo.

Hemos de destacar que la reserva de plazas a la que aludimos no se encuentra limitada a las enseñanzas obligatorias, ya que la misma se hace extensiva también al bachillerato, e incluso a las enseñanzas universitarias.

Ciertamente el Real Decreto 412/2014, de 6 de junio, por el que se establece la normativa básica de los procedimientos de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado, obliga en su artículo 26 de forma expresa e inequívoca a todas las universidades a reservar un porcentaje de al menos un cinco por ciento de las plazas ofertadas para el acceso a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado de los estudiantes que tengan reconocido un grado de discapacidad igual o superior al treinta y tres por ciento, así como para aquellos estudiantes con necesidades educativas especiales permanentes asociadas a circunstancias personales de discapacidad, que durante su escolarización anterior hayan precisado de recursos y apoyos para su plena normalización educativa.

De este modo, son muchas las instituciones universitarias que han recogido esta reserva de plazas no solo para las enseñanzas de Grado sino que también se contempla para los estudios de máster y doctorado.

Pues bien, la normativa reguladora de las enseñanzas elementales y profesionales de música y danza en Andalucía, como hemos puesto de manifiesto, no contempla un cupo de reserva específico para el alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo ni tampoco establece singularidad o especificidad alguna con la posible adaptación de las pruebas de acceso a las necesidades específicas o características del alumnado, aunque sí obliga a los centros educativos a la adaptación del currículo al alumnado con discapacidad.

Respecto de las enseñanzas elementales, el Decreto 16/2009, de 20 de enero, y el Decreto 17/2009, de 20 de enero, por los que se establecen la ordenación y el currículo de las enseñanzas elementales de danza y música respectivamente, obvian cualquier referencia expresa a estas medidas de reserva de plaza y de adaptación a las pruebas de acceso. Lo mismo acontece con las enseñanzas profesionales a tenor de lo establecido en el Decreto 240/2007, de 4 de septiembre, y en el Decreto 241/2007, de 4 de septiembre, reguladores de las enseñanzas profesionales de danza el primero de ellos, y de música segundo.

A pesar de la ausencia de acomodo de la normativa reguladora de las enseñanzas señaladas a las prescripciones de las distintas normas educativas aludidas, las bondades de la reserva de plaza y adaptación de las pruebas de acceso han justificado la existencia de un proyecto pionero en la materia, tal como ha apuntado esa Secretaría General en su informe. Su aprobación corrió a cargo del Parlamento de Andalucía el 28 de abril de 2011, siendo posteriormente autorizado por la Consejería de Educación mediante resoluciones que se renuevan anualmente.

No podemos por menos que valorar muy positivamente la puesta en funcionamiento de este importante proyecto “Musintégrate” que se está desarrollando actualmente en el conservatorio profesional de música “Maestro Chicano Muñoz” de Lucena (Córdoba). Un programa de innovación educativa cuyo objetivo principal es integrar al alumnado con necesidades educativas especiales en las enseñanzas básicas de música. Para tan loable finalidad, se realiza una adaptación de las pruebas de aptitud para el acceso conforme a las características específicas de cada alumno o alumna que lo solicite, de modo que se puedan apreciar de forma óptima todas sus capacidades y potencial. Además de ello, el proyecto contempla una reserva de plazas destinadas exclusivamente para este alumnado, en concreto, se reserva un total de cuatro plazas de las que oferta el conservatorio.

Conocemos asimismo por la Secretaría General de los trabajos emprendidos para extender este proyecto a un segundo conservatorio, en este caso, al conservatorio profesional de música “Andrés Segovia” de Linares, una implementación que al parecer está prevista que se realice el próximo curso 2017/2018, y no podemos por menor que congratulamos con esta medida.

Ahora bien, en nuestra condición de garantes de los derechos del alumnado con discapacidad, entendemos que estas acciones no son suficientes, y que las medidas de acción positiva que se plasman en los mencionados proyectos deben hacerse extensivas a todos los conservatorios ubicadas en la Comunidad Autónoma andaluza, para dar cumplimiento a la normativa ya citada y comentada en este escrito.

Somos conscientes de los importantes retos a los que se han de enfrentar los profesionales de la docencia para atender al alumnado con discapacidad en unas enseñanzas tan peculiares, del mismo modo que no se nos escapa el esfuerzo de formación, conocimientos psicopedagógicos y estrategias didácticas específicas que han de realizar dichos profesionales.

Sin embargo, este importante reto no puede justificar, en nuestro criterio, la inexistencia en la práctica totalidad de los conservatorios andaluces de las acciones y medidas de adaptación de prueba y reserva de plazas señaladas, las cuales, como hemos puesto de relieve, resultan necesarias para dar cumplimiento a la igualdad de oportunidades, a la no discriminación y a la accesibilidad universal del alumnado afectado por algún tipo de discapacidad que proclaman todas las normas traídas a colación.

Por otro lado, hemos de tener presente que la normativa reguladora de las enseñanzas que nos ocupan datan del año 2007 en el caso de las enseñanzas profesionales, y del año 2009 en el caso de las enseñanzas elementales, por lo que, habiendo transcurrido 10 y 8 años respectivamente desde su entrada en vigor, consideramos que ha pasado un tiempo más que prudencial para que las acciones que reclamamos se hayan extendido con carácter general a todos los conservatorios andaluces. Un lapso de tiempo suficiente para que se haya dotado a los conservatorios los recursos personales y materiales necesarios para la atención del alumnado con algún tipo de discapacidad que desee acceder a las enseñanzas de música y danza.

En otro orden de cosas, nos parece no sólo razonable sino muy oportuno y necesario, los procesos de evaluación del proyecto “MusIntégrate” que se desarrolla en el conservatorio profesional de música “Maestro Chicano Muñoz” de Lucena (Córdoba) y que se hará extensivo al conservatorio profesional de música “Andrés Segovia” de Linares. Sin embargo, los resultados de esta evaluación y la experiencia adquirida con la puesta en práctica del proyecto deberán servir de guía y referencia para los demás conservatorios , pero en modo alguno puede su resultado supeditar su extensión al resto de los conservatorios, tal como apunta esa Secretaría General. Y ello porque la extensión de las medidas que se contempla en este proyecto no es una cuestión graciable o experimental sino que es preceptiva, como hemos reiterado, para dar cumplimiento a los mandatos legales a favor del alumnado con discapacidad.

Con fundamento en lo señalado, y al amparo de las competencias que atribuye a esta Institución el artículo 29 de la Ley 9/1981, de 1 de diciembre, he resuelto dirigir a ese organismo la siguiente

RESOLUCIÓN

Que se promueva la modificación de los Decretos 240/2007 y 241/2007, ambos de 4 de septiembre, por los que se establece respectivamente la ordenación y currículo de las enseñanzas profesionales de música y danza en Andalucía; y de los Decretos 16/2009 y 17/2009, ambos de 20 de enero, por los que se establece respectivamente la ordenación y el currículo de las enseñanzas elementales de música y danza, a fin de que se incluya en estas normas la obligación de los conservatorios de adaptar las pruebas de acceso a las citadas enseñanzas del alumnado con discapacidad, y además que se contemple en los procesos de acceso y admisión la reserva de un cupo de plazas específicas para dichos alumnos y alumnas. 

Ver cierre de actuación de oficio

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Participación en el Maratón de Sevilla de menores discapacitados en silla de ruedas

ANTECEDENTES

Ante tal situación la postura de esta Institución, como no podía ser de otra forma, es el fomento del deporte como un derecho de la ciudadanía en general, y de los menores y discapacitados en particular como elemento integrador, pero todo ello con el cumplimiento de los requisitos de estar amparada dicha participación en la norma que regule la prueba o evento concreto con objeto de que no se produzca en su caso una falta de cobertura ante un eventual siniestro o una falta de las medidas de seguridad.

En este sentido, se entiende oportuno que esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tome mayor conocimiento de la situación, y en virtud de lo dispuesto en el art. 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora de esta Institución, se propone iniciar una actuación de oficio para que por parte del Instituto Municipal de Deportes del Ayuntamiento de Sevilla, se nos informe sobre los siguientes extremos:

• posibilidad de participación de menores discapacitados utilizando sillas de ruedas en la prueba de Maratón de Sevilla de conformidad con el reglamento que lo regula.
• en caso positivo, participarían con dorsal propio o el del voluntario que empuje la silla.
• cómo cubría el seguro de accidente su participación en la prueba.
• cualquier otra valoración que resulte de interés en relación con la cuestión tratada en la presente queja”.

III. Tras la correspondiente petición de informe ante el Instituto Municipal de Deportes del Ayuntamiento de Sevilla, se comunicó:

“Por parte de la entidad Carros de Fuego se traslada al IMD la petición de que se facilitase la participación de los menores con discapacidad que utilizan silla de ruedas, como vienen haciendo en el resto de carreras organizadas por el IMD. Estos chicos vienen participando habitualmente en las distintas carreras que organiza el IMD, en la categoría de discapacitados, contando con la cobertura, como el resto de participantes, del seguro correspondiente. En este sentido, la Maratón sólo permite, a efectos “competitivos”, la participación de corredores mayores de edad, por lo que su participación se permite con la siguiente puntualización:

Al tratarse de menores de edad, no estarían cubiertos por el seguro de accidentes de la propia prueba, contratando por “Motorpress Ibérica” a tal fin. Por ello, se acuerda con la propia entidad Carros de Fuego la contratación por su parte de un seguro de accidentes para la prueba, exclusivo para los menores, con el fin de que tengas todas las garantías.”

          IV. Por otra parte, debemos manifestar la felicitación por la exitosa celebración de la pasada edición de la Maratón de Sevilla, que año tras año va incrementado su reconocimiento tanto a nivel deportivo -con un nuevo aumento de participación de deportistas y el reconocimiento por el IAAF como categoría “Road Race Silver”- como en cuanto al impacto económico, turístico y de promoción que ha supuesto para la ciudad.

Consideramos que iniciativas de este tipo redundan en la promoción de derechos de la ciudadanía, en la mejora de su calidad de vida, en la promoción de hábitos de vida saludables e igualmente, contribuyen al crecimiento sostenible de la ciudad de Sevilla.

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes 

CONSIDERACIONES

Primera.- El Deporte y su condición de factor corrector de desequilibrios sociales.

Ciertamente, el deporte tiene la condición de factor corrector de desequilibrios sociales. Así el Preámbulo de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, señala que «constituye como un elemento fundamental del sistema educativo y su práctica es importante en el mantenimiento de la salud y, por tanto, es un factor corrector de desequilibrios sociales que contribuye al desarrollo de la igualdad entre los ciudadanos, crea hábitos favorecedores de la inserción social y, asimismo, su práctica en equipo fomenta la solidaridad. Todo esto conforma el deporte como elemento determinante de la calidad de vida y la utilización activa y participativa del tiempo de ocio en la sociedad contemporánea».

