Sugerimos al Ayuntamiento de San Fernando que regule la posibilidad de otorgar, con carácter excepcional y provisional, un suministro a aquellas personas que no puedan aportar la documentación que acredite un derecho de disponibilidad sobre la vivienda y, en concreto, que atienda la situación de una familia en tanto se soluciona su situación de precariedad habitacional.
ANTECEDENTES
I. Acudía a este Comisionado del Parlamento de Andalucía una vecina de San Fernando exponiendo que tanto ella como su pareja se encontraban en situación de desempleo y, teniendo a su cargo una menor de edad, residían en su domicilio actual desde hacía más de un año tras conocer que llevaba más de 30 años vacía la vivienda.
Había podido contratar el suministro de luz a su nombre pero no así el de agua. Al respecto explicaba que presentó solicitud de contrato ante Hidralia en noviembre de 2018 y había acudido a su Ayuntamiento en diversas ocasiones para exponer la situación pero se denegaba su petición.
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar al Ayuntamiento de San Fernando la evacuación de informe a los efectos de conocer las circunstancias concurrentes en el presente supuesto.
En concreto, solicitábamos informe de valoración social de la familia afectada a los efectos de facilitar la posible contratación del suministro de agua para la vivienda en la que residen.
La misma solicitud de información fue cursada a la mercantil Hidralia, a quien esta Institución remitía además petición relativa a la posibilidad de que la interesada, encontrándose empadronada y atendiendo a sus circunstancias personales, contratase a su nombre el suministro de agua, al menos de forma provisional y en precario, en tanto se resolvía su situación.
III. En septiembre de 2019 recibimos el informe de Hidralia en el que se señala que el artículo 53 del Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua establece la documentación a aportar junto con la solicitud de suministro: «Escritura de propiedad, contrato de arrendamiento o documento que acredite el derecho de disponibilidad sobre el inmueble para el que se solicite el suministro».
Añade que, dado que en la documentación aportada por la interesada no constaba ninguno de dichos documentos, no se pudo formalizar la correspondiente solicitud e iniciar el trámite de contratación de suministro.
Así pues el Servicio Municipal de Aguas habría procedido según establece el citado Reglamento, además de ofrecer a la interesada un trato y asesoramiento personalizado, resolviendo cada una de las consultas planteadas.
IV. En noviembre de 2019 hemos recibido la respuesta del Ayuntamiento de San Fernando adjuntando Informe de Valoración Social evacuado por la Trabajadora Social.
El informe confirma la situación familiar en la que los progenitores se encuentran en situación de desempleo, con una menor de edad a su cargo.
La falta de ingresos y el conocimiento de una vivienda sin habitar les llevó a la ocupación sin título de su actual domicilio. En éste han podido regularizar el suministro de luz, contando con Bono Social, pero no han conseguido regularizar la situación del suministro de agua.
Al respecto nos indican que los Servicios Sociales Comunitarios no disponen de instrucciones relativas a la regularización provisional del suministro de agua para las ocupaciones irregulares de vivienda.
En cualquier caso nos informan de que se les ha derivado a la Empresa del Suelo Isleña -donde han formalizado su inscripción en el Censo de Demandantes de Vivienda Protegida- y de que se encuentra en trámite la solicitud de valoración de su situación de vulnerabilidad en materia de vivienda en relación a dicha inscripción.
Por otra parte nos señalan que se les ha informado de los trámites necesarios para presentar solicitud de Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía.
CONSIDERACIONES
Única.- De la concesión de suministro de agua cuando no puede ser contratado de acuerdo con la dispuesto por la normativa andaluza.
Tras los informes recibidos entendemos que la cuestión que centra el objeto de la presente queja es la imposibilidad de aportar un documento que acredite el derecho de disponibilidad del inmueble para el que se solicita suministro de agua.
Coincidimos con Hidralia en que la regulación del Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua en Andalucía (Decreto 120/1991, de 11 de junio, en adelante RSDA) establece las condiciones para la contratación del suministro de agua.
Efectivamente señala que debe formularse solicitud a la entidad suministradora acompañada de determinada documentación (artículo 53) y, entre los documentos preceptivos, se señala: «Escritura de propiedad, contrato de arrendamiento o documento que acredite el derecho de disponibilidad sobre el inmueble para el que solicite el suministro».
Esta exigencia viene determinada en relación con la definición que hace el propio RSDA del “abonado” (art. 4): «A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por abonado el titular del derecho de uso de la finca, local o industria, o su representante, que tenga contratado el suministro de agua potable».
La no presentación de la documentación preceptiva por parte de la persona solicitante podrá conllevar la denegación del suministro solicitado, según establece el artículo 55 RSDA.
La aplicación de estas disposiciones reglamentarias supone la negativa por parte de la mayoría de las entidades suministradoras a otorgar contrato de suministro de agua en aquellas situaciones en las que la persona solicitante no puede aportar documento que acredite el derecho de disponibilidad sobre el inmueble.
Estas situaciones pueden deberse a múltiples motivos como puedan ser conflictos entre comunidades de bienes con iguales derechos de disposición, conflictos hereditarios, utilización del bien en precario, situación de precariedad habitacional, etc.
Pese a todo, son cada vez mas las entidades suministradoras que están adoptando enfoques flexibles en la interpretación de la norma para permitir la acreditación del derecho de disponibilidad y otorgar la contratación del suministro para hacer efectivo el derecho humano al agua.
En este sentido, cabe citar la descripción de los sujetos pasivos que se incluye en algunas normas reguladoras de las tarifas a abonar por los servicios del ciclo integral de agua que contemplan que serán contribuyentes quienes soliciten o resulten beneficiados o afectados por el servicio o actividad prestada, identificando como tales a las personas ocupantes o usuarias de las fincas beneficiarias del servicio, cualquiera que sea su título: propietarios, usufructuarios, habitacionistas, arrendatarios y precaristas.
En otros casos conocemos que se ha recogido expresamente en la normativa municipal la posibilidad de que personas que dispongan del inmueble puedan contar con suministro de agua en situaciones de emergencia social acreditada por los Servicios Sociales Comunitarios.
En el caso del Ayuntamiento de San Fernando, la Ordenanza fiscal de la tasa por servicios de distribución de agua incluidos los derechos de enganche de lineas y colocación y utilización de contadores e instalaciones análogas -publicada en su portal de transparencia- establece en su artículo 3:
«Son sujetos pasivos de la tasa, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que soliciten o resulten beneficiadas o afectadas, por los servicios de distribución de agua incluidos los derechos de enganche de líneas y colocación y utilización de contadores e instalaciones análogas que constituyen el hecho imponible de la tasa».
En relación con esta problemática, y tras una detenida reflexión, esta Institución considera que no existen razones objetivas que justifiquen la exigencia normativa de acreditar ante la entidad suministradora el derecho de disponibilidad del inmueble como requisito para poder hacer efectivo el contrato de suministro de agua.
A nuestro entender, esta exigencia resulta superflua por cuanto la regulación de este ámbito de actuación administrativa debería limitarse a comprobar que se dan los requisitos y condiciones técnicas para hacer efectiva la prestación que se solicita.
Consideramos que no corresponde a este ámbito administrativo dilucidar posibles controversias jurídicas sobre la titularidad de la finca que va a ser objeto del suministro, ni adoptar medidas tendentes a proteger la esfera jurídica de ninguna de las partes en conflicto, ya que para resolver la primacía de derechos existen otros mecanismos más oportunos y particularmente el recurso a la tutela judicial.
A nuestro juicio, cabe relegar al ámbito judicial ordinario la resolución del conflicto privado que pudiera existir en torno a la titularidad y disponibilidad del inmueble, sin que el otorgamiento del contrato de suministro deba entenderse como un posicionamiento a favor de una parte.
En esta misma línea procede traer a colación la clásica configuración de la potestad administrativa de intervención sobre la actuación de los particulares como es el otorgamiento de autorizaciones y licencias, la cual se ejercita siempre atendiendo a criterios o requisitos técnicos y dejando a “salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero”, tal y como viene recogido en el art. 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que viene regulando esta materia de forma pacífica desde el año 1955.
Esta misma respuesta es la que se contempla en la regulación del sector eléctrico -liberalizado- el cual exige únicamente que el contrato de suministro conste a nombre del efectivo usuario de la energía (art. 79.3 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica), sin necesidad de acreditar la disponibilidad del inmueble que va a ser objeto del suministro.
Ni siquiera para la aplicación del bono social eléctrico se exige la acreditación del derecho de disponibilidad del inmueble, sino únicamente que se trate de la vivienda habitual del usuario de la energía, lo que puede acreditarse mediante la presentación del oportuno certificado de empadronamiento, como documento público que da fe de la residencia efectiva en el inmueble.
Lo mismo se establece para el contrato de suministro de gas, cuyo titular deberá ser el efectivo usuario del combustible (art. 36.2 del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural).
También nos parece oportuno recordar que la obligación municipal de empadronamiento se limita a dejar constancia de una realidad como es la residencia en un domicilio, sin que atribuya más derechos a la persona en favor de quien se realice.
En este sentido, las Instrucciones Técnicas a los Ayuntamientos sobre Gestión del Padrón Municipal (Resolución de 30 de enero de 2015, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales) establecen:
“El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar el domicilio donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio, ni por los derechos que podrían derivarse de la expedición de una certificación acreditativa de aquel hecho.
En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.
Por ello, las facultades atribuidas al Ayuntamiento en el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales para exigir la aportación de documentos a sus vecinos tienen como única finalidad «comprobar la veracidad de los datos consignados», como textualmente señala el propio artículo.
En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.
Y, en concreto, la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite del vecino «el título que legitime la ocupación de la vivienda» (art. 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales) no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.”
Partiendo de estas premisas, no entendemos qué razones puedan justificar la exigencia contenida en el RSDA de tener que acreditar el derecho de disponibilidad sobre el inmueble para poder contratar el suministro de agua y consideramos que tal requisito debería quedar suprimido en una próxima reforma de esta norma.
En tanto se produce tal cambio normativo consideramos conveniente adoptar una interpretación flexible del requerimiento contenido en el art. 53 RSDA que posibilite dar respuesta a las situaciones planteadas por aquellas personas que residiendo efectivamente en un inmueble deseen contratar el suministro de agua para el mismo.
A este respecto, consideramos que podría entenderse cumplido el requisito de ostentar un derecho de disponibilidad sobre el inmueble, vinculándolo a la acreditación de la posesión efectiva del mismo, por entender que del hecho posesorio se derivan cuando menos aquellos derechos que resultan inherentes al uso normal del bien poseído. Lo que en el caso de un inmueble destinado a vivienda comprendería la posibilidad de ejercitar aquellas acciones que hacen posible que tal inmueble sea utilizado efectivamente como tal vivienda, entre las que cabría incluir las destinadas a dotarla de los suministros esenciales, luz y agua, que hacen posible su habitabilidad.
Bastaría, por tanto, con acreditar documentalmente la posesión efectiva del inmueble para el que se solicita el suministro para entender cumplido el requisito exigido en el art. 53 RSDA, lo que podría hacerse mediante la exhibición del oportuno certificado de empadronamiento.
No obstante lo anterior, para dotar de un mayor soporte jurídico a la solución que propugnamos, entendemos que sería conveniente incluir la regulación de este tipo de situaciones en las ordenanzas que regulan los servicios de suministro de agua.
Recordemos que el mismo RSDA (art. 55) señala que la facultad de concesión del suministro de agua corresponde a las entidades suministradoras, con sujeción a las normas reglamentarias vigentes, entre las que ocupa un lugar preeminente la ordenanza municipal reguladora del servicio, ya que, de conformidad con el art. 9.4 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, se incluyen en la esfera de competencias municipales las potestades sobre la ordenación, gestión, prestación y control de los servicios del ciclo integral del agua de uso urbano.
En ejercicio de esta atribución competencial nada obsta a que las ordenanzas reguladoras de la prestación del servicio regulen pormenorizadamente los supuestos de contratación del suministro de agua, desarrollando los principios generales contenidos a tal efecto en el RSDA.
Así, propugnamos que a través de las ordenanzas reguladoras de la prestación del servicio de agua y/o de las ordenanzas reguladoras de la tarifa a abonar por dicho servicio, y partiendo de la necesidad de hacer efectivo el derecho humano al agua, se incluya un precepto regulando la posibilidad de otorgar, con carácter excepcional y provisional, un suministro a aquellas personas que así lo soliciten y no puedan aportar la documentación que acredite un derecho de disponibilidad sobre la vivienda, pero sí puedan acreditar la posesión efectiva de la misma.
Dicha regulación, si así se estima oportuno, podría venir condicionada a la acreditación de circunstancias personales o sociales que justifiquen la excepcionalidad de la medida, lo que podría llevarse a efecto mediante informe de los Servicios Sociales comunitarios.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA: para que se incorpore a la normativa del Ayuntamiento de San Fernando sobre el régimen de la contratación del suministro de agua la posibilidad de otorgar, con carácter excepcional y provisional, un suministro a aquellas personas que así lo soliciten y no puedan aportar la documentación que acredite un derecho de disponibilidad sobre la vivienda. Dicha posibilidad, podría venir condicionada a la acreditación de circunstancias personales o sociales que justifiquen la excepcionalidad de la medida, lo que podría llevarse a efecto mediante informe de los Servicios Sociales comunitarios.
RECOMENDACIÓN: para que, entre tanto no se aprueba dicha normativa, se interprete que existe habilitación normativa suficiente para que la interesada pueda contratar el suministro de agua al encontrarse residiendo efectivamente en la vivienda, mediante aportación del certificado de empadronamiento, al menos en tanto se soluciona su situación de precariedad habitacional.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
