En esta Institución se ha tramitado queja relativa al colectivo del personal interino valorador de la dependencia adscrito a la Agencia Andaluza de Servicios Sociales y Dependencia, que como consecuencia de la resolución de la actual convocatoria de concurso de traslado se verán desplazados de su puesto y extinguida la interinidad, con la perdida de su puesto de trabajo y del capital humano que conforma esta colectividad.
ANTECEDENTES
En primer lugar hay que destacar las numerosas quejas presentadas por los empleados públicos andaluces relacionadas con las distintas medidas restrictivas aplicadas por el Gobierno de la Nación en estos últimos ejercicios, no solo respecto a las congelaciones/reducciones retributivas, sino también con aquellos aspectos relacionados con el empeoramiento de sus condiciones de trabajo (incremento de la jornada de trabajo, pérdida de permisos, etc.), así como con la pérdida de empleo público y la precarización de las relaciones de empleo en el sector público, que se hacen notar especialmente en los ámbitos del personal de la Administración general así como en el colectivo docente y sanitario dominantes en el empleo público andaluz.
Según los datos que anualmente ofrece el Registro de Personal dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, Andalucía destaca, junto a otras, como una Comunidad Autónoma con una sustancial pérdida de empleo público en el periodo de crisis económica transcurrido 2009-2015, aunque estos datos ofrezcan la contrapartida de la leve creación de empleo público neto a partir de 2014.
Esta evolución está provocando no solo una sobrecarga en la actividad profesional de los servidores públicos, sino una pérdida en la calidad del servicio público, que se nos traslada por estos profesionales.
Así, en estos últimos años persisten las medidas de reducción de los distintos capítulos de los presupuestos públicos, que en lo relativo al Capítulo de personal, más allá de la práctica congelación retributiva se traslada a la tasa de reposición cero (0) o con límites determinados (del 10 o del 50 por ciento con la excepción de la tasa del 100 por ciento para 2016), si bien dicha limitación no resulta de aplicación en determinados sectores y administraciones.
A pesar de este escaso margen de reposición del empleo público, la Junta de Andalucía viene aprobando en los últimos ejercicios diversas ofertas de empleo público, como son las correspondientes a la Administración general, la educativa, la sanitaria y la de Administración Local con habilitación de carácter estatal, si bien con un número de plazas insuficiente para las necesidades de los servicios que afectan.
Todo ello ha abocado a una pérdida neta de empleo público a la par que un incremento de la precarización en el empleo público.
Los informes al respecto (Informes anuales de Evaluación del Impacto de la Reforma Laboral -Ministerio de Trabajo e Inmigración- y el Informe de la Comisión para la Reforma de la Administración Pública (CORA, Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, ambos de 2013), vienen evaluando anualmente la pérdida acumulada de los efectivos de empleo público a la par que evidenciando el paralelo envejecimiento de las plantillas del sector público en todos los ámbitos territoriales.
Así pues, desde distintos sectores sindicales y profesionales se viene denunciando que las congelaciones retributivas y las medidas de todo orden (tasas de reposición cero, agravamiento de las condiciones de trabajo, etc.) en este periodo, implican una sustancial modificación del estatuto del empleado público y de sus condiciones de trabajo.
En este contexto se suma la decisión del Gobierno como el de las representaciones parlamentarias como lo demuestra la reciente publicación del Real Decreto-ley 6/2017, de 31 de marzo, por el que se aprueba la oferta de empleo público en los ámbitos docente no universitario y universitario, Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y de la Policías autonómicas (BOE del 1 de abril), en el que se viene a habilitar tasas de reposición del cien por cien para 2017, habida cuenta de las necesidades de funcionamiento de los sectores de actividad pública expresados.
Por otro lado, y en lo que se refiere al colectivo que representa la queja, la del personal interino adscrito a la valoración de la dependencia, la entrada en vigor de la Ley de la Dependencia (Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia), supuso para las Comunidades Autónomas una importante carga de trabajo añadida que no podían afrontar con las plantillas de personal fijo de las que disponían en aquel momento, por lo que optaron por atender esas nuevas necesidades con nombramiento en interinidad y con contratados laborales temporales.
Fruto del contexto temporal en el que nace la citada ley, la implementación de la misma se sucede paralela a un periodo de tiempo en el que coincide una fuerte restricción del empleo público, como lo evidencia las restricciones en las tasa de reposición establecidas en las leyes anuales de presupuestos, circunstancia que se vió agravada por las restricciones de las ofertas de empleo público del año 2006 y siguientes y la ausencia de convocatorias de oposiciones públicas.
A este respecto, debe tenerse en cuenta que la cobertura de plazas vacantes mediante nombramientos en interinidad, para afrontar las nuevas exigencias administrativas derivadas de la aplicación de la Ley de Dependencia, es una necesidad claramente estructural y no una mera situación coyuntural motivada por un suceso excepcional y aislado. Ello implica que los puestos de trabajo vinculados a dicha necesidad estructural tengan que ser obligatoriamente puestos de plantilla, incluidos en la relación de puestos de trabajo y cubiertos con personal fijo previamente seleccionado en convocatorias públicas.
CONSIDERACIONES
Primera.- Marco jurisprudencial de la consolidación de empleo público.
Los distintos procesos de consolidación del empleo público temporal en España ha dado lugar a una definida doctrina del Tribunal Constitucional al respecto, que podemos resumir en tres premisas:
En primer lugar, establece el carácter excepcional, toda vez que ha de entenderse como una excepción a la general limitación del art. 23.2 CE, un medio excepcional para resolver una situación, igualmente, excepcional.
En segundo lugar esta solución solo resulta legítima si se acude a este tipo de procedimiento “por una sola vez”.
En tercer lugar, se requiere que esta única excepción se establezca expresamente en una norma con rango de ley y con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, legitimidad habilitante que puede encontrarse en la principio de eficacia de la propia Administración.
Directamente conectada con estos procesos nos encontramos con la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la consideración de la antigüedad o la experiencia en el puesto desempeñado temporalmente como méritos, en los que también se plantea su compatibilidad con el principio constitucional de igualdad en el acceso al empleo público (art. 14 en relación al art. 23.2 CE), que ha de ponerse en conexión con los principios de mérito y capacidad igualmente consagrado en la Constitución (art.103.3 CE).
En este sentido el Tribunal entiende que el legislador dispone de un amplio margen en la regulación de las pruebas de selección y en la determinación de los méritos y capacidades a tomar en consideración, si bien este margen no es ilimitado, toda vez que no han de provocar desigualdades que resulten arbitrarias en cuanto ajenas, no referidas o incompatibles con los principios de mérito y capacidad (STC 86/1987).
Para el Tribunal Constitucional se considera fundamento objetivo y razonable la consolidación del empleo público temporal al señalar que “la finalidad de consolidar el empleo público temporal no puede considerarse a priori constitucionalmente ilegítima, ya que pretende conseguir estabilidad en el empleo para quienes llevan un periodo más o menos prolongado de tiempo desempeñando satisfactoriamente las tareas encomendadas (...) la valoración como mérito de la antigüedad o experiencia previa no puede estimarse, pues, como medida desproporcionada, arbitraria o irrazonable con relación a esa finalidad de consolidación de empleo temporal y, aunque efectivamente establece una desigualdad, ésta viene impuesta en atención a un interés público legítimo y no responde al propósito de excluir a nadie de la posibilidad efectiva de acceso a la función pública” (STC 27/1991).
Buen ejemplo de la doctrina expuesta lo tenemos en la Ley 16/2001, de 21 de noviembre, que establece un proceso extraordinario de consolidación de empleo temporal y provisión de puestos en el ámbito estatutario del Sistema Nacional de Salud, en cuya exposición de motivos se trae a colación los motivos de dicha excepcional medida y de la doctrina constitucional que la sustenta, al expresar:
“(...) desde hace más de una década, con frecuencia el acceso de los profesionales a los puestos de trabajo de la sanidad gestionada de manera pública se ha venido realizando sin que éstos consolidaran una vinculación de empleo estable como personal estatutario fijo en el Sistema Nacional de Salud. Esto ha sido debido a que ha resultado sobremanera dificultoso acompasar la necesidad perentoria y creciente de dotar de efectivos profesionales al Sistema, con las características de los procesos de selección y provisión previstos en las normas vigentes en cada momento, toda vez que los plazos de tramitación y gestión necesarios para la aplicación de los mismos hubieran significado, en buena medida, la imposibilidad de dar respuesta, tanto en tiempo como en calidad, a las necesidades asistenciales de los ciudadanos.
Como consecuencia de las circunstancias antes señaladas, se ha generado un grave problema de estabilidad en el empleo de su personal estatutario, con elevados porcentajes de las diferentes categorías de personal que mantienen una vinculación temporal de prestación de servicios. Esta alta precariedad en el empleo, no solamente ha de ser entendida como escasamente compatible con un modelo eficiente de gestión de recursos humanos en el ámbito público, sino que además ocasiona problemas en el mantenimiento de la continuidad asistencial, generando incertidumbre entre los profesionales. (…)
El objeto de la presente Ley es poner fin a la alta temporalidad que padece el personal estatutario de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social de los Servicios de Salud (...).
La necesidad de esta norma, y de ahí su carácter excepcional, se justifica por diferentes motivos. Como se ha señalado anteriormente, las proporciones que ha adquirido el personal temporal en el conjunto de las plantillas de muchos de los centros sanitarios del Sistema Nacional de Salud constituye una dificultad creciente para el normal desenvolvimiento de éste.(...).
No obstante el marco excepcional y extraordinario de los procedimientos de selección y provisión recogidos en esta Ley, existen precedentes jurídicos de naturaleza asimilable. Por citar los más relevantes, puede mencionarse en primer lugar el caso de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, que en su disposición transitoria novena establecía las condiciones básicas para la realización de pruebas de idoneidad para el acceso a las categorías de Profesor titular de Universidad . El segundo ejemplo que merece destacarse es el que corresponde a la Ley 1/1993, de 6 de abril, de Ordenación del Sistema Sanitario de Castilla y León, que establecía en su disposición transitoria cuarta un procedimiento excepcional, transitorio y por una sola vez de acceso a la condición de funcionario de esa Comunidad Autónoma.”
Segunda.- La consolidación del empleo temporal por vía de procesos extraordinarios en la Junta de Andalucía.
Tras la aprobación de la Ley 6/1985, con la correspondiente creación de los cuerpos propios de la función pública andaluza, se constata la elevada tasa de precariedad en el empleo público funcionarial, en parte proveniente del personal interino transferido así como el nuevo personal incorporado a las nuevas estructuras administrativas generadas como consecuencia del paulatino crecimiento de la Administración autonómica a golpe de reales decretos de trasferencias de competencias, circunstancia que obligó, en el ámbito de la Administración General, a la puesta en marcha de un largo proceso de acceso a los mismos en el que el reconocimiento y valoración de los servicios previos prestados en condición de interinidad se incorporaban a la fase de concurso de los mismos, y ello a través de una singladura reglamentaria que se inicia con el Decreto 123/1987, de 14 de mayo y culmina con el Decreto 264/1989, de 27 de diciembre, por el que se regulaba el procedimiento de acceso a la condición de funcionario en las tres primeras ofertas de empleo público, se se materializaron en las convocatorias de los siguientes ejercicios.
En este sentido, la Disposición Transitoria Sexta de la citada Ley 6/1985 que “quienes estén prestando o hayan prestado servicios como contratado administrativo o como funcionario de empleo interino en la Función Pública de la Junta de Andalucía, y participe en las correspondientes pruebas de acceso, tendrán derecho a que se les tenga en cuenta, como méritos específicos del baremo de la convocatoria, los servicios efectivos prestados en la Administración Pública (...), se aplicará en las convocatorias de acceso a los Cuerpos (...) de las tres primeras ofertas de empleo público”.
El Informe de la Comisión para el Estudio y Preparación del Estatuto Básico del Empleado Público (2005) ya criticaba aquellas situaciones de interinidad o contrataciones temporales en el empleo público para actividades que responden a necesidades permanentes y que se prolongan año tras año. Dejando aparte el terreno de los principios, la Comisión ponía de manifiesto las consecuencias nocivas que produce el incremento de la temporalidad. Agrava la situación de desigualdad y el riesgo de arbitrariedad, ya que el reclutamiento de personal temporal no exige las mismas garantías que los procedimientos ordinarios de selección de funcionarios de carrera; por otro lado, los frecuentes procesos posteriores de consolidación de empleo público temporal suponen en la práctica integrar, mediante cursos o pruebas sencillas, a quienes en su día accedieron sin una verificación rigurosa de sus méritos y capacidades o sin ningún tipo de selección abierta. Esta dinámica, según la Comisión, «está poniendo seriamente en cuestión todo el sistema constitucional de garantías relativo al acceso al empleo público, e inclusive está llevando a la quiebra otros elementos del propio sistema, como la misma Oferta de Empleo Público, con la garantía de publicidad que supone».
El legislador hizo caso de la Comisión de Expertos y aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril) cuyo artículo 10 define con claridad los supuestos tasados en que es posible nombrar funcionarios interinos y establece que el cese de los mismos se producirá en todo caso cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento. A ello añade que «las plazas vacantes desempeñadas por funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización». En desarrollo de este preciso mandato, el artículo 70 impone la aprobación anual de una oferta de empleo público por los órganos de gobierno de (todas) las Administraciones públicas y establece la obligación ineludible de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas en la oferta.
Tras la aprobación del EBEP de 2007, su DT4ª relativa a la consolidación del empleo público temporal, solo alcanza a los nombramientos anteriores a 1 enero de 2005, al disponer:
“1. Las Administraciones Públicas podrán efectuar convocatorias de consolidación de empleo a puestos o plazas de carácter estructural correspondientes a sus distintos cuerpos, escalas o categorías, que estén dotados presupuestariamente y se encuentren desempeñados interina o temporalmente con anterioridad a 1 de enero de 2005”.
El espíritu del EBEP era que en las Administraciones Públicas no volviera a existir colectivos temporales de larga duración, nombrando como interinos a puestos estructurales y sacando a OPE los puestos estructurales recientes, por tanto, nunca ya de larga duración y reconociendo el derecho al proceso extraordinario de consolidación para la situación extraordinaria (e injusta) del personal de larga duración acumulada. A raíz del EBEP, muchas administraciones públicas, especialmente la del estado acometieron procesos de consolidación para los cuerpos donde hubiera temporal de larga duración.
Caso particular lo tenemos en el Decreto-Ley 5/2013, de 2 de abril, por el adopta una determinada medida sobre el empleo del personal funcionario interino en la Administración General de la Junta de Andalucía, que justifica para el mantenimiento de la calidad y la eficiencia de los servicios públicos a la ciudadanía, incorporando una “discriminación positiva” y establece un criterio de selección que prima a los interinos de su administración que reúnan dos requisitos, ser mayor de 45 años a 31 de diciembre de 2013 y venir prestando servicios de manera ininterrumpida desde antes de 1 de enero de 2005.
Este Decreto-Ley altera el funcionamiento de las bolsas de contratación temporal y da prioridad a los interinos que cumplan los requisitos señalados y que se queden sin puesto de trabajo como consecuencia de la toma de posesión por parte del colectivo funcionario de carrera.
Dicho Decreto-Ley justifica esta discriminación positiva en la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, para incluir como criterio diferencial la edad, por las dificultades de acceso al empleo público interino para las personas mayores de 45 años.
Tercera.- ¿Estamos ante un nuevo contexto que aconseja la articulación de un proceso de consolidación de empleo público?.
Ciertamente, las sucesivas leyes anuales de presupuestos del Estado del periodo de crisis económica y presupuestaria en que nos encontramos inmersos (2008 a 2016), ha establecido severas restricciones en las OEP (con tasas de reposición cero, al 10, al 50 por ciento, etc.) circunstancia que en el 2016 tiene su excepción con una tasa de reposición del 100 por ciento sobre las vacantes generadas por jubilación, y sobre determinados sectores de la acción pública), lo que a todas luces ha ocasionado un notable disminución de las plantillas del empleo público y el paralelo incremento de los colectivos de personal interino o temporal desempeñando puestos en tal consideración así como un notable incremento del personal integrantes de las respectivas bolsas de empleo temporal.
La persistencia de esta situación ha movido a que por parte del Gobierno de la Nación se haya aprobado el reciente Real Decreto-ley 6/2017, de 31 de marzo, aprobando una tasa de reposición de efectivos del cien por ciento para determinados sectores de actividad pública (docente y fuerzas armadas y de seguridad del Estado), en reconocimiento no solo de las necesidades de reposición del personal como también de la desproporcionada presencia de bolsas de interinidad en el sector público, que han de tener una respuesta por parte del poder público, especialmente en el sentido de favorecer la consolidación del empleo público temporal.
Por distintas asociaciones, plataformas y sindicatos se viene exponiendo la necesidad de acometer un proceso extraordinario de consolidación de empleo público temporal habida cuenta de la especial circunstancia acontecida en el periodo 2007-2016 de ausencia de ofertas públicas de empleo, ante la restricción de tasas de reposición cero en la legislación estatal de presupuestos anual así como de la paralización de los concursos de traslados en la función pública andaluza de la Administración general.
La doble circunstancia expuesta ha motivado que el colectivo de personal funcionario interino adscrito a la valoración de la dependencia en Andalucía vega manteniendo su interinidad más allá de lo razonable, toda vez que ni se ha producido incorporación de personal de nuevo ingreso al Cuerpo de Trabajadores Sociales (por la paralización de las OPE) ni el personal funcionario de carrera de dicho cuerpo ha podido provisionar dichos puestos por vía de concurso de traslado (por la paralización de dichos concurso).
La aprobación de la Ley de Dependencia en diciembre de 2007 y la puesta en marcha del de dichos servicios a gestionar por las Comunidades Autónomas (en el caso andaluz a través de la específica Agencia Andaluza de Servicios Sociales y Dependencia), con la colaboración de los Servicios Sociales Comunitarios dependientes de las Corporaciones Locales, implicó la urgente necesidad de disponer los recursos humanos que realizaran la tarea administrativa de valoración y graduación de la dependencia de las personas usuarias de dicho sistema, conforme a los baremos aplicados, como fase previa a la aprobación de la propuesta y resolución de los correspondiente Programas Individuales de Atención (PIA). La opción de la Junta de Andalucía ante este reto, habida cuenta de la ausencia de un Cuerpo específico a dicha finalidad, fue la de proveerse provisionalmente con funcionariado interino proveniente de la Bolsa existente en el Cuerpo de Técnicos de Grado Medio, Opción Trabajo Social.
Como reiteradamente se ha expuesto por la doctrina administrativa y jurisprudencial, el establecimiento de un mecanismo excepcional de acceso al empleo público, en tanto supone tal excepción y modulación de los principios constitucionales que regulan tal acceso, deben tener amparo en una norma con rango formal de ley, como con tal rango se acometieron en los casos citados.
Ciertamente, tal excepcionalidad no puede ir referida a un colectivo determinado ni respecto a unos concretos cuerpos y/o categorías, sino que, en su caso, debe adoptarse con la generalidad que exija el estado de situación de la temporalidad del personal en la Administración como con la proporcionada ponderación de la misma en orden a evitar discriminación.
Por lo anteriormente expuesto, de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de esta Institución, formulamos a la Consejera de Hacienda y Administración Pública la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA ÚNICA.- Que en tanto se aprueba y publica la futura Ley de Empleo Público de Andalucía (LEPA), en el seno de la Mesa General se promueva impulsar un Plan de estabilidad en el empleo público temporal al servicio de la Administración de la Junta de Andalucía.
Ver cierre de actuación de oficio.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