La importancia del deporte fue recogida en el conjunto de principios rectores de la política social y económica que recoge el capítulo tercero del título I de la Constitución, que en su artículo 43.3 señala: «Los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo, facilitarán la adecuada utilización del ocio».

En consonancia con ello, el apartado primero y segundo del artículo 4 de la citada Ley del Deporte, dispone que:

«1. La Administración del Estado y las entidades educativas y deportivas atenderán muy especialmente la promoción de la práctica del deporte por los jóvenes, con objeto de facilitar las condiciones de su plena integración en el desarrollo social y cultural.

2. Es competencia de la Administración del Estado fomentar la práctica del deporte por las personas con minusvalías físicas, sensoriales, psíquicas y mixtas, al objeto de contribuir a su plena integración social.»

En el ámbito autonómico, la Ley 5/2016, de 19 de julio, del Deporte Andaluz, incide en dicho aspecto «postulando al deporte como un derecho de la ciudadanía, mediante el reconocimiento de la existencia de la práctica deportiva en toda su magnitud, que incluye desde el deporte de competición al deporte de ocio», «teniendo la consideración de actividad de interés general que cumple funciones sociales, culturales, educativas, económicas y de salud», «inspirada en el principio de igualdad efectiva y en la plena integración de las personas con discapacidad, personas mayores y los grupos de atención especial... reconociendo del derecho al deporte con carácter universal e imponiendo a todas las administraciones públicas el deber de garantizar el acceso de la ciudadanía a la practica del deporte en igualdad de condiciones y de oportunidades».

A tal efecto, el artículo 7 viene a determinar como grupos de atención especial a «la infancia y la juventud y aquellos grupos sociales más desfavorecidos o en situación de riesgo de exclusión social», para a continuación en el artículo 9 establecer en relación con el deporte para personas con discapacidad, que «se promoverá y fomentará la práctica de actividades físicas y el deporte, procurando eliminar cuantos obstáculos se opongan a su plena integración».

Segunda.- El Reglamento de la prueba como norma reguladora.

Todo evento deportivo oficial y categorizado dispone de un Reglamento de la prueba que regula los aspectos de la competición (fecha del evento, recorrido, inscripciones, categorías, premios, …), y que suelen concluir con la indicación expresa de aceptación de dicha normativa, empleando la fórmula: “Todos los participantes por el hecho de realizar la inscripción aceptan la presente NORMATIVA y las Normas de la RFEA, FAA, IAAF y AIMS. En caso de duda, prevalecerá el criterio de la Organización” (art. 17).

Así, en el asunto que nos ocupa en el presente expediente, y a tenor del contenido del informe emitido por el IMD, procedemos a realizar una transcripción literal de los artículos del Reglamento del “Zurich Maratón de Sevilla” que regulan dicha cuestión, destacando que el Reglamento publicado en la página web del evento para el próximo años 2018 es el mismo que el de la pasada edición 2017.

«Artículo 1. Presentación

El Instituto Municipal de Deportes del Ayuntamiento de Sevilla organiza, junto a Motorpress Ibérica S.A., el XXXIV Zurich Maratón de Sevilla, a celebrar el domingo 25 de febrero de 2018, a las 8:30 horas, y en el que podrán participar todas las personas mayores de edad que lo deseen sin distinción alguna.

Artículo 5. Aparatos y Artilugios Rodados

No está permitida la utilización de ningún aparato o artilugio rodado durante la carrera (incluido las handbike), excepto las sillas de los atletas discapacitados en silla de ruedas, homologadas por la Federación y oficialmente admitidos por la Organización. Éstos últimos deberán llevar obligatoriamente casco.

Artículo 7. Categorías y Clasificaciones

7.1. Categorías

Se establecen las siguientes categorías:

Junior M/F: Nacidos en 1999 y 2000 (mayor de edad el día de la prueba)

Promesa M/F: Nacidos de 1996 a 1998

Senior M/W): Nacidos desde 1995 hasta Veterano (35 años)

Veterano M 35 / F 35: De 35 a 39 años

Veterano M 40 / F 40: De 40 a 44 años

Veterano M 45/ F 45: De 45 a 49 años

Veterano M 50/ F 50: De 50 a 54 años

Veterano M 55/ F 55: De 55 a 59 años

Veterano M 60/ F 60: De 60 a 64 años

Veterano M 65/ F 65: De 65 a 69 años

Veterano M 70/ F 70: De 70 a 74 años

Veterano M 75/ F 75: De 75 a 79 años

Veterano M 80/ F 80: De 80 a 85 años

Veterano M 85/ F 85: Más de 85 años.

Discapacitado en Silla de Ruedas M/ F

Discapacitado Físico/Intelectual M/ F

• Todas las edades indicadas han de estar cumplidas el día de la prueba.»

Tercera.- Conclusiones.

Ante tal situación, la postura de esta Institución, como no podía ser de otra forma, es el fomento del deporte como un derecho de la ciudadanía en general, y de los menores y discapacitados, en particular, como elemento integrador, pero todo ello con el cumplimiento de los requisitos de estar amparada dicha participación en la norma que regule la prueba o evento concreto, de forma que quede amparada su participación, se cumplan las medidas de seguridad que se deban adoptar, y que en su caso no se produzca una falta de cobertura ante un eventual siniestro.

De ahí que debemos de valorar de manera muy positiva la labor de promoción de la actividad deportiva en sus diferentes facetas que se dirige con una vocación plural y, a la vez, integradora a todo el conjunto de la sociedad. Avanzar en la práctica del deporte y del ejercicio físico en general son hábitos que ayudan a un estilo de vida saludable y es una estrategia en la que los poderes públicos de implican paulatinamente.

La intervención de los Ayuntamientos como promotores de actividades deportivas se ha consolidado como una faceta frecuente y continuada que supone un ejemplo en el compromiso por lograr los objetivos de calidad de vida que hemos apuntado. En concreto, la ciudad de Sevilla viene apostando por servir de sede para acontecimientos relacionados con la práctica deportiva y el ocio físico que la sitúan como un destino preferente en los calendarios de este tipo de eventos a la vez que gana en calidad en la experiencia en todos sus procesos de organización.

Por lo tanto, partiendo de esta premisa general del derecho de las personas discapacitadas y de los menores a la practica del deporte, y más aún si cabe de los menores discapacitados por su doble condición, debemos preguntarnos si el actual Reglamento del evento que examinamos permite dicha participación.

Vistos los tres artículos transcritos en el Considerando Segundo, queda claro que las personas discapacitadas pueden inscribirse en la prueba al estar contempladas las categorías Discapacitado en Silla de Ruedas M/F y Discapacitado Físico/Intelectual M/F (art. 7.1), estando autorizadas el uso de las sillas de los atletas discapacitados en silla de ruedas, homologadas por la Federación y oficialmente admitidos por la Organización (art. 5), pero por el contrario solo podrán participar las personas mayores de edad (art. 1), con lo que queda excluida toda participación de menores.

A este respecto, se pretende dar respuesta en el informe emitido por el IMD indicando que “En este sentido, la Maratón sólo permite, a efectos “competitivos”, la participación de corredores mayores de edad”, cuando realmente nada indica el Reglamento sobre dicho efecto competitivo. Sin embargo, sí deja claro, en cuanto a las distintas categorías, que los participantes de menor edad han debido nacer en el año 2000 y tener cumplida la mayoría de edad el día de la prueba “Junior M/F: Nacidos en 1999 y 2000 (mayor de edad el día de la prueba)”.

Ese añadido matiz de “a efectos competitivos” produce una segmentación que no se recoge en el reglamento de la prueba que deja clarificada la condición de la mayoría de edad para todos los participantes, sea cual sea el “efecto” con el que corran. La normativa de la prueba no admite menores de edad y, consecuentemente, no encontramos —ni se ha argumentado por el IMD— una aclaración que explique semejante anomalía.

Esta negativa que impone el Reglamento no vulnera en ningún caso el derecho de estos menores de edad a la practica del deporte ni de su integración; tan solo les impide competir en una prueba que requiere un considerable esfuerzo, además de participar tanto en todas las pruebas organizadas por el IMD -como así se indica en el informe- como en otras carreras populares, de las que tenemos conocimiento por otras vías.

Hablamos de anomalía de esta participación de menores, no ya por separarse de la normas, sino además por los efectos distorsionantes que se producen. Y es que otro de los aspectos que la normativa que regula estas pruebas persigue es, principalmente, disponer de las medidas de seguridad que la tipología de cada carrera aconseja. Unos requisitos que pretenden dar una cobertura adecuada a los riesgos para la salud e integridad física de las personas participantes, la protección del recorrido, su compatibilidad con las actividades ordinarias del entorno de la celebración, etc. Obviamente, el objetivo es diagnosticar los eventuales riesgos y poner de manera preventiva las medidas necesarias para eliminarlos o, en su caso, minorar al máximo sus posibles impactos.

Y así, el Reglamento autoriza a los participantes discapacitados (mayores de edad) a utilizar silla de ruedas homologadas por la Federación y oficialmente admitidos por la Organización, siendo obligatorio el uso de casco (art. 5). No ponemos en duda desde esta Institución que las sillas de ruedas adaptadas utilizadas por los menores de “Carros de Fuego” estuvieran homologadas, pero de lo que si tenemos constancia es del incumplimiento del uso de casco que, en cualquier caso, era obligatorio.

Por otro lado, entre el conjunto de medidas que las organizaciones de estas pruebas disponen para su correcta celebración, se incluyen sistemas de aseguramiento mediante la concertación de seguros que ofrecen cobertura de estos riesgos. Cuestión a la que da respuesta el informe emitido de la siguiente forma:

“... la Maratón sólo permite, a efectos “competitivos”, la participación de corredores mayores de edad, por lo que su participación se permite con la siguiente puntualización:

Al tratarse de menores de edad, no estarían cubiertos por el seguro de accidentes de la propia prueba, contratando por “Motorpress Ibérica” a tal fin. Por ello, se acuerda con la propia entidad Carros de Fuego la contratación por su parte de un seguro de accidentes para la prueba, exclusivo para los menores, con el fin de que tengas todas las garantías.”

Es decir, se viene a reconocer que al ser menores de edad y no estar contemplada su posible participación en la prueba, el seguro suscrito por la organización para dar cobertura a los participantes no cubre un posible accidente para este grupo, por lo que se ven obligados a que sea la propia entidad “Carros de Fuego” la que directamente contrate un seguro para dar cobertura a estos menores.

Por tanto, la peculiaridad de inscribir participantes excluidos de los requisitos de mayoría de edad y las consecuencias que provoca su exclusión del régimen general de cobertura de los seguros concertados para el conjunto de la prueba, aconsejan una reordenación de tales supuestos.

Consideramos que la organización del IMD debería clarificar la dimensión y carácter de la prueba del Maratón a la hora de especificar la tipología de participantes y ofrecer un diálogo con las entidades interesadas para prácticas no recogidas en la normativa establecida, de tal forma que, caso de optar por otros criterios de participación, el reglamento de la prueba se modifique para dar la cobertura idónea a todos sus participantes.

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula al Instituto Municipal de Deportes de Sevilla la siguiente

RESOLUCIÓN

Recordatorio del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva.

Recomendación, de que conforme a lo establecido en el Reglamento de la prueba, se controle el requisito de acreditar la mayoría de edad en las inscripciones para autorizar la participación de los corredores.

Sugerencia de que, de considerarse procedente la participación de menores de edad, o en su caso, de menores de edad que acrediten una discapacidad, se proceda a la modificación del Reglamento que regula la prueba disponiendo las medidas necesarias para garantizar las condiciones de participación de este singular colectivo.

Ver cierre de actuación de oficio

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Que se agilicen los trámites destinados a adoptar medidas para la protección de inmuebles singulares en Motril

ANTECEDENTES

1.- Con fecha 2 de Mayo de 2017 el Defensor del Pueblo Andaluz acordó la apertura de queja de oficio relativa a la protección de edificios singulares en el centro de la localidad de Motril ante su Ayuntamiento. Dicha queja de oficio supuso la petición de información dirigida ante ese organismo en los siguientes términos:

“Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha venido desarrollando una amplia y dilatada labor de atención ante el sistema normativo de promoción y protección del patrimonio histórico artístico.

Así, en los sucesivos Informes Anuales al Parlamento, al igual que con motivo de la elaboración de los Informes Especiales, la Institución ha querido contribuir al mejor desempeño de las actuaciones de los poderes públicos para la protección y puesta en valor de nuestra riqueza monumental. Todo ello en consonancia con las funciones de protección y tutela de los derechos establecidos en los artículos 44 de la Constitución y 33 y 37.1º.18 del Estatuto de Autonomía en el ámbito de la Cultura.

En el amplio escenario de intervenciones de este tipo que se producen a lo largo del territorio andaluz, ocupa un lugar preeminente las acciones que posibilitan el efectivo disfrute de nuestro patrimonio cultural gracias a promover su conocimiento y protección.

Sin duda, en determinadas comarcas y localidades de Andalucía, esta tarea compleja e ingente adquiere la dificultad de proteger un importante patrimonio con recursos siempre escasos de la alta concentración de este patrimonio histórico y monumental. Tal es el caso, sin lugar a dudas, de algunos municipios de la costa granadina.

Acorde con este objetivo de promover todas las condiciones que inciden en la conservación y puesta en valor de las características de los núcleos urbanos, hemos tenido conocimiento, a través de los medios de comunicación, de concretas acciones de derribo de inmuebles con un valor arquitectónico relevante del centro de la capital motrileña que ha provocado una reacción de protesta y desacuerdo de determinados sectores de la sociedad local. Frente a una voluntad declarada de conservar y proteger edificios de estas tipologías, se ha manifestado desde las instancias municipales la dificultad normativa para impedir estas demoliciones al carecer de instrumentos jurídicos eficaces para limitar estas intervenciones.  

Se explica que “El Plan de Urbanismo vigente en Motril, que data de 2003, sacó prácticamente todas las viviendas privadas del catálogo de edificaciones protegidas, donde sí figuran edificios públicos y otros privados singulares”.

La situación descrita refleja una aparente inexactitud ya que el ordenamiento jurídico ha conformado una amplia herramienta para dotar de instrumentos de identificación y categorización para los bienes inmuebles que, por una rica tipología de valores, merezcan un régimen especial que garantice finalmente su conservación y protección (...).

En suma, ya sea referido a las disposición específicas de carácter urbanístico, como a través de la normativa patrimonial y cultural, las Administraciones Públicas disponen de instrumentos perfectamente válidos para acometer esas medidas normativas que ofrezcan la protección de los conjuntos urbanos y de sus inmuebles dignos de interés.

En base a dichas potestades, y ante la aparente carencia de instrumentos normativos de protección que se alude desde las instancias municipales, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz considera oportuno interesarse por el conocimiento de las medidas que se han adoptado, o se prevean adoptar, para dotar al municipio de Motril de las políticas de protección del patrimonio inmueble amenazado.

Por ello, hemos considerado oportuno proponer incoar queja de oficio al amparo del artículo 10 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, ante el Ayuntamiento de Motril, a fin de conocer:

• régimen de protección que ostente en la actualidad el centro histórico de la ciudad de Motril.
• medidas de carácter urgente que se pretendan adoptar para la identificación o catalogación de los inmuebles susceptibles de contar con un régimen singular de protección y amenazados en su conservación.
• iniciativas adoptadas para la protección urbanística o cultural de los inmuebles merecedores de tutela.
• cualquier otra circunstancia que consideren oportuno transmitir para esclarecer el asunto que nos ocupa”.

            2.- Con fecha 30 de Junio de 2017, el Ayuntamiento de Motril, a través de su alcaldesa, remitió un informe en el que expone:

“El municipio de Motril, cuenta con un Plan General de Ordenación Urbanística vigente (en adelante PGOU) aprobado definitivamente mediante acuerdo adoptado por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo (CPOTU) el 19 de diciembre de 2003 y adaptado a la ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación urbanística de Andalucía (LOUA). Desde el propio planteamiento general se recoge el ámbito del centro histórico y comercial de la ciudad, estableciéndose también la necesidad de la redacción de un Plan Especial de Protección que estudie y desarrolle los valores reales y potenciales que le son propios, no existiendo a día de la fecha ni planeamiento ni una normativa urbanística específica para esta zona.

Asimismo, el PGOU cuenta entre los documentos con un Catálogo de Elementos Protegidos del Término Municipal, donde se recogen los elementos (construcciones, conjuntos urbanos, zonas o áreas del territorio) que por sus singulares valores estéticos, históricos, ambientales, étnicos, cultural, etc., deben de ser conservados como patrimonio cultural de la ciudad, limitándose las actuaciones sobre cada uno de ellos de acuerdo con las medidas o grados de protección que el documento establece para cada uno de ellos, así como atendiendo a la normativa sectorial de protección de patrimonio en los casos de aplicación (...).

Sin embargo, este documento deja edificaciones privadas con cierta relevancia arquitectónica sin protección alguna, quedando solamente los edificios públicos y algunos edificios privados singulares bajo una protección que garantiza su conservación, y ello a pesar de que desde el año 1984, con una clara voluntad de conservar y proteger el Patrimonio inmueble de la ciudad, se aprobó inicialmente un documento de Catálogo que incluía la mayor parte del mismo que en su momento todavía permanecía en buen estado de conservación, pero lamentablemente dicho expediente no llegó a completar su tramitación. En el año 1990, la revisión del Plan General dejó catalogada una muestra mínima de  edificaciones privadas y el Plan General del año 2003, que es el vigente, no amplió esta catalogación, recogiendo prácticamente los mismos elementos a proteger que la anterior.

En  base a lo anteriormente referido y a consecuencia de las necesidades detectadas en cuanto a protección del patrimonio se refiere, se inicia en el año 2015 por parte de los Servicios Técnicos Municipales, la redacción del documento de Avance del Plan Especial de Protección del Casco Histórico (en adelante PEPCH).

En tal sentido, al objeto de dar respuesta a esta necesidad planteada, el PEPCH se estructura a partir del análisis de cinco aspectos o ejes básicos de estudio relacionados entre si para obtener un diagnóstico adecuado y actuar en consecuencia ,entendiendo la complejidad del conjunto e interviniendo sobre el mismo. Uno de ellos, el Eje 1 “Arquitectura”, constituye un pilar fundamental en cuanto a la intervención decidida sobre el patrimonio de interés y los elementos singulares de valor que merecen protección, entre otros el inmueble de la plaza de los jardinillos recientemente demolido.

El documento elaborado (Avance PEPCH) fue remitido en Agosto de 2016 a los diferentes grupos políticos con representación en la Corporación municipal ,a fin de recabar las sugerencias que estimasen oportunas.

Ante los hechos acontecidos y debido a la dilatada tramitación que conlleva la aprobación del documento del PEPCH, en fecha 5 de mayo de 2017 se aprueba el Avance del Plan Especial en sesión Plenaria, con el objetivo, entre otros, de revisar el Catálogo del PGOU vigente e incorporar ciertas edificaciones que actualmente no cuentan con protección alguna, teniendo en cuenta que si no se actúa cuanto antes, la antedicha situación se repetirá en los escasos inmuebles privados representativos de la arquitectura de primeros de siglo XX que quedan en nuestra ciudad.

También se aprobó junto al referido documento de Avance, una medida cautelar por el plazo de un año, para todas las edificaciones del término municipal cuya antigüedad sea igual o superior a 100 años, dicha medida consiste en la obligación de someter las licencias que se soliciten sobre las mismas a pronunciamiento expreso del pleno municipal sobre el interés público merecedor o no de la conservación e incorporación al catálogo, previa valoración técnica de la actuación, en caso de demolición, o Junta de Gobierno Local, para el resto de actuaciones.

Del mismo modo, y de conformidad con lo establecido en el artículo 27.1 de la LOUA, se acordó suspender, por el plazo de un año, el otorgamiento de aprobaciones, autorizaciones y licencias urbanísticas en el ámbito afectado por el PEPCH, en los casos en los que dicho otorgamiento contravenga las previsiones en dicho Plan Especial en trámite.”      

Analizado el contenido de su información, hemos de ofrecerles a la luz de los datos las siguientes 

CONSIDERACIONES

Primera.- El marco normativo de protección de inmuebles singulares.

            La Exposición de Motivos de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, determina que «La lectura integrada de los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 45, 46 y 47 de nuestra Carta Magna refleja con meridiana claridad la voluntad del constituyente de que los derechos de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, y de los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, puedan ser ejercidos en ciudades y pueblos cuya conservación, así como el enriquecimiento de su patrimonio histórico, cultural y artístico, estén garantizados por los poderes públicos. Por su parte, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en los apartados 5º y 6º de su artículo 12.3, insiste en los mismos principios de calidad de vida, vinculada a la protección de la naturaleza y del medio ambiente y al desarrollo de los equipamientos sociales, y de protección del paisaje y del patrimonio histórico-artístico, como uno de los objetivos del ejercicio de los poderes por nuestra Comunidad Autónoma».

La modificación experimentada por el Estatuto de Autonomía para Andalucía con ocasión de la reforma habida en el año 2007 no ha hecho sino potenciar más si cabe la idea expresada en la párrafo trascrito. En este sentido, a través del artículo 33 de la norma estatutaria se establece que «Todas las personas tienen derecho, en condiciones de igualdad, al acceso a la cultura, al disfrute de los bienes patrimoniales, artísticos y paisajísticos de Andalucía, al desarrollo de sus capacidades creativas individuales y colectivas, así como el deber de respetar y preservar el patrimonio cultural andaluz».

Asimismo, los ordinales 17º y 18º del apartado primero del artículo 37 prevén, como principios rectores de las políticas públicas, «el libre acceso de todas las personas a la cultura y el respeto a la diversidad cultural»; y «la conservación y puesta en valor del patrimonio cultural, histórico y artístico de Andalucía, especialmente del flamenco».

De este modo, en el actual panorama normativo tiene perfecta razón de ser uno de los grandes objetivos que señaló el legislador para la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía: “dotar de contenido normativo positivo los mandatos constitucionales y estatutarios mencionados”.

Para ello, el apartado segundo del artículo 3 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, señala que la ordenación urbanística establecida en los instrumentos de planeamiento, en el marco de la ordenación del territorio, tiene por objeto, entre otros:

- La protección del patrimonio histórico y del urbanístico, arquitectónico y cultural.

- El cumplimiento de los deberes de conservación y rehabilitación de las construcciones y edificaciones existentes.

Se trata de dos objetivos independientes en su configuración jurídica pero íntimamente vinculados entre sí, ya que sin el cumplimiento efectivo de los deberes de conservación y rehabilitación difícilmente podrá garantizarse la protección del patrimonio histórico, arquitectónico y cultural.

            Igualmente, la Sección segunda del Capítulo V del Título IV de la LOUA, ya citada, es la encargada de regula pormenorizadamente el deber de conservación de edificaciones e inmuebles, indicando el apartado primero del artículo 155 lo siguiente:

«Los propietarios de terrenos, construcciones y edificios tienen el deber de mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, realizando los trabajos y obras precisos para conservarlos o rehabilitarlos, a fin de mantener en todo momento las condiciones requeridas para la habitabilidad o el uso efectivo.

Los municipios podrán ordenar, de oficio o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras necesarias para conservar aquellas condiciones».

Este deber de los propietarios alcanza hasta la ejecución de trabajos y obras por importe equivalente a la mitad del valor de una construcción de nueva planta, con similares características e igual superficie útil o, en su caso, de dimensiones equivalentes que la preexistente, realizada con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable.

No obstante, cuando las obras de conservación y rehabilitación rebasasen ese límite pero su ejecución pudiese aportar mejoras o beneficios de interés general, en tal caso los propietarios deben asumir su coste hasta la cuantía señalada, y lo que exceda de ella deberá ejecutarse a costa de la entidad que las ordene.

A este respecto, la LPHA en el artículo 14 apartado primero, establece en relación a la conservación y mantenimiento lo siguiente:

«Las personas propietarias, titulares de derechos o simples poseedoras de bienes integrantes del Patrimonio Histórico Andaluz, se hallen o no catalogados, tienen el deber de conservarlos, mantenerlos y custodiarlos de manera que se garantice la salvaguarda de sus valores. A estos efectos, la Consejería competente en materia de patrimonio histórico podrá asesorar sobre aquellas obras y actuaciones precisas para el cumplimiento del deber de conservación».

            En suma, ya sea referido a las disposición específicas de carácter urbanístico, como a través de la normativa patrimonial y cultural, las Administraciones Públicas disponen de instrumentos perfectamente válidos para acometer esas medidas normativas que ofrezcan la protección de los conjuntos urbanos y de sus inmuebles dignos de interés.

            Segunda.- La normativa local de Motril para la protección de sus edificios singulares.

            Ante este corolario de disposiciones adecuadas para fijar y regular la protección de nuestro patrimonio inmueble, en función de la categorización que se le otorgue, resulta evidente la disponibilidad de los instrumentos normativos que permiten a las Administraciones Públicas desplegar estas medidas. Lo cual, tampoco es un singular descubrimiento, ya que los ejemplos de localidades que han optado por aplicar tales regímenes de protección se cuentan por miles y su aprobación, en sus diferentes modalidades y tipologías, se ha convertido en un instrumento esencial para explicar muchos de los esfuerzos que se han volcado desde los poderes públicos en la protección de los valores patrimoniales y culturales en los inmuebles de nuestros espacios urbanos.

            En el caso del Ayuntamiento de Motril se nos informa;

“El municipio de Motril, cuenta con un Plan General de Ordenación Urbanística vigente (en adelante PGOU) aprobado definitivamente mediante acuerdo adoptado por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo (CPOTU) el 19 de diciembre de 2003 y adaptado a la ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación urbanística de Andalucía (LOUA). Desde el propio planteamiento general se recoge el ámbito del centro histórico y comercial de la ciudad, estableciéndose también la necesidad de la redacción de un Plan Especial de Protección que estudie y desarrolle los valores reales y potenciales que le son propios, no existiendo a día de la fecha ni planeamiento ni una normativa urbanística específica para esta zona”.

            De hecho, la información que nos remite ese Ayuntamiento expone la reciente iniciativa de aprobar un Plan Especial de Protección de Casco Histórico (PEPCH) para el casco histórico de Motril. Y se afirma:

“... se inicia en el año 2015 por parte de los Servicios Técnicos Municipales, la redacción del documento de Avance del Plan Especial de Protección del Casco Histórico (en adelante PEPCH).

En tal sentido, al objeto de dar respuesta a esta necesidad planteada, el PEPCH se estructura a partir del análisis de cinco aspectos o ejes básicos de estudio relacionados entre si para obtener un diagnóstico adecuado y actuar en consecuencia ,entendiendo la complejidad del conjunto e interviniendo sobre el mismo. Uno de ellos, el Eje 1 “Arquitectura”, constituye un pilar fundamental en cuanto a la intervención decidida sobre el patrimonio de interés y los elementos singulares de valor que merecen protección, entre otros el inmueble de la Plaza de los jardinillos recientemente demolido.

El documento elaborado (Avance PEPCH) fue remitido en Agosto de 2016 a los diferentes grupos políticos con representación en la Corporación municipal ,a fin de recabar las sugerencias que estimasen oportunas”.

            Además, mientras se tramita la aprobación de dicho Plan Especial (PEPCH), se ha dispuesto de un Avance, aprobado el 5 de Mayo de 2017, para poder revisar el catálogo de bienes inmuebles a los que se les otorga una especial protección por contar con una antigüedad de 100 años y que necesitarán el pronunciamiento expreso del pleno municipal para otorgar licencias en orden a su interés de conservación.

            Todo lo cual no hace sino ratificar el argumento central de esta actuación que nos es otro que la disponibilidad de nuestro ordenamiento jurídico para dotar de regímenes de protección eficaces y versátiles para atender las necesidades de tutela de un patrimonio inmueble que identifica el devenir de nuestras ciudades y otorga singularidad a su reciente historia. Cuestión distinta es analizar, no tanto el título competencial o el régimen procedimental para adoptar estas medidas, sino la ausencia de tales iniciativas con la antelación y el rigor necesarios que hubieran situado casos como el que nos ocupa de obligadas demoliciones ante un escenario bien distinto.

            No se han ofrecido respuestas municipales para argumentar la ausencia de estas medidas de protección para la capital motrileña desde la aprobación del PGOU vigente en 2003. Antes al contrario; cuando se afirma que ha existido “una clara voluntad de conservar y proteger el Patrimonio inmueble de la ciudad”, es para citar la redacción en 1984 de un Catálogo de inmuebles protegibles que “lamentablemente no llegó a completar su tramitación”.

            Desde hace treinta y siete años no se han logrado establecer estas medidas singulares de protección e incluso se alude al vigente PGOU como un instrumento que tampoco recogía en sus términos las necesarias medidas protectoras del caserío singular que ahora se añoran. No ha sido hasta el reciente Avance del PEPCH de Mayo de 2017, cuando se han adoptado disposiciones que atienden tales carencias.

            De hecho, estas deficiencias normativas se apuntan en el propio informe municipal al indicar que entre las medidas del futuro PEPCH estará “revisar el Catálogo del PGOU vigente e incorporar ciertas edificaciones que actualmente no cuentan con protección alguna, teniendo en cuenta que si no se actúa cuanto antes, la antedicha situación se repetirá en los escasos inmuebles privados representativos de la arquitectura de primeros de siglo XX que quedan en nuestra ciudad”.

            Compartimos plenamente tales diagnósticos y serias amenazas que se ciernen para un determinado inventario de inmuebles que pudieran tener el mismo destino del edificio singular demolido. Por ello, en base a tan abierta previsión —y sobre todo por lo inquietantes antecedentes—, debemos entender que, quizás, la actividad municipal, bajo sus sucesivas responsabilidades, no hay acreditado exactamente “una clara voluntad de conservar y proteger el Patrimonio inmueble de la ciudad”.

            Las fechas que analizamos evidencian el transcurso de décadas en las que no se ha podido incorporar un cuerpo normativo en el ámbito local para dotar al caserío singular de Motril de la protección que hubiera fomentado la preservación de singulares inmuebles. En todo caso, sin poder evitar el desconcierto que suscitan ciertas apelaciones a la falta de herramientas normativas para atender estos supuestos, cabe aguardar que los trámites que se anuncian concluyan felizmente incorporando el régimen de protección que, en cada caso, merezcan los edificios, inmuebles y elementos arquitectónicos de interés para la ciudad de Motril y toda su sociedad.

            Tercera.- Valoración final.

            La valoración concluyente que provoca el asunto en cuestión es la lamentable reiteración de supuestos de pérdida de un caserío que primero se abandona y luego se demuele sobre el débil argumento de lo inevitable. La crónica de la desaparición de nuestros espacios urbanos más característicos es una paradoja de excusas de sucesivas autoridades que se autoexcluyen de adoptar soluciones que se insertan en sus propias competencias.

            Nuestro ordenamiento jurídico se ha dotado de instrumentos sobradamente eficaces y operativos para ofrecer la protección que el variado patrimonio inmobiliario necesita y merece a lo largo de nuestro territorio. Confiemos, por tanto, que los múltiples valores que implica nuestro patrimonio cultural sean plenamente incorporados entre los objetivos de tutela y protección de todos los poderes públicos y sepan actuar coherentemente en defensa de los mismos.

A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado dirigir al Ayuntamiento de Motril la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA, de que se agilicen los trámites para la aprobación de las disposiciones que otorguen al municipio de Motril de las medidas de conservación de los inmuebles singulares que merezcan un especial régimen de protección.

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Ver cierre de actuación de oficio

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz