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Desde la aprobación del Decreto Ley 5/2013, de 2 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas sobre el empleo del personal funcionario interino en la Administración General de la Junta de Andalucía, esta Institución ha venido mostrando su preocupación sobre la situación de este colectivo que ha dado lugar, ya en el año 2013, a la tramitación de la queja de oficio 13/4535, así como de otras quejas individuales presentadas por las personas afectadas por esta situación.

En la reunión mantenida el 27 de abril de 2017 en la sede de esta Oficina con varias personas incluidas en el ámbito de aplicación del Art. Único, apartado 2 del Decreto Ley 5/2013, se puso de manifiesto la delicada situación socio-laboral en la que se encontraban estas personas (en desempleo, desde hacía más de nueve meses), manifestando que no se estaban cumpliendo los objetivos que motivaron la aprobación de dicho Decreto-Ley, ni aplicándose las medidas previstas en el mismo, por cuanto no habían sido aún convocados para la cobertura de puestos de trabajo vacantes en la Administración General de la Junta de Andalucía.

ANTECEDENTES

1. Ante las circunstancias descritas, reiteradas en anteriores quejas presentadas ante el Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución decide tramitar de oficio el presente expediente de queja para conocer la situación del personal afectado por el Decreto-Ley 5/2013, de 2 de abril, y las medidas adoptadas para su cumplimiento, como continuación de la queja 13/4535, en la que ya trasladábamos por primera vez a esa Consejería nuestra preocupación por el personal afectado por dicha norma y la necesidad de su reincorporación al servicio activo, instándole a la adopción de las medidas oportunas para facilitar su nombramiento como funcionario interino.

Asimismo, dado el interés de la iniciativa dirigida a ese centro directivo, con fecha 1 de febrero de 2017, por las organizaciones sindicales (Csif-Andalucía, Iniciativa Sindical Andaluza y UGT- Andalucía) sobre la cobertura de puestos de nivel básico de los diferentes cuerpos y escalas de funcionarios que resultan desiertos tras su ofrecimiento para provisión al amparo del artículo 30 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, nos interesamos también por la respuesta dada a dicha iniciativa.

2. Tras la petición del preceptivo informe, solicitado a la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública (DGRHFP), con fecha 2 de agosto de 2017 se nos remite la correspondiente contestación, de la que cabe reseñar lo siguiente:

“En el Decreto Ley 5/2013, de 2 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas sobre el empleo del personal funcionario interino de la Administración General de la Junta de Andalucía, para el mantenimiento de la calidad y eficiencia de los servicios públicos a la ciudadanía, se apuesta por establecer criterios preferentes en el marco del procedimiento establecido en el Decreto 2/2002, atendiendo a medidas de discriminación positiva, esencialmente la edad y el valor añadido de su experiencia profesional. Y es por ello que en su artículo único, tras invocar los principios que han de regir los procedimientos de selección: publicidad, igualdad, mérito y capacidad, y atendiendo, en su caso, a los colectivos prioritarios que se determinen, queda materializada esta medida en el punto 2, recogiéndose como prioritario para la cobertura de interinidad, el personal funcionario interino que hubiese cesado en un puesto por resultar adjudicado a un funcionario de carrera en cualquiera de los procesos reglamentarios de selección o provisión, siempre que se estuviere prestando servicios con anterioridad a 1 de enero de 2005 y que, a 31 de diciembre de 2013. cuente con cuarenta y cinco o más años de edad.

La Ley 6/1985, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, así como el Decreto 2/2002, de 9 de enero, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso, Promoción Interna, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Provisional de los Funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucia, indican que el nombramiento de personal interino se producirá cuando así lo aconsejen razones de urgencia o necesidad, para cubrir transitoriamente los puestos de trabajo, en tanto se destina a los mismos a funcionarios.

El artículo 13 de la Ley 10/2016, de 27 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2017, indica que los nombramientos de personal funcionario interino sólo podrán efectuarse durante el presente ejercicio en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, que se restringirán a los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales.

Por otra parte, la autorización para el nombramiento de personal funcionario interino, que corresponde a esta Dirección General, queda condicionada a que, con carácter previo, los órganos gestores de personal de las distintas Consejerías y Organismos remitan la correspondiente solicitud.

Se deduce de todo lo expuesto que el Decreto Ley 5/2013 establece medidas de acción positiva para determinado colectivo, pero el nombramiento de personas con carácter interino, queda condicionado por los limites que marcan las antedichas normas; esto es: que responda a razones de urgente necesidad, que comporte gasto mínimo y se refiera a sectores prioritarios. A su vez, la necesidad de cobertura de plazas, en este contexto, ha de ser apreciada por cada Centro Gestor y propuesta a esta Dirección General, para su estudio y autorización”.

3. Asimismo, en relación con este asunto se tramitan las quejas 17/981 y 17/4298 presentadas por funcionarios interinos de la Junta de Andalucía pertenecientes al Cuerpo de Gestión Administrativa, A21 Especialidad Gestión Administrativa, A21100, que fueron cesados en sus puestos de trabajo con fecha 3 de mayo de 2016. Las personas promotoras de estas quejas presentan diversas alegaciones que se incorporan a este expediente al que se han acumulado las referidas quejas.

En base a este planteamiento, esta Institución realiza las siguientes

CONSIDERACIONES

Las singulares circunstancias que concurren en el colectivo a que se refiere el Artículo Único, apartado 2 del Decreto-Ley 5/2013, de 2 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas sobre el empleo del personal funcionario interino en la Administración General de la Junta de Andalucía, han determinado que esta Institución haya venido mostrando una especial preocupación por este colectivo, así como por las medidas que se vienen adoptando para cumplir con la finalidad que motiva la aprobación de dicha norma legal.

Tras trasladarle esta inquietud, del informe-respuesta de la DGRHFP no podemos concluir otros datos más allá del relato de las disposiciones vigentes de aplicación y del procedimiento establecido para los nombramientos de funcionarios interinos. A este respecto, evidentemente, nada que objetar, aunque nada se concreta sobre la cuestión central objeto de nuestra actuación de oficio y, en su caso, sobre la iniciativa adoptada por las organizaciones sindicales (Csif-Andalucía, Iniciativa Sindical Andaluza y UGT- Andalucía), contenidas en la petición dirigida a la titular de ese centro directivo, al que hacíamos referencia en los antecedentes previos.

Al plantearnos la situación de los funcionarios interinos incluidos en el ámbito de aplicación del apartado 2 del Artículo Único del Decreto-Ley 5/2013, hemos de tener en cuenta las razones tanto personales como sociales que justificaron el trato prioritario de este colectivo y que se contemplan en la exposición de motivos de dicha norma:

“La Junta de Andalucía no puede ser ajena, en su política de personal, a la actual coyuntura de crisis que afecta al mercado de trabajo en general y que contribuye a que la edad sea un obstáculo para el acceso al empleo y la ocupación. Por otra parte, no puede obviar la prolongada y amplia experiencia profesional de su personal interino que ha dado lugar a que este colectivo haya adquirido en muchas ocasiones importantes conocimientos y habilidades en la gestión de materias que se consideran prioritarias para la Administración General de la Junta de Andalucía (...).

Por todo ello, en el ámbito del personal funcionario interino de la Administración General de la Junta de Andalucía, y como medida activa para el mantenimiento del empleo en el sector público, se apuesta con este Decreto-Ley por establecer las circunstancias citadas como criterio preferente para este personal en el marco del procedimiento establecido en el Decreto 2/2002. Las razones que avalan esta medida de discriminación positiva son esencialmente, la edad y el valor añadido de su experiencia profesional, criterios ambos considerados por la citada Directiva (Directiva Europea 2000/78/CE) como suficientes para establecer unas condiciones mínimas, generadoras de diferencia de trato en el acceso al empleo y en las condiciones del mismo”.

En recientes iniciativas parlamentarias relacionadas con la situación de precariedad de este colectivo de funcionarios interinos (Proposición No de Ley 10-17/PNLC-000191, publicada en el B.O.P.A. Nº 480 de 8 de junio de 2017, presentada por el Grupo Parlamentario Podemos Andalucía con calificación favorable y admisión a trámite para su tramitación ante la Comisión de Hacienda y Administración Pública), se ha puesto de manifiesto que el Decreto-Ley 5/2013 supone una apuesta decidida por preservar los puestos de trabajo de un personal con amplia experiencia, conocimientos y formación que, sin duda, debería contribuir a la calidad en la prestación de servicios a la ciudadanía, dando con ello justo reconocimiento a “la trayectoria del personal interino que desde los comienzos de la Administración General de la Junta de Andalucía contribuyó a la base de nuestra Administración autonómica, posibilitando que personas con alrededor de treinta años de servicios prestados a la ciudadanía no caigan en la exclusión social por el cese en sus puestos de trabajo”.

Se señala, asimismo, en dicha iniciativa, que “el no funcionamiento de los mecanismos previstos en el Decreto-Ley o la incapacidad de la Administración para dar a estos trabajadores la continuidad en el empleo público prevista en la citada disposición legal debería ser objeto de intervención por parte del Parlamento de Andalucía, pues estamos ante una disposición de carácter general declarativa de derechos respecto a los destinatarios-beneficiarios cuyo objetivo fundamental se está incumpliendo, puesto que aún permanecen en las bolsas que se crearon personas que continúan sin ser empleadas, perdiéndose por tanto parte de las razones tanto sociales como personales que dieron lugar a la publicación de la citada norma”.

En la actualidad, un número significativo de personas afectadas por esta situación, continúan sin acceder a puestos de trabajo como funcionarios interinos, con las consecuencias que ello tiene para las mismas, en la línea de las que se pretendían evitar con la aprobación de la referida norma, y que comprometían a esa Administración a adoptar las medidas necesarias para su implementación.

Según nos informan las personas interesadas, en dicha situación se encuentran actualmente un reducido grupo de funcionarios interinos de la Junta de Andalucía pertenecientes tanto al Cuerpo de Gestión Administrativa, especialidad Administración General, A2.1100, como al Cuerpo Auxiliares Técnicos Informática, C2.2002, que cesaron en sus puestos de trabajo hace más de un año, que alcanzan edades comprendidas entre los 50 y 63 años y una media cercana a los treinta años de servicios prestados en la Administración autonómica y que han agotado total o parcialmente las prestaciones a las que tuvieron derecho, encontrándose en estos momentos algunos de ellos en riesgo de exclusión social. A ello se unen las gravísimas dificultades sociales y económicas que esta situación impone a las familias de los afectados, algunas incluso bajo amenaza de desahucio. Situaciones éstas que expresamente se intentaban evitar con el mencionado Decreto-Ley, sin que se adopten medidas por los órganos competentes para evitar llegar a esa situación.

Los funcionarios interinos que se han dirigido a esta Institución nos trasladan que están siendo afectados por unas circunstancias manifiestamente adversas y discriminatorias, incluso en el ámbito de su propio colectivo, toda vez que, según datos que les facilitó esa Dirección General, “mientras el 90% de las personas que lo integran no han sido cesados en sus puestos de trabajo en ninguna ocasión, los trabajadores afectados lo han sido ya en dos ocasiones, 2013 y 2016, y en esta última permanecen en situación de desempleo desde hace casi un año”.

Esta situación, que califican de discriminatoria, consideran que “vulnera claramente el respeto al principio de igualdad en los procedimientos de personal interino previsto en el citado Artículo Único del Decreto-Ley 5/2013, y que se evidencia en el informe de la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública de fecha 18 de julio de 2016, en el que se constata que continúan en desempleo un mínimo porcentaje (0,57%) del total de este colectivo”. Por tanto, los trabajadores afectados se preguntan por las razones de este trato diferenciado y por las causas objetivas que concurren en su caso para que “cumpliendo las mismas condiciones que todo el personal interino mayor de 45 años y con nombramiento anterior a 1 de enero de 2005 incluido como colectivo prioritario en el Decreto 5/2013, estén padeciendo estas circunstancias tan desfavorables y el desamparo por parte de la Administración”.

Por otro lado, en relación con esta problemática, pudiera resultar significativo reparar en la solución adoptada en otros casos que afectaban a otros colectivos en una situación muy similar, en los que se encontró solución entre las partes (Administración-Organizaciones Sindicales). Tal es el caso del personal laboral indefinido no fijo que resultó “desplazado” del puesto que desempeñaba provisionalmente y fue “reubicado” en otro puesto de trabajo, previa modificación “urgente y exprés” del Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Junta de Andalucía, para evitar su despido.

Esta actitud conciliadora y pro-social adoptada por la Administración, y consensuada con las organizaciones sindicales, tuvo reflejo en el Acuerdo de la Comisión Negociadora del VII Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, de 2 de noviembre de 2016, por el que se añade un apartado 7.º al artículo 20 del VI Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Administración de la Junta de Andalucía (BOJA núm. 232, de 2 de diciembre de 2016), en el que se prevé que en el caso de que un puesto de trabajo ocupado por personal laboral indefinido no fijo resulte adjudicado como consecuencia de la resolución de concursos de traslados, dicha persona será objeto de reubicación en un puesto de trabajo propio del personal laboral, de la misma categoría y grupo profesional al que había venido ocupando, de entre las plazas vacantes que existan en la Relación de Puestos de Trabajo tras la resolución de un concurso de traslados y para las que cumplan los requisitos establecidos en aquélla.

En cambio, como hemos visto, al personal interino afectado por el Decreto 5/2013, se condiciona su posible nombramiento a las exigencias de las disposiciones vigentes en materia de provisión de puestos, sin “opción de reubicación”. Y, ello motiva que, a día de hoy, persistan en la situación de desempleo y en riesgo de exclusión social tras cesar en sus puestos, pudiéndose adoptar alguna medida orientada a solventar esta situación dentro del marco legal existente.

Ante esta situación, dentro de las medidas que pudieran adoptarse para resolver la situación que afecta gravemente a este colectivo, dentro del marco legal vigente, esta Institución comparte la iniciativa adoptada por las organizaciones sindicales (Csif-Andalucía, Iniciativa Sindical Andaluza y UGT-Andalucía) contenidas en la petición dirigida a esa Dirección General, y sobre la que no se pronuncia en el informe remitido, relativa a la cobertura por personal interino proveniente de las Bolsas de los puestos desiertos convocados a través del procedimiento previsto en el art. 30 de la Ley 6/1985; así como que se ponga en marcha sin dilación lo establecido en el art. 13 de la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 2017 que autoriza la contratación de personal funcionario interino al objeto de mantener la calidad en la prestación de los servicios públicos, una vez que ha entrado en vigor la aplicación de la jornada laboral ordinaria de 35 horas semanales.

En relación con esta propuesta, y teniendo en cuenta el marco legal aplicable y expresamente reseñado en el informe remitido por esa Dirección General, podemos considerar que no existe objeción alguna para que los puestos que resulten vacantes de las ofertas de provisión, en virtud del art. 30 de la Ley 6/1985, sean cubiertos mediante nombramiento de funcionario interino por los integrantes de las Bolsas de Interinos, donde con carácter preferentes se encuentran incorporados los afectados por el Decreto-Ley 5/2013, de 2 de abril.

En conclusión, por este Comisionado trasladamos a la Consejería de Hacienda y Administración Pública nuestra preocupación respecto a la situación de este colectivo de funcionarios interinos reconocido en una norma de rango legal como prioritario y en riesgo de exclusión social y le instamos que se adopten las medidas oportunas que impidan que se produzcan las situaciones de riesgo que se pretenden evitar con la aprobación del Decreto-Ley 5/2013, de 2 de abril, y que permitan hacer efectiva la reincorporación al servicio activo de los funcionarios interinos que resultaran cesados por cobertura del puesto que ocupaban.

En definitiva, se trata de regular la situación de inestabilidad del personal funcionario interino de mayor edad acogido al Decreto-Ley 5/2013, ofreciéndole un empleo más estable y sostenible que evite el riesgo de exclusión social hasta su jubilación, dándole solución de continuidad y evitando interrupciones prolongadas por cese entre los sucesivos nombramientos. Es por ello preciso, en base a un elemental principio de seguridad jurídica, que se garantice la regularidad en el empleo de los mismos mediante la adopción de un acuerdo en materia de reubicación, dado el riesgo de exclusión social que el desempleo de larga duración supone para estos empleados públicos más vulnerables, y con vistas a favorecer su inserción laboral y protección social.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, se formula a la Consejería de Hacienda y Administración Pública, la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1: Para que, con carácter general, se adopten las medidas oportunas que permitan dar cumplimiento, dentro del marco legal regulador del empleo público en Andalucía, a las previsiones del Decreto Ley 5/2013, de 2 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas sobre el empleo del personal funcionario interino en la Administración General de la Junta de Andalucía, y evitar el riesgo de exclusión de los funcionarios interinos a que se refiere el Artículo Único. Apartado 2 del mismo cuando cesen en su puesto por resultar adjudicado a un funcionario de carrera a fin de que puedan ser reubicados.

SUGERENCIA 2: Para que se agilicen los procedimientos de coberturas de los puestos desiertos convocados por el art. 30 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, con funcionarios interinos provenientes de las bolsas previstas en el Decreto-Ley 5/2013. A tal fin, se deberían adoptar las medidas correspondientes para que por los distintos centros directivos se prevean los mecanismos oportunos para que, caso de resultar vacantes puestos ofertados para su provisión en virtud del art. 30 de la Ley 6/1985, se solicite el candidato correspondiente de la Bolsa de Interinos, en los que se encuentran los candidatos incluidos al amparo del citado Decreto-Ley. 

Ver actuación de oficio

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante el Ayuntamiento de La Puebla de los Infantes, por la que recomienda dar respuesta, a la mayor brevedad posible, al escrito presentado por la parte afectada con fecha 17 de febrero de 2017.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 26 de junio de 2017 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Dª (...), a través de la cual nos exponía lo siguiente:

Que con fecha 17 de febrero de 2017 había dirigido escrito al Ayuntamiento de La Puebla de los Infantes.

Que a pesar del tiempo transcurrido, aún no había recibido respuesta a su solicitud de información.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración que resolviese expresamente, sin más dilaciones, el escrito presentado por la parte promotora de la queja, informándonos al respecto.

III. A pesar de haber transcurrido un plazo más que prudencial desde la remisión de la mencionada solicitud y de haber reiterado la misma, hasta la fecha no se ha obtenido respuesta de ese organismo.

De tales circunstancias no cabe más que extraer la existencia de un reconocimiento tácito de la falta de respuesta denunciada por la parte promotora de la queja.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De la obligación de resolver a cargo de la Administración Pública.

El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido. Quedan exceptuados de esta obligación exclusivamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

Debe añadirse que el apartado 6 del artículo 21 LPAC establece que «El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Segunda.- Del silencio administrativo negativo.

Ante la falta de respuesta administrativa, debemos hacer referencia a la jurisprudencia creada en torno al control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso- administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados.

Puede citarse a tal efecto la Sentencia 72/2008, de 23 de junio de 2008, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional en el Recurso de amparo 6615-2005, Fundamento Jurídico 3:

«Se ha venido reiterando, conforme a esta jurisprudencia constitucional, que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable —y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE—, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.»

La institución del silencio administrativo negativo -a diferencia del silencio administrativo positivo, que tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento- se configura por ley exclusivamente como una garantía para la defensa judicial de sus derechos por parte de los interesados. Por tanto, la Administración no queda eximida de su obligación de resolver, incluso, de modo que no queda sujeta al sentido del silencio.

Tercera.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con una serie de principios, entre ellos lo de eficacia y sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente deberán respetar en su actuación los principios de servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos; buena fe y confianza legítima, entre otros.

Parecidos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Finalmente y en cuanto al Ordenamiento jurídico Local se refiere, la concreción de los principios de actuación de las Entidades de ese ámbito territorial se encuentra plasmada en el artículo 6 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que establece:

«1. Las Entidades locales sirven con objetividad los intereses públicos que les están encomendados y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

2. Los Tribunales ejercen el control de legalidad de los acuerdos y actos de las Entidades locales.»

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, se le formula a ese Ayuntamiento de la Puebla de los Infantes la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN concretada en la necesidad de dar respuesta, a la mayor brevedad posible, al escrito presentado por la parte afectada con fecha 17 de febrero de 2017.

Consideramos que actuando en la forma que propugnamos se lograría una mayor adecuación de la actuación administrativa a los principios de eficacia y de sometimiento pleno a la ley y al Derecho, previstos en el artículo 103 de la Constitución.

Asimismo, se lograría garantizar en mejor medida el derecho a la buena administración, contenido en el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja de oficio identificada con el número señalado en el encabezamiento. Los antecedentes sobre la cuestión debatida, así como las diferentes actuaciones en el curso de este expediente, nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.

ANTECEDENTES

I. La Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tuvo conocimiento, por medio de la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de Sevilla nº 181 de fecha 7 de Agosto de 2017, del Anuncio por el que se aprobaba la Ordenanza reguladora de las tasas por visitas en el Conjunto Monumental de San Luis de los Franceses.

Dicha Ordenanza viene a establecer en su artículo 4º el reconocimiento de exenciones y bonificaciones, indicando que «No se concederán otros beneficios fiscales que los expresamente determinados en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales, en la cuantía que por cada uno de ellos se concedan.», y seguidamente establece el artículo 5º una tarifa general de 4 euros/visitante, una tarifa reducida de 1 euro/visitante para entre otros los residentes en Sevilla o municipios de su provincia, y una tarifa de grupo de 2 euros/visitante.

II. Teniendo en cuenta lo anterior, y la existencia de distintos derechos en juego, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz entendió oportuno iniciar una actuación de oficio orientada a conocer con mayor detalle las circunstancias de dicha cuestión.

III. Evacuada la petición de informe por la Diputación Provincial de Sevilla, se indica lo siguiente en relación a los anteriores puntos:

• Con carácter previo, la Ordenanza Fiscal en cuestión es una norma con carácter reglamentario plenamente vigente, al haber sido aprobada por unanimidad del Pleno, haberse seguido con rigor los trámites normativos establecidos, sin objeción alguna tras su exposición pública, y sin que conste su impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa tras su publicación.

• Respecto a las exenciones, se indica que no se recoge ninguna respecto al pago de las tasas, lo que no impide el establecimiento de diferentes tarifas.

• En relación a las tasas, se indica haberse respetado el “principio de equivalencia entre costes y rendimientos de las tasas”, estableciéndose “unas tarifas muy reducidas para garantizar el mantenimiento y desarrollo razonable del servicio que se presta al visitante, habiéndose tenido en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerla, lo que no excluye otros criterios conforme al carácter potestativo que se utiliza «podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica» (art. 24.4 LHL)”.

• Que “con el único objeto de acercar la cultura y la historia a los ciudadanos de Sevilla y su provincia, y como estimulo a una asistencia mas continuada se ha considerado, en ejercicio de la potestad reglamentaria, la idoneidad de aplicar una tarifa reducida de 1 euro, que no se estima contraria a derecho ni al principio de igualdad ni parece censurable de conformidad con los artículos 14 y 31.1 de la CE”.

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- El derecho de acceso a la cultura y el deber de conservación como elemento imprescindible para la protección del patrimonio

La Constitución Española viene a establecer dentro del título de los derechos y deberes fundamentales, y como uno de los principios rectores de la política social y económica el derecho de acceso a la cultura de los ciudadanos, estableciendo que «Los poderes públicos promoverán y tutelaran el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho» (art. 44.1 CE.).

Como derecho fundamental, el derecho a la cultura se establece en su artículo 20.1 de la siguiente forma:

«1. Se reconocen y protegen los derechos:

a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción.

b) A la producción y creación literaria, artística, científica y técnica.

c) A la libertad de cátedra.

d) A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La ley regulará el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades».

Como se ve el concepto de cultura, ya de por sí enormemente amplio, no tiene el mismo valor ni el mismo ámbito en sus distintas apariciones en el texto constitucional. Así, encontramos, al menos, un triple tratamiento jurídico de la cultura, en sus acepciones de libertad de creación, de cátedra, de manifestación de las distintas formas con que aparecen los fenómenos culturales; de diversidad, como reconocimiento y coexistencia de culturas distintas; y como actividad promocional, dirigida a facilitar el acceso y disfrute de lo que es un derecho.

Por lo tanto, es el artículo 44.1 donde el concepto de cultura se comporta como un concepto integral de todas las demás nociones y contenidos presentes en la Constitución, y que supone una responsabilidad activa por parte de la administración que debe garantizar el acceso de todos a la misma, acceso que se producirá bien como creador de bienes culturales, bien como consumidor de dichos bienes culturales.

A este respecto, el propio Estatuto de Autonomía para Andalucía viene a garantizar este derecho en su artículo 33:

«Todas las personas tienen derecho, en condiciones de igualdad, al acceso a la cultura, al disfrute de los bienes patrimoniales, artísticos y paisajísticos de Andalucía, al desarrollo de sus capacidades creativas individuales y colectivas, así como el deber de respetar y preservar el patrimonio cultural andaluz.».

Asimismo, los ordinales 17º y 18º del artículo 37.1 prevén, como principios rectores de las políticas públicas, «el libre acceso de todas las personas a la cultura y el respeto a la diversidad cultural»; y «la conservación y puesta en valor del patrimonio cultural, histórico y artístico de Andalucía, especialmente del flamenco».

Y enlazando con la anterior referencia al acceso a la cultura como consumidor de bienes culturales, el artículo 27 establece que:

«Se garantiza a los consumidores y usuarios de los bienes y servicios el derecho a asociarse, así como a la información, formación y protección en los términos que establezca la ley. Asimismo, la ley regulará los mecanismos de participación y el catálogo de derechos del consumidor».

Sentados estos principios, y con el objetivo de la transmisión de nuestro legado, la Ley de Patrimonio Histórico de Andalucía (Ley 14/2007, de 26 de Noviembre) pretende ordenar la conservación de dicho patrimonio mediante «la tutela, protección, conservación, salvaguarda ..., asegurando su conocimiento a través de su difusión» (art. 1), siendo «de aplicación a todos los bienes de la cultura, materiales e inmateriales, en cuanto se encuentren en Andalucía y revelen un interés artístico, histórico, arqueológico, etnológico, documental, bibliográfico, científico o industrial» (art. 2).

Inscrito el bien inmueble que nos ocupa en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz como Bien de Interés Cultura (BIC) (art. 7), le hace gozar de una singular protección y tutela (art. 8), quedando obligada el titular del bien a su conservación, mantenimiento y custodia, debiendo permitir su inspección, así como la visita pública gratuita al menos cuatro días al mes (art. 14).

 

Segunda.- De la capacidad de intervención de la administración en la actividad de los ciudadanos.

La Ley 7/1985, de 2 de Abril Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece en su artículo 84.1.a) que las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de Ordenanzas y bandos, ajustándose dicha actividad de intervención a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue (art. 84.2).

Es la propia Constitución la que autoriza que «las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes» (art. 133.2 CE). Y así, la Ley de Bases de Régimen Local regula en su artículo 106 lo siguiente:

«1. Las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla.

2. La potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. Las Corporaciones locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las mismas. ...»

A este respecto, y para la determinación de la cuota tributaria de las tasas de aplicación en el ámbito local, el Legislador estableció -en el Art. 24.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo- que su importe no podrá exceder en su conjunto del coste real o previsible del servicio o de la actividad de que se tratare, o en defecto de ambos del valor de la prestación recibida.

Complementando el Legislador tributario aquellas previsiones con las del citado Art. 24, en su apartado 4, que establece: «Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».

Conforme a las consideraciones recogidas en la presente resolución, nada que objetar en el informe elaborado por la Diputación Provincial de Sevilla en relación a la tramitación en la aprobación de la Ordenanza Fiscal, la no aplicación de exenciones, al cálculo del importe de la tasa respetando el principio de equivalencia entre costes y rendimientos, el que quede garantizado el mantenimiento y desarrollo razonable del servicio prestado, que se haga posible el acceso de todos al patrimonio, o el establecimiento de visitas públicas gratuitas al estar catalogado el bien como BIC. Y es que esta Institución debe posicionarse, como no podía ser de otra forma, en el respeto a toda la normativa que sea de aplicación, velando por el cumplimiento de los derecho y obligaciones que se han de observar tanto por parte de la ciudadanía como de la administración.

Sin embargo, no podemos sino discrepar del criterio adoptado en cuando al objeto principal del presente expediente, que fue incoado con la intención de conocer la concreta aplicación de la tasa por las visitas al Conjunto Monumental de San Luis de los Franceses, en la ciudad de Sevilla.

Debemos partir de la premisa de que nos encontramos ante una Ordenanza Fiscal que regula el establecimiento de las tarifas de una «tasa», y no de un precio público, ya que ese caso el criterio sería distinto. Ambos conceptos parten de un mismo hecho, la entrega de bienes o la prestación de servicios por un ente público a cambio de una cantidad de dinero, pero mientras en la tasa el sector público tiene el monopolio para su prestación, en el precio público, el bien o servicio puede ser prestado por el sector público y privado indistintamente. Además, dejamos apuntado el debatido régimen de ambas figuras de ingresos públicos que determinan en una compleja aplicación de variados criterios (entidad prestadora, voluntariedad del servicio, régimen de su aprobación, etc) que, ciertamente, no resultan pacíficos y cuyo desarrollo escapa del alcance de la presente queja.

Pero, en todo caso, nos encontramos ante la figura de «tasa» y, por lo tanto, «Para la determinación de la cuantía podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas» (art. 24.4. LHL).

A este respecto, el artículo 4 de la Ordenanza no regula sólo las exenciones sino también las bonificaciones, indicando que «No se concederán otros beneficios fiscales que los expresamente determinados en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales, en la cuantía que por cada uno de ellos se concedan», por lo tanto entendemos que el establecimiento de diferentes tarifas no vienen a suponer una exención pero si una bonificación al aplicar determinadas “tarifas reducidas”.

En defensa de tal criterio, se alude al establecimiento de unas tarifas muy reducidas para garantizar el mantenimiento y desarrollo razonable del servicio que se presta al visitante, habiéndose tenido en cuenta criterios conforme al carácter potestativo que se señala en la norma. Es decir, la norma permite estos tratamientos diferenciados en función del concepto genérico de «capacidad económica», acorde con la finalidad de establecer un criterio tarifario de valor económico que merezca, en su caso, un resultado de importes diferentes según los sujetos pasivos afectados.

Lo que no resulta acorde con dicho aspecto justificante de un trato tarifario distinto es la alusión que se recoge en la propia motivación de la Ordenanza Fiscal que aprueba la tasa, cuando indica en la parte final del informe, que “con el único objetivo de acercar la cultura y la historia a los ciudadanos de Sevilla y su provincia y como estimulo a una asistencia más continuada se ha considerado, en ejercicio de la potestad reglamentaria, la idoneidad de aplicar una tarifa reducida de 1 euro, que no se estima contraria a derecho ni al principio de igualdad ni parece censurable de conformidad con los arts. 14 y 31.1 de la CE.”.

Discrepamos del aludido argumento del carácter potestativo del art. 24.4 de la LHL («podrán tenerse en cuenta»), que justifica una tarifa reducida para así acercar la cultura y la historia a ciertos ciudadanos respecto a otros. Cuando se alude a ese carácter potestativo se refiere a razones de «capacidad económica», sin que la norma haga ninguna referencia a criterios diferentes, como el que es objeto de debate en el presente expediente, en cuanto al beneficio que supone el ser residente en Sevilla o en los municipios de su provincia, o la entrada en grupo entre 10 y 20 personas.

La Ordenanza, en todo, alude a razones de índole económico para aplicar supuestos que minoren los precios y la explicación ofrecida para beneficiar a residentes en la Ordenanza Fiscal no resuelve esa obligada motivación.

Insistimos que esta cuestión no ha dejado de ser objeto de controversias ante los Tribunales de Justicia. Motivo por el que traemos a colación la interpretación contenida en las resoluciones judiciales al respecto de la cuestión debatida y en las que, generalmente, se viene manteniendo y declarando la improcedencia de acudir a los anteriores criterios referidos para el establecimiento de determinados beneficios fiscales sobre las tasas municipales.

Para comenzar, hemos de decir que la Jurisprudencia viene manteniendo una línea constante en la materia; baste aquí con señalar la Sentencia del Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 2ª), de 12 de Julio de 2006 (RJ/2006/6166TS) que utilizando como fundamento el art. 150 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprobó el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, señala:

«1.La tarifa de cada servicio público de la Corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias.

2. No obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales económicamente débiles.»

En la Sentencia indicada, el Tribunal Supremo desestimó la pretendida aplicación en la prestación de un servicio público de diferentes tarifas en función del empadronamiento de los beneficiarios por cuanto que en el supuesto enjuiciado se diferenciaba, por un lado, la tarifa de consumo doméstico para las viviendas o alojamientos de carácter habitual y permanente en los casos en que los titulares de los contratos figurasen empadronados en el municipio y, por otro, para el caso de que el servicio fuere prestado en relación a viviendas destinadas a segunda residencia y cuyos titulares no figurasen empadronados en el Municipio, considerándose en este caso el consumo como industrial. El Tribunal Supremo, no aceptaba tal diferencia de trato que consideró injustificada por no estar fundada en un criterio objetivo y razonable.

Entre la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas, y en la misma línea que la citada del Supremo, cabe destacar y reseñar las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 12 de abril de 2002; la del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 7 de abril de 2010; y la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 21 de mayo de 2012.

Vienen a coincidir básicamente las referidas resoluciones jurisdiccionales en considerar que, en casos de establecimiento de tarifas diferenciadas tomando en consideración el criterio del empadronamiento, supondría la introducción de beneficio fiscal no contemplado por el Legislador; por lo que estaríamos ante la vulneración de principios y derechos constitucionales, como el principio de igualdad, valor superior del ordenamiento y un derecho fundamental, como se desprende de los artículos 1.1 y 14 de la Constitución, así como en el art. 31.1 CE, que alude también al principio de generalidad del sistema tributario.

En este sentido, recalcan las Sentencias reseñadas cómo, a nivel de normativa básica estatal, el art. 9.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales dispone, como ya hemos indicado anteriormente, que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en normas con rango de Ley, sin perjuicio de que, en materia de tasas, puedan tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas, conforme dispone el art. 24.4 del citado Texto Refundido; lo que en el caso que nos ocupa no sucede al igual que en los casos objeto de los pronunciamientos jurisdiccionales citados como referentes.

 

3.- Conclusión.

Por tanto, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, dentro de la amplia esfera de competencias que gozan la Administraciones Públicas de potestades reglamentarias, tributarias y de auto-organización, la Diputación Provincial no puede establecer sobre los tributos locales bonificaciones que no estén contempladas expresamente por ley.

La Ordenanza Fiscal aprobada sobre visitas al Conjunto Monumental de San Luis de los Franceses en Sevilla, que carece de rango legal, regula una tasa junto a unos beneficios que deben ajustarse a criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerla.

La argumentación ofrecida para establecer tales beneficios en la Ordenanza resulta carente de justificación suficiente para explicar una diferencia de trato basada en rasgos residenciales que ya han sido censurados por la jurisprudencia y que no se fundamentan en criterios genéricos de capacidad económica.

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a la Diputación Provincial de Sevilla la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva.

SUGERENCIA de que se proceda a la adecuación de la Ordenanza Fiscal de Tasa por visitas en el Conjunto Monumental de San Luis de los Franceses de Sevilla, en los términos indicados.

Ver cierre de actuación de oficio

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz recomienda a la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Sevilla que proceda, previos los trámites legales oportunos, a revisar la decisión adoptada de no investigar una denuncia por muerte de dos perros, pese a que se conocía la existencia de un atestado del SEPRONA con suficientes elementos y datos e incorpore, como documento de valor esencial del expediente, citado atestado de la Guardia Civil.

ANTECEDENTES

En junio de 2016 una asociación ecologista presentó en la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en Sevilla un escrito de denuncia, identificando a la persona denunciada, por la aparición de dos perros muertos por asfixia con correas atadas al cuello, envueltos en mantas y dentro de una bolsa cerrada, convenientemente escondidos en el entorno de un arroyo. En ese escrito de denuncia, cuya copia obra en este expediente, la citada asociación comunicaba a la Delegación del Gobierno que "en el atestado Nº: ... levantado por la Guardia Civil aparecen todos los detalles de los hechos que se denuncian inclusive la apreciación por parte de los agentes de que el denunciado quería deshacerse de los animales por ser rechazados por su pareja y así lo manifiesta su hermana".

En respuesta a esa denuncia, la Delegación del Gobierno consideró, mediante oficio de junio de 2016, "que no es posible la iniciación de procedimiento sancionador ya que en esta Delegación no se tiene constancia del atestado ... citado en su escrito".

Contra esta decisión, la asociación interpuso recurso de alzada en julio de 2016, indicando, entre otros motivos, que la decisión de la Delegación del Gobierno suponía una "grave elusión de sus responsabilidades", que los hechos denunciados, de ser ciertos, podrían ser tipificados como infracciones muy graves de la Ley 11/2003 y que se propuso como prueba un atestado de la Guardia Civil con los datos necesarios para poder reclamarlo, aunque también cabía la posibilidad de que se hubiera pedido a la propia asociación.

Este recurso de alzada fue desestimado mediante Resolución de agosto de 2016, con base en, entre otro, el siguiente argumento:

"Por otra parte, no es cierto que en el escrito de denuncia se proponga como prueba el atestado de la Guardia Civil nº ..., ya que ni siquiera se aportan datos para que pudiera ser recabado por esta Delegación, tan solo se dice que en dicho atestado aparecen todos los detalles que se denuncian, incluido, lo que para la asociación denunciante parece revestir decisiva importancia: la manifestación de la hermana del denunciado de que éste quería deshacerse de los animales por ser rechazados por su pareja.

En ningún momento y es preciso recalcarlo, por parte de ..., se pide a esta Delegación que recabe como prueba el atestado referido".

Contra esta desestimación del recurso de alzada, la asociación presentó un escrito al que denominó "recurso de reposición". En este nuevo recurso se hacía constar por la asociación, entre otras cosas, que "esta asociación creyó que había quedado claro que tanto el atestado de la Guardia Civil como el historial de vacunaciones de los animales serían objeto de las actuaciones previas por parte del órgano que tiene atribuidas funciones de investigación, que no es nuestro caso. Obviamente, en el momento de la denuncia no teníamos ad probationem tales documentos. Pero en todo caso ya hemos podido acceder a ellos y los adjuntamos a este recurso para subsanar el error manifiesto de la resolución: copia del atestado de la Guardia Civil y certificado de la clínica veterinaria que detectó la falta de vacunaciones obligatoria".

Analizado este "recurso de reposición" formulado por la asociación contra la desestimación de su recurso de alzada, la Delegación del Gobierno resolvió, en noviembre de 2016, inadmitirlo, con base en que contra la desestimación de un recurso de alzada no cabe ningún otro recurso administrativo, salvo el extraordinario de revisión en los casos legalmente establecidos.

Ante esta inadmisión, sin entrar en el fondo del asunto y sin valorar ni pedir el atestado de la Guardia Civil, incriminatorio contra el denunciado por la asociación, presentó escrito de queja en esta Institución, con el siguiente contenido:

"A mediados de septiembre pasado, esta Asociación interpuso, ante la Delegación del Gobierno en Sevilla el recurso potestativo de reposición cuya copia se adjunta. El citado recurso se interponía contra una resolución de un recurso de alzada al poder aportar nuevos documentos que evidencian un error manifiesto de los fundamentos de la resolución.

Con fecha 25 de noviembre hemos recibido resolución de inadmisión a nuestro recurso con los siguientes motivos legales: NINGUNO".

En el referido atestado de la Guardia Civil, que desde el principio nos ha parecido un elemento esencial en el asunto de fondo planteado y que la Delegación del Gobierno en ningún momento ha tenido en consideración, se dice con absoluta claridad por la fuerza instructora del SEPRONA, al final, que

"... y atendiendo a lo manifestado por el investigado no detenido y a la testigo a los que se le toma manifestación, se desprende que el investigado no detenido quería deshacerse de los animales desde hacía un tiempo por varias circunstancias, tales como no gustarle a su pareja, no proporcionarles las atenciones sanitarias mínimas y obligatorias a los perros -no estaban vacunados contra la rabia ni tratados contra la equinococosis desde el año 2011 (..) La Fuerza Instructora ve indicios racionales suficientes de que el investigado no detenido, pudiera por sí mismo o por tercero, haber hecho todo lo posible para acabar con la vida de los animales, y ocultar los cadáveres, envolviéndolos perfectamente para que fuera difícil la localización de los mismos tanto visual como olfativamente, al estar entre la maleza del arroyo dificultaba su visibilidad y al estar envueltos en mantas era más complicado detectar el olor a podrido que desprenderían a los pocos días de su muerte".

Este atestado de la Guardia Civil había sido aportado por la asociación junto con el denominado “recurso potestativo de reposición contra la resolución del recurso de alzada”, pese a que contra esta última solo cabe, como es conocido, la interposición de un recurso contencioso-administrativo o, en los casos que proceda, la de un recurso extraordinario de revisión; sin perjuicio de ello, al margen de la denominación que se le diera a ese escrito de la asociación, lo cierto es que el mismo, a nuestro juicio y en una primera impresión, pudiera ser considerado como un recurso extraordinario de revisión conforme a lo previsto en los artículos 115.3 y 118.1.2ª de la ya derogada Ley 30/1992, cuyo texto se repite en similares términos en la vigente Ley 39/2015 (artículos 113 y 122.3), pues no cabía duda de que el atestado de la Guardia Civil constituía un elemento de valor esencial para la resolución del asunto que podía evidenciar el error de la resolución recurrida.

Sin embargo, desde la Delegación del Gobierno, antes que tratar ese "recurso de reposición contra la desestimación del recurso de alzada", como un recurso extraordinario de revisión, se optó por desestimarlo directamente, sin más, con base en que "contra la resolución de un recurso de alzada no cabe ningún otro recurso contencioso-administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión, en los casos establecidos en el artículo 118.1. En los mismos términos se pronuncia el artículo 122.3 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas...". Ello pese a que con dicho “recurso de reposición contra la desestimación del recurso de alzada”, se aportaba copia de ese atestado de la Guardia Civil y certificado de la clínica veterinaria que detectó la falta de vacunaciones obligatorias.

Es decir, aunque desde su primera denuncia ya se citaba, en el último escrito se aportaba por la asociación un documento de valor esencial para la resolución de la denuncia, en cuyo caso no parece que tuviera mucha trascendencia el que se hubiera denominado, de forma errónea, recurso de reposición (pues ya no cabía), en lugar de recurso extraordinario de revisión, denominación correcta que, en todo caso, se deducía del cuerpo del escrito y de los documentos aportados. En tal situación, nos pareció que debió tenerse presente el acogimiento en nuestro ordenamiento jurídico del principio antiformalista en cuanto a la presentación de escritos y recursos ante la Administración, materializado en el artículo 110.2 de la ya derogada Ley 30/1992 (y en mismos términos el artículo 115.2 de la Ley 39/2015), que indica que "El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter". En este caso, nos pareció manifiesta y patente la voluntad de la asociación de mostrar su disconformidad con la desestimacion del recurso de alzada.

Entendimos en esta Institución, al analizar estos hechos, por tanto, que había suficientes elementos para tratar el último escrito de la asociación (calificado por la propia asociación, insistimos erróneamente, como “recurso de reposición contra la desestimación del recurso de alzada”) como un recurso extraordinario de revisión, sin que pudiera considerarse ajustada a Derecho su desestimación, sin más, con base en un argumento meramente formalista, es decir, con base en que contra la desestimación de un recurso de alzada no cabe interponer recurso de reposición, sin haber entrado a analizar su verdadera naturaleza, los documentos aportados y el fondo del asunto que se desprendía del atestado de la Guardia Civil, que como poco debería haber provocado en esa Delegación del Gobierno una mínima actividad instructora a la vista de la gravedad de las manifestaciones de los Agentes de la Guardia Civil.

Además, también nos pareció que, en principio, debió tenerse presente que aunque el referido atestado de la Guardia Civil no se aportase hasta el último escrito, la realidad es que se citaba ya (con su número de atestado) en el primer escrito de denuncia que la asociación presentó en junio de 2016, concretamente en el párrafo séptimo, y si bien es cierto que la parte denunciante no aportaba más datos sobre dicho atestado (luego aclaró que en ese momento no poseía copia de tal atestado), tampoco desde esa Delegación se le requirió para que subsanara esa carencia de datos o para que aportara algún otro elemento que pudiera hacer que desde la Delegación se pidiera la colaboración de la Guardia Civil.

En definitiva, así planteado el asunto de fondo objeto de la queja de la asociación fue admitida a trámite y pedido el preceptivo informe de esa Delegación del Gobierno. En concreto, pedíamos que, previos trámites legales oportunos, se valorase la posibilidad de tratar como recurso extraordinario de revisión el erróneamente denominado por la asociación "recurso de reposición contra la desestimación del recurso de alzada", presentado en septiembre de 2016, y que se nos informara al respecto.

En respuesta, hemos recibido de esa Delegación del Gobierno informe con registro de salida enero de 2017, en el que, en esencia, se viene a decir lo siguiente:

1.- Que la asociación presentó denuncia en junio de 2016, contra el propietario y custodio, respectivamente, de dos perros, identificados con microchip, por no haber recibido las vacunaciones obligatorias desde 2011 a 2016 y que aparecieron muertos por asfixia provocada por correas apretadas al cuello.

2.-Que en junio de 2016, en respuesta a esa denuncia se dictó acto administrativo por el que se informaba a dicha asociación que no era posible la iniciación de procedimiento sancionador ya que en la Delegación no se tenía constancia del atestado de la Guardia Civil y no se adjuntaba el mismo, recordándose a tal efecto que el artículo 77 de la Ley 39/2015 solo reconoce valor probatorio a los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos que harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.

3.- Que de esta forma, la denuncia de la asociación "carecía de todo valor probatorio y en ella ni siquiera se aportaban los datos precisos para que el atestado pudiera ser recabado por esta Delegación", y que "conviene señalar que el referido atestado no ha tenido entrada en esta sede por los cauces habituales sino por el escrito de ... de ...".

4.- Que todo ello "corrobora a juicio de este órgano que cuando el ... se informó a ... de la imposibilidad de apertura del procedimiento sancionador, dicha información era ajustada a Derecho, como también en la resolución del recurso de alzada de este órgano de ...".

5.- Que el atestado en cuestión de la Guardia Civil es anterior a todos los actos que conforman el expediente administrativo, y por lo tanto, no cabría considerar la posibilidad de formular recurso extraordinario de revisión del artículo 125 de la Ley 39/2015, que se refiere al supuesto de que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

6.- Que el artículo 118.2 de la Ley 39/2015 establece que no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido ser aportados en el trámite de alegaciones no lo haya hecho, y que tampoco podrá practicarse la prueba cuando su falta de realización en el procedimiento fuera imputable al interesado.

7.- Que de la denuncia de la asociación de junio de 2016, cabía inferir que en esa fecha dicha asociación ya tenía en su poder el atestado de la Guardia Civil y lo mismo cabe decir cuando formuló el recurso de alzada, sin que se aportara al procedimiento, aportándose en última instancia pese a poder haberlo hecho con anterioridad, con la formulación de un recurso de reposición que no cabía contra la resolución del recurso de alzada.

8.- Que, en definitiva, a juicio de la Delegación, "no se da ninguno de los supuestos para que el referido recurso de reposición deba ser considerado recurso extraordinario de revisión, remitiéndose por lo demás a los motivos expuestos en la resolución del recurso de alzada".

Esto es, en esencia, lo que informaba esa Delegación del Gobierno; en cualquier caso, del contenido íntegro de ese informe se dio traslado a la asociación promotora de la queja en trámite de alegaciones. En este sentido, la asociación ha formulado las siguientes:

Primera.- Que el informe de la Delegación del Gobierno evidencia el incumplimiento, por su parte y en su momento, del Real Decreto 1398/1993, por el que se aprueba el Reglamento de la Potestad Sancionadora, ya que la denuncia de la asociación cumplía todos los requisitos de la denuncia, "pero la Delegación parece pretender que el denunciante, además, asuma las competencias que la legislación le tiene encomendadas en el art. 12.2 del mismo Reglamento, es decir, que le solvente las actuaciones previas, como si fuésemos los ciudadanos quienes tuviésemos que realizar su trabajo, y así reprocha que nuestra denuncia carecía de valor probatorio".

Segunda.- Que en su denuncia de junio de 2016, la asociación informaba textualmente "que en el atestado Nº: ... levantado por la Guardia Civil aparecen todos los detalles de los hechos que se denuncian. Así que conociendo la comandancia de la Guardia Civil interviniente, la fecha y el número de atestado, la Delegación se declara incapaz de recabarlo".

Tercera.- Que cuando la Delegación del Gobierno presume, según se desprende de su informe, que la asociación ya disponía del atestado de la Guardia Civil pero que no quiso aportarlo hasta el último escrito, "No podemos entender qué lleva a pensar a a la Delegación que hayamos querido engañarla para hacer daño. Además de por escrito, de forma personal hemos repetido a la Delegación que si bien conocíamos el contenido del atestado, no estábamos en poder ni del atestado ni de su copia, ya que de haberlo tenido lo hubiésemos aportado como es lógico. Sólo después de comprobar que la Delegación no estaba en la labor de solicitarlo por los cauces habituales (como sería su obligación) que suponemos pueden ser o un escrito a la Guardia Civil o una llamada telefónica a la Comandancia que intervino; con evidente dificultad logramos acceder a una copia del atestado que, inmediatamente, facilitamos a la Delegación".

Cuarto.- Que "no es cosa nueva que la Delegación intente impeler a los denunciantes a la vía contencioso-administrativa", de tal forma que, como asociación, prefieren agotar la vía administrativa "para tratar de evitar la siempre costosa vía contenciosa y porque estimamos que era la vía adecuada para el expediente concreto que creemos contrario a Derecho".

Quinto.- Que, en definitiva, del informe de la Delegación se desprende que no se han seguido las normas procedimentales y que "ha permanecido inoperante ante unos hechos denunciados que de ser ciertos, y lo son como acredita el atestado de la guardia civil, están tipificados como una falta muy grave en la Ley 11/2003".

CONSIDERACIONES

Tras admitir a trámite la presente queja de la asociación, a esta Institución la pareció en un principio, como se ha dicho, que la situación planteada podría encauzarse por la vía procedimental referida de considerar ese recurso denominado (erróneamente) de reposición, como recurso extraordinario de revisión, dado que, por un lado, el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no es obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter; y por otro lado, nos parecía que que el atestado de la Guardia Civil presentado en el último escrito (pero citado e identificado ya en la primera denuncia) constituía un elemento de valor esencial para la resolución del asunto que podía evidenciar el error de la resolución recurrida.

Ello no obstante, tras la valoración del informe recibido de la Delegación del Gobierno y de las alegaciones de la asociación, así como tras volver a valorar el resto de documentos obrantes en este expediente de queja, llega esta Institución a la conclusión de que lo trascendental en este asunto es, no si ese recurso calificado (erróneamente) como de reposición debió tratarse como recurso extraordinario de revisión, sino que lo verdaderamente importante es el hecho de que desde la Delegación, según queda acreditado, en ningún momento se ha practicado ni la más mínima diligencia para conocer, recabar u obtener el tantas veces citado atestado de la Guardia Civil que imputa la responsabilidad al denunciado. Y ello pese a que dicho atestado figura citado e identificado con su número de boletín, ya en la primera denuncia de junio de 2016, en los siguientes términos:

"- Que a más, en el atestado Nº: … levantado por la guardia civil aparecen todos los detalles de los hechos que se denuncian inclusive la apreciación por parte de los agentes de que el denunciado quería deshacerse de los animales por ser rechazados por su pareja y así lo manifiesta su hermana".

Sin embargo, en respuesta a dicha denuncia, lo que la Delegación del Gobierno hace es comunicar, como ya se ha visto, "que no es posible la iniciación de procedimiento sancionador ya que en esta Delegación no se tiene constancia del atestado … citado en su escrito". Y esta decisión se toma pese a la gravedad de los hechos denunciados (muerte de dos perros identificados con microchip, por asfixia provocada por correas apretadas al cuello, metidos en bolsas y escondidos cerca de un arroyo), y pese a que se identificaba en la denuncia de la asociación un atestado de la Guardia Civil imputando la responsabilidad a determinada persona. Por tanto, esa Delegación del Gobierno, en lugar de practicar actuaciones para conocer el contenido del atestado, u obtener una copia del mismo, opta sin más por rechazar la posibilidad de incoar expediente sancionador porque "no se tiene constancia del atestado ... citado en su escrito".

Esta forma de proceder no casa con el contenido del artículo 12 del entonces vigente Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que decía lo siguiente:

«Artículo 12. Actuaciones previas.

1. Con anterioridad a la iniciación del procedimiento, se podrán realizar actuaciones previas con objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen tal iniciación. En especial, estas actuaciones se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

2. Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.»

Conforme a este precepto, la Delegación del Gobierno, ante la gravedad de los hechos denunciados y ante la referencia a un atestado de la Guardia Civil, perfectamente identificado, tuvo la posibilidad, incluso la obligación, de tratar de obtener ese atestado, bien por la vía de pedírselo al denunciante mediante solicitud de subsanación, bien por la vía de solicitarlo directamente a la Guardia Civil, conforme a los principios de cooperación, eficiencia y servicio a los ciudadanos citados en el artículo 3.1 de la ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, principios repetidos en el mismo artículo de la vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Es decir, debió la Delegación del Gobierno desplegar alguna actividad, aunque fuera preliminar, tendente a indagar sobre dicho atestado de la Guardia Civil y, una vez conocido su contenido u obtenida una copia, determinar si los hechos eran o no susceptibles de motivar la incoación del procedimiento sancionador, siempre que no se hubieran derivado actuaciones judiciales.

Sin embargo, no lo hizo, no se desplegó actividad alguna, no se pidió al denunciante que aportara copia de ese atestado, ni tampoco se solicitó a la Guardia Civil por vía de cooperación, pese a, insistimos, la gravedad de los hechos denunciados. Y en esta tesitura, no se puede olvidar el papel que la actual legislación otorga a las Administraciones Públicas en la defensa de los animales y su protección, pues, como dice la Ley 11/2003, de 24 de noviembre, de Protección de los Animales, en su de Motivos:

«En las últimas décadas ha proliferado, en las sociedades más civilizadas, un sentimiento sin precedentes de protección, respeto y defensa de la naturaleza en general y de los animales en particular, convirtiéndose en un asunto de índole cultural que importa al conjunto de la ciudadanía. A este proceso de sensibilización han contribuido especialmente factores tanto científico-técnicos como filosóficos.

(...)

La legislación vigente en nuestro país resulta parcial y dispersa, lo que no facilita una adecuada y efectiva protección de los animales. Ante estas circunstancias, la sociedad andaluza venía reclamando mecanismos que garantizasen la defensa de los mismos. Con el propósito de satisfacer esa demanda, la Comunidad Autónoma ha elaborado la presente Ley.

(...)

Por último, este texto pretende adecuar la normativa legal a una concienciación ciudadana cada día más extendida que exige se acabe con los malos tratos, la falta de atención o las torturas a los animales que conviven con el hombre, y al mismo tiempo servir de instrumento para aumentar la sensibilidad ciudadana hacia unos comportamientos más civilizados y propios de una sociedad moderna.»

En consecuencia y de acuerdo con la filosofía que preside esta Ley, cuya Exposición de Motivos es muy clarificadora del papel esencial de la ciudadanía y de la Administración en la defensa de los animales, la decisión de esa Delegación de Gobierno de, sin más, no practicar actuación alguna únicamente porque no se había aportado el atestado de la Guardia Civil, consideramos que no es ajustada a Derecho ni tampoco ajustada a lo que la ciudadanía, conforme al derecho a una buena administración del artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007), y al principio del mismo nombre citado en el artículo 5 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, exige de los poderes públicos.

En cualquier caso, esa Delegación del Gobierno tuvo la posibilidad de indagar sobre el asunto denunciado en un segundo momento, pues la asociación recurrió en alzada esa decisión de no incoar expediente sancionador "ya que en esta Delegación no se tiene constancia del atestado … citado en su escrito". Sin embargo, nuevamente la Delegación del Gobierno, resolviendo ese recurso de alzada, decide desestimarlo con base en, entre otros, los argumentos antes reproducidos en el apartado de Antecedentes de este escrito (en esencia, que no se había aportado por la asociación denunciante el atestado de la Guardia Civil).

Pues bien, no podemos compartir los argumentos desestimatorios de aquel recurso de alzada, porque lo que la asociación estaba haciendo, y reiterando, se insertaba en el ámbito de la denuncia y no se insertaba en ningún procedimiento administrativo ya iniciado y en tramitación. De hecho, el artículo 11 del Real Decreto 1398/1993, es claro cuando dice que los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia. Es decir, que la denuncia no supone acuerdo de inicio, sino que tras ella (y, en su caso, tras las actuaciones previas que se consideren oportunas, ex art. 12 del citado Real Decreto), se dicta un acuerdo de inicio. Por lo tanto, si la asociación no aportó con su denuncia una copia de ese atestado de la Guardia Civil, pero sí lo citó, ante la gravedad de los hechos denunciados, esa Delegación debió procurar obtener dicho atestado, por sus propios medios o solicitándolo a la asociación. Lo que en ningún caso debió hacer es, precisamente, lo que hizo: decidir no incoar expediente sancionador, sin más, porque no se aportó dicho documento, cuando podía haber esperado su aportación por el denunciante o podía haberlo pedido directamente al SEPRONA. En cualquier caso, hubiera tenido tiempo más que de sobra para esperar a tener ese atestado y tras su estudio, decidir lo procedente. Pero no fue lo que se hizo. No entendemos esa premura en decidir no incoar expediente sancionador, cuando se podría haber esperado algún tiempo prudencial hasta valorar todos los elementos que rodeaban a la denuncia.

En consecuencia, querer extraer del hecho de que la asociación no pidiera en su denuncia que se recabara como prueba el reiterado atestado de la Guardia Civil, (cuando perfectamente se pudo obtener por la propia Delegación, de oficio o solicitándolo a la propia denunciante), la consecuencia de que no procede practicar actuación alguna, es poco más que, como dice la propia asociación, hacer recaer en el administrado -y denunciante- que actúa en pro del cumplimiento de la legalidad y en beneficio del interés general, todo el peso de la carga de la prueba y la actividad investigadora, cuando ello debe ser consecuencia de la tramitación administrativa, ya sea inserta en un procedimiento como tal, ya sea tras unas actuaciones preliminares o previas que determinen si hay o no indicios de infracción administrativa.

Y es que, después de todo, y sin querer entrar en el fondo del asunto denunciado ni predisponer o prejuzgar a la Administración, no puede perderse de vista el contenido del atestado de la Guardia Civil tantas veces citado, que no ha querido ser solicitado al tiempo de la denuncia, ni después con ocasión del recurso de alzada, ni siquiera cuando ha sido aportado por la denunciante con ese escrito mal llamado recurso de reposición contra la desestimación del recurso de alzada. Este atestado, cuyo texto volvemos a reproducir en mayor longitud por su importancia, dice, entre otras, cosas como las siguientes:

"A las 17:30 horas del día 9 de febrero del presente, se le comunica a esta Unidad el hallazgo de dos animales muerto envueltos en plásticos y mantas, y con una correa que sale de sendos envoltorios.

(...)

El agente que realiza la inspección rasga las mantas y tela de rafia, descubriendo en su interior sendos perros, (...) muertos y perfectamente envueltos en los referidos tejidos, el extremo donde rodea el cuello al animal, está hecho un lazo simple, muy apretado semi incrustado en la piel de sendos animales, por lo que se presupone que murieron agonizando, debido a la asfixia producida por la correa que le rodeaba el cuello cortándole la respiración no pudiendo respirar.

(...)

A la mañana siguiente los instructores se entrevistan con los dos propietarios manifestando (...) que su perro se lo cedió a su hermano (...) para que lo cuidara en el domicilio de éste ya que ella había tenido un bebé y necesitaba más espacio, haciéndose cargo de su animal su hermano y que hacía varios días que no veía a los animales. Entrevistándose posteriormente con (...), éste manifiesta que los perros se le escaparon de su domicilio el día 3 de febrero y que los ha buscado pero no los encuentra. (...).

Por todo lo anteriormente expuesto y atendiendo a lo manifestado por el investigado no detenido y la testigo a los que se le toma manifestación, se desprende que el investigado no detenido quería deshacerse de los animales desde hacía un tiempo por varias circunstancias, tales como no gustarle a su pareja, no proporcionarles las atenciones sanitarias mínimas y obligatorias a los perros -no estaban vacunados contra la rabia ni tratados contra la equinococosis desde el año 2011. Así mismo su hermana declaró que en varias ocasiones le comentó el deseo de cederlos a una persona que los mantendría para criar o quedárselos, al causarle molestias al escapárseles en varias ocasiones y tener que buscarlos y estar preocupados de que al deambular perros sueltos pudieran causar algún daño a las personas o a las cosas; la Fuerza Instructora ve indicios racionales suficientes de que el investigado no detenido, pudiera por sí mismo o por tercero, haber hecho todo lo posible para acabar con la vida de los animales y ocultar los cadáveres, envolviéndolos perfectamente para que fuera difícil la localización de los mismos tanto a nivel visual como olfativamente, al estar entre la maleza del arroyo dificultaba su visibilidad y al estar envueltos en mantas era más complicado detectar el olor a podrido que desprenderían a los pocos días de su muerte".

Nos parece que estas apreciaciones de la Guardia Civil, incluidas en un atestado oficial, son suficientes como para, al menos, haber motivado siquiera un ápice de preocupación en esa Delegación del Gobierno, a fin de averiguar, como poco, si se siguieron o no actuaciones judiciales conforme a la Ley de Enjuiciamiento Criminal (por presunto delito o falta), para, en caso negativo, incoar el oportuno expediente administrativo sancionador o, como poco, actuaciones o diligencias previas. Sin embargo, nada se ha hecho, bajo el argumento de que el citado atestado del SEPRONA nunca se aportó en copia salvo en el último escrito, cuando ya se mantiene la firme postura de que nada procede hacer porque ha precluido el trámite.

Por otra parte, como recuerda el Tribunal Constitucional en diversas Sentencias, como la Sentencia número 169/1998, de 21 de julio, la presunción de inocencia y el derecho a la prueba y a un procedimiento contradictorio en el que puedan defenderse las propias posiciones:

"...no excluyen el valor probatorio que las actas de infracción pueden tener; actas en las que los funcionarios competentes consignan los hechos que observan en el transcurso de sus indagaciones y comprobaciones, con la posibilidad de destruir la presunción de inocencia de la que goza todo ciudadano. Así se hizo constar en la ya citada STC 76/1990 , y se repite en la STC 14/1997, que modulan el contenido del derecho del Art. 24.2 CE. Según esta jurisprudencia constitucional, las actas de inspección tienen un valor que va más allá de la denuncia y gozan de valor probatorio. Sin embargo, esto no quiere decir «que las actas gocen (...) de una absoluta preferencia probatoria que haga innecesaria la formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de la lógica y de la experiencia. En vía judicial, las actas (...) incorporadas al expediente sancionador no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el Juez del contencioso forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada de las pruebas practicadas» (SSTC 76/1990 y 14/1997 )".

Cabe también recordar que en torno al valor incriminatorio de las actas de inspección o boletines de denuncia de los agente se pronuncia el Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo, en su sentencia de fecha 14 de abril de 1990 según la cual:

"...cuando la denuncia sobre los hechos sancionados es formulada por un Agente de la Autoridad, encargado del Servicio, la presunción de veracidad y legalidad que acompaña a todo obrar de los órganos administrativos, y de sus agentes, es un principio que debe acatarse y defenderse, ya que constituye esencial garantía de una acción administrativa eficaz, sin que ello quiera decir, en coordinación con el principio constitucional de presunción de inocencia, que los hechos denunciados por un Agente se consideran intangibles, ya que la realidad de los mismos puede quedar desvirtuada mediante la adecuada prueba en contrario o aún por la ausencia de toda otra prueba, según la naturaleza, circunstancias, y cualidad de los hechos denunciados".

Por lo tanto, no podemos compartir esa parte del informe de esa Delegación del Gobierno según la cual "Conviene recordar que el artículo 77 de la Ley 39/2015 solo reconoce valor probatorio a los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos que harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario".

Precisamente el atestado en cuestión está firmado por dos Agentes de la Guardia Civil, SEPRONA, Comandancia de Sevilla, por lo tanto, goza de ese valor probatorio; otra cosa es que dicho atestado no se haya querido pedir y, por lo tanto, en ningún momento se ha tenido en cuenta ni se ha valorado. Dicho en otras palabra, es como si para esa Delegación ese atestado nunca hubiera existido.

Por todo ello, en nuestra petición de informe y de acuerdo con la información que teníamos en un primer momento al admitir a trámite la queja de la asociación, considerábamos como posible vía para reconducir este asunto la de tratar como recurso extraordinario de revisión aquel escrito erróneamente calificado como recurso de reposición contra la desestimación de un recurso de alzada, en la creencia de que el atestado de la Guardia Civil constituía un elemento de valor esencial para la resolución conforme a Derecho del asunto de fondo. Sin embargo, con toda la documentación e información que ya obra en el expediente de queja, creemos que desde el inicio, con la denuncia de 24 de junio de 2016, ya se debió procurar por esa Delegación del Gobierno recabar una copia del atestado citado por la asociación, dando con ello cumplimiento a la protección de los animales que la Ley 11/2003 le encomienda, conforme al derecho a una buena administración del artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía y de acuerdo con los principios de coordinación, cooperación y servicio a la ciudadanía que informan su actuación. Creemos, por ende, que asiste la razón a la asociación promotora de la queja.

Por tanto, nos parece no ajustada a Derecho ni justificada la decisión de esa Delegación de no practicar ni la más mínima diligencia o actividad, por cualquiera de los medios legales a su alcance, para obtener una copia del atestado de la Guardia Civil citado por la asociación denunciante en su escrito inicial de denuncia y aportado por ella en su último escrito de recurso presentado en esa Delegación del Gobierno. Ello, con objeto de valorar si lo que decía en dicho atestado y para el supuesto de que no hubiese lugar a actuaciones judiciales, era o no suficiente para incoar expediente administrativo sancionador, habida cuenta la gravedad de los hechos objeto del atestado y la percepción de los agentes instructores. En consecuencia, la denuncia presentada por la asociación, acompañada de la información que se desprende del atestado de la Guardia Civil, presenta indudables signos de veracidad y credibilidad que debieran haber activado las potestades de la Administración Pública.

No entendemos de otra forma el Estado de Derecho y la sujeción al principio de legalidad de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución Española, si no es procurando el cumplimiento de la ley e investigando y, en su caso, sancionando, aquellas situaciones de incumplimiento, especialmente si son de la gravedad que, en apariencia, tiene el asunto objeto de esta queja, según deriva de un atestado de la Guardia Civil. La Administración tiene la obligación de perseguir y sancionar las infracciones, ejercitando sus competencias, no renunciando a ellas. La seguridad jurídica, que también predica el artículo 9.3 de la Constitución, exige igualmente una mínima actividad investigadora en el caso denunciado por la asociación. Y todo ello, en su conjunto, supone servir con objetividad los intereses generales, deber constitucional que tiene la Administración Pública atribuido por el artículo 103.1 de la Constitución.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO 1 de la obligación de ejercer la potestad sancionadora con sometimiento a los principios de legalidad, seguridad jurídica y de servicio objetivo a los intereses generales, previstos en los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución Española y 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, así como teniendo en cuenta el principio y el derecho a una buena administración, de los artículos 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía aprobado por Ley Orgánica 2/2007 y 5 de la Ley 9/2007, de la Administración de la Junta de Andalucía.

RECORDATORIO 2 de la posibilidad e incluso obligación, ante denuncias con aparentes signos de veracidad y credibilidad, como consideramos que acontece en el caso objeto de esta queja, de practicar actuaciones previas tendentes a determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen la iniciación de un procedimiento sancionador, tal y como preveía el artículo 12 del ya derogado Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, y se prevé actualmente en el artículo 55.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

RECORDATORIO 3 de que la protección de los animales y la aplicación de la Ley 11/2003, de Protección de Animales de Andalucía, es una cuestión, como dice su Exposición de Motivos, de índole cultural que importa al conjunto de la ciudadanía, y que como tal, debe mover a los poderes públicos al inexcusable ejercicio eficaz de las competencias de investigación y, en su caso, sancionadoras, impulsando la tramitación de denuncias que contengan elementos suficientes para considerar que se ha podido producir una infracción a la normativa.

RECOMENDACIÓN para que, en relación con la denuncia de la asociación objeto de esta queja, no tramitada hasta el momento por la Delegación del Gobierno en Sevilla, se proceda, previos trámites legales oportunos, a revisar la decisión adoptada y a incorporar como documento de valor esencial el atestado de la Guardia Civil citado y aportado por la denunciante, practicando posteriormente las actuaciones de investigación que, en su caso, determinen si resulta ajustado a Derecho o no la incoación de expediente sancionador por las infracciones denunciadas, previstas en la Ley 11/2003, de Protección de los Animales, y siempre que no se hayan derivado actuaciones judiciales por la posible comisión de un delito o una falta.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz, ante la situación en la que se encuentra un inmueble de Coria del Río, ha recomendado a su Alcaldía-Presidencia que, sin más demora y previo realojo de sus posibles moradores, se lleven a cabo, de forma subsidiaria, las obras que procedan para garantizar que un inmueble se encuentre en las debidas condiciones de conservación, seguridad, salubridad y ornato y cesen así los graves perjuicios y molestias que causan a los inmuebles colindantes.

ANTECEDENTES

1.- La interesada nos exponía y así lo transmitimos al Ayuntamiento de Coria del Rio en Mayo de 2016 textualmente lo siguiente:

“Que vengo sufriendo graves consecuencias desde hace más de seis años del estado de degradación e insalubridad de la vivienda colindante a la mía, sita en el número .. de la calle ..., con filtración de agua hasta el punto de inundación de la mía con afectación de instalación eléctrica,mobiliario, etc. y de los insoportables olores generados por las aguas fecales.

El citado inmueble se encuentra en un estado de deterioro, incluso estructural, que supone peligro físico para las personas que lo habitan y así consta en ese Ayuntamiento que se ha pronunciado al respecto en el Expediente de Orden de Ejecución ..., ratificado por Decreto de Junta General de ..., en el informe de la Arquitecta Municipal de ... y Decreto ...

Documentos todos en los que se ordena el inmediato realojo de las personas que habitan la vivienda y traslado a Asuntos Sociales para que procedan”

La afectada concluía su escrito pidiendo que se asistiera a los vecinos del inmueble colindante mediante realojo y se acometieran por vía de ejecución subsidiaria la obras de reparación y consolidación que resultan urgentes, tanto por la propia seguridad de sus moradores, como por los graves perjuicios que venía sufriendo en su domicilio desde hace varios años.

2.- En nuestra petición de informe, interesamos del citado Ayuntamiento que se nos indicaran las actuaciones municipales en torno a este asunto, concretando las razones por las que no se había dado cumplimiento a lo ordenado en el Decreto ….¡, que ya entonces ordenaba el desalojo inmediato del inmueble por el riesgo de derrumbe que presentaba. Exponíamos que el paso del tiempo sin la adopción de estas medidas cabe suponer que no habrá hecho más que agravar la situación del inmueble, con lo que el riesgo para las personas que lo habitan y los perjuicios para los colindantes hacían precisa una actuación efectiva por parte del Ayuntamiento para evitarlo.

3.- No recibimos respuesta de dicha Corporación Municipal hasta Diciembre de 2016 en la que se nos indicaba, en relación con la situación de degradación e insalubridad del inmueble, que se tramitó expediente resolviéndose “ordenar el desalojo de los ocupantes del citado inmueble y la comunicación al Área de Servicios Sociales para la adopción de las medidas oportunas sobre el realojo de los mismos, estando pendiente de ejecución.”

4.- A raíz de ello, le expusimos, en Enero de 2017, que preocupaba a esta Institución el hecho de que, transcurrido casi un año desde la emisión del Decreto de desalojo de la casa, éste se encontrara aún pendiente de ejecutar, prolongándose una situación de grave peligro para sus moradores, así como grandes perjuicios para los inmuebles colindantes.

Por ello, interesamos que se nos indicaran las causas por las que se había demorado tanto la ejecución de la orden de desalojo del inmueble, así como de las medidas de conservación que procedan para el mantenimiento de sus condiciones de seguridad y salubridad, ya sea por parte de la propiedad o, en su caso, de forma subsidiaria por parte del Ayuntamiento.

5.- En su respuesta, recibida ya en Abril del año en curso, se nos exponían las razones, atribuibles a los propios ocupantes del inmueble ante su negativa a a aceptar el realojo ofrecido por los Servicios Sociales, que habían impedido hasta la fecha que hayan sido desalojados del mismo a pesar del riesgo de derrumbe que presenta y que los propios Servicios Técnicos municipales acreditaron.

Ello determinó que, en Abril de 2017, transmitiéramos al Ayuntamiento una vez más nuestra preocupación ante la situación expuesta por cuanto, transcurridos más de dos años del Decreto ..., que ordenaba el desalojo del inmueble por el riesgo de derrumbe que presentaba y que ha debido agravarse aún más, éste se encontrara aún pendiente de ejecutar, prolongándose una situación de grave peligro para sus moradores, así como grandes perjuicios para los inmuebles colindantes.

Ello determinó que demandáramos que, sin demora, fueran adoptadas las medidas procedentes para la ejecución de la orden de desalojo del inmueble que el mencionado Decreto establece, así como de cuantas medidas de conservación procedan para el mantenimiento de sus condiciones de seguridad y salubridad, ya sea por parte de la propiedad o, en su caso, de forma subsidiaria por parte del Ayuntamiento. Ello, con independencia de cuantas otras actuaciones pudieran realizar los Servicios Sociales para el realojo de sus actuales ocupantes, con la finalidad de evitar tanto posibles daños a personas, como nuevos perjuicios a los inmuebles colindantes.

6.- Ha sido ya durante el pasado Septiembre cuando hemos recibido el nuevo escrito de los Servicios Sociales Municipales en el que se da cuenta de la negativa de los moradores del inmueble a su desalojo a pesar de las las alternativas ofrecidas, por lo que se siguen estudiando otras posibles soluciones de esta grave situación.

CONSIDERACIONES

Primera.- Esta Institución puede comprender las dificultades que, ante la reiterada negativa de los moradores a las alternativas de realojo que les han sido planteadas, supone poder afrontar una solución definitiva de esta cuestión, pero no debe obviarse que es la propia seguridad de dichas personas la que está en cuestión (sin olvidar los perjuicios y molestias que los vecinos de los inmuebles colindantes vienen padeciendo desde hace, al menos, siete años) pero es que ya en 2010 la Arquitecta Municipal advertía de la necesidad de proceder al desalojo de la vivienda “para evitar daños físicos” a sus moradores. Pero es que el Decreto de esa Alcaldía … en su apartado 10º señalaba que “el estado en el que se encuentra el citado inmueble, supone un peligro para las personas que habitan en la misma, circunstancias que justifican la omisión del preceptivo trámite de audiencia.

Segunda.- Han pasado más de dos años y medio desde el citado Decreto y persiste el incumplimiento de lo ordenado en el mismo, con grave peligro para la integridad de estas personas y un continuado perjuicio y molestias para los vecinos colindantes. Desde el inicio de nuestra intervención en este asunto venimos demandando una actuación efectiva para evitarlo y nuestras reiteradas demandas en tal sentido, no han servido para que se registren avances en tal sentido. El asunto es grave y cabe recordar la responsabilidad en que podría incurrir ese Ayuntamiento en el supuesto de que, finalmente, colapsara el inmueble y se produjera su derrumbe con personas habitando en el mismo. La reclamante nos ha expuesto el pasado mes de Agosto que la casa está a punto de derrumbarse.

Tercera.- El artículo 155.1 de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, establece el deber de los propietarios de inmuebles de mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos, pudiendo los municipios ordenar, de oficio o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras para conservar aquellas condiciones.

Cuarta.- Por su parte, el artículo 158.2 de la misma Ley dispone que el incumplimiento injustificado de las órdenes de ejecución habilitará a la Administración actuante a proceder, alternativamente, a la ejecución subsidiaria de las obras a costa del obligado, la imposición de hasta 10 multas coercitivas o, en última instancia, a la expropiación del inmueble, previa declaración del incumplimiento del deber de conservación.

No se ha dado cumplimiento a estos preceptos por parte de ese Ayuntamiento, pese a las reiteradas peticiones de la reclamante y las diversas actuaciones que, demandando la urgente intervención municipal, se han llevado a cabo por esta Institución.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber legal de observar los artículos 155 y 158 de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, que establecen las actuaciones que corresponden a los municipios ante la situación de ruina de un inmueble con el agravante de que, al encontrarse habitado, puede suponer un grave riesgo para la integridad física de sus moradores.

RECOMENDACIÓN para que, sin nuevas demoras, previo realojo de sus posibles moradores, se lleven a cabo de forma subsidiaria por parte de ese Ayuntamiento las obras que procedan en el inmueble situado en la calle ..., de esa población, de forma que pase a encontrarse en las adecuadas condiciones de conservación, seguridad, salubridad y ornato, cesando de esta forma asimismo los graves perjuicios y molestias ocasionadas a los vecinos de los inmuebles colindantes.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Ver asunto solucionado o en vías de solución

El Defensor del Pueblo Andaluz recuerda a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio que ostenta competencias para la recuperación y defensa de las vías pecuarias como bienes de dominio público y le recomienda, entre otras resoluciones, que realice una evaluación del cumplimiento del Plan de Recuperación y Ordenación de Vías Pecuarias de Andalucía, y tras ello, establecer los objetivos y las prioridades a afrontar al menos hasta 2020, ofreciendo toda esa información a través de la página web de la Consejería.

ANTECEDENTES

Ante esta Institución presentó queja el coordinador de una plataforma en defensa de los caminos y vías pecuarias (en adelante plataforma) a la que acompañaba el informe elaborado por la misma sobre el estado de las vías pecuarias en Andalucía, del que dimos traslado a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, y en el que venían a denunciar, en esencia, la inactividad de la Administración autónómica en relación con estos bienes de dominio público que, para la citada plataforma, estaba llevando a muchos ciudadanos a considerar vulnerado su derecho a un medio ambiente adecuado.

Tras admitir a trámite la queja, interesamos el preceptivo informe a la citada Consejería. Cuando recibimos su respuesta, a la vista de su contenido y después de haber dado cuenta del mismo a la plataforma que presentó la queja, que nos remitió sus alegaciones y de acuerdo con los antecedentes obrantes en el expediente de queja, trasladamos a Vd. las siguientes

CONSIDERACIONES

Consideramos que la información que nos remitió la plataforma, en la que se evidenciaba que, en estos últimos años se está produciendo una grave omisión, por parte de la Junta de Andalucía, en la defensa y protección de Vías Pecuarias, se ha confirmado con la emisión del informe elaborado por esa Consejería a petición de esta Institución.

El primer apartado de nuestra petición de informe se concretaba en lo siguiente:

“1. Que nos confirme si los datos que posee esa Consejería coinciden con los facilitados por la plataforma; en caso contrario, interesamos nos envíe una información actualizada sobre la situación en la que se encuentran las vías pecuarias en Andalucía”.

En el escrito de los interesados se denunciaba cómo el Plan de Recuperación de Vías Públicas del año 2001 preveía, para 2015, la recuperación de 17.398 kilómetros de vías pecuarias en Andalucía. Aunque el Plan empezó a ejecutarse con fuerza en los primeros años, los interesados nos decían que únicamente se había deslindado 10.103 km a la fecha de presentación de la queja (septiembre de 2016). Es decir, prácticamente lo que se tenía que haber deslindado para 2010. En este contexto, es importante tener en cuenta que el total de kilómetros clasificados es de 33.777, esto sin contar que existen municipios que ni siquiera tienen clasificadas las vía pecuarias.

Según los reclamantes, los kilómetros que tenían que estar deslindados eran 10.103 en 2010, a los que habría que añadir 8.092 en 2015 y 7.005 en 2020 (lo que hace un total aproximado de 25.000 km). Por supuesto, el deslinde es un paso previo a lo que realmente es el objetivo último irrenunciable, que es la recuperación de oficio del bien y su adecuado mantenimiento y conservación.

Pues bien, como decimos, la información remitida confirma esa omisión de la que hemos hablado por cuanto el cuadro que nos envía la Consejería es el siguiente:

Kilómetros de vías pecuarias deslindadas
Provincia	Hasta 2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	Total
Almería	22,71	03,93	38,32	61,94	142,30	95,67	152,23	41,94	34,72	13,53	00,00	607,29
Cádiz	681,76	165,01	97,47	76,56	61,88	50,38	39,91	38,54	12,01	34,84	00,00	1.258,36
Córdoba	286,78	102,84	175,33	116,18	214,36	231,12	139,19	23,51	77,31	00,00	00,00	1.366,62
Granada	117,92	295,17	176,65	38,72	54,94	219,37	195,06	70,40	63,06	27,48	00,24	1.258,77
Huelva	229,51	96,40	139,69	82,42	49,84	30,97	112,97	144,59	47,89	00,00	01,00	934,28
Jaén	268,58	87,13	184,41	129,64	229,99	93,05	118,67	06,43	02,62	00,00	00,00	1.120,52
Málaga	111,13	97,92	126,27	97,38	125,21	88,37	39,97	12,04	45,24	41,40	00,00	784,93
Sevilla	1.038,59	186,84	44,52	60,01	56,71	68,32	48,34	41,64	48,42	41,49	03,20	1.634,88

Fuente: Junta de Andalucía, Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.

La lectura de este cuadro nos permite verificar ese incumplimiento radical del Plan desde 2013 en las provincias de Córdoba, Huelva y Jaén y generalizado en las ocho provincias a partir de 2014 (en este año se deslinda 0,24 kilómetros en Granada y 3,2 km en Servilla, en el resto de las provincias no hay ninguna actuación de deslinde registrada). En 2015, 2016 y 2017 no tenemos noticias de que se haya producido deslinde alguno.

El motivo para esta grave interrupción del denominado Plan de Recuperación y Ordenación de Vías Pecuarias de Andalucía (en adelante PROVPA), aprobado mediante el Acuerdo de 27 de marzo de 2001 del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma (BOJA núm. 74, de 30 de Junio de 2001) no es otro que “En los últimos años, dado el marco de contención del gasto público, la actividad encaminada a los procedimientos de deslinde en materia de vías pecuarias se ha visto drásticamente reducida como se desprende de la tabla”.

Es decir, en lugar de reducir las actuaciones de deslinde, como ha ocurrido en otros ámbitos de actuación del sector público como consecuencia de la incidencia de la crisis económica en los ingresos y gastos públicos, lo que se decidió fue suspender, de facto, el PROVPA.

En relación con estos bienes de dominio público, a partir de 2015 (desconocemos la situación actual) lo que se ha hecho ha sido, según nos comunicaba la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio en su escrito de 13 de Enero de 2017:

“... como consecuencia de la generación de créditos extraordinarios de los Fondos FEADER (cierre del marco 2007 - 2014), la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio ha abordado actuaciones encaminadas a la recuperación de vías pecuarias, ubicadas en municipios catalogados como “desfavorecidos“ por el Plan de Desarrollo Rural Sostenible de Andalucía, con el objetivo de dotarlos de una infraestructura verde adecuada y necesaria para las comunicaciones agrarias, que coadyuve a la dinamización económica de estas zonas más deprimidas de Andalucía.

Parte de estos recursos extraordinarios han sido destinados al mantenimiento de los Corredores Verdes, implementados en todos los municipios andaluces de más de 50.000 habitantes, en el marco del Programa de Puertas Verdes, que ha permitido la creación de verdaderos Sistemas de Espacios Libres en las aglomeraciones urbanas de Andalucía. Esas infraestructuras verdes, tras varios años de implementación, requerían tareas de mantenimiento con el fin de garantizar la seguridad del importante número de usuarios que a diario utilizan estos itinerarios naturales, tanto para realizar transportes cotidianos como para la práctica de actividades deportivas y de ocio”.

A continuación se nos envía una detallada información sobre la financiación de las denominadas “infraestructuras verdes” y “puertas verdes” en las ocho provincias andaluzas que, aunque valoramos positivamente, no suponen dar pasos en la dirección de, conforme al PROVPA, recuperar estos bienes de dominio público usurpados a los poderes públicos y, en la medida que están o deben estar destinados al uso público, usurpados, en definitiva, a la ciudadanía.

Consideramos que recuperar y poner en uso las vías pecuarias tiene una enorme trascendencia desde una perspectiva ambiental, pues como señala el PROVPA, éste tenía por finalidad dotar a las vías pecuarias de una dimensión de utilidad pública que va más allá del uso tradicional ganadero, destacando sus funciones medioambientales. El programa de Puertas Verdes es complementario de la recuperación de vías pecuarias y pone en valor éstas, pero no es una alternativa a la obligatoriedad de recuperar estos bienes de dominio público. Ahora bien, aunque valoramos positivamente estas actuaciones, no dejan de tener un carácter complementario de lo que es el objeto fundamental de la política de vías pecuarias, que es luchar contra su usurpación.

Consideramos que sobre la segunda cuestión planteada por esta Institución que concretaba en lo siguiente: “2. Que nos informe acerca de las medidas que, en todo caso, se tiene previsto adoptar para proceder al deslinde y recuperación de las vías pecuarias en Andalucía de acuerdo con los planes aprobados”. La respuesta de la Consejería incluida en el primer informe remitido no arrojaba luz alguna sobre las medidas a adoptar ante la situación de abandono de los deslindes. En principio debemos entender que, por los motivos mencionados y con base a los hechos contrastados, hoy por hoy no existe previsión alguna de afrontar su deslinde.

Éste es, básicamente, también, el criterio de la plataforma que, en sus alegaciones al informe, manifiesta que: “esas actuaciones precisamente no van en la línea de nuestro escrito, que es que la Junta de Andalucía debe garantizar el derecho de paso por las vías pecuarias, bien público demanial cuya custodia tiene encomendada, sino que lo que viene haciendo últimamente es arreglar caminos rurales para el paso de los agricultores”.

Por otro lado y en relación a lo informado por la Viceconsejería sobre que se está replanteando el PROVPA, los interesados manifiestan su pesar por que no se vaya a contar con los colectivos que, como la plataforma, vienen defendiendo a los usuarios de estas vías. Asimismo, entienden que la Consejería “se ratifica en que no van a hacer actuaciones ningunas para facilitar el paso por las vías pecuarias cerradas”.

También nos dicen que “Tampoco si va a tomar alguna medida para garantizar que el usuario que vea conculcado su derecho de paso por una vía pecuaria lo pueda ejercitar en un plazo razonable. De momento a la persona que hace una queja por no poder pasar por una vía pecuaria no le dan solución alguna”.

Consideramos que un segundo informe enviado por la Viceconsejería (escrito de fecha 27 de Marzo de 2017), a requerimiento de esta Institución a la vista de las alegaciones presentadas por los interesados, no añade nada nuevo en relación con las omisiones contrastadas en la defensa de este importante patrimonio público.

Así, se nos decía que el PRVPA tenía como objetivo “fundamental fue definir la red andaluza de vías pecuarias de factible recuperación y priorizar en función de las necesidades territoriales, las actuaciones necesarias para garantizar la integridad superficial y un estado óptimo de conservación. Para ello se estableció un horizonte de 24.000 kilómetros, en un plazo de 20 años”.

Asimismo se nos informaba que durante estos 16 años se han deslindado 9.000 kilómetros, lo que ha supuesto un gran esfuerzo técnico, humano y presupuestario, se ha ejecutado el Programa de Puertas Verdes en ciudades de más de 50.000 habitantes, que ha traído consigo el acondicionamiento de 475 kilómetros de itinerarios no motorizados en todas las provincias (suponemos que estos 475 km están incluidos en los 9.000 mencionados) y en 2016, “se ha realizado una importante mejora de las vías pecuarias que desempeñan una función esencial en las comunicaciones agrarias en el medio rural, con una inversión de casi 6 millones de euros”.

Por nuestra parte, se estimó que esta información no añade nada nuevo respecto de la cuestión de fondo planteada: la grave omisión que existe en relación con el deber de recuperar nuestras vías pecuarias.

Consideramos que la información que se nos traslada sobre la imposibilidad de realizar actuaciones de deslinde a demanda e incoación de expedientes sancionadores por denuncia, no ofrece la seguridad jurídica mínima a la ciudadanía de que su implicación en la recuperación y protección del patrimonio público va a obtener resultados.

Tampoco ofrece garantías el hecho de que se nos diga que “Se requiere una planificación previa, que atienda el interés general, con el fin de racionalizar al máximo los recursos existentes”, así como que “Como se le informó, a partir del año 2017 se cuenta con fondos FEDER para poner en marcha nuevas actuaciones en el marco de la nueva planificación 2017/2020 basada en un diagnóstico actualizado del Plan de Recuperación y Ordenación de la red Andaluza de Vías Pecuarias”.

De acuerdo con esta información y teniendo en cuenta que no tenemos constancia de que haya una planificación aprobada, susceptible de consulta pública por medios telemáticos que permita conocer cuáles son los objetivos planificados, debidamente programados en el tiempo (calendarizados y presupuestados), de manera que cualquier ciudadano pueda saber con certeza si una vía pecuaria, o un tramo de ésta, va a ser objeto de deslinde a fin de interesarse por su ejecución o por el contrario entender que al no estar incluida tal previsión en la planificación, no cabe esperar a corto o medio plazo que se lleve a cabo ésta, debemos concluir que el sistema de información sobre la situación de las vías pecuarias y previsiones de intervención no goza de la transparencia mínima exigible. Esto, en unos tiempos en los que Internet puede facilitar extraordinariamente el acceso a la información que posee la Administración Pública.

Por tanto, afirmar que “Se requiere una planificación previa, que atienda el interés general, con el fín de racionalizar al máximo los recursos existentes”, tiene toda su lógica, pero pone de manifiesto que hasta ahora no ha existido y, por tanto, las críticas a la política de recuperación de vías pecuarias están plenamente justificadas.

Partiendo de esa realidad, a nuestro juicio incuestionable, la cuestión a dilucidar ahora es cómo y cuándo se va afrontar la evaluación de la situación en la que nos encontramos, la planificación de las intervenciones y sus prioridades, etc. Esto, con una finalidad muy concreta: que la ciudadanía pueda conocer cuál es el futuro de nuestras vías pecuarias, o qué cabe esperar de la política de recuperación de vías pecuarias de la Junta de Andalucía.

Consideramos que similar valoración tenemos que hacer sobre la aplicación del derecho sancionador, pues tiene poco sentido que se establezca el régimen jurídico sancionador en este ámbito, existiendo, incluso, según los casos, responsabilidad de índole penal, y en la práctica existan infinidad de propietarios que han cerrado el paso libre de las vías pecuarias con cancelas, con una impunidad absoluta pues, en la práctica, no nos engañemos, sólo muy excepcionalmente actúa esa Administración cuando se producen las denuncias.

La tramitación de denuncias de usurpación de vías pecuarias que implican un deslinde previo de las mismas no exento de complejidad, es lógico que puedan generar demora, pero cuando lo que se está denunciado es algo tan fácil de identificar y evitar como es el cierre forzado de una vía pecuaria, provocado por la instalación ilegal de una cancela cerrada con llave o candado, situación que además es perfectamente conocida por los guardas, creemos que la Administración tuteladora de estos bienes tiene, o debe tener, los medios para ordenar e impedir tales cierres y obligar a los propietarios, sin perjuicio de imponerles las sanciones que correspondan, a dejar expeditos los pasos a través de las fincas.

De acuerdo con ello, una primera medida de choque para recuperar el uso público de las vías pecuarias sería identificar todos los pasos que están ilegalmente cerrados, de forma que impiden su uso público, y notificar a los titulares de las fincas la obligación de permitir el paso de las personas usuarias de las vías pecuarias bajo apercibimiento de imposición de multas. Para la identificación de los lugares donde se ha procedido al cierre ilegal de vías pecuarias podrían contar con la colaboración de asociaciones ecologistas, de senderistas, etc.

Consideramos que existen también extraordinarias e importantes disfuncionalidades en la tramitación de los expedientes de deslinde de vías pecuarias, como demuestra el siguiente cuadro aportado por los interesados, en el que resalta el número de expedientes caducados:

Provincia	Firmes	Recurridos	Caducados	En tramitación	No resuelto
Almería	78	50	43	0	171
Cádiz	159	59	203	0	421
Córdoba	126	128	68	1	323
Granada	178	86	67	4	335
Huelva	99	48	42	0	189
Jaén	190	91	73	1	355
Málaga	31	91	74	0	196
Sevilla	183	160	399	2	744
Total	1044	713	969	8	2734

Fuente: Informe elaborado por la plataforma, Andalucía,

En la siguiente tabla, que también nos remiten los interesados, es muy significativo el número de expedientes no resueltos:

Provincia	Allanamiento de la Junta de Andalucía	Desestimatorio	Estimatorio	No admitido a trámite	Pérdida sobrevenida del objeto	No resuelto
Almería	0	6	3	0	0	31
Cádiz	5	8	2	2	0	31
Córdoba	5	7	4	2	0	23
Granada	0	13	5	0	0	30
Huelva	0	7	1	0	0	21
Jaén	0	22	5	2	0	27
Málaga	0	9	46	0	1	21
Sevilla	5	34	12	0	0	191
Total	15	106	78	6	1	375

Fuente: Informe elaborado por la plataforma, Andalucía,

Consideramos que en relación con las preguntas formulada en los apartados 3, 4, 5 y 6 de nuestro escrito, que a continuación transcribimos, la información remitida, o no responde a la mayoría de las cuestiones planteadas o, cuando lo hace, no acabamos de compartir el criterio de la Consejería sobre las cuestiones que después abordaremos:

“3. Respecto del cambio de trazado de la vía pecuaria del Salto de la Trocha, en la provincia de Sevilla, interesamos nos informe de la causa de que se haya cambiado el trazado, ya que, según la citada asociación, el nuevo trazado es de «peor calidad paisajística que el histórico 175», y se ha llevado a cabo para favorecer el «interés particular de los propietarios de fincas que llevaban años cerrándola». Además, según se nos dice sobre este asunto, por esta vía «debería discurrir el Camino Mozárabe, llevaba más de una década cerrada, a pesar de estar deslindada, haciendo que los peregrinos tuvieran que ir por la carretera y en lugar de restituir la legalidad se opta por favorecer al usurpador».

4. Que nos informe sobre la causa de que permanezcan cerradas, en la provincia de Sevilla, otras vías pecuarias como «el Cordel de las Cañas, en Salteras, el Cordel de la Segarra, entre Santiponce y Salteras, la Vereda de la Boyera, en La Puebla de Cazalla, Vereda de La Puebla de los Infantes en Las Navas de la Concepción, Vereda de Cazalla de Guadalcanal, y muchísimas más».

5. Que nos confirme si es cierto que permanecen cerradas, pese a haber sido deslindadas, las vías pecuarias, en Córdoba capital, de «la Vereda del Pretorio, o la Vereda de Linares. Igualmente ocurre en el vecino término de Villaviciosa de Córdoba con la Vereda de Córdoba y la Vereda del Pretorio. El deslinde de la Vereda de la Pasada del Pino, eje vertebral de la sierra cordobesa, caducó y al no haberse retomado está cortada en varios puntos, cuando podría ser la vía principal para el sendero europeo GR-48. En la misma capital cordobesa hay varias vías pecuarias que, sin estar cerradas, son intransitables y no se permite su arreglo, por no tener deslinde firme. Es el caso de la Vereda de Trassierra o la Vereda de la Alcaidia».

6. Otros supuestos que se citan en el informe de la plataforma y sobre los que interesamos informe son el Cordel de Écija, Sagrante, Cañada Real Soriana, el Cordel de Fuente Obejuna, Vereda de Valdecañas, Cordel del Piruetanal, la Vereda de Los Villares a La Guardia, la denominada Cañada Real de Extremadura y la Cañada Real de Guadiel. Al mismo tiempo, muestra su disconformidad la plataforma de que, mientras tanto, en el Parque Natural de Sierra de Andújar siga vigente una norma, que consideran injustificada, que «impide la utilización de las vías pecuarias por motivos ecológicos, que tendría que estudiarse mucho mejor ya que entendemos que la conservación del medio ambiente y el uso público con determinadas restricciones puede ser compatible»”.

En relación con estas preguntas, lo que se nos dice, en el primer informe que recibimos de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, es que “Respecto a los puntos 3 a 6 de su oficio de queja, relativos a casos singulares, hay que indicar de manera general que muchos de los deslindes realizados hasta 2016 fueron anulados por sentencia firme del TSJA, como consecuencia de la aplicación del instituto de la caducidad, que ha sido considerado de aplicación por los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, en tanto consideran que los efectos de los procedimientos de deslinde de vías pecuarias generan efectos susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. Por ello no se puede interpretar que todas las vías pecuarias que han sido objeto de deslinde están depuradas jurídicamente para su inmediata recuperación, como bien se desprende de la información suministrada a … que ha servido de base y soporte al informe en el que se sustenta la presente Queja”.

No obstante a continuación, respecto de la Vereda del Salto de la Trocha, sí se nos informaba que el expediente se inició a instancia del Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos para mejorar el itinerario del Camino de Santiago a su paso por el municipio:

“La solicitud fue fundamentada en base a la mejora que supondría la modificación de trazado para la utilización de la vía pecuaria, en condiciones de seguridad para los usuarios del Camino de Santiago, uno de los principales incentivos de la localidad para el desarrollo turístico.

El trazado original de la vía pecuaria, con grandes pendientes, superiores al 30%, unido a la interrupción del paso ocasionada por el Arroyo del Término, no era adecuado para el tránsito de personas usuarias del Camino de Santiago. Esta circunstancia obligaba a los usuarios a tomar el arcén de la carretera SE-5405 como alternativa de paso, asumiendo con ello un importante riesgo de accidentes.

La modificación del trazado ha supuesto una considerable mejora para el tránsito, tomando para ello terrenos pertenecientes a las fincas "...” y “...", ofrecidos por sus titulares para el establecimiento del nuevo itinerario.

El trazado modificado discurre, al igual que el trazado original, por las fincas mencionadas, situadas en los linderos, adyacentes al trazado de la carretera, no en el arcén, manteniendo el valor paisajístico de la zona, con un trazado más amable y con mayores posibilidades de auxilio en caso de emergencia.

Como se indicaba al inicio de este escrito, la información relativa a los demás casos se está recopilando en las diferentes Delegaciones Territoriales y se le hará llegar tan pronto esté disponible”.

Sin embargo, los interesados nos remitieron escrito de la Asociación ..., dirigido a la citada Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio en relación con la resolución de 16 de mayo de ésta por la que se aprobó “el procedimiento administrativo de desafectación y modificación parcial de trazado de la vía pecuaria “Vereda del Salto de la Trocha”, en el término municipal de Castilblanco de los Arroyos, provincia de Sevilla”, en el que, en el punto 2, manifiestan “Que en la citada resolución se cita en varias ocasiones que la Asociación que presido apoya expresamente la solicitud del Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos de modificación del trazado original”.

A la vista de estos hechos lo que la mencionada Asociación manifestó y solicitó fue lo siguiente:

“Que esta Asociación no ha sido siquiera consultada sobre la modificación del trazado, que si bien conocía de manera informal por comentarios de técnicos y autoridades de esta Consejería de Medio Ambiente, siempre creyó que se trataba de una solución temporal y provisional al grave problema de usurpación del camino originario que obligaba a los peregrinos a transitar por la carretera local cercana, pero no como algo estable y definitivo.

Segundo: Que jamás hemos mostrado nuestro beneplácito expreso como Asociación a dicha solución, por considerar que consolida la pérdida de un camino público tradicional en beneficio de intereses particulares. Muy al contrario, siempre hemos reclamado la recuperación y apertura al libre tránsito de caminantes de la Vereda de la Trocha, como demuestran las peticiones ante la Delegación Provincial de Sevilla de la Consejería de Medio Ambiente que acompañamos a este escrito, de fechas 9 de Julio de 2008 y 23 de Diciembre de 2013, desconociendo la propuesta del Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos, que supuestamente apoyamos, según se explicita en la resolución citada.

Tercero: Con respecto a los fundamentos de abandono del trazado original, en los que la Resolución que nos ocupa se basa, para argumentar la decisión de variación del trazado histórico y tradicional de la Vereda del Salto de la Trocha, entendemos que el supuesto interés general de favorecer el tránsito de caminantes y peregrinos enmascara realmente un interés particular de los propietarios de las fincas “...” y “...”, que ven consolidada la usurpación del trazado originario gracias a la modificación de la Vereda que aprueba esta Consejería. Las objeciones de que el trazado primitivo está en desuso y cubierto de maleza son una consecuencia obvia tras años de no poderlo transitar y la falta de cuidado de las Administraciones Públicas responsables, pero no un obstáculo insalvable que no puedan reparar labores de restauración del mismo. La misma circunstancia concurre en el vado del Arroyo de la Mojonera, que de antiguo era atravesado por este camino sin mayores dificultades.

A la presente solicitud, se acompañan a efectos probatorios los siguientes documentos:

1º. Solicitud de fecha 9 de Julio de 2008, formulada ante la Del. Prov. de Sevilla de la Consejería de Medio Ambiente. donde se pide “la recuperación de la Vía Pecuaria existente entre Castilblanco de los Arroyos y la finca de las Navas-El Berrocal”.

2º Solicitud de 23 de Diciembre de 2013, formulada ante la Del. Prov. de Sevilla de la Consejería de Medio Ambiente, donde se pide la apertura de “la Vía Pecuaria que se encuentra en la zona”.

3º Escrito de adhesión al Recurso de Alzada formulado contra la resolución de referencia por ..., con fecha .. Mayo de 2014, ante la Secretaria General Técnica de esta Consejería.

POR TODO ELLO SOLIClTAMOS: La reconsideración de la resolución tomada al respecto, acometiendo los trabajos de recuperación de la Vereda del Salto de la Trocha en su trazado histórico y original, como es obligación de las Administraciones Públicas responsables de la conservación de un camino público como éste, y la eliminación de cualquier referencia al apoyo de esta Asociación a la decisión actual tomada al quedar demostrado que no es cierto”.

Consideramos, de acuerdo con ello, que en principio no encontramos sentido a que se justifique la petición de modificación del trazado por el Ayuntamiento en que mejorarían las condiciones de seguridad de los usuarios del Camino de Santiago, se evitaría el paso del Arroyo del Término y las grandes pendientes superiores en un 30% del trazado original cuando la propia Asociación ..., que se supone es una clara parte interesada y beneficiaria de tales medidas, no haya sido ni siquiera consultada y además cuestiona abiertamente y con argumentos, que se pueden o no compartir, la decisión adoptada.

Con independencia del «ius variandi» que, en el ámbito que nos ocupa, corresponde a la Administración, no deja de sorprender que con la demanda justificada que existe sobre deslinde y recuperación de vías pecuarias, que es un problema de primer nivel, se incoe un expediente para modificar el trazado de la vía pecuaria “Vereda del Salto de la Trocha”, que cuenta con la oposición absoluta, entre otros, de asociaciones tan significativas como plataforma, la Asociación ... y la Asociación .... Según esta última, la resolución adoptada originó más de 300 alegaciones y la presentación de 500 recursos de alzada.

Pero es que, además, esta vereda, que pasaba a través de las fincas “...” y “...”, había sido objeto de denuncias para que se abriera su paso, ya que se consideraba por lo denunciantes que los propietarios habían llevado a cabo una usurpación de la misma que impedía su uso público.

En lugar de ello (no tenemos conocimiento de que se hayan incoado y resuelto expedientes sancionadores a los propietarios de estas fincas por la usurpación de vía pecuaria), se ha llevado a cabo un cambio en su trazado que, aunque se desarrolle a través de estas fincas, según los interesados mencionados, éste es más acorde con las pretensiones de los propietarios de estas fincas que deseaban el cambio de trazado que se ha llevado a cabo que las de los denunciantes.

Así, por ejemplo, se menciona que el trazado de esta vía pecuaria ha sido trasladado al borde de la carretera de Almadén de la Plata a Castilblanco de los Arroyos, mientras que en el trazado original el “recorrido transcurre por el centro de dichas fincas, pasa por la puerta de la Ermita de Yerbabuena, de un gran valor ecológico, histórico, paisajista, como corredor ecológico para la movilidad de la vida salvaje, el intercambio genético de la flora y la fauna silvestre”.

En otra fuente consultada en Internet podemos leer¹:

“Peregrinos en el arcén. El trazado de esta vereda que siguen los peregrinos del Camino de Santiago por la Vía de la Plata a su paso por Castilblanco tiene un gran valor ecológico, histórico, paisajista, como corredor ecológico para la movilidad de la vida salvaje y para el intercambio genético de la flora y la fauna silvestre. El nuevo trazado prevé que miles de peregrinos que siguen cada año esta ruta transiten junto al arcén de la carretera que une Castilblanco con Almadén y supone la pérdida de conexiones con vías como el Cordel de Los Contrabandistas, un abrevadero del siglo XVI o una zona de descansadero.

Los agentes sociales, que esperan la resolución de los recursos, dicen que el procedimiento presenta irregularidades y “premia la ocupación de espacios públicos por terratenientes”.

Consideramos que aunque en el segundo informe de la Consejería, de fecha de salida 3 de Abril de 2017, se nos dice, respecto del cambio de trazado de la vía pecuaria Vereda del Salto de la Trocha “como información complementaria, se adjunta (anexo 1) copia de la Sentencia de fecha 13 de octubre de 2016 desestimatoria y del Decreto de 2 de diciembre de 2016 que declara su firmeza, en el procedimiento ordinario seguido ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía a instancia del Ayuntamiento de Almadén de la Plata”, nada tenemos que decir sobre estas resoluciones judiciales adoptadas pues lo que venimos manifestando en torno al cambio del trazado de la Vereda de la Trocha no es una cuestión de legalidad, sino de oportunidad.

En este sentido, lo que hemos querido manifestar no es que con la decisión del cambio de trazado se haya cometido alguna irregularidad, ya que la Administración puede adoptar tal decisión de acuerdo con su «ius variandi», sino que, en términos de oportunidad, no compartimos, a la vista de lo alegado por los interesados, el cambio por el que se ha optado, pues beneficia los intereses de los propietarios de las fincas que, al parecer, venían usurpando el paso por la vía pecuaria, sin consecuencias y perjudica los intereses de las mencionadas asociaciones que se oponen a dicho cambio.

Consideramos que merece una valoración positiva lo que se nos dice en el segundo informe, a propósito de las restricciones de paso del Parque Natural de la Sierra de Andújar, que es lo siguiente:

“La norma a que se refiere el punto 6 es la Orden de 23 de diciembre de 2003, por la que se restringe el uso de determinadas vías pecuarias a su paso por el Parque Natural Sierra de Andújar. Esta orden restringe el uso de 16 de las 18 vías pecuarias que existen en ese parque natural por motivos de conservación, limitando los usos compatibles y complementarios y permitiendo el acceso y uso de las mismas a los propietarios de fincas por las que discurren dichas vías pecuarias y la realización de acciones incluidas en los programas de conservación de especies de fauna catalogada.

Desde hace varios años, diversos colectivos representados en la Junta Rectora del Parque Natural han manifestado su malestar por la existencia de esa norma que fue promulgada sin haber sido informada por la misma, existiendo acuerdos de la Junta Rectora en la que solicitan la derogación o modificación de la orden.

Recogiendo el malestar y el interés de los municipios que forman parte del Parque Natural, la Delegación Territorial viene trabajando desde hace varios años, junto con el Parque Natural y la Dirección General del Medio Natural y Espacios Protegidos, en la elaboración de una propuesta de modificación de la orden que permita compatibilizar la conservación de las importantes poblaciones de especies de fauna catalogada presentes en este espacio protegido con la demanda que se está produciendo en los últimos años de nuevos equipamientos y actividades de uso público a realizar en el mismo.

En este sentido, a lo largo de estos años se han mantenido diversas reuniones técnicas y existe actualmente un documento de estudio que se está valorando por los responsables de los distintos programas de conservación y por los servicios técnicos tanto de la Dirección General como de la Delegación Territorial en Jaén. Una vez consensuado técnicamente ese documento, se procederá a su tramitación administrativa para alcanzar la modificación de la mencionada Orden”.

Por tanto entendemos que esta cuestión se encuentra en vías de solución, aunque parece que el que se hayan necesitado “largos años” para conseguir un documento que en la actualidad se encuentra en estudio, parece excesivo, por ello lo deseable es que definitivamente y a la mayor brevedad posible se afronte la modificación de esta Orden.

Sin embargo, en este segundo informe tampoco se nos dice nada sobre las cuestiones planteadas en los puntos 4 y 5 de nuestro escrito.

En fin, a modo de conclusión sobre la cuestión de fondo planteada, la necesidad de que la Junta de Andalucía defienda el patrimonio público en lo que concierne al deslinde y recuperación de las vías pecuarias, no podemos sino manifestar que a partir de 2014 el abandono del deber de afrontar esta obligación es prácticamente absoluto.

En segundo lugar, en lo que concierne a la vereda de la Trocha, todo parece indicar que, según se deriva de la información del expediente, el cambio de trazado autorizado ha sido más beneficioso para los propietarios de fincas por las que discurría el trazado anteriormente que para los interesados en su utilización. Hecho éste que llama la atención cuando se han detectado tantas y tantas omisiones y disfuncionalidades en la tramitación de los expedientes de deslinde.

En tercer lugar, la única cuestión que valoramos positivamente a propósito de la información recibida es la relativa a la modificación de la Orden de 23 de Diciembre de 2003, por la que se restringe el uso de determinadas vías pecuarias a su paso por el Parque Natural Sierra de Andújar. Nos parece preocupante que se hayan tardado “largos años”, pero esperamos, y deseamos, que la tramitación de la modificación de la Orden se efectúe a la mayor brevedad posible.

Finalmente, nada se nos dice sobre las vías pecuarias mencionadas en los apartados 4 y 5 de nuestra petición de informe.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber legal de realizar cuantas actuaciones sean necesarias a fin de proceder al deslinde y recuperación de las vías pecuarias sobre las que, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 149.1.22º de la Constitución, esta Comunidad Autónoma posee, conforme al art. 57 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, competencia exclusiva, siendo conforme al art. 2 de la Ley 3/1995, de 23 de Marzo, de Vías Pecuarias (en adelante LVP), «bienes de dominio público de las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, inalienables, imprescriptibles e inembargables».

La actuación de esa Consejería, en cuanto que tiene asignadas las competencias sobre estos bienes, se debe encaminar a perseguir los siguientes fines, de acuerdo con el art. 3.1 LVP:

«a) Regular el uso de las vías pecuarias de acuerdo con la normativa básica estatal.

b) Ejercer las potestades administrativas en defensa de la integridad de las vías pecuarias.

c) Garantizar el uso público de las mismas tanto cuando sirvan para facilitar el tránsito ganadero como cuando se adscriban a otros usos compatibles o complementarios.

d) Asegurar la adecuada conservación de las vías pecuarias, así como de otros elementos ambientales o culturalmente valiosos, directamente vinculados a ellas, mediante la adopción de las medidas de protección y restauración necesarias».

Estas obligaciones vienen siendo incumplidas ostensiblemente por esa Consejería, especialmente desde el año 2014. Esto, pese a haber aprobado, de acuerdo con la Disposición Adicional Tercera del Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma (Decreto 155/1998, de 21 de julio, BOJA núm. 87, de 4 de Agosto de 1998), por Acuerdo de 27 de Marzo de 2001, del Consejo de Gobierno, el Plan de Recuperación y Ordenación de la Red de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

RECOMENDACIÓN para que:

1. A la mayor brevedad posible, se realice una evaluación del cumplimiento del Plan a la fecha actual.

2. De acuerdo con esa evaluación y diagnóstico de la situación, cuyo resultado se debe publicar en la web de la Consejería, para que pueda ser consultado por cualquier persona interesada, se deben establecer los objetivos a afrontar, al menos hasta el año 2020. Una vez realizada esa evaluación se debería aprobar el plan de actuación, previa consulta pública y participación de las personas interesadas.

3. Se informe en la web del «modus operandi» de la Consejería ante las denuncias que se realicen por la ciudadanía sobre usurpación de vías pecuarias y, singularmente, sobre el cierre ilegal de estas por personas propietarias de fincas por las que discurren estas vías. Conductas estas que continúan manteniéndose sin consecuencia alguna, en la inmensa mayoría de los casos, para los infractores.

4. Se establezcan unas prioridades claras ante la gran tarea de desarrollar en aras a la recuperación de nuestras vías pecuarias.

5. Dado que, según nos informan los servicios jurídicos están desbordados para atender las denuncias que se presentan y, por tanto, no pueden actuar a demanda, que se establezcan los criterios y prioridades de intervención dándoles la máxima publicidad para que puedan ser conocidas por la ciudadanía y, de esta manera, se generen las adecuadas condiciones de transparencia y seguridad jurídica para las iniciativas y denuncias que decida poner en marcha la ciudadanía.

6. Que en los procedimientos que impliquen cambios de entidad de los trazados de las vías pecuarias y, en cualquier decisión de importancia sobre éstas, se tenga en cuenta el movimiento asociativo interesado en la defensa y recuperación de estos bienes de dominio público.

7. Que se estudie la posibilidad de iniciar los trámites legales para modificar el trazado de la vía pecuaria del Salto de la Trocha a fin de dar respuesta, en la medida de lo posible, a las asociaciones que se han opuesto a un cambio de trazado mencionadas en este escrito. Esto teniendo en cuenta que todas las vías deben tener un uso público y la lógica es que su trazado responda a las demandas de las personas interesadas en su utilización.

8. Que se impulse el que lleve a cabo, a la mayor urgencia, la modificación de la Orden que restringe el uso de determinadas vías pecuarias a su paso por el Parque Natural Sierra de Andújar.

9. Que se informe a esta Institución sobre las cuestiones planteadas en los puntos 4 y 5 de nuestro escrito de 17 de Octubre de 2016, que, casi un año después, no han sido contestadas. Tales cuestiones eran las siguientes:

“4. Que nos informe sobre la causa de que permanezcan cerradas, en la provincia de Sevilla, otras vías pecuarias como «el Cordel de las Cañas, en Salteras, el Cordel de la Segarra, entre Santiponce y Salteras, la Vereda de la Boyera, en La Puebla de Cazalla, Vereda de La Puebla de los Infantes en Las Navas de la Concepción, Vereda de Cazalla de Guadalcanal, y muchísimas más».

5. Que nos confirme si es cierto que permanecen cerradas, pese a haber sido deslindadas, las vías pecuarias, en Córdoba capital, de «la Vereda del Pretorio, o la Vereda de Linares. Igualmente ocurre en el vecino término de Villaviciosa de Córdoba con la Vereda de Córdoba y la Vereda del Pretorio. El deslinde de la Vereda de la Pasada del Pino, eje vertebral de la sierra cordobesa, caducó y al no haberse retomado está cortada en varios puntos, cuando podría ser la vía principal para el sendero europeo GR-48. En la misma capital cordobesa hay varias vías pecuarias que, sin estar cerradas, son intransitables y no se permite su arreglo, por no tener deslinde firme. Es el caso de la Vereda de Trassierra o la Vereda de la Alcaidia»”.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz