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ANTECEDENTES

(Ver asunto solucionado o en vías de solución)

I. La Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, recibió la queja que se tramita en relación con la petición de disponer de unas instalaciones adaptadas a las necesidades de climatización de los espacios de un Centro de Educación Infantil y Primaria (CEIP) de un municipio de Granada.

En su día esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo, se hizo eco del caso y con fecha 26 de mayo de 2023 nos dirigimos ante la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional y ante el ayuntamiento, para conocer la situación expresada en la queja; y así solicitamos ante dichos organismos la necesaria información sobre el caso.

II.- Por su parte, el ayuntamiento de Granada nos informaba con fecha 20 de junio de 2023 sobre la cuestión:

“En respuesta a su escrito de 26 de mayo de 2023, sobre petición del AMPA del CEIP de la provincia de Granada, sobre la falta de sombras en el el patio del centro, desde el Servicio de Mantenimiento de Edificios Municipales y Colegios del Ayuntamiento de Granada SE INFORMA:

Según lo expuesto en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía (LAULA) en su artículo 9.20 a los municipios les correspondería la exclusiva tarea de conservar o mantener los edificios. Resulta necesario conocer el alcance de las referidas actuaciones de conservación y mantenimiento, para saber si corresponde al Ayuntamiento asumir los trabajos propuestos por la en representante del AMPA del citado centro educativo.

El Código Técnico de la Edificación define el Mantenimiento como el conjunto de actividades destinadas a conservar el edificio o las partes que lo componen para que, con una fiabilidad adecuada, cumplan con las exigencias establecidas.

Lo establecido en el apartado 5º del artículo 232 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que abajo se transcribe, y el artículo 50 de la Ordenanza Municipal de la Edificación publicada en el BOP 131 de 12/07/2013, habría que distinguir las obras de primer establecimiento, reforma o gran reparación, de las de reparación simple o las de conservación y mantenimiento, siendo estas últimas obras menores, según la Ordenanza, teniendo por objeto el ejecutar las acciones necesarias para enmendar el menoscabo producido en un bien inmueble provocado por el tiempo y el natural uso del mismo, siendo, por el contrario las de reforma las que abarcan el conjunto de obras de ampliación, mejora, modernización, adaptación, adecuación o refuerzo de un bien inmueble ya existente, y las de reparación, las necesarias para enmendar un menoscabo producido en un bien inmueble por causas fortuitas o accidentales.

Artículo 232.5 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público

«5. Si el menoscabo se produce en el tiempo por el natural uso del bien, las obras necesarias para su enmienda tendrán el carácter de conservación. Las obras de mantenimiento tendrán el mismo carácter que las de conservación».

Tras la consulta de la jurisprudencia que viene aplicándose a la hora de determinar la responsabilidad de las Administraciones, autonómica o local, en lo que al ejercicio de sus respectivas competencias se refiere, nos encontramos con Sentencias como la de 6 marzo 2003, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª). JUR\2003\238322, por la que se condena a la Administración Autonómica a indemnizar por las lesiones que sufre un alumno por la existencia de desniveles en el patio sin protección de barandillas.

‘…Cierto que la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros de educación infantil de segundo ciclo, dependiente de las Administraciones educativas corresponde al municipio respectivo y entre los bienes de servicio público de las Corporaciones Locales el Reglamento de Bienes menciona las escuelas, pero también lo es que la titularidad del centro corresponde a la Administración autonómica y que la existencia de un desnivel nacido de la existencia de una rampa que carece de protección alguna, no obstante al ser habitualmente utilizada por niños de corta edad, es realidad que escapa del deber de conservación, mantenimiento y vigilancia municipal y entra de lleno en la obligación de la Administración educativa de disponer de centros docentes con las adecuadas medidas de seguridad y, principalmente, con eliminación de aquellos elementos que impliquen un riesgo para la integridad de los alumnos..’

O como la Sentencia de 26 de noviembre 2009 del Tribunal Superior de Andalucía, Sevilla (Sala de los Contencioso-Administrativo, Sección 3ª). JUR\2010\338206, por la que se obliga a indemnizar a la Junta de Andalucía por un accidente ‘cuando transitando por el mismo en horario escolar (recreo), introdujo el pie derecho en un hueco que aparece por el desplazamiento de las rejillas que conforman el sistema de desagüe de las pista, polideportivas de aproximadamente 8 x 23 centímetros’, alegando la representación de la Junta que el daño tenía su origen en la desatención de las tareas de conservación, razonando la instancia judicial:

‘Alega esta un embargo, que la responsabilidad sería del Ayuntamiento de Ayamonte porque de acuerdo con el art. 17.1 de la FOGSE le corresponde ‘la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros de educación infantil de segundo ciclo, primaria o especial dependientes de la Administraciones educativas’. Ese alegato no puede estimarse. Además de resultar probado que el hueco donde introdujo el pía la alumna se abrió por ‘desplazamiento’ de la rejilla, sin constar en modo alguno la rotura o desperfecto de la rejilla y el incumplimiento por el Ayuntamiento de su obligación de repararla desatendiendo la comunicación que hubiera recibido del centro en tal sentido, es claro que las lesiones padecidas por la menor se produjeron dentro del ámbito del servicio público docente, tanto espacial como funcional y temporal, lo que hace que su control, para garantizar la indemnización de los escolares, sea de la más estricta incumbencia de la Administración referida.’

Además según el contenido del Decreto 194/2017, de 5 de diciembre, por el que se aprueban los Estatutos de la Agencia Pública Andaluza de Educación.

En su artículo 2:

«Artículo 2. Fines generales.

Constituyen los fines generales de la Agencia, como entidad instrumental de la Administración de la Junta de Andalucía, en el marco de la planificación y la dirección de la Consejería competente en materia de educación, la gestión de las infraestructuras educativas y servicios complementarios de la enseñanza, cuya competencia corresponda a la Comunidad Autónoma, así como la promoción de la oferta de plazas del primer ciclo de educación infantil en el ámbito de dicha Comunidad». “

«Artículo 4.4:

4. La Agencia tiene la consideración de medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración de la Junta de Andalucía y de los poderes adjudicadores dependientes de ésta, estando obligada a realizar los trabajos y la prestación de servicios que éstos les encomienden en las materias propias de sus fines, de acuerdo con el régimen legal de las encomiendas de gestión, establecido en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, y con la normativa básica en materia de régimen jurídico del Sector Público».

«Dentro de su capítulo II: “Competencias y potestades públicas

Artículo 6. Funciones y competencias.

En el marco de la planificación y dirección de la Consejería competente en materia de educación y para el desarrollo y ejecución de sus fines generales, a la Agencia se le asignan las funciones y competencias que se enumeran a continuación:

1. En materia de infraestructuras:

a) El desarrollo y la ejecución de las políticas de infraestructuras educativas de la enseñanza no universitaria.

b) La programación y la ejecución de planes y programas de inversiones en materia de infraestructuras de la enseñanza no universitaria.

c) La gestión y la contratación de proyectos y obras de construcción, mejora, transformación y adaptación de centros docentes dependientes de la Consejería competente en materia de educación.

d) La realización de los informes técnicos de las instalaciones de los centros docentes privados que soliciten autorización para su apertura y funcionamiento, así como los controles pertinentes de acuerdo con la normativa en vigor.

e) El asesoramiento técnico necesario sobre las instalaciones e infraestructuras de los centros docentes públicos no universitarios.

2. En materia de gestión de equipamientos:

a) La programación y la ejecución de planes y programas de inversiones en materia de equipamientos de la educación no universitaria.

b) La adquisición, alquiler, conservación, reposición y gestión de los edificios modulares prefabricados destinados a uso educativo y del equipamiento y mobiliario de las instalaciones educativas públicas no universitarias.

c) La enajenación de material y mobiliario obsoleto o deteriorado de dichos centros, de conformidad con la legislación patrimonial aplicable.

3. En materia de servicios:

a) La gestión y la contratación del transporte escolar, comedores escolares, aulas matinales, actividades extraescolares y, en general, de los servicios complementarios de la enseñanza no universitaria, con excepción de aquellos comedores de gestión directa de la Consejería competente en materia de educación.

b) El desarrollo y la ejecución de los planes y programas por los que se establezcan servicios complementarios de apoyo al alumnado en la enseñanza no universitaria, aprobados por la Consejería competente o por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía.

c) El desarrollo y la ejecución de las actuaciones para el fomento de la escolarización en el primer ciclo de educación infantil en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

4. En materia de control de calidad:

a) Ejercer el control continuo de los parámetros de calidad de las construcciones, los equipamientos, las tecnologías de la información y de los servicios, cuya gestión tenga atribuida o encomendada.

b) La inspección de las instalaciones y obras de construcción, así como el mantenimiento y conservación de las mismas, de acuerdo con la legislación aplicable que le corresponda.

c) La elaboración de normas técnicas sobre edificaciones escolares, instalaciones y equipos materiales, métodos constructivos y de ensayo y de cuantos estudios y trabajos se estimen necesarios para el cumplimento de las funciones atribuidas.

d) El control y seguimiento de la ejecución de los contratos y convenios suscritos para el desarrollo de las atribuciones contempladas en sus fines».

«En su artículo 7. Potestades públicas.

1. Para el cumplimiento de su objeto, funciones y competencias, la Agencia podrá ejercer, a través de los órganos que las tengan atribuidas en los presentes Estatutos, las siguientes potestades y prerrogativas públicas:

a) Las derivadas del ejercicio de la potestad subvencionadora, incluyendo la tramitación y resolución de los procedimientos de reintegro o sancionadores que, en su caso, procedan.

b) La revisión en vía administrativa de sus actos y acuerdos y las derivadas del ejercicio de la potestad de autotutela de las Administraciones Públicas.

c) Las prerrogativas que le correspondan como órgano de contratación, de conformidad con la normativa aplicable en materia de contratos del sector público.

d) La tutela de los bienes de dominio público que tuviese adscritos la Agencia.

e) Cuantas otras prerrogativas le atribuya la normativa vigente”

Y dentro del artículo 15, sobre atribuciones de la Dirección General: ...

g) Proponer al Consejo Rector la programación de las actuaciones e inversiones, en el marco de las líneas estratégicas establecidas en los planes anuales de infraestructuras y equipamientos de la enseñanza no universitaria aprobados por la Consejería competente en materia de educación,

h) Acordar o, en su caso, proponer la realización de obras e inversiones incluidas en los planes y presupuestos aprobados, así como contratar las obras y la gestión y prestación de servicios de su competencia.

i) Aprobar las actuaciones no singularizadas en el PAIF que deban llevarse a cabo por razones de urgencia o escolarización, que deberán ser ratificadas por el Consejo Rector».

CONCLUSIÓN:

Este Ayuntamiento no puede asumir la propuesta, puesto que desde nuestra perspectiva escapa del deber de conservación, mantenimiento y vigilancia municipal y entra de lleno en la obligación de la Administración educativa de disponer de centros docentes con las adecuadas medidas de seguridad y que los proyectos y obras de construcción, mejora, transformación y adaptación de centros docentes están dentro de las funciones y competencias de la APAE, así pues esta solicitud deberá ser notificada a la Agencia Pública andaluza de la Educación (APAE), entidad que entendemos es la competente.”

III.- Por su parte, los servicios de esa Delegación han enviado informe con fecha 11 de septiembre. El informe señala lo siguiente:

“PRIMERO: El pasado 8 de Julio de 2022, se recibió comunicación en este Servicio por parte del centro, escrito en el que manifestaba diferentes peticiones, entre ellas “...las exposiciones reseñadas para estudiar, diseñar y actuar de forma preferente y urgente en nuestro centro un plan global de mejora de las condiciones bienestar térmico, acústico, de bajo impacto respecto a nuestra huella de CO2 y a la permeabilidad del terreno, en las que, entre otras se posibilite la bioclimatización del centro, la instalación de toldos o persianas verticales exteriores en las ventanas, paneles solares en los tejados de nuestro edilicio y cambio de las ventanas del colegio por otras con alta eficiencia térmica y acústica.”

SEGUNDO: Dichas peticiones, fueron trasladadas a la Agencia Pública Andaluza de Educación (APAE) por ser el órgano competente en materia de infraestructuras educativas,, según lo establecido en el art.6 del Decreto 194/2017 de 5 de diciembre, por el que se aprueban los Estatutos de la Agencia Pública Andaluza de Educación.

TERCERO: Respecto al cambio de ventanas, se indica que la normativa vigente determina que la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, corresponderán al municipio respectivo, de lo que se deriva la obligación del mantenimiento de las condiciones de uso y habitabilidad. Ello viene recogido en los siguientes preceptos normativos:

«• Apartado segundo de la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

• Artículo 171.1 de la Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía.

• Artículo 6 del Decreto 155/1997, de 10 junio, por el que se regula la cooperación de las entidades locales con la Administración de la Junta de Andalucía en materia educativa.

• Artículo 25.2 n de La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL).

• Artículo 9.20 c) de La Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA).

• Artículo 8 del Decreto 18/2006, de 24 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía».

Por todo ello se deduce que la responsabilidad del cambio de ventanas, en este caso, es del Ayuntamiento.

CUARTO: Durante el curso 2022-2023, la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional ha emitido un “PROTOCOLO GENERAL DE ACTUACIÓN EN EL ÁMBITO EDUCATIVO ANDALUZ NO UNIVERSITARIO ANTE OLAS DE CALOR O ALTAS TEMPERATURAS EXCEPCIONALES, en cuyo punto primero “FINALIDAD Y UTILIDAD DE PROTOCOLO” se indica que : El presente protocolo de actuación tiene por objeto establecer una serie de medidas preventivas y recomendaciones, para evitar posibles entornos de disconfort o estrés térmico derivados de situaciones sobrevenidas y limitadas en el tiempo asociadas a la meteorología, como olas de calor o altas temperaturas excepcionales, en los centros docentes no universitarios de Andalucía.

Así mismo, en su punto tercero “ÁMBITO DE APLICACIÓN”establece que: El presente documento, en cuanto protocolo general, contiene medidas organizativas que podrán ser de aplicación en todos los centros docentes de Andalucía sostenidos con fondos públicos, a excepción de los universitarios, en función de la extensión y duración de las condiciones meteorológicas que lo hagan aconsejable”.

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos en la tramitación de la queja, se estima oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- El marco normativo aplicable al asunto que nos ocupa viene fijado por el art. 25.2.n) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) al establecer que el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de «(...) conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial».

Por otro lado, el artículo 27.3 LRBRL establece que «con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos, la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias: (...) e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil». En el mismo sentido, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) prevé, en su Disposición Adicional las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales en esta materia.

Igualmente, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), en su artículo 9.20.c) reconoce como competencia propia municipal en materia educativa «la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de segundo ciclo de educación infantil, de educación primaria y de educación especial, así como la puesta a disposición de la Administración educativa de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes públicos».

Por último, la propia Ley 17/2007, de 10 de diciembre de Educación en Andalucía indica «...la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial dependientes de la Administración educativa corresponderán al municipio respectivo».

Resulta evidente que las tareas relacionadas con la conservación y las labores de mantenimiento de estos edificios escolares corresponden a los municipios en los tipos indicados de centro. La cuestión, pues, no es tanto identificar una competencia en estas tareas —claramente atribuida al ámbito de la administración local— sino discernir la naturaleza de otras intervenciones que por su entidad y funcionalidad parecen no encajar en estas nociones de mera gestión y sostenimiento de estos edificios.

Segunda.- Como explicamos en las motivaciones de tramitar la presente queja, estos servicios educativos tienen como principales protagonistas en el ámbito local a los Centros de Educación Infantil y Primaria (CEIP) cuya «conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios» corresponde a sus respectivos ayuntamientos.

Debido a estos condicionantes, y con motivo de otras intervenciones, desde esta Defensoría hemos tenido la oportunidad de estudiar un aparente de dilema competencial con motivo de otra actuación de oficio, la queja 20/8282, tramitada para estudiar las medidas fijadas en los centros educativos con motivo de la pandemia de Covid-19 y centrada en los municipios de menor entidad poblacional sobre los que pesaba la gestión de estas acciones que afectaban, propiamente, a las actividades de mantenimiento, vigilancia y limpieza de los centros. Y, también, de manera más específica esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía acometió de oficio la queja 21/8804 referida a la situación de climatización en un importante número de centros educativos ubicados en la ciudad de Córdoba.

