La interesada, con tres hijos a su cargo de 11, 7 y 4 años, manifestaba que carecía ingresos y que malvivía de la caridad de sus padres y de los alimentos que de tarde en tarde recibía de la Cruz Roja. Al carecer de vivienda propia, estaba recogida en casa de sus padres, cuya vivienda no reunía condiciones dignas para vivir 8 personas.
Llevaba solicitando desde hacía más de seis años, a través de los Servicios Sociales de La Carolina, que se le asignara una vivienda protegida y veía con frustración y tristeza como se adjudicaban viviendas públicas a familias con menos necesidades que las suyas, y que también muchas viviendas estaban siendo ocupadas al quedarse vacías.
Recibido el informe solicitado de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (AVRA), en virtud del artículo 29, apartado 1, de nuestra Ley reguladora, se formula Recomendación en el sentido de que se retrotraiga el expediente de recuperación posesoria y tenga en cuenta en la propuesta de resolución las alegaciones formuladas por la interesada. Que no se lleve a efecto el desalojo forzoso previsto en la resolución dictada en el procedimiento de recuperación posesoria hasta tanto se tenga certeza de que la interesada y su familia disponen de una alternativa habitacional digna y la asistencia social adecuada. Y que se adopten medidas en orden a asegurar la existencia de un mecanismo de coordinación con los Ayuntamientos de Andalucía, de forma que no se disponga el desalojo forzoso de una persona o familia en situación de exclusión social o de en riesgo de exclusión, con carencia de recursos económicos ,y/o en las que se den otras situaciones de vulnerabilidad, sin garantía de que dispone de alternativa habitacional y asistencia social adecuada.
Nos ponemos en contacto con Vd. en relación con el expediente de queja que se tramita en esta Institución a instancias de Dña. ..., con el número de referencia que figura arriba indicado.
Una vez analizados los informes recibidos, puestos los mismos en relación con la documentación que obra en poder de esta Institución y con la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formular Resolución en base a los siguientes
ANTECEDENTES
1.- Mediante escrito fechado el 10 de noviembre de 2014 se dirigió a esta Institución la promotora de la queja, Dª ..., con domicilio actualmente en … .
En su escrito de queja, la Sra. ... expresaba que siendo madre, con tres hijos a su cargo de 11, 7 y 4 años, carecía de cualquier tipo de ingresos, malviviendo de la caridad de sus padres y de los alimentos que de tarde en tarde recibía de la Cruz Roja.
Indicaba que carecía de vivienda propia, teniendo que estar recogida en casa de sus padres, cuya vivienda no reúne condiciones dignas para vivir en ella 8 personas. Al parecer llevaba solicitando desde hacía más de seis años, a través de los Servicios Sociales de La Carolina, que se le asignara una vivienda protegida y señalaba que en todo este tiempo había visto con frustración y tristeza como se adjudicaban viviendas públicas a familias con menos necesidades que las suyas, y que también muchas viviendas estaban siendo ocupadas al quedarse vacías.
2.- Estimándose que esta queja reunía los requisitos formales establecidos en los arts. 10 y 11.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, procedimos a admitirla a trámite y solicitamos al Ayuntamiento de La Carolina la emisión de un informe relativo a si los Servicios Sociales estaban interviniendo en el caso de la interesada y ayudas que se le hubieran prestado; situación de la afectada con respecto a la posibilidad de que se le adjudicase una vivienda de segunda ocupación; posibilidades que tenía la interesada de que se le adjudicase una vivienda con la urgencia que demandaba la situación de desprotección y precariedad en la que se encontraba, y especialmente sus hijos menores; y, finalmente para el supuesto de que la adjudicación no pudiera producirse con la exigida inmediatez, solicitábamos conocer que otras medidas pudieran ponerse en práctica, en aras a dar una solución provisional al problema de vivienda que le afectaba.
3.- Con fecha 16 de febrero de 2015 recibimos nuevo escrito de la promotora de la queja, en el que nos indicaba que ante los problemas de convivencia en el domicilio paterno, llevaba varios días teniendo que ir con sus hijos menores a dormir a casa de algunas amistades. Relacionaba e identificaba una serie de viviendas vacías existentes en La Carolina y rogaba encarecidamente una solución a su problema de vivienda. Al parecer posteriormente, a finales del mes de mayo de 2015, ocupó junto a sus hijos una vivienda de titularidad de AVRA en c/ ..., que estaba en alquiler y que la arrendadora había dejado al haberse mudado.
4.- Con fecha 3 de junio de 2015 recibimos el informe solicitado al Ayuntamiento de La Carolina. En dicho informe, en lo que respecta al problema de vivienda de la misma, se indica que la Ordenanza por la que se aprueba el Registro Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida de La Carolina se publicó en el BOP de 25 de febrero de 2010; que la interesada se encuentra incluida en el Registro con fecha de alta 7 de marzo de 2014 y que anteriormente era EPSA quien se encargaba de solicitarles la información social sobre los casos que creían convenientes.
Indica también el informe que desde el Registro se han realizado adjudicaciones en régimen de compra-venta y de arrendamiento, pero que la Sra. ... tiene en su solicitud únicamente la opción de arrendamiento con opción a compra y que en esa opción no se han adjudicado viviendas.
Igualmente se señala que “La posibilidad de acceso a una vivienda protegida con las características que demanda Doña ..., depende del número de ofertas que se realicen al Registro”.
Nada se indica en el informe sobre viviendas de segunda adjudicación en La Carolina, es decir, viviendas de alquiler social para familias en exclusión social o en riesgo de estarlo, excepcionando, el régimen general de adjudicación a través del Registro.
Por otro lado, el informe da cuenta de las ayudas de alimentos que ha percibido la interesada del Fondo de Garantía Agraria (FEGA) y las correspondientes al Decreto Ley 8/2014, de 10 de junio, de medidas extraordinarias y urgentes para la inclusión social a través del empleo y el fomento de la solidaridad en Andalucía.
Finalmente indica que la Consejería de Fomento y Vivienda ha mantenido un plazo para presentación de solicitudes para las ayudas al alquiler de viviendas a personas con ingresos limitados para 2015.
5.- Con fecha 7 de septiembre de 2015 la interesada nos dio traslado de las alegaciones que había presentado ante AVRA en fecha 22 de junio de 2015, en el expediente de recuperación posesoria incoado el 3 de junio de 2015 por el Gerente Provincial de AVRA en Jaén.
En dichas alegaciones la interesada refiere su situación familiar (familia monoparental con tres hijos menores a cargo), económica (beneficiaria de banco de alimentos y salario social) y como demandante de vivienda (solicitudes ante EPSA en 2008, 2009, 2013 y 2014, y en el Registro Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida de La Carolina desde febrero de 2014), y solicita que le sea permitido continuar residiendo en la vivienda de la C/ … .
6.- Con fecha 6 de noviembre de 2015 solicitamos informe a la Dirección-Gerencia de AVRA, interesándonos por la situación de la Sra. ... y sus tres hijos menores de edad con respecto a la vivienda que ésta había ocupado, sobre la que había realizado las alegaciones a las que hemos aludido.
Con fecha 2 de diciembre de 2015 la interesada nos dio traslado de Resolución emitida por el Gerente Provincial de AVRA en Jaén, por la que se acuerda el desahucio sobre la vivienda ..., finca ..., de y de cuantas personas, muebles y enseres se encuentren en la misma, previo requerimiento de desalojo.
Además, la propia Resolución requiere de desalojo a la interesada y a cualquier otra persona que haya en la vivienda en el plazo improrrogable de un mes a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, apercibiéndose, finalmente, de la posibilidad de ejecución subsidiaria y de desalojo forzoso.
En la Resolución no se hace referencia alguna a las alegaciones presentadas por la interesada ante AVRA con fecha 22 de junio de 2015.
7.- Con fecha 10 de diciembre de 2015 recibimos informe emitido por la Secretaría General de Vivienda, con base en informe emitido por el Director de AVRA en el que, en primer lugar, se confirma que la interesada ha estado solicitando vivienda desde el año 2009 ante AVRA (EPSA en aquel momento), siendo informada en enero de 2014 que a partir de aquel momento debía dirigir su solicitud al Registro Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida de La Carolina.
Por otro lado, con respecto la vivienda que ocupada a la que alude esta queja, se señala que la misma estaba adjudicada en régimen de arrendamiento desde 1 de marzo de 1992, y que en 2015 residía en la misma el hermano de la adjudicataria, por desplazamiento laboral de ésta; fallecido el hermano de la adjudicataria, la promotora de la queja ocupó la vivienda con fecha 27 de mayo de 2015.
Finalmente se indica que la adjudicataria de la vivienda presentó denuncia ante la Comandancia de la Guardia Civil de Roquetas de Mar y que el expediente, en el momento de redacción del informe, está en fase de propuesta de resolución.
No obstante lo anterior, consta Resolución del expediente, a la que hemos hecho ya alusión, fechada el 20 de noviembre de 2015.
A la vista de los antecedentes descritos, le trasladamos las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.
El artículo 47 de la Constitución española (CE) establece:
«Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.
La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.»
Nuestro Estatuto de Autonomía dedica su artículo 25 al derecho a la vivienda en Andalucía, poniendo el mismo en relación con el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, y mandatando a los poderes públicos para que lleven a cabo la promoción pública de la vivienda. Además remite a la Ley para la regulación del acceso a la misma en condiciones de igualdad, así como de las ayudas que lo faciliten.
La ubicación sistemática del artículo 47 CE, dentro del capítulo dedicado a los Principios rectores de la política social y económica trae como consecuencia que el reconocimiento, el respeto y la protección del derecho a una vivienda digna ha de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sin embargo este derecho, de acuerdo con el artículo 53 CE, sólo podrá ser alegado ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen.
No obstante, hay que tomar en consideración el artículo 10.2 de la Constitución española, que señala que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que están reconocidos en la propia Constitución se han de interpretar de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.
En este sentido, cabe señalar que el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios. En el mismo sentido, el artículo 11, párrafo 1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), en cuya virtud los Estados parte reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
El PIDESC crea un órgano técnico para supervisar la aplicación del propio Pacto por los Estados. Se trata del Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales.
Este Comité, en su Observación general núm. 7, se preocupó de una de las cuestiones más decisivas con respecto a los desalojos, esto es, determinar las circunstancias en que son admisibles los desalojos forzosos y enunciar las modalidades de protección que se necesitan para garantizar el respeto de las disposiciones pertinentes del Pacto.
Algunas de las reglas específicas que plantea esta Observación núm. 7, frente a un desalojo, se refieren a la efectiva puesta a disposición de los afectados de todos los recursos jurídicos adecuados; a la adopción de medidas para impedir toda forma de discriminación resultante del desalojo; a la protección de los grupos más vulnerables como mujeres, niños o ancianos; al respeto a los principios de razón y proporcionalidad y, por supuesto, las adecuadas garantías procesales.
Resulta especialmente importante, en lo que respecta a esta Resolución, la regla contenida en el párrafo 17:
“Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda.”
En definitiva, el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales ha interpretado que el derecho a la vivienda prohíbe a los Estados realizar desalojos forzosos que dejen a personas sin hogar. En otras palabras, que los Estados, en los casos de necesidad, no pueden desahuciar a las personas sin ofrecerles una alternativa habitacional.
La interpretación del derecho a la vivienda que ha hecho este Comité ha sido respaldada por diversos órganos del Sistema de Naciones Unidas. Por ejemplo, la Comisión de Derechos Humanos, órgano dependiente del Consejo Económico y Social, que ha dictado resoluciones sobre desalojos forzosos entre 1993 y 2004, las cuales han sido asumidas además por el Consejo de Derechos Humanos, órgano que ha sustituido a la Comisión de Derechos Humanos.
A mayor abundamiento, el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, ha destacado la interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, de manera que un desalojo forzoso sin alternativa habitacional no solo produce una vulneración del derecho a la vivienda, sino que afecta directamente a otros derechos humanos que tienen su fundamento en la vivienda, como el derecho a la vida e integridad física o el derecho a la vida privada y familiar.
En el ámbito europeo, podemos hacer referencia a la Carta Social Europea y al Convenio Europeo de Derechos Humanos.
El Comité Europeo de Derechos Sociales es el órgano que tiene la facultad de interpretar la Carta Social Europea mediante informes periódicos que valoran la aplicación de la misma por los Estados.
La Carta Social Europea contempla en su artículo 16 una referencia expresa a la protección económica, social y jurídica de la familia. En cuanto al derecho a la vivienda, este artículo solo alude a la necesidad de los estados parte apoyen la construcción de viviendas adaptadas a las necesidades de las familias.
Pues bien, el Comité Europeo de Derechos Sociales ha declarado expresamente como vulneración de la Carta los desalojos forzosos que dejen a personas sin hogar, de forma similar a la interpretación del PIDESC que realiza el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales. Y aunque las decisiones de este Comité no tienen carácter vinculante, debe considerarse que el cumplimiento de buena fe de un Tratado por un Estado firmante debe obligarle a no apartarse de la doctrina de su Comité sin una justificación razonable.
Por su parte, el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) instituye el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) para asegurar el respeto de los compromisos recogidos en el propio Convenio y en sus protocolos.
En este caso no se trata de un comité técnico, sino de un órgano jurisdiccional, compuesto por jueces, cuyas sentencias tienen fuerza de cosa juzgada para los Estados.
Entre los compromisos que asumen las partes del CEDH está el de la prohibición de los tratos inhumanos o degradantes (artículo 3) o el del respeto de la vida privada y familiar, del domicilio y de la correspondencia (artículo 8).
En el caso de Cessay Cessay y otros c. España (demanda 62688/13), la Sección Tercera del Tribunal Europeo de Derechos Humanos solicita al Estado Español que suspenda la ejecución del lanzamiento previsto, y requiere al Gobierno español que proporcione, al amparo de lo dispuesto en la norma 54.2 (a), la siguiente información:
“¿Cuáles son las medidas que las autoridades internas se proponen adoptar en relación con los demandantes, particularmente los niños, a la luz de su vulnerabilidad, para prevenir la alegada vulneración del artículo 3 y 8 del Convenio?. En especial ¿cuáles son las medidas relacionadas con el alojamiento y asistencia social que van a adoptar las autoridades internas?. Se solicita al Gobierno que facilite información detallada así como las fechas que se prevean para su ejecución”.
En definitiva, el TEDH es consciente de que la privación de la vivienda, aún sin considerar el título que se ostenta para su utilización, puede suponer la vulneración de otros derechos protegidos por el Convenio, como los aludidos de prohibición de tratos inhumanos o degradantes o de respeto de la vida privada y familiar, del domicilio y de la correspondencia.
Por ese motivo, el TEDH suspende la ejecución del lanzamiento de la vivienda hasta tanto no conozca de forma fehaciente y detallada las medidas relacionadas con el alojamiento (alternativa habitacional) y con la asistencia social que se va a prestar a la persona que va a sufrir un desalojo forzoso, con especial énfasis en la situación en que pueden quedar los niños que sufren el referido desalojo forzoso.
Segunda.
Tras las anteriores consideraciones, corresponde analizar la actuación de AVRA en el presente expediente.
En primer lugar destacamos que, al menos hasta la fecha, no nos consta que se haya ejecutado el desalojo forzoso de la interesada y de sus hijos, si bien el procedimiento se ha resuelto en vía administrativa con una orden de desahucio contra la misma. De esta manera, no se ha producido de forma efectiva el desalojo forzoso sin alternativa habitacional, actuación que ha quedado proscrita por diversas normas internacionales de derechos humanos de obligado cumplimiento en nuestro país, como hemos reseñado en la Consideración primera.
En cualquier caso, desconocemos si se ha presentado recurso de alzada ante el Consejero de Fomento y Vivienda y, en su caso, si la resolución del mismo ha estimado o no las pretensiones de la interesada.
Por otro lado, del examen de la Resolución que pone fin al procedimiento de recuperación posesoria con una orden de desahucio y un requerimiento de desalojo, se observa que no se da respuesta, ni tan siquiera se mencionan, a las alegaciones presentadas por la interesada, lo cual contraviene la previsión del artículo 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Finalmente, nos parece esencial destacar que no parece que se haya producido una coordinación efectiva entre la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía, titular de la vivienda ocupada, y el Ayuntamiento de La Carolina, competente tanto para determinar la situación de necesidad por ausencia de alternativa habitacional como para la adjudicación de viviendas protegidas, bien a través del Registro Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida bien excepcionando el procedimiento por la existencia de situación de exclusión social o de riesgo del mismo.
A juicio de esta Defensoría, esa coordinación es esencial, a fin de evitar que se produzcan desahucios de personas que residen en alguna de las viviendas de titularidad pública y no disponen de alternativa habitacional.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1: Que retrotraiga el expediente de recuperación posesoria y tenga en cuenta en la propuesta de Resolución las alegaciones formuladas por la interesada.
RECOMENDACIÓN 2: Que, en cualquier caso, no se lleve a efecto el desalojo forzoso previsto en la Resolución dictada en el procedimiento de recuperación posesoria hasta tanto se tenga certeza de que la persona promotora de la queja y su familia disponen de una alternativa habitacional digna y la asistencia social adecuada.
RECOMENDACIÓN 3: Que adopte las medidas que estime pertinentes en orden a asegurar la existencia de un mecanismo de coordinación con los Ayuntamientos de Andalucía, de forma que no se disponga el desalojo forzoso de una persona o familia en situación de exclusión social o de en riesgo de exclusión, con carencia de recursos económicos ,y/o en las que se den otras situaciones de vulnerabilidad, sin garantía de que dispone de alternativa habitacional y asistencia social adecuada.
Ver asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
