ANTECEDENTES
Ver asunto solucionado o en vías de solución
I. La Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, recibió la queja que se tramita en relación con la petición de disponer de unas instalaciones adaptadas a las necesidades de climatización de los espacios del centro educativo CEIP (Centro de Educación Infantil y Primaria) de la Provincia de Sevilla.
En su día esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo, se hizo eco del caso y con fecha 15 de mayo de 2023 nos dirigimos ante la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Sevilla y ante el ayuntamiento, para conocer la situación expresada en la queja; y así solicitamos ante dichos organismos la necesaria información sobre el caso.
II.- Los servicios de la Delegación han enviado informe con fecha 27 de junio. El informe señala lo siguiente:
“La Delegación Territorial de Sevilla, siendo conocedora de la necesidad de dotar al centro de zonas de sombra, ha propuesto la ejecución de dicha actuación a la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional, puesto que este es el órgano responsable de la aprobación de las actuaciones de infraestructuras. A fecha de hoy, dicha propuesta continua en estudio por parte de la Consejería referida.
En relación con la climatización de las aulas del edificio indicar que, la instalación de aires acondicionados no es de obligada ejecución en los centros educativos, de acuerdo a la Orden de 24 de enero de 2003 de la Consejería de Educación y Ciencia por la que se aprueban las “Normas de diseño y constructivas para los edificios de uso docente” .
Al objeto de paliar las deficiencias de esta norma en materia de climatización, la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional aprobó un programa en 2021 para dotar a centros educativos de un sistema de climatización adiabática, financiado con Fondos Europeos.
Actualmente, este programa solo está actuando en edificios localizados en aquellos municipios categorizados como zona de severidad climática 4 (según CTE-HE1). La localidad de Utrera se encuentra en zona de severidad climática 3, por lo que ningún centro de la localidad se va a dotar, de momento, con este sistema de climatización”.
Por su parte, el ayuntamiento nos informaba con fecha 20 de junio de 2023 sobre la cuestión:
“Según la Ley de Bases de Régimen Local las competencias en materia educativa se limitan a las relacionadas con la conservación, mantenimiento y vigilancia de los centros públicos de educación infantil, primaria o educación especial, la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y la cooperación con las Administraciones educativas en la obtención de suelos para la construcción de nuevos centros educativos.
La Ley de Educación establece que las Administraciones Educativas competentes en materia educativa son los órganos de la Administración General del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, definiéndose por tanto estas administraciones como las que deben soportar el peso de las competencias en materia educativa. En el caso de Andalucía las competencias en materia educativa están transferidas a la Junta de Andalucía en base a nuestro Estatuto de Autonomía.
La Junta de Andalucía redactó y aprobó en el año 2020 la Ley 1/2020 para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces y a pesar de las exigencias legales actualmente vigentes en materia de necesidades climáticas, la Junta de Andalucía continúa sin presupuestar ni acometer ni el plan ni las inversiones que tan necesarias son en los centros educativos para desarrollar la mencionada Ley. Así mismo, recoge que, cuando se trate de actuaciones tendentes a la rehabilitación energética, al uso de energías renovables y al cumplimiento de los objetivos climáticos de los edificios educativos, los municipios y la Junta de Andalucía podrán cofinanciar el presupuesto de la actuación. Dicha inversión vendrá instrumentalizada por Convenio financiero entre la Administración titular del centro y la Junta de Andalucía. Las cuantías incentivables por la Junta de Andalucía podrán ascender al 100% del presupuesto de la actuación” (...).
Por el Pleno del Ayuntamiento en sesión ordinaria de fecha 11 de mayo de 2023, se aprobó en por unanimidad de los asistentes lo siguiente:
ACUERDOS
1.- Instar a la Junta de Andalucía a proporcionar a los centros educativos los recursos necesarios para la completa atención al alumnado con NEE y NEAE.
2.- Instar a la Junta de Andalucía a dotar de personal de apoyo administrativo a tiempo completo a los centros educativos.
3.- Instar a la Junta de Andalucía a presupuestar y ejecutar las inversiones necesarias para climatizar y dotar de recursos de sombra a todos los centros de infantil, primaria y secundaria.
4.- Dar traslado de los presentes acuerdos a la Consejería de Educación y al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía”.
Desde el Ayuntamiento se han venido realizando gestiones con empresas del sector para tener conocimiento del coste medio que supondría la instalación de sombras en los centros educativos y se ha destinado a un trabajador de este Ayuntamiento a la realización del estudio y proyecto de sombras para cada uno de los centros educativos.
Así mismo y en previsión a la culminación de estas labores y a lo establecido en la Ley 1/2020 para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces, en el presupuesto municipal 2023, se ha incluido una aplicación presupuestaria destinada a “Plan de sombras en los colegios de Utrera” con una dotación de 110.000,00 €”.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos en la tramitación de la queja, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- El marco normativo aplicable al asunto que nos ocupa viene fijado por el art. 25.2.n) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) al establecer que el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de «(...) conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial».
Por otro lado, el artículo 27.3 LRBRL establece que «con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos, la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias: (...) e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil». En el mismo sentido, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) prevé, en su Disposición Adicional las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales en esta materia.
Igualmente, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), en su artículo 9.20.c) reconoce como competencia propia municipal en materia educativa «la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de segundo ciclo de educación infantil, de educación primaria y de educación especial, así como la puesta a disposición de la Administración educativa de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes públicos».
Por último, la propia Ley 17/2007, de 10 de diciembre de Educación en Andalucía indica «...la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial dependientes de la Administración educativa corresponderán al municipio respectivo».
Resulta evidente que las tareas relacionadas con la conservación y las labores de mantenimiento de estos edificios escolares corresponden a los municipios en los tipos indicados de centro. La cuestión, pues, no es tanto identificar una competencia en estas tareas —claramente atribuida al ámbito de la administración local— sino discernir la naturaleza de otras intervenciones que por su entidad y funcionalidad parecen no encajar en estas nociones de mera gestión y sostenimiento de estos edificios.
Segunda.- Como explicamos en las motivaciones de tramitar la presente queja, estos servicios educativos tienen como principales protagonistas en el ámbito local a los Centros de Educación Infantil y Primaria (CEIP) cuya «conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios» corresponde a sus respectivos ayuntamientos.
Debido a estos condicionantes, y con motivo de otras intervenciones, desde esta Defensoría hemos tenido la oportunidad de estudiar un aparente de dilema competencial con motivo de otra actuación de oficio, la queja 20/8282, tramitada para estudiar las medidas fijadas en los centros educativos con motivo de la pandemia de Covid-19 y centrada en los municipios de menor entidad poblacional sobre los que pesaba la gestión de estas acciones que afectaban, propiamente, a las actividades de mantenimiento, vigilancia y limpieza de los centros. Y, también, de manera más específica esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía acometió de oficio la queja 21/8804 referida a la situación de climatización en un importante número de centros educativos ubicados en la ciudad de Córdoba.
Ahora, y con motivo de necesidades habitacionales y de climatización, se vuelve a reproducir esta habitual discrepancia a la hora de asumir tales intervenciones entre la administración autonómica y la local que se expresa de manera ciertamente contrapuesta entre la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional y el ayuntamiento de Utrera.
De un lado la Delegación Territorial de Educación y Deporte en Sevilla señala “la instalación de aires acondicionados no es de obligada ejecución en los centros educativos, de acuerdo a la Orden de 24 de enero de 2003 de la Consejería de Educación y Ciencia por la que se aprueban las “Normas de diseño y constructivas para los edificios de uso docente”.
Y el ayuntamiento, de manera perfectamente opuesta, expone “La Junta de Andalucía redactó y aprobó en el año 2020 la Ley 1/2020 para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces y a pesar de las exigencias legales actualmente vigentes en materia de necesidades climáticas, la Junta de Andalucía continúa sin presupuestar ni acometer ni el plan ni las inversiones que tan necesarias son en los centros educativos para desarrollar la mencionada Ley”.
Ciertamente esta polémica suele ser recurrente. Las cargas de gestión y, sobre todo, las habituales limitaciones presupuestarias explican las dificultades para ejercer estas competencias y se propicia con frecuencia una posición inhibitoria argumentada en la responsabilidad ajena. De otro lado, resulta igualmente llamativo la alusión que se advierte entre las manifestaciones de ambas administraciones respecto de la Ley 1/2020, de 13 de julio, para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces mediante técnicas bioclimáticas y uso de energías renovables.
Dicha Ley señala en su Disposición Final Primera: «Artículo 171. Edificios destinados a centros docentes públicos.
1. De conformidad con lo establecido en el apartado 2 de la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, la conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial dependientes de la Administración educativa corresponderán al municipio respectivo. Dichos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización previa de la Administración educativa.
2. No obstante lo anterior, cuando se trate de actuaciones tendentes a la rehabilitación energética, al uso de energías renovables y al cumplimiento de los objetivos climáticos de los edificios educativos, los municipios y la Junta de Andalucía podrán cofinanciar el presupuesto de la actuación. Dicha inversión vendrá instrumentalizada por Convenio financiero entre la Administración titular del centro y la Junta de Andalucía. Las cuantías incentivables por la Junta de Andalucía podrán ascender al 100% del presupuesto de la actuación (…)».
Entendemos que esta norma resulta perfectamente adecuada al caso que nos ocupa con la mera lectura de su exposición de motivos al recoger que «la finalidad perseguida por la Ley no es otra que la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos públicos andaluces, mediante el desarrollo de determinadas actuaciones que contengan la aplicación de técnicas bioclimáticas y de energías renovables, en coherencia con los objetivos de calidad en la enseñanza, reglamentación laboral y adecuación a los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos por la legislación andaluza, estatal y europea».
Como se deduce de su breve articulado, se mantiene esa atribución competencial a los ayuntamientos respecto de las labores para la conservación, el mantenimiento y la vigilancia, (art. 171.1 de la Ley de Educación de Andalucía), pero añadiendo que las intervenciones de rehabilitación energética, uso de energías renovables y cumplimiento de los objetivos climáticos de los edificios educativos permitirán una financiación compartida añadiendo un apoyo autonómico (171.2).
Con todo, creemos que esta dualidad de posiciones competenciales entre la administración autonómica y local debe hallar un espacio común para posibilitar el más eficaz cumplimiento de las exigencias definidas para la adecuación de los centros educativos adscritos a los municipios gracias a la disponibilidad de vías presupuestarias autonómicas y locales; una previsión expresamente recogida por la Ley 1/2020 y que parece no haber sido aplicada en el curso de la programación acometida para los centros educativos en Utrera.
Afortunadamente, podemos reconocer la puesta en marcha de alguna medida por el Ayuntamiento que ha asumido ―limitadamente― actuaciones en el centro educativo afectado.
Tercera.- Podemos añadir igualmente que, con la finalidad de volver a tomar el pulso a esta medida legal recogida en la Ley 1/2020, la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, ha acordado incoar una nueva queja de oficio 23/4455. Dicha queja se ha planteado ante la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional solicitando en junio de 2023:
“La función protectora y garantista otorgada a la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía se dirige, específicamente, ante la posibilidad de que se estén afectando los derechos fundamentales establecidos en los artículos 15 y 27 de la Constitución (derecho a la integridad física y derecho a la educación, respectivamente), así como los derechos reconocidos en los artículos 1.a, 112 y 122 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 d e Mayo, de Educación (derecho a una educación de calidad y a la necesidad de contar con la infraestructura y medios materiales y humanos necesarios para su consecución en igualdad de condiciones).
Desde luego, citamos igualmente la Ley 1/2020, de 13 de julio, para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces mediante técnicas bioclimáticas y uso de energías renovables. Nos encontramos, pues, ante unas situaciones que motivan una actuación por propia iniciativa de esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía y Defensor del Pueblo Andaluz; todo ello de conformidad con el art. 10 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz en concordancia con el artículo 24 de la Ley 4/2021, de la Infancia y la adolescencia en Andalucía, reguladora de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía.
Y, en concreto es nuestra intención conocer la situación en la que se encuentran los centros educativos en cuestión y, en su caso, las medidas que, de forma urgente, se hayan adoptado, o se adoptarán, al objeto de solucionar el problema señalado.
En consecuencia, a fin de dar a esta queja el trámite oportuno, en base a los artículos 18.1 y 19.1 de la Ley del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos interesar de la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional la emisión del preceptivo informe, adjuntando la documentación que estime oportuna para el esclarecimiento del asunto en cuestión”.
Confiamos poder ofrecer pronto resultados de esta actuación de oficio para lograr una valoración general de este importante problema de los recursos educativos e infraestructuras en Andalucía ante los retos climáticos que se avecinan.
Cuarta.- A modo de análisis más concreto al caso, la correcta dotación de las instalaciones de climatización de los centros escolares adquiere una importancia singular. Ya la ostentan en circunstancias normales, cuánto más a partir de una situación de los impactos que provocó la pasada pandemia que ha generado un ejercicio de análisis y de adecuación de las condiciones de los centros educativos.
Y, de hecho, esta Institución ha recibido las dificultades de muchos municipios para asumir los sobre-costes de las variadas acciones de respuestas ante la emergencia que supuso en su día la situación de pandemia y que, en buena medida, han hecho aflorar otras carencias o mejoras en las infraestructuras educativas y, en particular, en las condiciones de climatización de muchos colegios.
Estas carencias hemos querido acogerlas en la medida en que, más allá de argumentos competenciales inhibitorios, merecen una respuesta colaborativa entre todas las administraciones. Esta actitud fue ciertamente reconocible en aquella ocasión de urgencia sanitaria gracias a una suma de esfuerzos y responsabilidades compartidas, y que deben proseguir avanzando en experiencia y eficacia en otros escenarios de cooperación.
Y, más en particular, se hace necesario recordar la importante iniciativa de esta Ley 1/2020, de 13 de julio, para la mejora de las condiciones térmicas y ambientales de los centros educativos andaluces mediante técnicas bioclimáticas y uso de energías renovables. Una ley que ya exige medidas más ágiles y tangibles de aplicación para responder a las importantes necesidades de las infraestructuras educativas que, con seguridad, van a incrementarse en tiempos venideros. Por ello, consideramos necesario contar con todas las previsiones de financiación para estas actividades reforzadas de climatización de los centros educativos acometidas a través de una programación firme y comprometida.
Aun cuando confiamos poder realizar una valoración más generalizada de la situación en el curso de la queja de oficio 23/4455, que hemos citado, resulta oportuno promover un impulso de medidas para el caso particular analizado en la presente queja.
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, en relación con el artículo 24 de la Ley 4/2021, reguladora de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, se formula a la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Sevilla y al Ayuntamiento de Utrera la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA, a fin de que la Delegación Territorial de Desarrollo Educativo y Formación Profesional en Sevilla y el Ayuntamiento de Utrera dispongan de las vías de apoyo y colaboración en sus respectivos ámbitos para atender las necesidades de climatización de los centros educativos y, en particular, en el CEIP.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
