El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución por la que recomienda a la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales que se adopten las medidas que permitan asegurar la suficiencia y calidad de la formación impartida a los servicios sociales comunitarios y mejorar los instrumentos a su disposición para resolver de forma ágil las posibles dudas planteadas en cada solicitud en particular y suplir las deficiencias o lagunas de conocimiento en general.
Igualmente recomienda que, previo análisis y valoración de la situación, se adopten conclusiones acerca de los medios personales y, en su caso, de otra índole, que resultan imprescindibles para permitir que el órgano competente para ello resuelva el procedimiento de RMISA en los dos meses establecidos por el artículo 32.2 del Decreto-ley 3/2017, de 19 de diciembre, acordando en consecuencia los refuerzos, incrementos y medidas que procedan.
Recomienda, asimismo, que se impartan instrucciones que corrijan las disfunciones en la aplicación del Decreto-ley y de las reglas de su procedimiento administrativo, en particular, en materia de acumulación o inadmisión de solicitudes sucesivas de la misma unidad familiar, para garantizar prácticas homogéneas. En todo caso, es preciso completar los modelos de inadmisión por esta causa, con la advertencia a la persona interesada de su derecho a desistirse de la petición anterior en curso, para formalizar una nueva.
Por último, recomienda que se pronuncie sobre las medidas que han de acometerse para evitar que las resoluciones desestimatorias del derecho recaídas en mora de la Administración, hagan a la persona interesada cargar con consecuencias desfavorables, imputables a la falta de diligencia de la segunda. Especialmente deben corregirse aquellas denegaciones fundadas en no haber mantenido la unidad familiar peticionaria, durante un plazo de tiempo muy superior al preceptuado por la norma para la tramitación y resolución del expediente, determinados requisitos cuya ausencia, en cambio, no desembocaría en esta consecuencia tras el reconocimiento de la Renta y durante la percepción de tal ingreso.
ANTECEDENTES
1. El día 1 de enero del año 2018 entró en vigor el Decreto-ley 3/2017, de 19 de diciembre, por el que se regula la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía y cuya actual redacción es la establecida tras la reforma operada en el mismo por la disposición final de la Ley 7/2018, de 30 de julio.
El referido Decreto-ley recoge en un amplio Preámbulo los condicionantes que fundamentan la necesidad de que las políticas públicas arbitren herramientas dirigidas a propiciar “el reparto equitativo de la riqueza generada por el conjunto de la sociedad” y a favorecer “la igualdad de oportunidades”, destacando que, si bien la crisis económica iniciada en 2008 se cebó con las personas más débiles, no puede permitirse en cambio que la recuperación económica los olvide.
Sobre esta premisa, la conciencia de que Andalucía, conforme a datos estadísticos objetivos, está especialmente azotada por la vulnerabilidad de su población, al ser su tasa de riesgo de pobreza de las más altas de España y el convencimiento de que esta situación no es coyuntural, sino estructural y está precisada de una respuesta inmediata, el Consejo de Gobierno se sirve de una figura normativa circunscrita a los casos de extraordinaria y urgente necesidad, el Decreto-ley, para alumbrar la Renta Mínima como herramienta al servicio de la redistribución de la riqueza y así, en consonancia con el artículo 42.1 de la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, la incluye entre las prestaciones garantizadas elevando su naturaleza al rango de derecho subjetivo.
Al propio tiempo, siendo su objetivo “garantizar la atención a las situaciones de pobreza, exclusión social o riesgo de estarlo de las personas y promover su inclusión e integración social y laboral” (artículo 2) y partiendo de casi veinte años de previa experiencia de gestión del conocido como “Salario Social” (el Ingreso Mínimo de Solidaridad), el Decreto-ley busca establecer -en palabras de su Preámbulo-, un nuevo marco jurídico y de intervención que permita a más personas acceder a esta prestación, para lo cual mejora los requisitos exigidos por la anterior normativa, amplía su período de percepción inicial y prevé la posibilidad de ampliación sucesiva, además de reforzar la seguridad jurídica mediante las pertinentes garantías conceptuales y procedimentales.
Por lo demás, es ocioso decir que, más allá de su título, el Decreto-ley no solo regula la percepción de una prestación, sino que estando entre sus fines la reducción de la tasa de pobreza y de exclusión social en Andalucía, la mejora de las posibilidades de inclusión social y laboral de quienes se encuentren en situación de pobreza, exclusión social o riesgo de estarlo, el aumento del grado de autonomía personal y familiar y la atención de la satisfacción de las necesidades básicas propias de una vida digna (artículo 6), comprende medidas de inclusión sociolaboral, de naturaleza educativa, en el ámbito de la salud y en materia de vivienda.
2. Esta Defensoría acogió con ilusión pero con prudencia la llegada a nuestra Comunidad Autónoma de una Renta Mínima que, investida de la naturaleza de derecho subjetivo, nacía dotada de mayores garantías y dispuesta a amparar a más personas y por más tiempo, ofreciendo una respuesta procedimental ágil, e incluso inmediata para situaciones de urgencia o emergencia social definidas.
No obstante ser loable el objetivo y la finalidad y acertado el enfoque de necesidad, la natural cautela brotaba de la experiencia previa de esta Defensoría como Institución para la garantía de los derechos y libertades dentro de nuestra Comunidad Autónoma y, particularmente -por lo que a la cuestión que nos ocupa atañe-, de los precedentes resultantes del funcionamiento del ya derogado Ingreso Mínimo de Solidaridad, regulado en el Decreto 2/1999, dentro del conocido Programa de Solidaridad de los Andaluces para la erradicación de la marginación y desigualdad en Andalucía.
En este sentido, debemos decir que desde que en Andalucía se arbitrara un ingreso destinado a erradicar la marginación y la desigualdad en esta Comunidad, hace ya más de veinticinco años, han venido siendo incesantes las quejas que, sin solución de continuidad, nos ha dirigido la ciudadanía, en esencia, denunciando retrasos y dilaciones en la tramitación de esta prestación, la insuficiencia del presupuesto destinado a la misma para cada ejercicio, así como otro tipo de disfunciones derivadas del propio contenido normativo de los sucesivos Decretos reguladores de este Programa.
La recopilación de nuestras actuaciones en las quejas citadas, dio lugar a nuestro Informe Especial al Parlamento de Andalucía, «25 años del Programa de Solidaridad de los Andaluces para la erradicación de la marginación y la desigualdad en las actuaciones del Defensor del Pueblo Andaluz».
Como quiera que hubiera sido con anterioridad, ciertamente fijamos nuestra atención en que la nueva regulación de este derecho impone un procedimiento administrativo con plazos de respuesta taxativos y, desde esta perspectiva de cambio regulatorio sustancial, consideramos que tal previsión contribuiría de forma ostensible a mejorar las tradicionales demoras previas, ofreciendo a la innovación normativa el obligado y justo voto de confianza.
3. Transcurridos los primeros meses de andadura del Decreto-ley vislumbramos los primeros signos de alarma cuando, vivas aún las quejas referidas al “salario social”, comenzaron a producirse airadas protestas alusivas a la Renta Mínima de Inserción Social.
Los ciudadanos y ciudadanas que se estimaban acreedores del acceso al derecho, elevaron sus voces ante nuestra sede, bien en forma de quejas bien por la vía de hacerse oír a través de las redes sociales. Y esta Defensoría fue consciente de su obligación de escuchar a quienes nos trasladaban su desesperación e impotencia y nos hacían partícipes de realidades crudas y de su desilusión ante la esperanza frustrada, por no saber qué esperar respecto de la percepción de una prestación absolutamente necesaria para poder satisfacer las necesidades básicas de sus familias.
El clamor de las demandas convirtió en perentoria nuestra intervención, no solo en los expedientes individuales, sino a través de la presente actuación de oficio, determinando esta Defensoría, como usted sabe, iniciar actuaciones de esta índole, dirigidas a conocer la implantación y el desenvolvimiento de la nueva Renta Mínima, conscientes, por una parte, de las enormes expectativas que en el reconocimiento y percepción de este ingreso de supervivencia habían depositado las personas más desfavorecidas de la sociedad andaluza; deseosos, por otro lado, de contribuir con nuestra intervención en la labor de información y orientación a las personas solicitantes de la misma, impulsando el esfuerzo de las distintas Administraciones implicadas en su tramitación; y, esperanzados, finalmente, ante la posibilidad de ser testigos directos del nacimiento de una nueva época de consolidación en Andalucía de derechos sociales de primera necesidad.
Partiendo de las referidas premisas, interesamos de la Secretaría General de Servicios Sociales, información general y particular especificación sobre las siguientes cuestiones:
- Las actuaciones llevadas a cabo en orden a la dotación de los medios materiales, personales y económicos, necesarios para asegurar la tramitación del procedimiento de concesión de la RMISA en el plazo legalmente establecido en el Decreto-Ley, a la vista de tratarse de una prestación dirigida a personas en situación de pobreza, exclusión social o riesgo de estarlo, entre cuyas finalidades se encuentra la de promover su inclusión e integración social y laboral.
- Las medidas adoptadas para garantizar la necesaria colaboración y coordinación entre los Servicios Sociales y los Servicios de Empleo, para la elaboración participada del Plan de inclusión sociolaboral, que deberá ser consensuado y suscrito, de forma conjunta, por la persona titular y en su caso, por las personas beneficiarias de la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía integrantes de la unidad familiar mayores de 16 años, y el o la profesional de los servicios sociales comunitarios y de la Red de unidades de orientación profesional de Andalucía.
4. La colaboración solicitada fue atendida por la Secretaría General, mediante la remisión de un amplio informe alusivo a variadas cuestiones, solo algunas de las cuales, por su entidad e importancia, hemos querido hacer objeto de nuestro interés en la presente resolución, sin perjuicio de las aclaraciones y/o investigaciones adicionales que en lo sucesivo pudieren suscitar las restantes.
La respuesta recibida reseña expresamente la función que está llamada a cumplir la RMISA, como instrumento al servicio de mejorar las condiciones de vida de las personas que se encuentran en una situación de exclusión, constituyendo por ello una respuesta eficaz frente a la situación de pobreza y vulnerabilidad de concretos colectivos, e incluso un “soporte vital” de las familias más vulnerables, con vocación de “verdadero elemento impulsor de la integración social y laboral”. Razón por la cual, -nos dice la Secretaría General-, el Gobierno de la Junta de Andalucía le ha conferido la naturaleza de derecho subjetivo con rango de ley. Concepción que, en definitiva, es la que perfila su configuración y contenido.
A continuación compendia el informe las actuaciones desplegadas para la puesta en marcha de la RMISA, tanto desde los Servicios Centrales como por cada una de las Delegaciones Territoriales, refiriendo las atinentes al diseño y desarrollo de los sistemas informáticos pertinentes (tres, en concreto); a la formación de las Administraciones y entidades correspondientes; a la coordinación de los intervinientes en el procedimiento (fundamentalmente a través de la Instrucción de 26 de abril de 2018, la unificación mediante modelos de informe social y de comunicación de cambio de circunstancias de las condiciones sociofamiliares y el mantenimiento de las oportunas reuniones con diferentes ámbitos); a la atención e información a la ciudadanía; a la gestión centralizada de los pagos a través de nómina y, finalmente, a los planes de inclusión sociolaboral, la dotación de recursos humanos, las mejoras del texto primigenio mediante reforma posterior y la planificación en la normalización del derecho, también llamada hoja de ruta.
El informe concluye remitiendo al Informe de evaluación del impacto de la RMISA a 31 de diciembre de 2018 que, conforme a la Disposición adicional tercera del Decreto-ley 3/2017, de 19 de diciembre, será elaborado por la Consejería competente en materia de servicios sociales conjuntamente con la Consejería competente en materia de empleo, en el que se examinará la reducción de las situaciones de vulnerabilidad, la evolución de las condiciones de precariedad laboral y la adecuación de la protección social a la ciudadanía, para reseñar que, además de su presentación a la Comisión Autonómica de Coordinación para su examen, dicha evaluación será enviada a esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz.
CONSIDERACIONES
Expuestas las bases precedentes y, como avanzábamos en el encabezamiento de este texto, contrastada la información que la Secretaría General de Servicios Sociales tuvo la amabilidad de trasladarnos en su respuesta, con los datos e informes obtenidos a través de la documentación resultante de las numerosas quejas individuales que a lo largo de 2018 se han tramitado en esta Institución, el análisis de los distintos elementos de juicio recabados nos ha hecho llegar a algunas conclusiones iniciales.
Ciertamente, consideramos que todos y cada uno de los aspectos que constan reflejados en el informe recibido revisten interés y que, en consecuencia, en la medida en que sean susceptibles de mejora podrían ser analizados por parte de esta Institución a lo largo de la investigación objeto de esta queja y a la luz de sus resultados.
De entre los mismos, sin embargo, por la especial preocupación que nos causa, consideramos prioritario afrontar dos cuestiones principales, por cuanto las patologías apreciadas en estas vertientes del sistema establecido, constituyen factores impeditivos u obstativos del reconocimiento mismo del derecho.
Nos referimos, específicamente, a los defectos advertidos en los canales e instrumentos de información, asesoramiento y comunicación entre Administración y ciudadanas y ciudadanos; y a la vulneración general del plazo que para la resolución del procedimiento establece el artículo 32 del Decreto-ley 3/2017, de 19 de diciembre.
Junto a las anteriores deficiencias también estimamos oportuno aludir, siquiera sea someramente, a otras disfunciones advertidas en el aspecto procedimental.
I. Déficits de información, asesoramiento y atención a la ciudadanía:
El Decreto-ley 3/2017 ha creado la Renta Mínima de Inserción en Andalucía, que si bien ha venido a sustituir el Ingreso Mínimo de Solidaridad regulado en el ya derogado Decreto 2/1999, de 12 de enero, introduce importantes novedades con respecto a este último.
Ello se traduce en que tratándose de una norma nueva que, además, crea un nuevo derecho subjetivo en forma de prestación garantizada y que, por ende, modifica los requisitos de acceso a su reconocimiento, las vías para su solicitud, los documentos precisos para acreditar las situaciones declaradas, los ingresos computables y no computables, el plazo de percepción y otros numerosos aspectos, plantean lógicas dudas entre la potencial población destinada a beneficiarse de la misma. Dudas que, en definitiva, actúan en contra de Administración y administrados, bien porque conducen a la presentación de solicitudes por quienes no cumplen con los requisitos legales, bien porque incrementan las solicitudes defectuosas o incompletas, restando agilidad al sistema y ralentizando su capacidad de respuesta.
Como a menudo recordamos desde esta Institución, únicamente una información y asesoramiento adecuados, permiten un correcto ejercicio de los derechos.
Ocurre, sin embargo, que, como el Preámbulo de la norma destaca entre las principales innovaciones, el marco jurídico establecido por el Decreto-ley se sustenta en el reforzado papel que en el procedimiento se otorga a los servicios sociales comunitarios, a los que incluso se tilda de “puerta de entrada de acceso a la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía”.
Tan es así, que en el capítulo que regula el procedimiento ordinario para la tramitación de esta renta, se subraya que la solicitud “se presentará preferentemente en los servicios sociales comunitarios de la localidad en donde se encuentre empadronada y resida efectivamente la persona solicitante”(artículo 27.4).
Este intento de propiciar que las personas interesadas en acceder a la RMISA recaben la intermediación inicial de los servicios sociales comunitarios, nos parece beneficioso, en la medida en que, en teoría, ello permite facilitar la corrección de la solicitud, que de este modo irá debidamente orientada y completada en cuanto a los documentos preceptivos, así como incrementa la viabilidad de la petición que, en buena lógica, cuenta con el debido asesoramiento de los trabajadores y trabajadoras sociales.
Ello no obstante, nadie puede dar lo que no tiene ni enseñar lo que desconoce y, para saber es preciso recibir enseñanza y formación que, además, sea adecuada y suficiente.
De este modo, aunque en su respuesta la Secretaría General refiere que, desde la entrada en vigor de la RMISA han sido numerosas las actuaciones de formación relativas a la misma y especifica que entre sus destinatarios han estado las Entidades Locales y los servicios sociales comunitarios, lamentamos tener que manifestar que, precisamente, uno de los principales lastres del reconocimiento de este derecho, ha tenido su fuente en la desinformación, la confusión y la desorientación del personal de los mismos servicios sociales, que, en no pocos casos y a pesar de su buena voluntad, han sido incapaces de prestar a las ciudadanas y ciudadanos una correcta información y asesoramiento, que han derivado en la frustración de expectativas y perjudicado derechos.
Nos referimos, a título de ejemplo y sin ánimo de exhaustividad, a todos aquellos casos en que la petición de RMISA fue denegada por la Delegación Territorial, porque el o la solicitante no fueron advertidos en los servicios sociales de que no cumplían el requisito temporal del apartado tercero de la Disposición transitoria primera, es decir, el de no haber transcurrido doce meses desde la resolución de concesión del Ingreso Mínimo de Solidaridad; a aquellos otros en que no se les asesoró sobre la necesidad de la inscripción y acreditación previa como demandantes de empleo, siendo desestimada la solicitud; o, en fin, a los numerosos supuestos en que las dudas planteadas no pudieron ser disipadas por las y los trabajadores sociales y condujeron a peticiones necesariamente fallidas, al presentarse sin conocer los límites de recursos exigidos a la unidad familiar, los ingresos computables y los exentos, la compatibilidad entre prestaciones o cualesquiera otros requisitos inexcusables para el buen término de la pretensión.
Como las propias personas afectadas recalcan, los trabajadores y las trabajadoras de los servicios sociales muestran toda su voluntad en apoyarles, a pesar de lo cual muchas personas se han visto perjudicadas, porque los primeros tampoco contaban con los conocimientos precisos para informarles, orientarles y asesorarles en el inicio del procedimiento. Todos han tenido que aprender sobre la marcha y a costa del fracaso inicial de sus expectativas.
Por todo lo cual concluimos, en primer lugar, que es necesario reforzar e incrementar la formación dirigida a los servicios sociales comunitarios y mejorar los instrumentos a su disposición para resolver, incluso de forma inmediata, las posibles dudas planteadas en una solicitud en particular y suplir las deficiencias o lagunas de conocimiento en general.
Ello sin perjuicio de la existencia de otras vías de canalización de las dudas de carácter general planteadas por la ciudadanía, no referidas a un expediente en particular, como la que en el ámbito de la Junta de Andalucía ofrece el correo electrónico rentaminima.cips@juntadeandalucia.es, puesto en marcha desde el 20 de diciembre de 2017.
II. Sobre la inobservancia del plazo procedimental y sus causas:
El Decreto-ley 3/2017, de 19 de diciembre, dedica su Capítulo IV a la regulación del procedimiento administrativo, estableciendo en el Capítulo V algunas peculiaridades, que son exclusivamente de aplicación cuando la persona solicitante de la RMISA se encuentre en situación de urgencia o emergencia social. Establece, por tanto, un procedimiento ordinario y especialidades procedimentales para las situaciones aludidas.
Por lo que atañe al plazo de resolución y notificación de la resolución adoptada en el expediente, el artículo 32.2 lo fija en dos meses, cuyo cómputo tiene como dies a quo el primer día “del mes siguiente a la fecha de entrada de la solicitud en el órgano competente para resolver” y el artículo 45.2 reduce el plazo general al de cinco días hábiles “desde la entrada del expediente completo” en la Delegación Territorial competente, en atención al carácter pioritario que debe darse a la tramitación de las solicitudes en las situaciones de urgencia o emergencia social.
Con pesar ha venido esta Institución constatando que el plazo general ordinario prevenido por el artículo 32.2 del Decreto-ley 3/2017, en contadas ocasiones se ha respetado desde que entrara en vigor dicha norma, sustentando esta afirmación en la tónica resultante de la práctica totalidad de las quejas recibidas en el año 2018 y de las que, ya iniciado 2019, siguen llegando.
El período de cortesía de obligada concesión ante retos nuevos de la Administración, ha cumplido con creces, sin que observemos un cambio de rumbo significativo que nos haga albergar esperanzas de una mejora inmediata en este aspecto. Y ello porque, a nuestro juicio, para que ello fuera posible, es necesario solventar determinadas carencias estructurales de forma inexcusable, como a continuación reflexionaremos.
La Secretaría General de Servicios Sociales nos trasladaba a este respecto, así como alegaban por su parte las correspondientes Delegaciones Territoriales de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales en las respuestas evacuadas en el seno de quejas individuales, junto a la complejidad del nuevo procedimiento, las dificultades resultantes de la implantación y desarrollo progresivo, en fases, de los distintos módulos del subsistema destinado a la gestión informática de la RMISA, que avanzaba en función de las necesidades de tramitación y conforme a las pertinentes pruebas, corrección de errores e incorporación de mejoras producto de la experiencia; haciendo valer, sin embargo, en el plano de los recursos humanos, el refuerzo de personal operado tras la entrada en vigor de la RMISA en las diferentes Delegaciones Territoriales y en los servicios centrales, hasta un total de ciento cincuenta y seis efectivos, acompañado del oportuno plan de acogida y de formación para la gestión y tramitación de esta prestación.
Respecto a la primera de las cuestiones, -la atinente al desarrollo de los sistemas informáticos-, en la repuesta de la Secretaría General se aclaraba que la RMISA ha conllevado el diseño y desarrollo de tres sistemas informáticos: dos de ellos por la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales y uno por el Servicio Andaluz de Empleo, destinado este último con carácter exclusivo a la elaboración en dicho ámbito de la parte laboral de los planes de inclusión sociolaboral.
Prescindiendo de este último, por la irrelevancia de su influencia en el problema que aquí nos ocupa, así como también en este momento del denominado SIRMI (Sistema de Información de la Renta Mínima de Inserción, a disposición de los servicios sociales comunitarios, como instrumento de información a la ciudadanía y para la elaboración por dichos servicios de la parte social de los planes de inclusión sociolaboral), aludiremos únicamente al subsistema informático que aloja el módulo para la gestión y tramitación de los expedientes de RMISA en el ámbito de la Junta de Andalucía, incluido en el SISS (Sistema Integrado de Servicios Sociales), y la incidencia que su implantación progresiva y las subsiguientes adaptaciones, correcciones y mejoras del mismo hayan podido tener en la general vulneración del plazo procedimental ordinario.
Esta Defensoría no pretende cuestionar el sistema informático implantado ni minusvalora el esfuerzo técnico desplegado para su desarrollo, corrección de fallos y mejora de su utilidad, que no dudamos ha sido voluntarioso y ha invertido todos los medios precisos.
Discrepamos, en cambio, en la conclusión de que estas operaciones técnicas hayan influido de forma significativa en la vulneración del derecho de las personas solicitantes de la RMISA a obtener una respuesta en plazo, cualquiera que esta fuera conforme a derecho, es decir, en que sean causa con relevancia para lastrar la tramitación del procedimiento administrativo.
Antes al contrario, hemos de concluir que, a nuestro juicio, el verdadero obstáculo a las pretensiones de parte, ha venido constituido por las dificultades mismas de que las solicitudes puedan pasar a formar parte del sistema mediante su grabación informática, es decir, acceder al trámite inicial imprescindible para el estudio de la solicitud y de la documentación aportada, acordando, en consecuencia, los actos de trámite necesarios para impulsar las subsiguientes actuaciones y decisiones del procedimiento administrativo. Y estas dificultades de grabación de solicitudes y de atención de las registradas, que permite dar comienzo al expediente, se deriva de la insuficiencia de personal.
No en vano, para alcanzar una meta, para la consecución de un fin, es imprescindible contar con medios y éstos tienen que ser lo más apegados a la realidad posible y, por ello, establecer previsiones partiendo de los antecedentes y de la experiencia previa.
Tomando en consideración esta premisa, la verdadera razón de que una Renta Mínima que ha sido alumbrada como derecho subjetivo por una norma con rango de ley, dotada de mayores garantías y que declara su voluntad de amparar a un mayor número de personas, haya superado las cotas de retraso en la tramitación administrativa de su predecesor, el Ingreso Mínimo de Solidaridad, no es otra que la imprevisión y/o la pretensión, alejada de la realidad, de que con prácticamente los mismos recursos humanos al servicio de la Administración, puede darse respuesta a un mayor número de ciudadanas y ciudadanos y, además, hacerlo en el plazo menor preceptuado por el Decreto-ley 3/2017.
Deberían, por tanto, haberse acomodado los medios a las necesidades de la demanda, de tal modo que conociendo el número de personas que ya venían siendo solicitantes y/o beneficiarias del hoy derogado Ingreso Mínimo de Solidaridad y los tiempos medios de respuesta y de demora de aquél, era posible hacer una estimación previa de las necesidades, esencialmente personales, que permitirían tramitar en plazo las hipotéticas solicitudes nuevas, dentro de un procedimiento más complejo, llamado a resolverse en un tiempo bastante breve, con la intervención de diversas Administraciones públicas y la destacada de los Servicios Sociales.
Consideramos, para concluir esta cuestión, que son insuficientes los medios personales que han incrementado la dotación a estos efectos y, con ello, las ciento cincuenta y seis personas incorporadas a las Delegaciones Territoriales y a los servicios centrales que indica en su respuesta esa Secretaría General, absteniéndonos en este momento de analizar una cuestión en modo alguno menor, que también deberá ser abordada en otro momento: el colapso generado a los servicios sociales, por mor de reforzar su papel en el procedimiento administrativo, como puerta de entrada de acceso a la RMISA y su intervención posterior en la elaboración del Plan de inclusión sociolaboral, sin que tampoco los mismos cuenten con recursos personales suficientes que les permitan asumir este nuevo reto de forma solvente.
III. Otras disfunciones procedimentales:
1ª. Acumulación de solicitudes:
El artículo 27.3 del Decreto-ley 3/2017, establece que: “No se admitirá ninguna nueva solicitud de una misma unidad familiar o persona beneficiaria, mientras otra anterior esté pendiente de resolución”.
Durante el año que nos ha venido concerniendo la RMISA y sus vicisitudes, hemos conocido un fenómeno provocado por la falta de información, asesoramiento y debida atención a las personas solicitantes de la misma.
Este fenómeno se ha producido en relación con las personas que tras una primera solicitud, dirigen a la Administración otra u otras ulteriores. En algunos casos, por haber llegado a saber posteriormente que la inicial sería inadmitida o desestimada por no reunir los requisitos precisos; en otros, por considerar que transcurrido el plazo legal para que la solicitud inicial hubiera sido resuelta, debía la misma entenderse desestimada por silencio administrativo.
En puridad, la segunda o ulteriores peticiones deberían ser inadmitidas y notificada al afectado o afectada la decisión, pero, en ningún caso, procedería su acumulación al expediente incoado con la solicitud primogénita en el tiempo, dado que así lo establece taxativamente el artículo 27.3 antes reproducido. Y, sin embargo, ésta es la práctica que expresa la Secretaría General de Servicios Sociales, sin explicar la razón o la finalidad que ampara dicho proceder administrativo.
Esta Defensoría debe oponerse a esta acumulación no ajustada a derecho que, eventualmente, perjudicaría los intereses de las personas afectadas, induciéndolas a un nuevo error y a una pérdida de oportunidad en el ejercicio de su derecho, puesto que no serán conscientes de esta realidad hasta que la Administración dicte resolución en el expediente originario, que, además, tendrá lugar muchos meses después.
Por esta razón, entendemos que partiendo de la regla general de inadmisión del artículo 27.3, la Administración, detectada una solicitud nueva cuando aún pende la resolución de la anterior, debe proceder de inmediato a su inadmisión, notificando de forma diligente y con celeridad dicha inadmisión y su causa a la persona interesada, ilustrándola expresamente sobre la necesidad de desistirse de la petición en curso, si desea valerse de una nueva solicitud.
2ª. Resoluciones desestimatorias dictadas en mora de la Administración:
El artículo 7.2 exige que los requisitos que establece se cumplan en el momento de presentación de la solicitud, durante todo el procedimiento de tramitación y que se mantengan mientras se esté percibiendo la RMISA.
El precepto en cuestión ha dado lugar a situaciones injustas, tomando en consideración que el expediente administrativo tarda en ser resuelto una media de ocho meses, en cuyo transcurso son muy diversas las situaciones personales y laborales que puede atravesar una familia en situación de necesidad.
Queremos significar con ello que una persona solicitante cuya unidad familiar cumpla con los requisitos exigidos por la norma al tiempo de presentación de la solicitud, fácilmente puede dejar de cumplir alguno cuando la tramitación del procedimiento no se concluye en el preceptivo plazo del artículo 32.2.
Avocar a personas en situación de vulnerabilidad social a permanecer inermes en sus precarias condiciones durante muchos meses, so pena de poner en riesgo un derecho que, de haberse resuelto el expediente en plazo, habrían disfrutado legítimamente, nos parece una consecuencia extraña al espíritu y finalidad de la norma, cuando la decisión contraria a sus intereses se deriva de una causa imputable a la propia Administración, cual es la de perpetuar en el tiempo la tramitación de un procedimiento que debería quedar concluido en dos meses, computados en la forma establecida por el Decreto-ley.
Desde otra perspectiva, cuando el requisito incumplido pendiente el procedimiento, es el del desempeño de trabajo remunerado, esta coyuntura jugaría como elemento desincentivador de las iniciativas personales de superación de las personas afectadas, o fomentaría de forma indirecta la economía sumergida.
Con independencia de que estos supuestos pudieran dar lugar a los correspondientes expedientes de responsabilidad patrimonial, la postura de esta Defensoría es proclive a que la Administración revise y analice esta cuestión, adoptando, si procede, reformas normativas y/o dictando las instrucciones que permitan adoptar prácticas uniformes y homogéneas en toda la Comunidad Autónoma, acordes con el espíritu y finalidad de la norma reguladora y con criterios de equidad en su aplicación.
Por todo lo anteriormente expuesto, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle Resolución concretada en lo siguiente:
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1. Es necesario adoptar las medidas que permitan asegurar la suficiencia y calidad de la formación impartida a los servicios sociales comunitarios y mejorar los instrumentos a su disposición para resolver de forma ágil las posibles dudas planteadas en cada solicitud en particular y suplir las deficiencias o lagunas de conocimiento en general.
RECOMENDACIÓN 2. Previo análisis y valoración de la situación, deben adoptarse conclusiones acerca de los medios personales y, en su caso, de otra índole, que resultan imprescindibles para permitir que el órgano competente para ello resuelva el procedimiento de RMISA en los dos meses establecidos por el artículo 32.2 del Decreto-ley 3/2017, de 19 de diciembre, acordando en consecuencia los refuerzos, incrementos y medidas que procedan.
RECOMENDACIÓN 3. Deben impartirse instrucciones que corrijan las disfunciones en la aplicación del Decreto-ley y de las reglas de su procedimiento administrativo, en particular, en materia de acumulación o inadmisión de solicitudes sucesivas de la misma unidad familiar, para garantizar prácticas homogéneas. En todo caso, es preciso completar los modelos de inadmisión por esta causa, con la advertencia a la persona interesada de su derecho a desistirse de la petición anterior en curso, para formalizar una nueva.
RECOMENDACIÓN 4. Es una prioridad que esa Consejería se pronuncie sobre las medidas que han de acometerse para evitar que las resoluciones desestimatorias del derecho recaídas en mora de la Administración, hagan a la persona interesada cargar con consecuencias desfavorables, imputables a la falta de diligencia de la segunda. Especialmente deben corregirse aquéllas denegaciones fundadas en no haber mantenido la unidad familiar peticionaria, durante un plazo de tiempo muy superior al preceptuado por la norma para la tramitación y resolución del expediente, determinados requisitos cuya ausencia, en cambio, no desembocaría en esta consecuencia tras el reconocimiento de la Renta y durante la percepción de tal ingreso.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
