Alerta por correo electrónico de las novedades

Nos ponemos nuevamente en contacto en relación con el expediente de queja indicado, promovido de oficio por esta Institución, relativa a Regulación del derecho al acceso libre y gratuito de los BIC mediante el Reglamento previsto desde 2007.

Hemos analizado la documentación e información obra en el expediente de queja, al amparo de lo dispuesto en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos a la Consejería de Cultura, Resolución concretada en los siguientes

ANTECEDENTES

En enero de 2016 el Defensor del Pueblo Andaluz acordó la incoación de oficio de la presente queja en los siguientes términos:

“Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha venido desarrollando una amplia y dilatada labor de atención al eficaz sistema normativo de promoción y protección del patrimonio histórico artístico.

Así, en los sucesivos Informes Anuales al Parlamento, al igual que con motivo de la elaboración de los Informes Especiales, la Institución ha querido contribuir al mejor desempeño de las actuaciones de los poderes públicos para la protección y puesta en valor de nuestra riqueza monumental. Todo ello en consonancia con las funciones de protección y tutela de los derechos establecidos en los artículos 44 de la Constitución y 33 y 37.1º.18 del Estatuto de Autonomía en el ámbito de la cultura.

En el amplio escenario de intervenciones de este tipo que se producen a lo largo del territorio andaluz, ocupa un lugar preeminente las acciones que posibilitan el efectivo disfrute de nuestro patrimonio cultural gracias a promover su conocimiento y contemplación mediante visitas en el caso de bienes inmuebles o exposiciones y actividades de divulgación, cuando hablamos del patrimonio de carácter mobiliario.

Esta previsión recogida en la normativa patrimonial es ciertamente esencial en el contexto de hacer partícipe a la ciudadanía de los valores que ofrecen nuestros bienes culturales y que permiten su disfrute, pero también el general reconocimiento de la sociedad de las manifestaciones culturales de su pasado. Una conciencia que revierte en un lógico orgullo y motivo añadido para su defensa y protección.

Efectivamente, la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.(BOJA número 248 de 19/12/2007), señala:

CAPÍTULO III

Régimen jurídico

Artículo 14. Obligaciones de las personas titulares.

1. Las personas propietarias, titulares de derechos o simples poseedoras de bienes integrantes del Patrimonio Histórico Andaluz, se hallen o no catalogados, tienen el deber de conservarlos, mantenerlos y custodiarlos de manera que se garantice la salvaguarda de sus valores. A estos efectos, la Consejería competente en materia de patrimonio histórico podrá asesorar sobre aquellas obras y actuaciones precisas para el cumplimiento del deber de conservación.

2. En el supuesto de bienes y actividades inscritas en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz deberán, asimismo, permitir su inspección por las personas y órganos competentes de la Administración de la Junta de Andalucía, su estudio por las personas investigadoras acreditadas por la misma, así como facilitar la información que pidan las Administraciones Públicas competentes sobre el estado de los bienes y su utilización.

3. Cuando se trate de Bienes de Interés Cultural, además se permitirá la visita pública gratuita, al menos cuatro días al mes, en días y horas previamente señalados, constando esta información de manera accesible y pública a los ciudadanos en lugar adecuado del Bien de Interés Cultural. El cumplimiento de esta obligación podrá ser dispensado total o parcialmente por la Consejería competente en materia de patrimonio histórico cuando medie causa justificada. En el caso de bienes muebles se podrá, igualmente, acordar como obligación sustitutoria el depósito del bien en un lugar que reúna las adecuadas condiciones de seguridad y exhibición durante un período máximo de cinco meses cada dos años o, preferentemente, su préstamo temporal para exposiciones organizadas por la Consejería competente en materia de patrimonio histórico.

4. Reglamentariamente se determinarán las condiciones en que tales deberes deban ser cumplidos.

Al día de la fecha, esta previsión reglamentaria no se ha cumplido. Ciertamente es un desarrollo que resulta muy necesario para disponer con detalle este mecanismo esencial para el efectivo acceso y disfrute de nuestra cultura, como hemos apuntado antes, por más que las líneas establecidas en el párrafo 3 citado dejan con un detalle significativo los términos de este sistema de disfrute gratuito de los BIC., ya sea en la frecuencia temporal, como en las condiciones económicas de gratuidad; incluso se establecen medidas de publicidad para fomentar la demanda ciudadana para el ejercicio de este derecho de libre acceso.

Pero con todo, la previsión normativa sigue quedando pendiente tras la aprobación del texto legal habilitante allá por 2007. Desde luego, nueve años parecen suficientes para haber abordado esta obligación reguladora con el rango reglamentario previsto.

De otro lado, deseamos anticipar que esta actuación de oficio no se circunscribe a un mero impulso reglamentista. Pretendemos con ella poner de manifiesto que esa ausencia prolongada de regulación específica no deja de plantear sus conflictos y hasta despertar demandas e iniciativas ciudadanas de colectivos relacionados con la acción cultural que, de manera más o menos reiterada, solicitan la aprobación del reglamento comprometido.

Citamos grupos y entidades que promueven la elaboración y aprobación de este derecho, al igual que en diferentes quejas y actuaciones de esta Institución surge recurrentemente la oportunidad de contar con esta norma que aporte concreción y desarrollo a la previsión legal. El último ejemplo que podemos citar es la queja 15/5286 que trata, precisamente, sobre el derecho que reclama una entidad cultural almeriense para poder garantizar su derecho de acceso libre y gratuito a estos inmuebles BIC. La respuesta ofrecida por la Delegación Territorial a esta Institución alude a que “Actualmente la situación es la misma ya que aún no se han publicado el reglamento que recoja cómo han de cumplirse los deberes que la Ley establece para los titulares de inmuebles declarados BIC”.

Sin perjuicio de valorar en el seno de dicho expediente esta respuesta, si debemos anticipar nuestra posición de que, más allá de contar con la previsión de desarrollo reglamentario, el tenor literal del artículo 14.3 de la Ley 14/2007 resulta harto elocuente y más que suficiente para reconocer ese derecho de acceso libre y gratuito incluidas las condiciones de periodicidad temporal que en el mismo precepto se establecen y que, por ende, resultan perfectamente aplicables en sus propios términos, sin que la normativa posterior anunciada venga a constituirse en un elemento que llegue a condicionar la eficacia de este mecanismo reconocido en una norma de rango legal de manera expresa, concreta y exigible.

Por ello, hemos considerado oportuno proponer incoar queja de oficio al amparo del artículo 10 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, ante la Consejería de Cultura, a fin de conocer:

• razones que, supuestamente, habrían demorado las previsiones de desarrollo reglamentario del párrafo 4 del artículo 13 de la Ley 14/2007, de Patrimonio Histórico de Andalucía.

• previsión de trabajos y calendarios para su aprobación.

• intervención de las autoridades culturales para garantizar este derecho de acceso reconocido por la Ley, como pudieran ser instrucciones de aplicación del artículo 14.3, acciones de control para su cumplimiento, procedimientos sancionadores incoados, etc.

• cualquier otra circunstancia que consideren oportuno transmitir para esclarecer el asunto que nos ocupa”.

 

 

2. Consiguientemente, se procedió a solicitar informe a la Consejería de Cultura, que fue recibido desde la Dirección General de Bienes Culturales en Febrero de 2016. Dicho escrito podría resumirse en varios apartados:

3. Una decidida afirmación de las bondades de la primigenia Ley 14/2007, cuya aplicación es pauta esencial de las actividades de la Consejería.

4. La actitud de la Consejería para promover su difusión y cumplimiento entre las entidades y colectivos especialmente llamados a su aplicación, en especial a la representación de la Iglesia Católica en Andalucía, para acercar a la ciudadanía el patrimonio que posee.

5. En cuanto respecta al derecho de visitas libres y gratuitas, conforme establece el artículo 14.3, explican que se están elaborando unas instrucciones a las Delegaciones Territoriales para facilitar una aplicación homogénea del ejercicio y condiciones de estas visitas.

6. Finalmente abogan porque el desarrollo del texto reglamentario integral podría concluir en un plazo que sitúan en los próximos meses.

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes 

CONSIDERACIONES

Primera.- A partir de la entrada en vigor del nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo), el fundamento de la Ley de Patrimonio Histórico de Andalucía encuentra en el artículo 10.3.3º su principal referencia cuando se refiere «al afianzamiento de la conciencia de identidad y de la cultura andaluza a través del conocimiento, investigación y difusión del patrimonio histórico» como uno de los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma. A su vez, el artículo 68.3.1º del Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma «la competencia exclusiva en materia de protección del patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico».

Ciertamente la modificación experimentada por el Estatuto de Autonomía para Andalucía, con ocasión de la reforma habida en el año 2007, no ha hecho sino potenciar, más si cabe, la idea expresada en la párrafo transcrito de la que fundamenta la anterior cita legal.

En este sentido, a través del artículo 33 de la norma estatutaria se establece que «Todas las personas tienen derecho, en condiciones de igualdad, al acceso a la cultura, al disfrute de los bienes patrimoniales, artísticos y paisajísticos de Andalucía, al desarrollo de sus capacidades creativas individuales y colectivas, así como el deber de respetar y preservar el patrimonio cultural andaluz».

Asimismo, los ordinales 17º y 18º del apartado primero del artículo 37 prevén, como principios rectores de las políticas públicas, «el libre acceso de todas las personas a la cultura y el respeto a la diversidad cultural»; y «la conservación y puesta en valor del patrimonio cultural, histórico y artístico de Andalucía, especialmente del flamenco».

Esta apuesta decidida supone una perfecta reivindicación de la cultura como auténtico valor característico de la sociedad andaluza y, por tanto, su disfrute y acceso se convierten en objetivos prioritarios para los poderes púbicos y autoridades culturales, en particular.

De todo ello deducimos la importancia de disponer en el ordenamiento jurídico andaluz de las normas adecuadas para definir y alcanzar los objetivos citados promoviendo su aprobación y cumplimiento.

Segunda.- La citada LPHA en el artículo 14 apartado primero, establece en relación a la conservación y mantenimiento del conjunto patrimonial histórico-artístico lo siguiente:

«Las personas propietarias, titulares de derechos o simples poseedoras de bienes integrantes del Patrimonio Histórico Andaluz, se hallen o no catalogados, tienen el deber de conservarlos, mantenerlos y custodiarlos de manera que se garantice la salvaguarda de sus valores. A estos efectos, la Consejería competente en materia de patrimonio histórico podrá asesorar sobre aquellas obras y actuaciones precisas para el cumplimiento del deber de conservación».

El párrafo clave en relación con el tema que nos ocupa es el 3º, cuando se señala que «Cuando se trate de Bienes de Interés Cultural, además se permitirá la visita pública gratuita, al menos cuatro días al mes, en días y horas previamente señalados, constando esta información de manera accesible y pública a los ciudadanos en lugar adecuado del Bien de Interés Cultural. El cumplimiento de esta obligación podrá ser dispensado total o parcialmente por la Consejería competente en materia de patrimonio histórico cuando medie causa justificada. En el caso de bienes muebles se podrá, igualmente, acordar como obligación sustitutoria el depósito del bien en un lugar que reúna las adecuadas condiciones de seguridad y exhibición durante un período máximo de cinco meses cada dos años o, preferentemente, su préstamo temporal para exposiciones organizadas por la Consejería competente en materia de patrimonio histórico».

Este texto arrastra una clara inspiración del artículo 13.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (BOE de 29 de junio de 1985). El texto cita:

« Asimismo, los propietarios y, en su caso, los titulares de derechos reales sobre tales bienes, o quienes los posean por cualquier título, están obligados a permitir y facilitar su inspección por parte de los Organismos competentes, su estudio a los investigadores, previa solicitud razonada de éstos, y su visita pública, en las condiciones de gratuidad que se determinen reglamentariamente, al menos cuatro días al mes, en días y horas previamente señalados. El cumplimiento de esta última obligación podrá ser dispensado total o parcialmente por la Administración competente cuando medie causa justificada. En el caso de bienes muebles se podrá igualmente acordar como obligación sustitutoria el depósito del bien en un lugar que reúna las adecuadas condiciones de seguridad y exhibición durante un período máximo de cinco meses cada dos años».

Igualmente, el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (BOE 24, de 28 de enero de 1985), en su Disposición Adicional Cuarta dispone:

«Cuarta.

1. Los propietarios y, en su caso, los titulares de derechos reales sobre Bienes de Interés Cultural deberán permitir la visita pública y gratuita de los mismos a las personas que acrediten la nacionalidad española.

2. Esta visita comprenderá la contemplación de tales bienes, con exclusión, en el caso de inmuebles, de los lugares o dependencias de los mismos que no afecten a su condición de bien de interés cultural. Respecto a su reproducción fotográfica o dibujada se estará a lo que determine el órgano competente para la protección del bien, salvando, en todo caso, los eventuales derechos de propiedad intelectual.

3. La visita a que se refiere esta disposición se permitirá de acuerdo con un calendario y horario que deberá ser aprobado por el órgano competente para la protección del bien y, en el caso de inmuebles, se hará constar en un lugar visible que sea compatible con los valores artísticos de éstos (modificado el apartado 3 por el art. 5.2 del Real Decreto 64/1994, de 21 de enero).

4. El cumplimiento de lo previsto en los apartados anteriores podrá ser dispensado conforme al artículo 13.2 de la Ley 16/1985».

Ciertamente, el párrafo citado de la LPHA implica una decidida y manifiesta intervención pública por la divulgación, puesta en valor y disfrute de ese patrimonio histórico-artístico que se considera básico para instituir nuestra cultura en un elemento de referencia de la ciudadanía. Tal compromiso ha sido reconocido por su significado y alcance y, coherentemente, su efectivo cumplimiento y garantía deben ser un escenario de atención para esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz, como hemos querido argumentar con motivo de la apertura de la presente queja de oficio.

Insistimos en que la redacción de este párrafo de la ley andaluza, aun cuando se remite en su punto 4º a un ulterior desarrollo reglamentario, expone de manera específica ―y con un nivel de concreción que podría considerarse inusual para una norma de rango legal, aunque de clara inspiración estatal― una serie de términos que fijan con suficiente detalle las condiciones en las que estas visitas gratuitas deben permitirse (cuatro días al mes, indicando horas de duración del acceso gratuito y con la obligación de publicitar este derecho y las condiciones para hacerlo efectivo).

El diseño de esos accesos gratuitos, gracias a su definición, ha permitido constituir un título legal suficiente para definir ese derecho y quedar en condiciones de hacerse efectivo y exigible en base a la propia formulación legal. Ciertamente, cuando hemos tenido antecedentes de conflictos por el ejercicio efectivo de estas visitas gratuitas, no podemos relatar situaciones que hayan excusado la previsión reglamentaria como motivo de impedimento para no permitir estos accesos. En las ocasiones en las que hemos tratado esta singular cuestión, la posición de la Consejería ha partido de la ratificación de este derecho y de promover, con mayor o menor diligencia, su cumplimiento.

A pesar de ello, no es menos cierto que su regulación debe ser concretada, no tanto en cuanto a su alcance, como en relación con las causas de dispensa, que podrá ser «total o parcial por causa justificada» incluyendo aquellos aspectos que a la vista de las experiencias acumuladas, aconsejen a criterio de la autoridad cultural completar las condiciones normativas de ejercicio de tal derecho de visita y acceso. Tal es el caso de inmuebles declarados BIC y que pudieran constituir domicilio particular o los recintos religiosos gestionados con criterios de clausura. Veamos, pues, las vicisitudes de este anunciado desarrollo normativo.

Tercera.- En la respuesta ofrecida desde la Consejería, se ratifica la decisión de abordar el desarrollo reglamentario con un carácter integral para el conjunto del texto legal y abarcando sistemáticamente la totalidad de aspectos que se recogen en la citada Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.

Ciertamente dicho criterio obedece a la decisión del órgano competente y que ostenta la discrecional iniciativa de diseñar las acciones de desarrollo reglamentario en los términos que considere más oportunos. De hecho, la opción de procurar un texto reglamentario íntegro supone un esfuerzo por cohesionar los textos normativos ayudando a un diseño integrado que facilita, sin duda, la sistemática y los principios acordes con los valores del ordenamiento jurídico, evitando una atomicidad normativa y una dispersión que ayudan poco a alcanzar un tratamiento racional y unitario del régimen jurídico en la materia que se trate.

Sentado lo anterior, no es menos cierto que dicha estrategia aglutinada a la hora de abordar el futuro reglamento, se hace depender de que finalmente se alcance a disponer de dicho texto en un tiempo y alcance que resulte acorde con las necesidades que requiera la propia aplicación de la normativa cultural en función de sus necesidades. De tal forma que, una vez asumido un desarrollo unitario del Reglamento, y transcurrido un determinado plazo sin haber alcanzado el objetivo de su aprobación, no resulta extraño evaluar si dicha estrategia se compadece con la necesidad de disponer de una concreción reguladora que se fijó con la aprobación de la Ley en 2007 y que, la día de la fecha, no cuanta con su previsto desarrollo.

Podemos añadir que el tiempo transcurrido sin lograr la aprobación del Reglamento se justifica desde la Consejería por la indudable dificultad técnica a la hora de abordar los numerosos aspectos que se recogen en la LPHA. Así se nos indica que “estamos ante una materia compleja pues no es cuestión de reglamentar únicamente dicho punto [el derecho de visita gratuita] sin todo el contenido normativo de todo el cuerpo legal, haciéndolo bajo un proyecto unitario”. También se añade que “La Consejería no ha dejado de trabajar desde el primer día ... contando con un grupo técnico de trabajo para la elaboración del reglamento que ya ha realizado varias versiones con las que se está trabajando hasta llegar a la definitiva”.

Traemos aquí a colación un dato que no ha sido incluido en el informe que nos ha remitido la Consejería. Nos referimos a la Resolución de 26 de septiembre de 2011, de la Dirección General de Bienes Culturales, por la que se acuerda someter a información pública el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de desarrollo de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.

Dicho trámite creemos que aporta un hito singular en este proceso que tratamos de analizar y que evidencia, sin lugar a dudas, los trabajos a los que genéricamente se alude en la información de la Consejería. Y a partir del trámite aludido, hemos comprobado algunas reseñas a cargo de entidades y colectivos que se hicieron eco de tal invitación, al igual que otras que advirtieron de la falta de consecuencias prácticas de tal proyecto, de cara a la aprobación final del Reglamento.

De dicho trámite formal de información pública, a falta de datos específicos, sólo podemos deducir la acumulación de criterios como resultado del proceso participativo, del mismo modo que constatamos la falta de una conclusión resolutiva que diera luz finalmente al texto reglamentario esperado.

En todo caso, y compartiendo esa dificultad técnica y el trabajo que su regulación exige, nueve años de espera para disponer del reglamento previsto sugieren otras valoraciones a la hora de analizar el resultado de la estrategia elegida. Empleando los mismos criterios, cabe plantear la alternativa de haber procedido a una reglamentación sectorial que aunque parcial, sí habría permitido desarrollar sin las actuales demoras aspectos específicos de la, entonces novedosa, LPHA .

Se alude desde la Consejería que en su día se optó “la sabia previsión en el apartado segundo de la Disposición Derogatoria de mantener vigentes los reglamentos de desarrollo de la anterior Ley 1/1993, de 3 de Julio”, lo cual viene a solucionar la aplicación práctica e inmediata de una serie de normas con la entrada en vigor de la nueva LPHA. Sin embargo, esa previsión con el tiempo transcurrido ha derivado en la continuidad de “los reglamentos de desarrollo” de la ley derogada que no se compadece ni con esa pluralidad normativa que se pretende evitar, ni con la aplicación específica y desarrollada de las novedades de la LPHA .

Parece coherente pensar que la propia oportunidad de aprobación de la Ley 14/2007 evidenciaba la necesidad de superar y avanzar sobre la anterior Ley 1/1991, de 3 de Julio, por lo que poner en marcha sus contenidos y desarrollos debía ser un objetivo que, al día de la fecha, merecería un resultado más concluyente.

De hecho, con motivo de la tramitación de otras quejas, resulta evidente la oportunidad de contar con este desarrollo reglamentario y evitar afirmaciones de que “Actualmente la situación es la misma ya que aún no se han publicado el reglamento que recoja cómo han de cumplirse los deberes que la Ley establece para los titulares de inmuebles declarados BIC”.

Tras las actividades desplegadas por el “grupo técnico de trabajo” y la elaboración de “varias versiones” la ausencia de un texto final persiste en contradicción con los compromisos de la Consejería en orden a la importancia y prioridad de estos cometidos reguladores. En suma, la espera del Reglamento tras casi una década creemos que supera con creces la justificación aportada en base a la “materia compleja”.

Cuarta.- Hemos aludido a la elaboración de un borrador de Reglamento, según dispuso la Resolución de 26 de septiembre de 2011, de la Dirección General de Bienes Culturales, por la que se acuerda someter a información pública el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de desarrollo de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.

En relación con la materia específica que nos ocupa sobre las visitas gratuitas y libres a los BIC, dicho borrador recogía la siguiente propuesta:

“Artículo 33. Visita pública gratuita a los Bienes de Interés Cultural.

 

1. Conforme a lo previsto en el artículo 14.3 de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía, cuando se trate de Bienes de Interés Cultural, además de las obligaciones generales a que se refieren los artículos anteriores, las personas propietarias, titulares de derechos o simples poseedoras de los bienes deberán permitir la visita pública gratuita, durante al menos cuatro días al mes, en días y horario habitual previamente señalados. Esta visita comprenderá, en todo caso, el acceso y la contemplación de los bienes en su integridad, sin perjuicio, de la posibilidad de dispensa, total o parcial, regulada en los apartados siguientes.

2. En el plazo de tres meses, contados a partir de la publicación de la inscripción del Bien de Interés Cultural en el Catálogo General, las personas propietarias, titulares de derechos o simples poseedoras, deberán presentar a la Consejería competente en materia de patrimonio histórico una propuesta en la que se concreten días y horas de visita pública gratuita. Recibida dicha comunicación, la Consejería competente en materia de patrimonio histórico resolverá de acuerdo a las circunstancias expuestas, teniendo en cuenta las características del bien protegido. Cualquier modificación del horario de la visita pública gratuita se ajustará a lo dispuesto anteriormente.

3. Fijados el calendario y el horario, éstos se expondrán de forma permanente al público, en un lugar adecuado, accesible y visible desde el espacio público, que sea compatible con los valores del bien, utilizando medios que no perturben su contemplación, entorno o estética.

4. En el caso de bienes muebles, se podrá acordar como obligación sustitutoria el depósito del bien en un lugar que reúna las adecuadas condiciones de seguridad y exhibición durante un período máximo de cinco meses cada dos años o, preferentemente, su préstamo temporal para exposiciones organizadas por la Consejería competente en materia de patrimonio histórico.

5. Se podrá dispensar total o parcialmente del cumplimiento de la obligación de permitir la visita pública gratuita cuando concurra causa justificada, que deberá invocarse y acreditarse suficientemente por el interesado, ponderándose, en cada caso, las circunstancias existentes”

En relación a la redacción propuesta, hemos de señalar que su contenido implica una reproducción de los términos ya recogidos en el apartado 3 del artículo 14 de la citada LPHA. También se señalan los plazos para la comunicación del régimen propuesto de visitas a partir de la inscripción del BIC en el Catálogo General; y, en su apartado 5, prevé la aplicación de un régimen de dispensa.

Precisamente en este particular aspecto es donde se sugieren mayores comentarios, ya que estamos abordando las «circunstancias existentes» que alcanzarían a enervar el derecho reconocido legalmente de visita. Estamos, pues, ante la definición normativa de las causas que, de manera parcial o total, dispensan a la titularidad del BIC de la obligación de permitir estas visitas.

Quizás la primera observación que nos permitimos ofrecer es el escaso desarrollo que ofrece el texto reglamentario (en borrador) para definir estas «causas justificadas». Debemos recordar que el fin de dicha norma es la concreción de las disposiciones de rango legal que necesitan la correspondiente aclaración o desarrollo. Y elementales principios de seguridad jurídica aconsejan que el Reglamento avance y especifique qué causas se deben configurar como«justificadas» para relegar el derecho establecido en el texto legal. La doctrina constitucional ha definido la necesidad de que todo régimen de excepción o limitación de los derechos debe ser motivada, limitada al fin legítimo que persiga y, desde luego, definida de una manera certera que impida interpretaciones extensivas que vayan más allá de lo estrictamente necesario, con el fin último de que, lo se establece como excepción, no produzca en su aplicación práctica un detrimento o menoscabo del contenido esencial del derecho reconocido.

En el caso que nos ocupa, el corolario de causas justificadas que dejan sin efecto del derecho de visita, debe ser más específico y concreto. Queremos apuntar a dos posibles técnicas: bien acudiendo a una sistemática enunciadora de causas ya ejemplificadas, o bien mediante una serie descriptiva en general de los motivos que constituirían motivadamente una dispensa.

De hecho, la propia aplicación práctica de las dispensas que operan en el momento actual ya permite a las autoridades culturales conocer un repertorio de causas que operan para condicionar las visitas. Ya en la exposición de la queja de oficio que tramitamos, señalábamos varias causas relacionadas con el uso del inmueble como los casos de viviendas privadas, o recordamos también los supuestos de inmuebles de destino religioso en régimen de clausura o de especial aislamiento de las personas que residen en ellos. Cuenta, sin duda, la Consejería de Cultura con una relación específica de dispensas que merecen ser incorporadas en función de las causas que ofrecen, para ilustrar debidamente esta relación «justificada» y que, en cada supuesto, ha obtenido una «ponderación de las causas existentes» hasta merecer dicha dispensa de visita.

En todo caso, insistimos en la oportunidad de que la redacción del reglamento logre, en una compaginación de objetivos, clarificar los motivos de dispensa del derecho-obligación de visitas de los BIC, a la par que avanzar en unos términos comprensiblemente amplios en la redacción del texto de la LPHA, pero que se compadecen mal con la finalidad última del reglamento por su tímida definición.

Creemos, en suma, que es muy necesario que el futuro reglamento avance en la clarificación de las causas que eximen del acceso gratuito a los BIC, como mejora técnica de la redacción ofrecido por la LPHA, así como elemento de seguridad jurídica para garantizar el derecho reconocido en su artículo 14.3.

Quinta.- Finalmente apuntamos la oportunidad de que, más allá del proceso de regulación normativa del derecho de visita gratuita a los BIC, se dispusieran a su vez de medidas de control y tutela de su efectivo cumplimiento.

En la respuesta que nos han ofrecido, se hace mención a la preparación de unas Instrucciones dirigidas a las respectivas Delegaciones Territoriales para que “faciliten de manera homogénea el cumplimiento de dicha obligación”. Compartiendo la medida, ciertamente, dicho objetivo podemos entenderlo como la necesidad de complementar con unas normas de carácter interno la ausencia de los criterios que reglamentariamente, e incorporados al ordenamiento jurídico, se hace necesarios para garantizar el efectivo respeto a los contenidos del precepto de la LPHA.

En esta misma línea, estas actuaciones desplegadas por las autoridades culturales implicarían una comprobación de todos los elementos que el artículo 13.4 señala, referidos a: la identificación del BIC; su sujeción al derecho de visita; régimen de dispensa total o parcial que tuviera, seguimiento de las condiciones de fechas y horarios, análisis de las causas que en su día aconsejaron la dispensa, publicidad de los accesos establecidos, etc.

De hecho, este tipo de comprobaciones se han desarrollado a partir de varios casos tramitados como quejas, que han supuesto una actuación de comprobación a cargo del personal de la Consejería, al igual que se han realizado inspecciones más sistematizadas, tal y como se han hecho eco algunos medios de comunicación a partir de iniciativas de entidades y asociaciones culturales de defensa del patrimonio (como en Jaén).

Se trataría de que este tipo de seguimientos tuviera una planificación propia y anticipada, que permitiera una ordenación programada de la intervención de las autoridades culturales, más allá de circunstancias específicas provocadas por reclamaciones o quejas.

El resultado de esta labor de comprobación permitiría una necesaria actualización del régimen de aplicación de estos derechos de visita a los BIC y la oportunidad para potenciar su promoción y difusión entre la ciudadanía.

Además se nos ocurre apuntar un efecto de estímulo por la identificación de estos inmuebles como potenciales elementos de atracción cultural, divulgativa y turística. Recientes ejemplos de inmuebles BIC que han establecido un régimen de visitas (Las Dueñas, en Sevilla) ha merecido una más que notable acogida e interés de la ciudadanía que avalaría esta estrategia.

La potenciación de mecanismos que publiciten estos destinos y la consiguiente posibilidad de su visita promocionando una versión libre y gratuita puede ser un método que incremente ese interés por un patrimonio que, en una gran parte, permanece oculto o desconocido para el público. Una acción pública recordando su existencia y animando a su contemplación puede ser fuente de un verdadero impulso para el reconocimiento y puesta en valor de nuestro patrimonio cultural.

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a la Consejería de Cultura las siguientes

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de las disposiciones legales citadas en el texto de la presente resolución.

RECOMENDACIÓN, a fin de que la Consejería de Cultura promueva, tras los trámites oportunos, la definitiva aprobación del reglamento de desarrollo de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía, tras nueve años desde su aprobación.

SUGERENCIA, para que la Consejería de Cultura disponga un plan específico con medidas de comprobación y control del régimen de cumplimiento del derecho de visita reconocido a los BIC en el artículo 13.4 de la LPHA.

Según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, la autoridad a la que se dirige la Resolución viene obligada a responder por escrito en término no superior a un mes, comunicando la adopción de las medidas adecuadas en el sentido que se recoge en la Resolución dictada o, en su caso, las razones que le impidan adoptar tal decisión.

Ver asunto solucionado o en vías de solución.

Ver cierre de actuación de oficio.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz, además de recordar al Ayuntamiento de Trebujena su deber de colaborar con esta Institución en sus investigaciones e inspecciones, le ha recordado la obligación de resolver expresamente las solicitudes formuladas por los ciudadanos, recomendándole que adopte las medidas necesarias para que los obligados a ello den total y exacto cumplimiento a las órdenes de ejecución dictadas por el Ayuntamiento, de forma que todas las parcelas afectadas estén debidamente valladas y no se vuelva a producir una acumulación de basuras y escombros en la zona.

ANTECEDENTES

En esta Institución se viene tramitando expediente de queja motivado por el estado de abandono y ausencia de vallado de diversos solares existentes en la urbanización “Feria Vieja”, del municipio gaditano de Trebujena, lo que propicia el depósito de residuos y escombros y la proliferación de roedores e insectos.

En el escrito de queja inicial se exponía que los vecinos de la mencionada urbanización llevaban varios años denunciando al citado Ayuntamiento la falta de atención hacia la zona, y los perjuicios que ello les ocasionaba, por lo que venían solicitando que se solucionara este problema, ya que no consideraban adecuadas las condiciones de abandono en las que se encuentra el entorno. Además se señalaba que se habían producido accidentes por el mal estado del acerado y la retirada en varias ocasiones de rejillas y losas de alcantarillado.

Tras admitir a trámite este escrito de queja, en Septiembre de 2014 solicitamos informe al Ayuntamiento planteando estas demandas vecinales a fin de se nos informara de las causas del deficiente estado de conservación y mantenimiento de la zona, así como de las medidas adoptadas por parte del mismo para subsanarlo, indicando si se había efectuado algún requerimiento a los propietarios de los solares abandonados para su adecuado cerramiento y limpieza.

Pues bien, en el informe del Arquitecto Municipal que nos fue remitido sobre el asunto se apreciaba que, aunque restaban algunas, se había efectuado la limpieza de un importante número de las parcelas cuyo estado motivó el escrito de queja. No obstante, para poder dictar una resolución definitiva en este expediente de queja interesamos nuevamente que se nos mantuviera informados de las actuaciones municipales para que se efectuara la limpieza de las parcelas que restaban, así como si se tenía previsto recabar a los propietarios el cerramiento de las mismas de forma que no volvieran a reproducirse, a corto o medio plazo, el deposito de escombros, basuras y mal estado de las que ya habían sido limpiadas.

En el nuevo informe del Arquitecto Municipal, que recibimos en Febrero de 2015, se exponía que aunque las parcelas se mantenían limpias, se había vuelto a solicitar su vallado a los propietarios, obteniendo una contestación afirmativa, por lo que se estaba a la espera de que se efectuara dicho vallado.

Al considerar que, hasta que no se construya dicho vallado o cerramiento, no se daría total cumplimiento a lo dispuesto en la orden de ejecución dictada en su día y persistía la posibilidad de nuevos depósitos de basuras en los solares, en Abril de 2015 volvimos a interesar que se nos mantuviera informados de las actuaciones municipales para que se procediera a la construcción del cerramiento dispuesto en la orden municipal en las parcelas que restaban, de forma que no volviera a producirse una nueva acumulación de basuras y escombros en esta zona.

Esta última petición de informe no obtuvo respuesta, por lo que esta Institución se vio obligada a requerir en dos ocasiones dicha información, en Mayo y Junio, pero ello no motivó que nos fuera remitida la misma, ni siquiera tras ponerse en contacto telefónico personal de esta Institución el día 23 de Septiembre de 2015 con funcionarios de ese Ayuntamiento para intentar agilizar la respuesta recabada y, en especial, que se solucionara la ausencia de vallado y deficiente estado de limpieza de los solares que restaban.

CONSIDERACIONES

Primera.- Debido a este silencio municipal, esa Alcaldía ha podido incurrir en incumplimiento del deber legal de colaborar con esta Institución en sus investigaciones e inspecciones.

Segunda.- El artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), establece la obligación de la Administración de dictar en todos los procedimientos resolución expresa sobre el fondo del asunto y notificar la misma.

Debe añadirse que el apartado 7 del artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece que «El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Tercera.- Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Cuarta.- De acuerdo con el artículo 155 de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, los propietarios de terrenos tienen el deber de mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, realizando los trabajos y obras precisos para conservarlos, añadiendo que los municipios podrán ordenar, de oficio o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras necesarias para conservar aquellas condiciones.

Por su parte, el artículo 148.2 de la misma Ley dispone que las parcelas y solares deberán edificarse en los plazos máximos que fije el instrumento de planeamiento urbanístico pertinente o, en su defecto, el municipio por el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución, añadiendo el artículo 150.1 que la no iniciación, en el plazo fijado al efecto, de la edificación de las parcelas y solares puede comportar su inclusión en el Registro Municipal de Solares y Edificaciones Ruinosas. Ignoramos si ha transcurrido el plazo fijado por el planeamiento para construir estas parcelas, pero dado que tampoco se mantienen en adecuadas condiciones de cerramiento y limpieza con las molestias y perjuicios que ello supone para los vecinos allí residentes, sería preciso aclarar si ese Ayuntamiento tiene previsto actuar en el sentido expuesto en el citado artículo 150.1.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO 1 del deber legal de colaboración contenido en el artículo 19, apartado 1, de la Ley reguladora de esta Institución, ya citada, por el que los poderes públicos de la Comunidad Autónoma están obligados a auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo Andaluz en sus investigaciones e inspecciones.

RECORDATORIO 2 del artículo 42, apartado 1, de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece la obligación de las Administraciones de resolver expresamente las solicitudes formuladas por los ciudadanos y del artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía que garantiza el derecho a una buena administración, comprendiendo el derecho de todos a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

RECORDATORIO 3 del deber legar de observar lo dispuesto en los artículos 148.2, 150.1 y 155 de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

RECOMENDACIÓN para que se adopten las medidas procedentes a fin de que se dé total y exacto cumplimiento a la orden de ejecución dictada en su día por ese Ayuntamiento de forma que las parcelas que restan pasen a estar debidamente valladas y no vuelva a producirse una nueva acumulación de basuras y escombros en esta zona.

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz recomienda al Ayuntamiento de Vélez-Málaga que impulse, a la luz de los datos aportados por el interesado, el expediente de investigación de la titularidad del camino público “Los Cerros”, dictándose, previos los trámites legales preceptivos, la resolución que proceda, notificándola debidamente al interesado, con objeto de adecuar la actuación administrativa a los principios de eficacia y sometimiento pleno a la ley y al derecho, garantizando el derecho a la buena administración a la ciudadanía.

ANTECEDENTES

En esta Institución se viene tramitando expediente de queja a instancias de un ciudadano residente en el municipio malagueño de Vélez-Málaga al considerar éste que se había incurrido en irregularidades por parte del citado Ayuntamiento en la tramitación del expediente de investigación de la titularidad de un camino denominado “Los Cerros” de ese término municipal.

El reclamante señalaba que, una vez abierto Expediente de Investigación sobre la titularidad del citado camino, el mismo concluyó sin resolver su titularidad y remitiéndose al Pleno del Ayuntamiento para que, mediante votación, se resolviera, acordándose que fuesen los tribunales, a instancias de los perjudicados, los que debían pronunciarse acerca de dicha titularidad. Añadía que, tras conocer el informe de conclusión del expediente de investigación y una vez estudiado, se percató de varias irregularidades, por lo que se puso en contacto con el Departamento Jurídico del Ayuntamiento para poner en su conocimiento las irregularidades encontradas. Personal del mismo le aconsejó que las presentara por escrito y que, una vez comprobadas, se reabriría el expediente de investigación sobre la titularidad del camino. Posteriormente, siempre según el interesado, se le comunicó que se había acordado no hacer nada al respecto, aunque en ningún momento fueron cuestionados ninguno de los documentos aportados por su parte.

Tras admitir a trámite este escrito de queja, en Noviembre de 2014 recabamos informe al citado Ayuntamiento, interesando que se analizara y estudiara el escrito presentado por el reclamante en Julio de 2014 y que, en base a los argumentos que constan en el mismo, se diera una respuesta motivada y expresa, en el sentido que se considerara procedente a su petición de reapertura del expediente administrativo, informándonos de la decisión final adoptada. Tratábamos, con ello que el Ayuntamiento llevara a cabo la actividad material y de estudio necesaria para que el interesado obtuviera respuesta a su escrito, ya fuera estimando su petición de reapertura, ya denegándosela, pero dándole, en todo caso, una respuesta motivada.

A continuación, se nos remitió informe del Técnico Superior del Servicio de Medio Ambiente municipal en el que se concluía que la documentación aportada por el reclamante era un dato que apoyaba la tesis de declarar el camino denominado Los Cerros como camino público municipal. Sin embargo, no se nos indicaba si, como pretendía el reclamante y así lo solicitó a ese Ayuntamiento, se tenía prevista la reapertura del expediente con un claro pronunciamiento sobre la titularidad pública o no del camino. Por ello, volvimos a dirigirnos al Ayuntamiento para que se emitiera un pronunciamiento claro acerca de si iba a actuar en el sentido solicitado por el reclamante o, de no ser así, que nos indicara las razones por las que ello no se estimaba procedente.

En su nueva contestación, el Departamento de Contratación municipal afirmaba que habían remitido nuestra petición de informe a la Secretaría General para que se pronunciara al respecto. Por tal razón, con fecha 4 de Mayo de 2015, Interesamos que, por el organismo municipal que correspondiera, se emitiera un pronunciamiento sobre la titularidad del camino sin nuevas dilaciones.

Esta nueva petición de informe no obtuvo respuesta, por lo que esta Institución se vio obligada a requerir en dos ocasiones dicha información, con fechas 11 de Junio y 16 de Julio de 2015, pero ello no ha motivado que nos haya sido remitida la misma, privándonos de conocer si, finalmente, se ha aceptado la pretensión del reclamante y se han adoptado las medidas oportunas para determinar la titularidad municipal o no del citado camino.

CONSIDERACIONES

Primera.- Debido a este silencio municipal, esa Alcaldía ha podido incurrir en incumplimiento del deber legal de colaborar con esta Institución en sus investigaciones e inspecciones.

Segunda.- El artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), establece la obligación de la Administración de dictar en todos los procedimientos resolución expresa sobre el fondo del asunto y notificar la misma, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido. Quedan exceptuados de esta obligación exclusivamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.

Debe añadirse que el apartado 7 del artículo 42 de la LRJPAC establece que «El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Tercera.- Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Cuarta.- De acuerdo con el artículo 51 de la Ley 7/1999, de 29 de Septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, éstas tienen la obligación de conservar, proteger y mejorar sus bienes, indicando el artículo 64 que también tienen la obligación de investigar la situación de los bienes y derechos que presuman de su propiedad, siempre que ésta no conste inequívocamente, a fin de determinar la titularidad de los mismos o cuando exista controversia en los títulos de dominio. Dicha obligación se extenderá en todo caso a los bienes demaniales. A la vista de los antecedentes del caso antes expuestos, cabe estimar que podríamos encontrarnos ante un posible incumplimiento por parte de ese Ayuntamiento de los citados preceptos.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO 1 del deber legal de colaboración contenido en el artículo 19, apartado 1, de la Ley reguladora de esta Institución, ya citada, por el que los poderes públicos de la Comunidad Autónoma están obligados a auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo Andaluz en sus investigaciones e inspecciones.

RECORDATORIO 2 del artículo 42, apartado 1, de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece la obligación de las Administraciones de resolver expresamente las solicitudes formuladas por los ciudadanos y del artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía que garantiza el derecho a una buena administración, comprendiendo el derecho de todos a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

RECORDATORIO 3 del deber legal de observar el contenido de los artículos 51 y 64 de la Ley 7/1999, de 29 de Septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, que establecen las obligaciones de las Entidades de conservar sus bienes y de investigar su situación en aquellos casos en que se presuma la titularidad municipal de los mismos.

RECOMENDACIÓN concretada en la necesidad de impulsar, a la luz de los datos aportados por el reclamante, expediente de investigación de la posible titularidad municipal del camino denominado Los Cerros de ese término municipal dictándose, tras los trámites preceptivos, la Resolución que proceda, notificándola debidamente al interesado.

Consideramos que actuando en la forma que propugnamos se lograría una mayor adecuación de la actuación administrativa a los principios de eficacia y de sometimiento pleno a la ley y al Derecho, previstos en el artículo 103 de la Constitución.

Asimismo, se lograría garantizar en mejor medida el derecho a la buena administración, contenido en el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz