Formulamos Resolución a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía para que se examinen las necesidades reales del colectivo de personas con discapacidad con dependencia reconocida, en sus diversos perfiles, promoviendo las actuaciones que permitan completar el mapa de recursos en todos los ámbitos provinciales con demanda, acomodar el número y clase de centros y de plazas residenciales a la referida demanda y hacer efectivo el derecho subjetivo de este colectivo de dependientes a acceder a un recurso residencial adecuado a su perfil.
El Defensor del Pueblo Andaluz ha tramitado de oficio la presente queja, relativa a la suficiencia de las plazas residenciales destinadas a personas en situación de dependencia con perfiles específicos y, tras la práctica de las actuaciones pertinentes, estima necesario hacer uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de su ley reguladora, Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formulando Resolución en base a los siguientes
ANTECEDENTES
1. El Sistema de la Dependencia sirve a unos destinatarios y destinatarias, por definición, especialmente vulnerables, por cuanto, en mayor o menor grado, se trata de personas precisadas de un apoyo externo para atender las necesidades básicas de la vida diaria.
Desde que entrara en vigor la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, esta Defensoría ha venido dedicando una especial atención a las necesidades y preocupaciones manifestadas por las personas dependientes en Andalucía, -que no suelen ser pocas ni irrelevantes-, tomando en consideración que el trasfondo que subyace a las mismas, siempre está marcado por la limitación de quien padece la dependencia, por la entrega de quien contribuye o incluso soporta el peso de la misma y, en cualquier caso, por la necesidad común a ambos de encontrar en el Sistema un apoyo capaz de equilibrar el esfuerzo.
Como resultado de las actuaciones practicadas en numerosos expedientes de personas individuales, pudimos comprobar que, con mucha frecuencia, las personas dependientes mayores de edad y afectadas por patologías físicas o trastornos diversos (mentales o de comportamiento o conducta), por sus especiales características, se enfrentan a una dificultad añadida cuando el recurso prescrito es el de Atención Residencial: la insuficiencia de plazas residenciales destinadas por la Administración a dar respuesta a las concretas necesidades que demanda su patología o trastorno y que exige su beneficio.
De este modo, en los informes recibidos de las correspondientes Delegaciones Territoriales competentes resultaba, como nota común, fundamentarse la falta de resolución del procedimiento de dependencia de la persona interesada en una exclusiva razón: no contar con plazas disponibles para el acceso al recuso residencial específico que precisara el perfil del dependiente.
La Administración, además, no sólo ha venido aludiendo en sus informes a la precitada razón, como realidad objetiva que obstara al acceso en un momento o período puntual y concreto, sino como causa susceptible de perdurar en el tiempo, debido a la escasa probabilidad de vacante futura, al tratarse de plazas ocupadas por residentes llamados a beneficiarse de este recurso residencial, -afortunadamente-, durante muchos años, con una prolongada estancia y trayectoria en los Centros.
Los supuestos planteados tienen en común las siguientes notas:
- En cuanto al aspecto subjetivo, afectar a personas con dependencia reconocida a las que ha de prescribirse, por su idoneidad, un recurso residencial adecuado a su perfil. Básicamente, autistas, personas con psicodeficiencias, discapacitadas intelectuales graves, personas con trastornos de conducta y con enfermedad mental. Todas ellas adultas en un tramo medio de edad y, por ello, llamadas a servirse de este recurso en una parte importante y prolongada de su vida.
- En lo que atañe a los recursos públicos, la manifestación de la Administración autonómica competente de la imposibilidad de aprobar el recurso prescrito o propuesto en el PIA, al no contar con plaza residencial vacante acorde con la prescripción.
- Y, finalmente, en relación con la expectativa de la persona afectada, la indicación administrativa de la imposibilidad de prever temporalmente el acceso a la referida plaza residencial, al ser escasas las plazas existentes, alta la demanda y muy limitada la movilidad de los usuarios por razón de edad.
2. Los precedentes resultantes de la experiencia de las quejas de diferentes afectados, revelaron que el descrito no es un problema aislado, sino una deficiencia persistente del Sistema, que, siquiera fuera transitoriamente, dejaría fuera del catálogo de prestaciones a determinado sector de dependientes o bien los incluiría mediante la asignación de un recurso disponible, distinto al inicialmente propuesto como idóneo. Razón por la cual, esta Defensoría acordó incoar de oficio la tramitación de la presente queja, en cumplimiento de su competencia estatutaria de velar por el cumplimiento del deber que compete a los poderes públicos, de garantizar a los ciudadanos la debida protección social, -de la que el Sistema de la Dependencia no es sino una modalidad-, consagrado en los artículos 49 y 50 de la Constitución española y en los artículos 23 y 24 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
La investigación, dirigida a todas las Delegaciones Territoriales de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, tuvo por objeto conocer los siguientes aspectos:
- El número y la tipología de plazas públicas y/o concertadas con que cuenta cada Delegación Territorial en su ámbito provincial, destinadas a personas dependientes mayores de edad con los perfiles referidos (autistas, personas con psicodeficiencias, discapacitados intelectuales graves y trastornos de conducta y enfermos mentales).
- El número total de personas dependientes mayores de edad que, a fecha de marzo de 2017, tiene propuesto pero no aprobado un recurso residencial de los indicados, desglosando igualmente los distintos perfiles de dependientes y tipos de Centros residenciales a que afecta la pendencia.
3. La respuesta sobre los planteamientos requeridos fue asumida por la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, a través de sus Servicios Centrales, al tratarse de una cuestión común a todos los órganos territoriales de la referida Agencia.
El informe emitido sentaba, de partida, que la atención a las personas reconocidas en situación de dependencia a través de los recursos más adecuados a sus necesidades, como garantía del derecho subjetivo cuya titularidad ostentan, es una prioridad.
Partiendo de esta premisa y por lo que a los recurso residenciales de atención a personas con discapacidad de distintas tipologías en situación de dependencia se refiere, precisaba que los centros destinados a la atención de aquéllas tienen un ámbito territorial autonómico, conforme a la normativa específica de aplicación y los criterios de gestión articulados al respecto. Ámbito a pesar del cual, se intenta dar respuesta a la demanda a nivel provincial.
Continuaba la Agencia reseñando las cifras globales de plazas de atención residencial de que tratamos, ascendentes a 5.651, perteneciendo a personas con discapacidad con mayor nivel de autonomía las 2.255 plazas existentes en residencias de adultos y viviendas tuteladas; 3.226 correspondientes a los centros diferenciados para las diversas tipologías de personas con discapacidad con mayor necesidad de apoyo; y 170 plazas para personas con enfermedad mental, completando la red de plazas gestionadas por FAISEM. Completaba el informe una tabla comprensiva del mapa de recursos, en la que se desglosaban los distintos tipos de centros conforme al número de plazas de cada uno por provincias, destacando que la Agencia, consciente de la necesidad de plazas residenciales para personas con discapacidad, había propiciado desde 2015 un incremento de 224 plazas, particularmente en Sevilla, seguida de Almería y Granada, así como implantado en provincias carentes de ellas, plazas correspondientes a ciertas tipologías, como la Residencia de Gravemente Afectados por parálisis cerebral en la provincia de Almería, o las de daño cerebral adquirido.
Abordando la segunda cuestión, relativa al número de expedientes cuya propuesta de PIA está orientada a recursos de este tipo pendientes de aprobación, nos trasladó la Agencia un cuadro completo, asimismo desglosado por tipología de centros y provincias, que arrojó un resultado total de 757 en la Comunidad Autónoma, perteneciendo el mayor número de pendencias, por este orden, a las provincias de Sevilla (231), Málaga (225) y Granada (108). De entre ellos, las principales demandas específicas no cubiertas se encuentran en las plazas para personas con enfermedad mental y las indicadas para personas con discapacidad intelectual con mayor nivel de autonomía en residencias o viviendas.
En este último sentido, destacó el informe la necesidad de tener en cuenta dos aspectos, a saber:
El primero, que no todos los expedientes están en situación de aprobación de PIA inicial, sino que en algunos de los casos la persona dependiente ya cuenta con un recurso (en 369), siendo lo que pende en los restantes, su revisión (en 389 del total de 757 expedientes inconclusos).
Y, por otra parte, el hecho de que 179 expedientes no han podido resolverse por razones dependientes de la voluntad del interesado, al desear obtener la plaza en un centro concreto, bien sin posibilidad de ampliar el concierto por falta de acreditación del mismo, bien sin plaza concertada vacante. Para ilustrar la voluntad de la Administración, citó el informe la ampliación de 8 plazas afrontada en 2016 en la Residencia de Gravemente Afectados de San Juan de Dios en Sevilla.
Como conclusión, la postura administrativa defiende que el servicio de atención residencial ha de ser el último recurso, dado que el arraigo familiar y social queda mejor garantizado por servicios de proximidad, como las unidades de día y las unidades de día con terapia ocupacional.
CONSIDERACIONES
Planteamos en la investigación que nos ocupa una cuestión principal: ¿basta el número de plazas residenciales concertadas en la Comunidad Autónoma de Andalucía para garantizar a todas las personas con discapacidad de diversa índole y situación de dependencia reconocida la efectividad de su derecho a acceder a un recurso de este tipo idóneo a su perfil?
Para responder a esta pregunta hubiera sido suficiente conocer cuántas personas aguardan la asignación de una plaza adecuada a su necesidad, es decir, los expedientes inconclusos en fase de resolución y, a lo sumo, para valorar la demanda total (satisfecha y pendiente de satisfacción) la cifra global de plazas que la Administración autonómica destina a las personas cuya atención precisa de centros específicos.
No obstante, para hacernos una idea real de la situación que ha merecido el interés de esta Defensoría, no podemos simplificar las necesidades plurales de un colectivo de personas con discapacidades de diverso origen, y así, de hecho, lo ha entendido la Agencia de Dependencia, remitiendo un completo informe en el que, además de las cifras globales, ofrece una visión cuantitativa provincial de los centros destinados a cada uno de los distintos tipos de situaciones.
Si nos circunscribimos a los datos globales, en abstracto, la respuesta a la pregunta inicial ha de ser rotundamente negativa, es decir, el número de plazas residenciales destinadas a atender los perfiles específicos de dependientes con discapacidad para los que es idóneo contar con un recurso residencial, es insuficiente: A fecha del informe (mediados del pasado año), 757 personas aguardaban en Andalucía la aprobación de un programa individualizado de atención con propuesta de este recurso en cualquiera de sus tipologías.
Si, como anteriormente dijimos, completamos este resultado con el relativo a la cifra global de plazas que la Administración autonómica destina a las personas cuya atención precisa de centros específicos (5.651), obtenemos que poco más del 13% de la demanda no ha obtenido la garantía de su derecho.
Enfocado desde esta última perspectiva, porcentualmente y a contrario sensu, el 87% de las personas discapacitadas dependientes a las que se prescribió un recurso residencial habrían visto satisfecha su necesidad.
Ocurre, sin embargo, que, aún no siendo irrelevante esta respuesta administrativa positiva, el 13% inverso comprende, (a foto fija), muchas personas, tantas como 757, todas ellas con un derecho de naturaleza plenamente subjetiva, algunas de las cuales, como venimos conociendo en las quejas individuales que tratamos a diario, afrontan dramas personales de difícil manejo que hacen penosa su permanencia en el núcleo familiar y que desbordan a quienes, con más voluntad que capacidad, dedican esfuerzos sobrehumanos a sostener precariamente una realidad precisada de abordaje especializado.
Es, por añadidura igualmente cierto, que no todos los expedientes resueltos con plaza residencial (y, por tanto, dentro de las estadísticas, -por decirlo de un modo coloquial-, “buenas”), lo son a plena satisfacción, ya que dentro de ellos no faltan supuestos en los que la plaza asignada se acaba produciendo en un centro distinto al que por su tipo de discapacidad correspondería a la persona afectada, en un intento bienintencionado pero inadecuado de la Administración, de canalizar la respuesta por algún medio residencial viable (usualmente, a través de plaza en centro residencial para personas mayores).
No obviaremos el matiz que introduce el informe cuando destaca que de los expedientes que penden de resolución asignando el recurso propuesto, algo menos de 400, la mitad, responden a dependientes desprovistos de prestación alguna del catálogo (PIA inicial), mientras que la otra mitad cuenta con un recurso distinto al residencial y están pendientes del cambio del mismo por el residencial adecuado. La experiencia nos dice, sin embargo, que en no pocos de estos últimos expedientes, la revisión se insta cuando ha fracasado el recurso reconocido, lo que en definitiva significa, que la persona afectada permanece en su domicilio sin recurso alguno, aguardando el reconocimiento de la plaza residencial oportuna. A lo que hemos de añadir que este tipo de procedimientos inconclusos por falta de plaza vacante, suelen prolongarse en dicho estado durante mucho tiempo, como la propia Administración reconoce, por la alta permanencia, estabilidad y escasa movilidad de las personas ya beneficiarias en sus centros respectivos.
Por otro lado, en los supuestos en que la Administración residencia la causa que obsta a la resolución del procedimiento, en el interés de la persona afectada y/o de su familia por permanecer o ingresar en un centro específico, consideramos oportuno traer a colación, -únicamente desde el punto de vista de la ubicación geográfica del centro pretendido-, la importancia que para todas las personas tiene conservar sus vínculos de arraigo familiar y social, que no es sino el deseo de preservar sus lazos de afecto, el mundo conocido y, en suma, la seguridad y protección de lo cotidiano. De donde entendemos que es esencial que las personas con discapacidad y derecho a un centro residencial por su situación de dependencia, puedan optar, no a uno concreto, pero sí a una plaza que no provoque su extrañamiento del entorno al que vitalmente pertenecen. No en vano es este el argumento a que acude el informe de la Agencia, cuando, como expresamos en el punto tercero del apartado de los antecedentes de esta resolución, considera que el arraigo familiar y social queda mejor garantizado por servicios de proximidad, y a nuestro entender, el residencial es también un servicio en el que además de garantizarse su acceso en la modalidad idónea, debe aplicarse un enfoque que procure dicha proximidad.
En lo atinente a la tipología y mapa de los recursos, el informe de la Agencia, por su parte, expone la apreciable variedad de centros que conforman la atención residencial a personas con discapacidad en situación de dependencia, distribuidos por las distintas provincias andaluzas, y así, Residencias para Gravemente Afectados, (de discapacidad intelectual, discapacidad física, parálisis cerebral, discapacidad intelectual y alteraciones de conducta, espectro autista, daño cerebral y sordociegos); Residencias para adultos o viviendas para discapacidad intelectual y, finalmente Casa Hogar/vivienda supervisada. Poniendo en conjunción esta distribución territorial con la información suministrada sobre la pendencia de expedientes, igualmente desglosada por provincias y tipos de centros para diferentes discapacidades, nos parece interesante apreciar, a efectos meramente dialécticos, que algunas provincias no cuentan con centros específicos para atender dependencias de concretas tipologías, existiendo en cambio procedimientos inconclusos en los que la propuesta se orienta al reconocimiento del recurso en cuestión.
Concluimos, finalmente, apreciando las actuaciones realizadas por la Administración para incrementar el número de plazas residenciales destinadas al colectivo objeto de esta queja, reconociendo los esfuerzos paulatinos para responder al abanico de posibilidades que el mismo precisa, manifestado en la implementación de centros específicos de variada tipología en el mapa de recursos, si bien, tomando en consideración los resultados objetivos de pendencias procedimentales ofrecidos por la Agencia de Dependencia en el informe remitido, así como su manifestación de ser conscientes de las necesidades existentes, debemos hacer valer el derecho a una adecuada calidad de vida de las personas con discapacidad y dependientes, traducido en este caso en su derecho a acceder a un recurso residencial adecuado a su perfil y que, en la medida de lo posible, preserve su arraigo familiar y social.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÒN: interesamos que se examinen las necesidades reales del colectivo de personas con discapacidad con dependencia reconocida, en sus diversos perfiles, promoviendo las actuaciones que permitan completar el mapa de recursos en todos los ámbitos provinciales con demanda, acomodar el número y clase de centros y de plazas residenciales a la referida demanda y hacer efectivo el derecho subjetivo de este colectivo de dependientes a acceder a un recurso residencial adecuado a su perfil.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
