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En esta Institución se tramita expediente de queja por demora en la tramitación de una denuncia de acoso laboral y vulneración del derecho de libertad sindical.
ANTECEDENTES
I. La interesada, denuncia la situación de acoso laboral por los responsables de su centro de trabajo, (...) adscrito a la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, por la no adaptación de su puesto de trabajo que le impide “cumplir de forma eficaz las órdenes de trabajo” y de discriminación en su condición de Delegada de Prevención de Riesgos Laborales por el sindicato (...).
Aporta diversa documentación para acreditar su denuncia y, ante el requerimiento de esta Institución de que nos acreditara la formalización de su denuncia, amplia su queja a la demora en la constitución del Comité de Investigación interna al que le corresponde tramitar estas denuncias en la provincia de Málaga.
II. Una vez admitida a trámite la queja, se solicita el correspondiente informe al órgano competente, que sería el Comité de Investigación interna para las situaciones de acoso de la Administración General de la Junta de Andalucía de Málaga.
Con fecha 2 de octubre de 2019 tiene entrada en esta Institución la respuesta a la solicitud de información cursada, que es remitida por el Delegado del Gobierno de la Junta de Andalucía de Málaga, y en la que se nos confirma que el Comité no se pudo constituir por renuncia de los representantes de la Administración propuestos por el Instituto Andaluz de la Mujer y por la Dirección General de Riesgos Laborales. Manifiesta, asimismo, que por dichos motivos la denuncia de la interesada “está a la espera de su tramitación”.
III. Ante la respuesta recibida, se volvió a requerir a la referida Delegación del Gobierno nos informase sobre la constitución del Comité y la situación del trámite de la denuncia de acoso presentada por la interesada.
Con fecha 16 de mayo y 11 de junio del presente año, la Delegación del Gobierno de Málaga, contesta comunicándonos que “el Comité no se encuentra constituido dada la negativa a formar parte del mismo de las personas nombradas, habiendo presentado formalmente su renuncia”, así como que se ha solicitado a los órganos competentes “la propuesta de representantes que reúnan los requisitos de titulación y formación exigidos en el referido Protocolo a fin de poder constituir el Comité a la mayor brevedad posible”. En cuanto a la denuncia de la interesada, nos informa de que se encuentra “a la espera de tramitación en sobre cerrado, dado que es el presidente o presidenta de la Comisión quien, junto al resto de los componentes de la misma, debe abrir los sobres con las solicitudes de intervención y decidir si procede la tramitación o el archivo de las mismas”.
En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos conveniente plantear a esa Administración las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Del derecho de los empleados públicos al respeto de su dignidad en el trabajo frente a las situaciones de acoso.
Toda persona tiene derecho a realizar su actividad laboral libre de cualquier tipo de acoso que constituye un riesgo psicosocial que atenta contra la dignidad, la integridad moral y la salud de la persona que lo sufre.
El acoso laboral, también conocido como mobbing, ataca uno de los derechos fundamentales de los trabajadores tales como la dignidad e integridad física y moral de la persona. En este sentido, la Constitución Española, en sus artículos 10, 14, 15, 18 y 40.2, garantiza a cualquier persona el derecho a recibir un trato correcto, respetuoso y digno en el ejercicio de sus funciones profesionales y a realizar su actividad laboral libre de cualquier tipo de acoso psicológico o sexual, así como de cualquier discriminación prohibida en nuestro ordenamiento jurídico.
En el ámbito europeo, Las Directivas de la Unión Europea, 2000/43/CE del Consejo de 29 de junio de 2000, y la 2000/78 de 27 de noviembre de 2000, sobre igualdad de trato en el empleo, consideran al acoso en el trabajo "como una conducta de índole discriminatoria que atenta contra la dignidad de la persona y crea un entorno intimidatorio, hostil, degradante, humillante y ofensivo". Asimismo, la Recomendación de la Comisión 91/131/CEE, de 27 de noviembre, relativo a la protección de la dignidad de la mujer y del hombre en el trabajo, y la Directiva 2006/54/CE, relativa la igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo, entre otras, recogen medidas para combatir el acoso en el entorno laboral. En el ámbito internacional, cabe mencionar en esta materia, igualmente, el Convenio 111 de la OIT contra la discriminación en el empleo.
La Ley 31/1995, de 8 de noviembre de Prevención de Riesgos Laborales, establece que todas las organizaciones laborales, incluidas las Administraciones Públicas, deben promocionar la mejora de las condiciones de trabajo de su personal y elevar el nivel de protección de la seguridad y salud del mismo, no sólo velando por la prevención y protección frente a riesgos que pueden ocasionar menoscabo o daño físico, sino también frente a riesgos que puedan originar deterioro en su salud psíquica.
En este sentido, para el cumplimiento de este deber de protección, el art. 14.2 de dicha Ley establece que: “el empresario deberá garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo. A estos efectos, en el marco de sus responsabilidades, el empresario realizará la prevención de los riesgos laborales mediante la adopción de cuantas medidas sean necesarias para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores (...)”.
Estos principios están presentes en la norma básica en materia de empleo público, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, en cuyo art. 14. h) establece el derecho de los empleados públicos “al respeto de su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, moral y laboral”, y tipificándose en su art. 95.2, como falta disciplinaria de carácter muy grave, el acoso laboral.
Asimismo, en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al regular en su Título II los principios de buen gobierno, que tienen que ser observados por las personas que tengan la consideración de altos cargos en las Administraciones públicas, tipifica, en su art. 29.1.b) como falta disciplinaria de carácter muy grave el acoso laboral.
Por su parte, en el ámbito andaluz, la Administración autonómica, dentro de la Estrategia Andaluza de Seguridad y Salud en el Trabajo 2010-2014, en el II Plan Bienal 2011-2012 de desarrollo de la misma, se incluyó como Acción nº 40 “la elaboración de una propuesta de protocolo de detección e intervención ante situaciones de desarrollo potencial de supuestos de acoso laboral, en la Administración de la Junta de Andalucía”.
Segunda.- El Protocolo de prevención y actuación de la Administración de la Junta de Andalucía en los casos de acoso laboral, sexual y por razón de sexo u otra discriminación.
Para dar cumplimiento a las normas, principios e iniciativas antes referidas, por Acuerdo de 27 de octubre de 2014, de la Mesa General de Negociación Común del personal funcionario, estatutario y laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, se aprueba el Protocolo de prevención y actuación a seguir en el ámbito de esta Administración en los casos de acoso laboral, sexual y por razón de sexo u otra discriminación. Acuerdo y Protocolo que resulta sorprendente que no estén publicados en el BOJA, dados sus efectos y a pesar de lo establecido en el art. 38.6 del Estatuto Básico del Empleado Público.
El referido Acuerdo tiene por objeto establecer “mecanismos para prevenir y evitar las conductas que pudieran constituir acoso laboral, sexual y por razón de sexo y otra discriminación, como el origen racial o étnico, la religión o convicciones, la discapacidad, la edad, la orientación sexual o cualquier condición o circunstancia personal o social y fijar un procedimiento de actuación ante los casos que pudieran presentarse”.
El Protocolo de actuación acordado se asienta en unos firmes principios que persiguen “asegurar que todas las personas empleadas públicas disfruten de un entorno de trabajo en el que su dignidad, integridad moral y libertad sexual sean respetadas, y su salud no se vea afectada negativamente”, para lo que “cada Consejería, Agencia Administrativa y Agencia de Régimen Especial declarará formalmente su compromiso de impulsar una cultura organizativa que garantice un trato igual, respetuoso y digno a todo su personal, rechazando todo tipo de conducta de acoso laboral, sexual y por razón de sexo u otra discriminación como el origen racial o étnico, la religión o convicciones, la discapacidad, la edad, la orientación sexual o por cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así como cualquier forma de violencia en el trabajo, tanto física como psicológica”.
Asimismo, en el apartado I.2 del Protocolo se prevé que “cada Consejería, Agencia Administrativa y Agencia de Régimen Especial debe dotarse de los procedimientos y recursos que permitan prevenir las conductas de acoso de cualquier tipo y, en el caso de que ocurran, detectarlas a tiempo y adoptar las medidas adecuadas, garantizando el principio de igualdad de género. A tal fin, se establece este protocolo desde una perspectiva esencialmente preventiva y de actuación precoz, con la finalidad de evitar las conductas violentas y de acoso o, en último extremo, minimizar su efecto sobre quienes las puedan sufrir y la organización en su conjunto.”
Tras definir las situaciones que se consideran como acoso y determinar su objeto y ámbito de aplicación, así como los criterios y garantías de actuación, en su apartado III. se establecen los órganos competentes para desarrollar las funciones objeto del referido Protocolo. Resultando que en el ámbito de la Administración General, a nivel provincial, en el caso que nos ocupa, corresponden al Comité de Investigación Interna para las situaciones de acoso, adscrito a la Delegación del Gobierno de Málaga de la Junta de Andalucía, cuya composición y funcionamiento se regula en el apartado III.1. del mismo y del que, efectivamente, forman parte dos representantes de la Administración autonómica (un técnico/a en prevención de riesgos laborales y otra persona designada en representación del Instituto Andaluz de la Mujer).
El procedimiento de actuación se regula detalladamente en el apartado V. del Protocolo, con unos plazos perentorios, en atención a lo delicado de las situaciones que son objeto del mismo y el carácter fundamental de los derechos que pudieran verse afectados por estas situaciones, y que debe concluir, según se contempla en el apartado V.4., con la emisión de un informe de conclusiones “en el plazo máximo de un mes contando desde la fecha de su primera reunión”.
Igualmente, con carácter urgente, en el “plazo máximo de cinco días hábiles a contar desde la recepción del informe de conclusiones del Comité la Jefatura de personal en el ámbito en que preste servicios la persona que ha solicitado la intervención por acoso dictará resolución acordando las medidas propuestas por el Comité”.
Tercera.- Del derecho de la ciudadanía a una buena administración.
En estas circunstancias, también han ser tenidos en cuenta por la Administración los principios constitucionales y estatutarios que resultan de aplicación, en virtud de lo establecido en los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución, así como en los artículos 31 y 133.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
Estos principios instrumentales aseguran el cumplimiento del fin asignado a las Administraciones Públicas de “servir con objetividad los intereses generales” que consagra el art. 103.1 del texto constitucional y a los que se deben acomodar las actuaciones de estas entidades públicas, según establece el art. 3 de la Ley 40/ 2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
En concreto, es preciso referirse en este caso al principio de eficacia que debe informar la actuación de las Administraciones Públicas para “alcanzar los objetivos que establecen las Leyes y el resto del ordenamiento jurídico”, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3.3 de la Ley 40/2015. Como se contempla en la STSJ de la Comunidad de Madrid de 26 de noviembre de 2001, “dicho precepto se limita imponer un deber, ciertamente jurídico, de que la actuación de la Administración se encamine a esa obtención. Podríamos afirmar que nos encontramos, al hablar del principio de eficacia, ante una «obligación de simple actividad», «de diligencia» o «de medios». Con ello venimos a afirmar que la eventual disconformidad del actuar administrativo con el principio constitucional de eficacia no será predicable por la mera constatación de que con él no se obtuvo el resultado al que debió encaminarse. La vulneración nacerá en aquel instante en que dicho actuar no vaya dirigido a la obtención del resultado querido por el ordenamiento, o que sea conforme a éste; o cuando los medios, instrumentos o etapas se presenten objetivamente como inidóneos para tal obtención; o cuando el resultado buscado; estando en línea con el querido por el ordenamiento, no alcance en su misma previsión los niveles que en ese momento pudieran objetivamente ser exigibles”.
Vinculado a este principio se encuentra también el de buena administración, incorporado a nuestras leyes administrativas generales y que, en el ámbito andaluz, aparece regulado como derecho de la ciudadanía en el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, así como en el art. 5.1.d) de la Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía, incorporando como uno de los elementos de este derecho, el de la obligación de la Administración de resolver las cuestiones planteadas por la ciudadanía en un plazo razonable.
Con carácter general, en el art. 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, apartados 2 y 3, se establece que la resolución de los procedimientos deberá notificarse a los ciudadanos en el plazo máximo fijado en la norma reguladora del correspondiente procedimiento, que se computará, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la entrada de la misma en el registro administrativo.
Resulta evidente, por tanto, que en el expediente analizado en la presente queja, ni se ha tramitado en los plazos previstos en el Protocolo de prevención y actuación de la Administración de la Junta de Andalucía para los casos de acoso, ni ha sido resuelto ni en el plazo general establecido en el art. 21.3 de la Ley 39/2015, como tampoco en un plazo razonable, toda vez que, en muchos casos, ha transcurrido más de un año sin respuesta administrativa especifica a la denuncia de acoso realizada.
Ante esta situación, cabe recordar que el art. 29 de la referida Ley 39/2015, preceptúa que los plazos señalados en ésta y en las demás leyes obligan a las Autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos.
Asimismo, en el art. 21.6 de dicha Ley se dispone que el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver, son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento legal de dictar resolución expresa en plazo.
Cuarta.- La necesidad de una adecuada ordenación de los recursos para la eficaz prestación de los servicios públicos.
La prolongada situación de retraso en la resolución de los expedientes de denuncias de acoso que se viene produciendo en el ámbito de la Administración General de la Junta de Andalucía en la provincia de Málaga, y la falta de adopción de las medidas necesarias que permitan la tramitación de estos expedientes en los plazos legalmente previstos, hace preciso extremar el cumplimiento por parte de esa Administración de los principios generales que está obligada a observar en su actuación.
En este sentido, el art. 103.1 de la Constitución Española establece que las Administraciones públicas en su funcionamiento deben actuar, entre otros, de acuerdo con el principio de eficacia. De igual modo, el art. 133.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece que la Administración de la Junta de Andalucía debe actuar, entre otros, conforme a los principios de eficacia, eficiencia y racionalidad organizativa.
Asimismo, el art. 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, dentro del derecho a una buena administración, establece también que la actuación de la Administración será proporcionada a su fines.
Por su parte, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece, en su art. 3.1, que las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación, entre otros, los principios de: d) racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión; g) planificación y dirección por objetivos; h) eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
Dichos principios igualmente se contemplan en el art. 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, estableciéndose, en su art. 4, que la organización y funcionamiento de dicha Administración se articulará de forma que se garantice la eficacia y diligencia máximas en el cumplimiento de sus funciones y en la prestación de sus servicios, así como que la actuación coordinada de dichos órganos y entidades se articulará mediante la planificación de la actividad dentro de cada Consejería, estableciendo objetivos comunes a los que deben ajustarse los distintos centros directivos, órganos, entidades y delegaciones territoriales.
De modo más concreto, el art. 69.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, establece que la la planificación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles, así como que las Administraciones públicas podrán aprobar planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, alguna de las medidas previstas en el apartado 2 del citado precepto.
En definitiva, estas normas imponen a esa Administración, en su funcionamiento, la obligación de ordenar adecuadamente sus recursos en orden a la prestación eficaz y eficiente de los servicios que tiene encomendados.
Quinta.- La tramitación de las denuncias de acoso en el ámbito de la Administración General de la Junta de Andalucía en la provincia de Málaga.
La valoración de la situación planteada en la presente queja en relación con la tramitación de la denuncia de acoso presentada por la interesada, así como de otras denuncias similares que se han presentado en el ámbito de la Administración General de la Junta de Andalucía en la provincia de Málaga, hay que hacerla necesariamente atendiendo al régimen jurídico de aplicación detallado en las consideraciones precedentes.
Así, a pesar de la pormenorizada regulación del procedimiento y actuaciones administrativas a realizar como consecuencia de una denuncia de acoso en el ámbito laboral de la Administración autonómica, llama poderosamente la atención que el Acuerdo adoptado en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía para prevenir las situaciones de acoso laboral y actuar ante las denuncias que se realicen por este motivo, lleva casi cinco años sin poder aplicarse en la provincia de Málaga.
Según nos informa la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en dicha provincia esta situación ha venido motivada por no haberse podido constituir el Comité de Investigación Interna al que se encomiendan estas funciones en ese ámbito territorial, por renuncia de las personas propuestas por los organismos públicos competentes, formalizada en diciembre de 2015, y sin que, desde esa fecha, hasta el 7 de mayo de 2019, se haya vuelto a solicitar por dicha Delegación del Gobierno a los organismos públicos competentes nueva propuesta de representantes para formar parte del Comité.
Los problemas e incidencias surgidos en la constitución y funcionamientos de estos Comités en varias provincias andaluzas, motivaron que esta Institución iniciara la actuación de oficio 18/823, pendiente de cierre a falta de recibir algunos de los informes solicitados, y que ponen de manifiesto las dificultades que se vienen planteando para dar cumplimiento al Acuerdo adoptado en esta materia y, lo que resulta más sorprendente, la falta de adopción de medidas después de los años transcurridos para resolver esta situación.
En cualquier caso, lo que no puede considerarse admisible, según se afirma en el informe remitido por la Administración, es que en el caso objeto de la presente queja, y en otros similares -entendemos que desde que se inició la constitución del Comité de Investigación Interna en la provincia de Málaga- las denuncias presentadas se encuentran “a la espera de tramitación en sobre cerrado, dado que es el presidente o presidenta de la Comisión quien, junto al resto de los componentes de la misma, debe abrir los sobres con las solicitudes de intervención y decidir si procede la tramitación o el archivo de las mismas”.
Estas circunstancias en ningún caso pueden justificar la pasividad de la Administración para no resolver esta situación y dar una respuesta a las denuncias presentadas desde hace años que, no olvidemos, se refieren a hechos y situaciones que pueden atentar contra la dignidad, la integridad moral y la salud de la persona que lo sufre, y que pudieran afectar a derechos fundamentales de las mismas.
No se compadece esta situación, por tanto, con la especial relevancia que en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía se ha dado, de modo encomiable, a la prevención y actuación inmediata para evitar situaciones de acoso y que, por lo que se refiere a la provincia de Málaga, se ha traducido en una prolongada desatención por parte de la Administración autonómica en promover las medidas procedentes para la tramitación y corrección, en su caso, de las conductas denunciadas, lo que puede tener importantes consecuencias para el empleado público que pudiera estar sufriendo esta situación.
Ha de tenerse en cuenta que los “expedientes” que dan lugar este tipo de denuncias, no constituyen un expediente administrativo más, ya que afectan a la protección y garantía de derechos fundamentales que exige de la Administración una especial diligencia en el desarrollo de las actuaciones y medidas que, en el caso de la Junta de Andalucía, consciente de esa relevancia, ella misma ha establecido. Es por ello que no alcanzamos a comprender como a personas que han procedido a denunciar hechos o conductas de este tipo, después de haber dado el paso de formalizar una denuncia, no existe ninguna actuación más, ni siquiera de impulso, y se le puede mantener durante años conviviendo en el mismo entorno causante de esa situación sin haberse adoptado iniciativa alguna que pudiera prevenir o cesar el perjuicio que se le pudiera estar produciendo.
Y más aún, cuando esta demora en la adopción de medidas para resolver esta situación de paralización de la tramitación de estos expedientes en la provincia de Málaga ha sido denunciada públicamente por las organizaciones sindicales con representación en el sector público e, incluso, ha sido objeto de denuncia pública en medios de comunicación.
Con independencia de la razón alegada para justificar la paralización de estos expedientes, que exige una mayor diligencia para su resolución (desde la fecha de renuncia de los representantes de la Administración que habían sido propuestos en diciembre de 2015 hasta mayo de 2019 no se vuelve a solicitar a los organismos competentes que designen otros representantes), y teniendo en cuenta que este procedimiento se regula en el Protocolo aprobado por un Acuerdo que ni siquiera ha sido publicado en un diario oficial, las Delegaciones Territoriales de la Junta de Andalucía competentes, en razón de la materia o del lugar en que se producen los hechos denunciados, están obligadas a actuar por las normas generales antes citadas que son de plena aplicación y que exigen de una actuación administrativa diligente y efectiva para atender estas situaciones y adoptar las medidas procedentes.
Evitar que se produzca el acoso laboral constituye una obligación de todo empresario, y también de la Administración pública, sobre prevención de riesgos. Ello exige una actitud proactiva del empleador para evitar estas situaciones y también para posibilitar el cese de las mismas cuando tenga conocimiento de ellas. Téngase en cuenta a este respecto que las conductas omisivas o pasivas del empleador, al no haber adoptado las medidas oportunas para poner fin a estas conductas de acoso, y que afectan a su deber de proteger la salud laboral de sus empleados, están dando lugar al reconocimiento a nivel jurisprudencial de responsabilidades económicas a cargo de la empresa por no haber adoptado las medidas a que está comprometida en este ámbito.
En atención a cuanto antecede y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz se formula a la Delegación del Gobierno de Málaga de la Junta de Andalucía la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de deberes legales: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento.
RECOMENDACIÓN 1: Para que se promuevan las medidas que procedan para que, de modo inmediato, pueda quedar constituido el Comité de Investigación Interna para las situaciones de acoso, adscrito a la Delegación del Gobierno de Málaga de la Junta de Andalucía.
RECOMENDACIÓN 2: Para que, sin perjuicio de la Recomendación anterior, dentro del marco legal vigente se adopten las medidas que procedan para tramitar de modo inmediato las denuncias por acoso laboral presentadas por el personal de la Administración de la Junta de Andalucía en la provincia de Málaga.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