Ahora, y con motivo de necesidades habitacionales y de climatización, se vuelve a reproducir esta habitual discrepancia a la hora de asumir tales intervenciones entre la administración autonómica y la local que se expresa de manera ciertamente contrapuesta entre la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional y el ayuntamiento de Granada.

De un lado la Delegación Territorial de Educación y Deporte señala “Por todo ello se deduce que la responsabilidad del cambio de ventanas, en este caso, es del Ayuntamiento”.

Y el ayuntamiento, de manera perfectamente opuesta, expone que estas intervenciones debatidas “están dentro de las funciones y competencias de la APAE, así pues esta solicitud deberá ser notificada a la Agencia Pública andaluza de la Educación (APAE), entidad que entendemos es la competente”.

Ciertamente esta polémica suele ser recurrente. Las cargas de gestión y, sobre todo, las habituales limitaciones presupuestarias explican las dificultades para ejercer estas competencias y se propicia con frecuencia una posición inhibitoria argumentada en la responsabilidad ajena. De otro lado, resulta igualmente llamativo la omisión que se advierte entre las manifestaciones de ambas administraciones respecto de la Ley 1/2020, de 13 de julio, para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces mediante técnicas bioclimáticas y uso de energías renovables.

Dicha Ley señala en su Disposición Final Primera: «Artículo 171. Edificios destinados a centros docentes públicos.

1. De conformidad con lo establecido en el apartado 2 de la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial dependientes de la Administración educativa corresponderán al municipio respectivo. Dichos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización previa de la Administración educativa.

2. No obstante lo anterior, cuando se trate de actuaciones tendentes a la rehabilitación energética, al uso de energías renovables y al cumplimiento de los objetivos climáticos de los edificios educativos, los municipios y la Junta de Andalucía podrán cofinanciar el presupuesto de la actuación. Dicha inversión vendrá instrumentalizada por Convenio financiero entre la Administración titular del centro y la Junta de Andalucía. Las cuantías incentivables por la Junta de Andalucía podrán ascender al 100% del presupuesto de la actuación (…)».

Entendemos que esta norma resulta perfectamente adecuada al caso que nos ocupa con la mera lectura de su exposición de motivos al recoger que «la finalidad perseguida por la Ley no es otra que la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos públicos andaluces, mediante el desarrollo de determinadas actuaciones que contengan la aplicación de técnicas bioclimáticas y de energías renovables, en coherencia con los objetivos de calidad en la enseñanza, reglamentación laboral y adecuación a los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos por la legislación andaluza, estatal y europea».

Como se deduce de su breve articulado, se mantiene esa atribución competencial a los ayuntamientos respecto de las labores para la conservación, el mantenimiento y la vigilancia, (art. 171.1 de la Ley de Educación de Andalucía), pero añadiendo que las intervenciones de rehabilitación energética, uso de energías renovables y cumplimiento de los objetivos climáticos de los edificios educativos permitirán una financiación compartida añadiendo un apoyo autonómico (171.2).

Con todo, creemos que esta dualidad de posiciones competenciales entre la administración autonómica y local debe hallar un espacio común para posibilitar el más eficaz cumplimiento de las exigencias definidas para la adecuación de los centros educativos adscritos a los municipios gracias a la disponibilidad de vías presupuestarias autonómicas y locales; una previsión expresamente recogida por la Ley 1/2020 y que parece no haber sido aplicada en el curso de la programación acometida para los centros educativos en Granada.

Afortunadamente, podemos reconocer la puesta en marcha de alguna medida por el Ayuntamiento que ha asumido ―limitadamente― actuaciones en el centro educativo afectado.

Tercera.- Podemos añadir igualmente que, con la finalidad de volver a tomar el pulso a esta medida legal recogida en la Ley 1/2020, la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, acordó incoar una nueva queja de oficio 23/4455. Dicha queja se ha planteado ante la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional solicitando en junio de 2023:

“La función protectora y garantista otorgada a la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía se dirige, específicamente, ante la posibilidad de que se estén afectando los derechos fundamentales establecidos en los artículos 15 y 27 de la Constitución (derecho a la integridad física y derecho a la educación, respectivamente), así como los derechos reconocidos en los artículos 1.a, 112 y 122 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 d e Mayo, de Educación (derecho a una educación de calidad y a la necesidad de contar con la infraestructura y medios materiales y humanos necesarios para su consecución en igualdad de condiciones).

Desde luego, citamos igualmente la Ley 1/2020, de 13 de julio, para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces mediante técnicas bioclimáticas y uso de energías renovables. Nos encontramos, pues, ante unas situaciones que motivan una actuación por propia iniciativa de esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía y Defensor del Pueblo Andaluz; todo ello de conformidad con el art. 10 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz en concordancia con el artículo 24 de la Ley 4/2021, de la Infancia y la adolescencia en Andalucía, reguladora de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía.

Y, en concreto es nuestra intención conocer la situación en la que se encuentran los centros educativos en cuestión y, en su caso, las medidas que, de forma urgente, se hayan adoptado, o se adoptarán, al objeto de solucionar el problema señalado.

En consecuencia, a fin de dar a esta queja el trámite oportuno, en base a los artículos 18.1 y 19.1 de la Ley del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos interesar de la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional la emisión del preceptivo informe, adjuntando la documentación que estime oportuna para el esclarecimiento del asunto en cuestión”.

Confiamos poder ofrecer pronto resultados de esta actuación de oficio para lograr una valoración general de este importante problema de los recursos educativos e infraestructuras en Andalucía ante los retos climáticos que se avecinan.

Cuarta.- A modo de análisis más concreto al caso, la correcta dotación de las instalaciones de climatización de los centros escolares adquiere una importancia singular. Ya la ostentan en circunstancias normales, cuánto más a partir de una situación de los impactos que provocó la pasada pandemia que ha generado un ejercicio de análisis y de adecuación de las condiciones de los centros educativos.

Y, de hecho, esta Institución ha recibido las dificultades de muchos municipios para asumir los sobre-costes de las variadas acciones de respuestas ante la emergencia que supuso en su día la situación de pandemia y que, en buena medida, han hecho aflorar otras carencias o mejoras en las infraestructuras educativas y, en particular, en las condiciones de climatización de muchos colegios.

Estas carencias hemos querido acogerlas en la medida en que, más allá de argumentos competenciales inhibitorios, merecen una respuesta colaborativa entre todas las administraciones. Esta actitud fue ciertamente reconocible en aquella ocasión de urgencia sanitaria durante la situación de pandemia de COVID-19, gracias a una suma de esfuerzos y responsabilidades compartidas, y que deben proseguir avanzando en experiencia y eficacia en otros escenarios de cooperación.

Y, más en particular, se hace necesario recordar la importante iniciativa de esta Ley 1/2020, de 13 de julio, para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces mediante técnicas bioclimáticas y uso de energías renovables. Una ley que ya exige medidas más ágiles y tangibles de aplicación para responder a las importantes necesidades de las infraestructuras educativas que, con seguridad, van a incrementarse en tiempos venideros. Por ello, consideramos necesario contar con todas las previsiones de financiación para estas actividades reforzadas de climatización de los centros educativos acometidas a través de una programación firme y comprometida.

Aun cuando confiamos poder realizar una valoración más generalizada de la situación en el curso de la queja de oficio 23/4455, que hemos citado, resulta oportuno promover un impulso de medidas para el caso particular analizado en la presente queja.

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, en relación con el artículo 24 de la Ley 4/2021, reguladora de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, se formula a la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada y al Ayuntamiento de Granada la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA, a fin de que la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Granada y al Ayuntamiento de Granada dispongan de las vías de apoyo y colaboración en sus respectivos ámbitos para atender las necesidades de climatización de los centros educativos y, en particular en el CEIP.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Ver asunto solucionado o en vías de solución

I.- La presente queja fue admitida a trámite por esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluza fin de conocer el estado de los trabajos de desarrollo reglamentario de la Ley 5/2016, de 19 de julio, del Deporte, en particular sobre las previsiones regulatorias de las actividades profesionales relacionadas con este ámbito.

“Desde esa fecha hasta el día de hoy han pasado cuatro años y sólo se ha presentado un borrador (29/12/2021) “Proyecto de Decreto Sobre Profesiones del Deporte de Andalucía”, propuesta por la Dirección General de Promoción del Deporte, Hábitos Saludables y Tejido Deportivo de la Consejería de Educación y Deporte. Hasta el día de hoy, no ha habido ningún movimiento, que se sepa, ni actividad alguna para finalizarla. Si no se incentiva al ejecutivo andaluz, Andalucía será la última en aprobar una norma reguladora del ejercicio de las profesiones del deporte. Demasiado silencio para una Ley que afecta a la inmensa mayoría de la población andaluza”.

II.- A tal efecto, nos dirigimos mediante escrito de fecha 24 de octubre de 2023 ante la Consejería de Turismo, Cultura y Deporte solicitando la información necesaria. Con fecha 5 de diciembre de 2023 se ha recibido el informe remitido desde los servicios de dicho organismo.

“INFORME DEL ESTADO DE LA TRAMITACIÓN DEL PROYECTO DE DECRETO DE PROFESIONES DEL DEPORTE DE ANDALUCÍA

A la fecha de emisión del presente informe, el proyecto de Decreto se encuentra en fase de respuesta a los informes preceptivos recibidos tras el envío del Borrador 2 a la Secretaría General Técnica. Se recibieron los informes preceptivos de los siguientes órganos de la Junta de Andalucía:

- Comisión Consultiva de la Transparencia y la Protección de Datos.

- Unidad de Igualdad de Género de la Dirección General de Ordenación, Inclusión, Participación y Evaluación Educativa.

- Dirección General de Presupuestos.

- Secretaría General para la Administración Pública.

- Dirección General de Infancia.

- Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía.

Los informes preceptivos que deben formar parte del procedimiento y que todavía no se han incorporado al expediente, al no haberse emitido con carácter definitivo, han sido objeto de requerimiento por parte de la Consejería de Turismo, Cultura y Deporte, como órgano impulsor del proyecto de Decreto, por tratarse de informes determinantes para la continuación del procedimiento. En este caso, algunos de los informes recibidos señalaban una serie de observaciones y alegación es que están actualmente en un proceso de análisis y valoración por parte de la Dirección General de Sistemas y Valores del Deporte, a fin de decidir sobre su inclusión o no en el proyecto de Decreto.

Por otra parte, el 31 de diciembre de 2022 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley 39/2022, de 30 de diciembre, del Deporte, cuya disposición final sexta, Regulación de las profesiones del deporte, dice literalmente lo siguiente:

‘El Gobierno presentará a las Cortes Generales, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la presente ley, un proyecto de ley que regule el ejercicio de las profesiones del deporte, estableciendo, dentro de sus competencias, y siempre respetando aquellas que son propias de las Comunidades Autónomas, los derechos y obligaciones de los profesionales y los requisitos para el desarrollo de aquellos’.

Dicho proyecto de ley determinará la reserva de actividad de la profesión titulada y colegiada de los Licenciados en Educación Física y en Ciencias de la Actividad Física y del Deporte. Profesión cuya nueva denominación será la de educadoras y educadores físico deportivos y a la que se accederá mediante el Grado universitario en Ciencias de la Actividad Física y del Deporte, las Licenciaturas en Educación Física y en Ciencias de la Actividad Física y del Deporte o titulación homologada. Asimismo, establecerá la nueva denominación de los colegios oficiales como Colegios Oficiales de Educadoras y Educadores Físico Deportivos y del Consejo General de Colegios Oficiales de la Educación Física y Deportiva.

A los efectos de lo previsto en la letra j) del apartado 1, del artículo 22 y para evitar cualquier discriminación de los entrenadores españoles con los del resto de países de la Unión Europea, se debe entender que queda reconocida, por la ley y a los efectos de este artículo, la formación de entrenadores que forme parte de un acuerdo impulsado por la respectiva federación internacional y cuya formación sea reconocida en el resto de los países de la Unión Europea.

Ante este compromiso de presentación de un proyecto de ley que regule el ejercicio de las profesiones del deporte a nivel estatal en el plazo de seis meses y a la vista de que su contenido muy posiblemente sea aplicable, como legislación básica, a todas las Administraciones públicas, parece más conveniente esperar un plazo prudencial para comprobar si se inicia la tramitación de dicho proyecto de ley, con el objetivo de que nuestro Decreto autonómico sea coherente y no entre en contradicciones con la normativa estatal básica.

A fecha de 23 de noviembre de 2023, el Estado no ha cumplido con su compromiso de publicación del correspondiente proyecto de ley, si bien es cierto que el periodo electoral y post-electoral, con un Gobierno en funciones durante casi cuatro meses desde la celebración de las pasadas elecciones generales el 23 de julio, ha paralizado prácticamente la producción normativa estatal. No obstante lo anterior, parece prudente esperar a comprobar si el recientemente conformado Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deporte decide retomar el encargo reflejado en la mencionada disposición final sexta.

Una vez se conozca si el Estado sigue o no adelante con el proyecto de ley sobre regulación de las profesiones del deporte (si bien entendemos que es un encargo hecho por las Cortes Generales y, en consecuencia, ineludible para el ejecutivo), actuaremos en consecuencia en relación con el desarrollo de nuestro proyecto de Decreto sobre Profesiones del Deporte de Andalucía”.

A la vista de la citada información, y tras el análisis de la queja, creemos oportuno ofrecer las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- La Ley 5/2016, de 19 de julio, del Deporte de Andalucía, dedica su Titulo VII al ejercicio profesional del deporte, siendo un Titulo novedoso en cuanto regula el ejercicio de aquellas profesiones más directamente relacionadas con el depone, cuales son profesor o profesora de educación física, director o directora, entrenador o entrenadora y monitor o monitora deportivos. Asimismo, se regula el aseguramiento de la responsabilidad profesional mediante la suscripción de un seguro de responsabilidad civil, se crea el Registro Andaluz de Profesionales del Deporte, se detallan las obligaciones de los profesionales del deporte, y se establece la posibilidad de ejercicio a través de sociedades profesionales.

Tras la aprobación de la Ley 5/2016, de 19 de julio, y pese al tiempo transcurrido, por el anterior equipo de la Consejería no se había acometido el desarrollo reglamentario en esta materia. Con el cambio de equipo directivo de la Consejería de Educación y Deporte operado en la nueva legislatura, queda pendiente el desarrollo reglamentario del Titulo VII de la Ley 5/2016, de 19 de Julio, puesto que es una obligación legal establecida en una norma general aprobada por el Parlamento de Andalucía, así como por razones evidentes de oportunidad y de seguridad jurídica, mediante la elaboración de un nuevo reglamento enferma de decreto que desarrolle los principales aspectos del citado Título VII.

Segunda.- El informe recibido desde la Consejería parece denotar un proceso normativo de impulso para complementar el desarrollo regulador de la Ley del Deporte. Ciertamente a la fecha en la que analizamos la cuestión, no parece que esta tarea reglamentaria haya ocupado una prioridad en las funciones propias de los sucesivos responsables del Consejo de Gobierno. Nos basamos en las afirmaciones expresadas en el informe recibido, así como por los antecedentes que obran en esta Defensoría.

Hemos de recordar que la misma cuestión fue analizada con motivo de la queja 21/1863, en la que se reclamaba exactamente la situación de falta de desarrollo normativo de la Ley 5/2016 en lo referente a las profesiones deportivas. Y la entonces Consejería responsable (Educación y Deporte) manifestaba que “Con el cambio de equipo directivo de la Consejería de Educación y Deporte operado en la nueva legislatura, se ha acometido decididamente el desarrollo reglamentario del Titulo VII de la Ley 5/2016, de 19 de Julio, puesto que es una obligación legal establecida en una norma general aprobada por el Parlamento de Andalucía, así como por razones evidentes de oportunidad y de seguridad jurídica”.

Esa acometida decidida concluía señalando que “En próximas fechas se prevé redactar un primer borrador de la norma que sera sometido a los tramites de audiencia y de información pública” (informe de 4 de mayo de 2021).

Tal anuncio motivó que mediante escrito de 19 de mayo de 2021 (salida 2021000021227), esta Defensoría considerara oportuno concluir el expediente de queja 21/1863 por considerar que el asunto se encontraba en vías de solución. En concreto esta Institución manifestaba:

“Del estudio del contenido de dicho informe, podemos valorar la respuesta colaboradora de la Consejería ante las principales previsiones establecidas en la Ley 5/2016, de 19 de julio, del deporte de Andalucía y sus facetas susceptibles de desarrollo reglamentario entendiendo que con estas medidas anunciadas se encontraría la cuestión tratada en vías de solución. Además, el elemento sustancial de dicha información ha sido puesto a disposición de los sectores interesados empleando las vías de acceso a la información, participación y transparencia.

Por todo ello, al día de la fecha procede concluir nuestras actuaciones, sin perjuicio de emprender las acciones de seguimiento que, en su caso, resulten necesarias para el control de la aplicación concreta de estos proyectos de regulación previstos para la actividad profesional del deporte. Por tanto, damos por concluidas nuestras actuaciones procediendo a la finalización de los trámites de la presente queja, dejando a salvo el seguimiento que merezca en un plazo razonable las medidas anunciadas” (escrito de 19 de mayo de 2021, salida 2021000021227).

Tercera.- Dos años más tarde se reproduce la situación al plantearse en esta nueva queja 23/7781 la misma omisión reguladora, si bien las aportaciones explicativas se derivan ahora a circunstancias atribuidas a la actividad reguladora del Estado, con motivo de la aprobación de la nueva Ley 39/2022, de 30 de diciembre, del Deporte, añadiendo la Consejería otras vicisitudes de la duración de la legislatura de las Cortes Generales.

Así pues, la actividad normativa de rango reglamentario de la Ley 5/2016 permanece sin ejecutar en base a una cadena de alegaciones de variado contenido. Y así, se atribuyen los retrasos de la ausencia reguladora en responsables pretéritos indicando que “pese al tiempo transcurrido, por el anterior equipo de la Consejería no se había acometida el desarrollo reglamentario en esta materia”.

Además se comprometen decididos impulsos “Con el cambio de equipo directivo de la Consejería de Educación y Deporte operado en la nueva legislatura, se ha acometido decididamente el desarrollo reglamentario” pero no se aclara el escaso resultado de unos trabajos próximos a concluir fechados en mayo de 2021.

Igualmente se reclama el incumplimiento de anuncios reguladores a nivel estatal, aunque desde los ámbitos propios de responsabilidad se postergan los trabajos indicando que “parece prudente esperar a comprobar si el recientemente conformado Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deporte decide retomar el encargo reflejado en la mencionada disposición final sexta”.

Recordamos que la cuestión analizada en la presente queja nace de la desatención ante las previsiones legislativas del texto aprobado en 2016 y no tanto de la aprobación de una nueva Ley del Deporte estatal en 2022. Una actividad regulatoria autonómica cuya elaboración en tan dilatados periodos de tiempo no sólo implica una desatención a las previsiones legislativas del Parlamento de Andalucía, sino la proliferación de un vacío normativo —durante siete años— que es susceptible de hallarse con sucesivas alteraciones normativas que terminan por erigirse en impedimentos atemporales para cumplir con las previsiones normativas de las que se ha dotado la Comunidad Autónoma.

Pero, irremediablemente, esta última circunstancia adquiere un peso significativo a la hora de abordar cuestiones de oportunidad normativa tras la modificación de la ley estatal recogida en la citada disposición final sexta. Por más que las dilaciones en la actividad reglamentaria autonómica no pueden justificarse por esta sobrevenida novedad legislativa del Estado, no es menos cierto que una actitud de adecuación a este marco normativo común puede aconsejar atemperar los plazos de estos trabajos de ámbito autonómico procurando una adaptación a las previsiones reguladoras del Estado.

Cuarta.- En una valoración general de la situación podemos concluir que, más allá de argumentos exógenos respecto de la actividad normativa estatal o de omisiones atribuidas a responsabilidades pretéritas, la iniciativa reglamentaria de una Ley del Deporte fechada en 2016 permanece incólume a pesar de que también dicha disposición autonómica, aprobada en el ejercicio de una competencia exclusiva, establecía el obligado desarrollo reglamentario.

Por tanto, y con las actuaciones de coordinación normativa que resulten adecuadas, debemos recordar la necesidad de contar con un marco regulador desarrollado de la normativa autonómica deportiva acorde con la previsiones recogidas en la Ley 5/8216, de 19 de julio.

A la vista de las anteriores Consideraciones, el Defensor del Pueblo Andaluz, conforme estable el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, ha acordado dirigir a la Consejería de Turismo, Cultura y Deporte la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA. - para acometer los trámites del desarrollo reglamentario del Titulo VII de la Ley 5/2016, de 19 de Julio, de acuerdo con Io previsto en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales reguladas en el artículo 45 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de Ia Comunidad Autónoma de Andalucía.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

(Ver asunto solucionado o en vías de solución)

1.- La presente queja fue tramitada por la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz a instancia de una entidad cultural en la que expone diversas consideraciones en relación con el proceso de elaboración del denominado ‘Plan Director’ de este histórico recinto de la ciudad de Córdoba, declarado Bien de Interés Cultural e integrante del entorno considerado Patrimonio de la Humanidad. En concreto expresa:

“(…) exponemos de forma más concreta y pormenorizada parte de las inadecuaciones o incumplimientos observados, sin perjuicio de otros aspectos que por no extendernos no hemos incorporado en este documento:

1. El Plan Director presentado incumple las normativas y directrices de la Unesco y el Ministerio de Cultura para un monumento declarado Patrimonio Mundial y Bien de Interés Cultural. El documento que se tramita no puede considerarse el Plan de Gestión que señala la Unesco ni incorpora las orientaciones de administración participativa que establecen sus directrices. Tampoco se adecua en aspectos básicos a los contenidos de un Plan Director que establece el Plan Nacional de Catedrales.

2. La propuesta de Plan Director trata al conjunto de la Mezquita Catedral “como si fuera exclusivamente una Iglesia”, cuestión grave y preocupante al tratarse de un edificio tan plural y con una historia y una arquitectura tan amplia que le ha valido su reconocimiento como Patrimonio Mundial. Desafortunadamente, de esta forma y en esos aspectos, la propuesta de Plan Director se autodescalifica por incompleta, parcial y no apropiada a un edificio Patrimonio Mundial y Bien de Interés Cultural.

3. La propuesta olvida la obligación de establecer órganos y procedimientos plurales (no exclusivos del Cabildo y sus miembros) de participación y seguimiento de la gestión y de las actuaciones que se desarrollen en la Mezquita Catedral.

4. El Plan Director carece de la tramitación adecuada de un instrumento de ordenación y gestión del Patrimonio Mundial al no haberse producido ni previsto consultas o informes de, al menos, el Ministerio de Cultura, la Unesco y otras entidades concernidas.

5. Algunas de las determinaciones y propuestas concretas del Plan Director son contrarias a las directrices de la Unesco y la legislación de patrimonio histórico, como la relativa a la eventual eliminación de las celosías para la apertura de vanos en el muro recayente al Patio de los Naranjos, expresamente anulada por la sentencia del TSJA de 18 de mayo de 2021 ratificada por el Tribunal Supremo el 20 de julio de 2021”.

2.- La tramitación de la queja llevó a dirigir la petición de información necesaria ante la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte en Córdoba. La respuesta de fecha 30 de marzo de 2023 señala lo siguiente:

“El Cabildo Catedral de Córdoba presentó a esta Delegación Territorial en diciembre del año 2021 el Plan Director de la Mezquita-Catedral de Córdoba 2020, para su valoración e informe. El documento, de evidente complejidad, ha sido estudiado por un equipo técnico de esta Delegación, habiéndose ya redactado un informe preliminar. Este informe plantea una serie de mejoras en el Plan Director que serán objeto de subsanación por parte de los técnicos redactores del mismo, de manera previa a someter dicho documento al informe de la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico de Córdoba.

El Plan Director de la Mezquita-Catedral se adecúa en líneas generales a los contenidos propuestos por el Plan Nacional de Catedrales del Ministerio de Cultura y Deporte. Se trata de un documento técnico que compila toda clase de datos para el mejor conocimiento del bien, incluyendo el patrimonio inmueble, mueble e inmaterial, aportando una diagnosis del estado actual y propuestas de acciones para el futuro. El Plan Director está llamado a ser la herramienta guía para la adecuada protección, conservación, documentación, investigación y difusión del monumento.

Este Plan Director no tiene el carácter de plan de gestión del bien inscrito en la Lista del Patrimonio Mundial de Unesco; al respecto, resulta pertinente recordar que el bien inscrito como Patrimonio Mundial es específicamente el Centro Histórico de Córdoba, por ampliación del bien inicialmente inscrito, es decir la Mezquita-Catedral. En este sentido el Ayuntamiento de Córdoba se encuentra en la actualidad redactando el Plan de Gestión del Centro Histórico con arreglo a las directrices de la UNESCO, estando prevista su entrega en la próxima anualidad.

Más allá del estado de tramitación y de los propósitos del Plan Director, la Mezquita-Catedral de Córdoba tiene la consideración de Monumento Bien de Interés Cultural en base a lo establecido en la Disposición Adicional Primera de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español. Forma parte del Conjunto Histórico de Córdoba declarado Bien de Interés Cultural. A nivel urbanístico está catalogado como Monumento de la Villa en el Plan Especial de Protección del Conjunto Histórico de Córdoba. Además de estar inscrito en la Lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO desde 1984.

Consecuentemente, al margen de los órganos internos previstos por el Cabildo-Catedral para el futurible seguimiento del Plan Director, cualquier intervención prevista en la Mezquita-Catedral está sometida a los correspondientes trámites de autorización por parte de las respectivas administraciones competentes.

En relación a la falta de respuesta alegada por la entidad, se indica que con fecha 30/06/2022, esta Delegación Territorial en respuesta a escrito de la referida entidad, emitió el siguiente oficio, que se reproduce íntegramente:

‘Con fecha 15 de junio se ha remitido a esta Delegación Territorial, desde la Dirección General de Patrimonio Histórico y Documental, escrito suscrito por Ud., en su calidad de portavoz de la plataforma ciudadana y como presidente de la asociación, en relación a la tramitación y aprobación del Plan Director de la Mezquita-Catedral de Córdoba, dirigido a la Consejería de Cultura y Patrimonio Histórico, del que le acuso recibo. Respecto al citado Plan Director, peticionan, dando íntegramente por reproducidas las manifestaciones que realizan en el mismo-, se garantice que, en el proceso de su tramitación, se ajuste a la Normativa y Acuerdos entre las Administraciones y con la Conferencia Episcopal, así como participar en un proceso de consulta pública en el que se asegure la participación del Ayuntamiento de Córdoba, Universidad o entidades ciudadanas, como esa Plataforma, mediante audiencia, solicitud de informe o mecanismo apropiado. Al respecto, le informo que, como le consta a esa Plataforma, dicho Plan Director fue presentado por el Cabildo Catedral de Córdoba el día 1 de diciembre del corriente año en esta Delegación Territorial, que ha procedido a la apertura del correspondiente expediente, para su estudio, valoración e informe por la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico que, como saben, es el órgano consultivo de apoyo a la actuación de esta Delegación Territorial en materia de Patrimonio Histórico. En la actualidad se está analizando para su valoración dicho Plan Director, por un equipo multidisciplinar de esta Delegación Territorial, valoración que aún no está culminada. Teniendo en cuenta las consideraciones que han emitido, a través de los documentos que acompañan a su solicitud, éstas serán incorporadas al expediente para que el mismo equipo técnico las analice y valore’.

Esperando dar respuesta a todas las cuestiones planteadas en el escrito de queja.

Atentamente”.

3.- A la vista del contenido esencial de la queja tramitada, podemos analizar cuatro aspectos que permiten desglosar el análisis de estos trabajos: hablamos de los plazos de elaboración del Plan Director; por otra parte, los propios contenidos de dicho instrumento; los mecanismos de participación social y ciudadana; y, finalmente, el papel de control y adecuación de la gestión de entorno monumental de la Mezquita-Catedral, atribuido a la autoridad cultural. Unos aspectos que se desarrollan en base a las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Respecto de la primera cuestión referida a los ritmos de redacción del Plan, comprobamos que la elaboración de dicho Plan Director se encuentra, al día de la fecha, siguiendo sus trámites entre los que destacamos dos hitos principales. De un lado el texto inicial fue elaborado por “El Cabildo Catedral de Córdoba que presentó a esta Delegación Territorial en diciembre del año 2021 el Plan Director de la Mezquita-Catedral de Córdoba 2020, para su valoración e informe”; además, dichos trabajos de estudio se siguen desplegando y “En la actualidad se está analizando para su valoración dicho Plan Director, por un equipo multidisciplinar de esta Delegación Territorial, valoración que aún no está culminada”.

Asumiendo en sus propios términos la información facilitada desde la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte, debemos acoger la formal actividad que se desarrolla en estos momentos para la adecuación del proyecto inicial presentado y su adaptación a los criterios que se aportan desde los servicios técnicos y antes de su elevación formal a la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico. Por ello creemos entender que este particular aspecto expresado en la queja se encuentra en vías de solución necesitando los plazos oportunos y necesarios para unos trabajos recogidos en “el documento, de evidente complejidad”.

Por ello, parece acertado permanecer, al día de la fecha, atentos a la marcha de este proceso de elaboración que se anuncia y que, en un plazo indeterminado, debe llegar hasta su definitiva conclusión y aprobación. No obstante, tampoco debemos olvidar los antecedentes que obran en la actuaciones de esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz al respecto.

Y, al hilo de estas actuaciones, también es adecuado apuntar que esta Defensoría ha intervenido sobre la cuestión del Plan Director de la Mezquita-Catedral de Córdoba en otras ocasiones, en particular con motivo de la queja 18/437. La tramitación de dicho expediente supuso la emisión de una resolución de 25 de julio de 2018 en la que ya se valoraba la situación del Plan Director de la Mezquita-Catedral. Y entre los datos obtenidos tras la investigación pudimos conocer la información ofrecida desde la, entonces, Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte en Córdoba que explicaba el 4 de abril de 2018 (salida 687/1377):

“En cuanto al Plan Director que se pretende acometer, reseñar que en el año 1999 ya se realizó un encargo de Plan Director de la Mezquita Catedral al amparo de un Contrato de Consultoría y Asistencia suscrito entre la Consejería de Cultura y los arquitectos D. y D., con fecha 24 de febrero de 1999.

El Pliego de Prescripciones Técnicas de dicho contrato tenía por objeto establecer las condiciones generales para la realización del Plan Director específico para cada una de las Catedrales Andaluzas.

- Con fecha 3 de julio de 2001 se presentó el citado Plan Director redactado por los arquitectos mencionados.

- En relación con dicho documento, se emitió un informe con fecha 27 de agosto de 2001 por el arquitecto conservador, entonces, de la Mezquita Catedral en el que se detectaron una serie de deficiencias que fueron trasladas a la Dirección General de Bienes Culturales. Por lo que dicho documento no es válido desde el punto de vista administrativo.

De ahí, que el citado documento no fuera sometido al trámite necesario para su aprobación y en la actualidad se halla obsoleto. En el mismo no se llegaron a contemplar cuestiones tan relevantes, en el apartado de Usos, como la determinación de las pautas necesarias para la mejora y coordinación de las actividades susceptibles de ser desarrolladas, o al menos, dado la complejidad del Monumento, plantearse un estudio específico y pormenorizado de su funcionamiento y proponer distintas actividades (...)”.

Como se recoge de la citada información, se alude a trabajos datados en 1999 que, a su vez, se derivan a futuras intervenciones, proyectos, impulsos y aparentes compromisos para redactar y aprobar el Plan Director que han tenido, al día de la fecha, el resultado que explica que aún hoy en 2023 seguimos escuchando “breves plazos” y “renovados impulsos” para que este recinto de relevancia mundial disponga del instrumento de ordenación que unánimemente se viene demandando.

En todo caso, y acogiendo la reciente información ofrecida, volvemos a registrar el estado actual de los trabajos y el añadido anuncio de disponer “un informe que plantea una serie de mejoras en el Plan Director que serán objeto de subsanación por parte de los técnicos redactores del mismo, de manera previa a someter dicho documento al informe de la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico de Córdoba”. Eso esperamos.

Segunda.- También se exponen en la queja analizada varias valoraciones que inciden en los propios contenidos de los textos previos del Plan Director de la Mezquita-Catedral. Podemos resumirlos en la apreciación de que “trata al conjunto de la Mezquita Catedral como si fuera exclusivamente una Iglesia, cuestión grave y preocupante al tratarse de un edificio tan plural y con una historia y una arquitectura tan amplia que le ha valido su reconocimiento como Patrimonio Mundial”. Además se considera que los textos propuestos descontextualizan el elemento andalusí del monumento y aplican criterios de “reduccionismo islámico” sobre el recinto.

Sin duda es éste el aspecto que técnicamente ofrece mayores exigencias especializadas de conocimiento para poder ser abordado. Y desde esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz carecemos de recursos periciales e idóneos para emitir un pronunciamiento ajustado y solvente ante las aportaciones que la queja recoge gracias a los criterios recogidos mediante una serie de voces acreditadas desde variadas disciplinas científicas. Criterios que también encuentran respuestas discrepantes a cargo de otras autorías que se expresan de manera perfectamente opuesta desde el conocimiento que les ofrecen sus acreditaciones académicas.

Es decir, sin ánimo de excusar la elaboración de un criterio propio, no resulta fácil fijar una posición dirimente ante la rotundidad con la que se expresan algunas manifestaciones abiertamente encontradas en el debate. Porque de un lado, es discutible describir que estos textos preparatorios del Plan Director tengan como inapelable resultado “la destrucción identitaria de los elementos andalusíes”. Pero, de otro lado, existen precedentes de actuaciones que contradicen la puesta de manifiesto de esos valores andalusíes del conjunto. Recordamos la instalación de elementos muebles como un facistol en pleno escenario del Mihrab que no facilitaban la contemplación de espacios únicos por su belleza; como tampoco algunas exposiciones escolares que parecían no disponer de un espacio más adecuado para compatibilizar su muestra con el respeto a la ubicación elegida; tampoco la eliminación, ya corregida, del término “mezquita” en las denominaciones y señalética del monumento. Son todas actuaciones que no acogen una inteligente comprensión de la rica y plural trayectoria en todo el esplendor histórico del recinto.

En el fondo, más allá desde el estricto respeto ante este repertorio de argumentos que alimentan el interesante debate, podemos concretar la cuestión en el marco de la relación que se produce entre el denominado valor cultural y el valor de culto, cuando se definen los usos de recintos que acogen manifestaciones religiosas a la vez que ofrecen un escenario de difusión y puesta en valor de su intrínseca significación patrimonial y cultural.

Y, dentro de este marco relacional de ambos valores, que resulta especialmente presente en el debate planteado en la presente queja, aludimos a la posición fijada por la doctrina del Tribunal Supremo abogando por abordar el proceso de decisiones en la gestión de estos entornos desde la compatibilidad de ambos valores:

“(...) no advierte incompatibilidad entre el cumplimiento de las dos funciones la litúrgica ó religiosa y la histórico artística, al existir en base a las estimaciones del propio perito medios técnicos que permiten compatibilizar los dos usos y por ello aunque refiere que seria cuestión de estudiar si seria mas importante proteger el derecho de los ciudadanos a contemplar el monumento funerario o el derecho a realizar la función social religiosa de la Catedral no entra en la análisis de tal cuestión al estimar que no existe incompatibilidad alguna, y por tanto no se puede válidamente admitir como refiere la parte recurrente en apoyo de su tesis que la sentencia haya debido de acoger como preferente uso el litúrgico o religioso, pues el escoger entre uno y otro, y en este caso seria ciertamente el litúrgico o religioso, solo sería exigible cuando estuviera acredita la absoluta incompatibilidad entre uno y otro uso, y en el caso de autos la sentencia recurrida por las razones que expone, apoyadas en los informes periciales obrantes, aprecia y valora la compatibilidad ente ambos usos y por tanto no cabe apreciar que concurran ninguna de las infracciones denunciadas” (Fundamento Cuarto STS Sala Cuarta 528/2009, de 10 de Febrero de 2009).

Baste añadir que esta doctrina ―claramente proclive a la integración de los valores culturales y cultuales que encierran estos recintos monumentales de uso religioso― también se compagina con los criterios ofrecidos desde la autoridad cultural cuando se nos informaba: “no cabe duda que, si nos hallamos en presencia de un bien de titularidad eclesiástica con un uso principalmente religioso, no es menos cierto que hallándonos en un Estado Social como el nuestro, este derecho no es ilimitado sino que está condicionado por su función social. Esta función social se traduce en su uso cultural el cual se ha incrementado considerablemente en los últimos años. Esta función social ya se recogía en el Convenio de Colaboración que se suscribió el día 19 de diciembre de 1991 entre la Consejería de Cultura y Medio Ambiente de la Junta de Andalucía y el Cabildo Catedralicio de Córdoba para la conservación, mantenimiento, custodia y mejor cumplimiento de la función social de la Catedral, antigua Mezquita” (informe de la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte en Córdoba de 4 de abril de 2018, salida 687/1377).

Tercera.- La participación ha sido también una demanda recogida en la queja por cuanto que la entidad promotora ha venido demandando, en sucesivas ocasiones, la oportunidad de aportar sus criterios en el curso del proceso de elaboración del Plan Director de la Mezquita-Catedral.

Al respecto, recogemos de nuevo la respuesta recibida desde la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte con fecha 30 de marzo de 2023, cuando confirma los requerimientos de la entidad para conocer el estado de tramitación de los trabajos redactores del Plan Director, indicando que fueron en su día explicados mediante contestación formal:

“Al respecto, le informo que, como le consta a esa Plataforma, dicho Plan Director fue presentado por el Cabildo Catedral de Córdoba el día 1 de diciembre del corriente año en esta Delegación Territorial, que ha procedido a la apertura del correspondiente expediente, para su estudio, valoración e informe por la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico que, como saben, es el órgano consultivo de apoyo a la actuación de esta Delegación Territorial en materia de Patrimonio Histórico. En la actualidad se está analizando para su valoración dicho Plan Director, por un equipo multidisciplinar de esta Delegación Territorial, valoración que aún no está culminada. Teniendo en cuenta las consideraciones que han emitido, a través de los documentos que acompañan a su solicitud, éstas serán incorporadas al expediente para que el mismo equipo técnico las analice y valore”.

Tal contestación de la Delegación a la entidad promotora evidencia la puntual información ofrecida a lo que se suma la incorporación de las aportaciones de la entidad ciudadana gracias al interesante compendio de criterios y valoraciones que han elaborado distintas personas expertas en disciplinas científicas que intervienen en estos trabajos redactores del Plan Director. Recordamos la oportuna presencia y aportación de los diferentes colectivos, entidades y grupos sociales que expresan, en sus respectivos ámbitos de intervención, la trascendencia que despliega la Mezquita-Catedral en la sociedad cordobesa; y que enriquecerán sin duda los contenidos de ese Plan en el ejercicio de los principios de participación y transparencia que resultan imprescindibles en la concepción actual de la gestión del patrimonio histórico y cultural.

Más allá, por tanto, de esta recepción formal de las posiciones de la entidad promotora, desde esta Institución insistimos en la bondad de ejercer una cuidada aplicación de los principios de participación y audiencia desde la ciudadanía y sus movimientos asociativos y de ejercicio ciudadano de intervención en los asuntos públicos.

Cuarta.- Como último aspecto analizado ―que no el de menor trascendencia― debemos detenernos en la función garante que asume la autoridad cultural en el marco de la definición de las directrices de uso y gestión del conjunto monumental de la Mezquita-Catedral, sujeto a los condicionantes legales de su categorización como Bien de Interés Cultural (BIC).

Dicho en otros términos, y más allá del proceso redactor del instrumento adicional del Plan Director, las labores de inspección y de adecuación de las actividades desarrolladas en el conjunto de la Mezquita-Catedral deben permanecer bajo el deber de información previa del titular, su definición a través de los proyectos específicos que describan dichas actividades y sujetas al criterio previo de los responsables técnicos para manifestar su compatibilidad con los valores y elementos afectados por las mismas y, por ello, susceptibles de ser expresamente autorizados. Ello deviene de la Ley 14/2007, de Patrimonio Histórico, respecto de las actuaciones de los ámbitos del artículo 33 (modificaciones en el inmueble), artículo 28 (alteraciones a los valores) o 19 (sobre contaminación visual).

Pero también, la supervisión desplegada por esa Administración Cultural debe ser entendida en un sentido más amplio y complejo, ya que incluiría otros aspectos que no deben permanecer ajenos a la tutela de esa Delegación. Nos referimos, precisamente, a esos otros usos que tienen a la Mezquita-Catedral como escenario y que merecen un tratamiento de mayor rigor, desplegando las funciones propias de esa autoridad que en determinados supuestos ―algunos relatados en la queja― merecen mejor supervisión.

Y es que, volviendo a la obligada perspectiva que ofrecen los antecedentes de anteriores intervenciones, no han faltado supuestos analizados en los que esa función supervisora y tuitiva ha ofrecido lagunas. Tanto es así que desde la, entonces, Delegación de Cultura, Turismo y Deporte se daba cuenta de “la asunción de un pactum en virtud del cual la Iglesia se comprometa a no actuar de forma unilateral en materia de usos teniendo en cuenta el papel que ha de jugar la Administración Cultural” (informe de la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte en Córdoba de 4 de abril de 2018, salida 687/1377).

Justo es reseñar que la reciente información ofrecida desde la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte declara meridianamente que “Consecuentemente, al margen de los órganos internos previstos por el Cabildo-Catedral para el futurible seguimiento del Plan Director, cualquier intervención prevista en la Mezquita-Catedral está sometida a los correspondientes trámites de autorización por parte de las respectivas administraciones competentes”.

Este comentario añadido viene a reforzar la convicción de que el Plan solicitado es el instrumento global e idóneo para desplegar y desarrollar todas las cuestiones multidisciplinares que venimos analizando. Pero, de inmediato ―con dicho Plan o sin él― las funciones de control y supervisión de la autoridad permanecen intactas y en pleno vigor.

Quinta.- A modo de valoración final, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha venido analizando variados antecedentes respecto a los complejos aspectos de la gestión cotidiana de las sedes catedralicias en Andalucía que han coincidido en la adecuada metodología de responder a muchas de sus necesidades y gestión a través de las herramientas de los “Planes Directores”. Para ello se acordó incoar por propia iniciativa una queja de oficio 20/7757 ante la, entonces, Consejería de Cultura y Patrimonio Histórico.

Además del caso particular del Plan para la Mezquita-Catedral, esta tramitación global sobre la cuestión nos permitió ratificar la idea de que tales Planes Directores se configuran como unos instrumentos acogedores de las disciplinas que responden ante la dificultad y complejidad de atender las obligaciones de tutela y puesta en valor de este singular inventario del mejor patrimonio cultural de Andalucía, como son las catedrales existentes de la Comunidad Autónoma.

Sin embargo, las previsiones acordadas en su día para dotar de estos Planes Directores al servicio de todas las catedrales no se han alcanzado en los términos previstos por unos convenios que han perdido su vigencia y con resultados claramente parciales e insatisfactorios. Las causas evaluadas de este pobre balance hablan de una insuficiencia de la inversión económica, participación desigual, falta de desarrollo de las Comisiones de Seguimiento y un distanciamiento de los directrices del Plan Nacional y/o de las Planes Directores. Y así, la revisión de los estudios realizados, de manera incompleta y desactualizada, vuelve a evidenciar la ausencia de instrumentos esenciales para una gestión eficiente y acreditada de estos elementos singulares del patrimonio monumental.

La oportunidad de la Institución de abordar este análisis ha logrado un esfuerzo recopilatorio a cargo de las autoridades culturales que se han manifestado en un tono colaborador y reactivo ante una situación —si no de parálisis— cuando menos de carencia de impulso y de prioridad ante unos compromisos primero postergados y, finalmente, caducos. Toda una programación prevista para desplegar una política cultural que, hoy por hoy, evidencia una radical actualización y puesta en marcha.

Consecuentemente, la posición que puede elaborar esta Institución ha de seguir promoviendo la necesidad de dotar al ingente patrimonio catedralicio andaluz de sus respectivos Planes Directores, a través del inaplazable impulso de las autoridades culturales junto a los responsables de las diócesis y de todos los sectores implicados y comprometidos con la vigencia de estos escenarios para su protección, conservación, restauración, documentación, investigación, difusión, accesibilidad, transparencia y desarrollo sostenible en el tiempo.

Por ello esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz acordó dirigir a la Consejería de Turismo, Cultura y Deporte con fecha 30 de diciembre de 2022 la Recomendación de “disponer las medidas de elaboración, discusión y aprobación de un marco común para dotar a las catedrales de Andalucía con sus respectivos Planes Directores”. Al día de la fecha estamos procediendo a evaluar la respuesta recibida desde la Consejería de Turismo, Cultura y Deporte.

Pues bien, finalmente pudimos evaluar la respuesta recibida desde la Consejería de Turismo, Cultura y Deporte que comunicó las iniciativas que había adoptado en relación con la aprobación de dichos Planes Directores. En concreto, tomamos cumplida nota de las iniciativas anunciadas para disponer de:

“a) Protocolo General de Actuación entre la Consejería de Cultura y Patrimonio Histórico de la Junta de Andalucía y los Obispos de la Iglesia Católica de las diócesis comprendidas en el territorio” , y

b) Proyecto de Decreto por el que se crea y regula la composición y el funcionamiento de la Comisión Mixta Junta de Andalucía-Iglesia Católica de Andalucía para el patrimonio cultural”.

Tales acciones aconsejan una posición de elemental prudencia a la vista de los precedentes del caso. Con todo, las actuaciones anunciadas desde la Consejería de Turismo, Cultura y Deporte coinciden con las necesidades que han sido ratificadas con motivo del estudio en la presente actuación del oficio del Defensor del Pueblo Andaluz y que se ha reflejado en la resolución dictada. Por lo tanto, nos ratificamos en el criterio manifestado desde esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz, inclinándonos por interpretar una respuesta colaboradora ante la Resolución elaborada sobre el caso. Ello no empece a que ya, con la mayor urgencia posible, se proceda a empezar a elaborar en concreto los Planes Directores para las Catedrales de Andalucía, completando de ese modo dicha respuesta colaboradora.

Desde luego, permanecemos atentos a cualquier novedad que se produzca en orden a estos procesos anunciados para definir y concretar actuaciones sobre la base de los Protocolos acordados y, desde luego, para comprobar la puesta en marcha efectiva de los trabajos para la elaboración de los Planes Directores para las catedrales de Andalucía. Hasta aquí el relato que reproducimos de la queja de oficio 20/7757.

Por cuanto respecta a la presente queja 23/1514 y referida al supuesto del Plan Director de la Mezquita-Catedral de Córdoba, y a la vista de las anteriores Consideraciones, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado dirigir a la Delegación Territorial de Turismo, Cultura y Deporte en Córdoba la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1. - para impulsar en unos plazos razonables los compromisos anunciados de continuar con los trabajos redactores del Plan Director de la Mezquita-Catedral de Córdoba hasta su conclusión y, en su caso, aprobación.

SUGERENCIA 1. - dirigida a que se adecúen los contenidos del Plan a la comprensión integradora de los valores culturales del recinto monumental.

SUGERENCIA 2. - para promover y garantizar un efectivo ejercicio de participación ciudadana en los debates de su redacción; y

RECOMENDACIÓN 2. - dirigida a que se potencien las funciones de adecuación y supervisión a la legalidad de las actuaciones de gestión y uso del conjunto de la Mezquita-Catedral de Córdoba.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz