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En esta Institución se tramita expediente de queja de oficio a fin de conocer el funcionamiento de los Comités de Investigación Interna para situaciones de acoso en la Administración de la Junta de Andalucía.

ANTECEDENTES

I. La Administración de la Junta de Andalucía, con objeto de garantizar en su ámbito interno la protección de las personas empleadas públicas, así como de sus derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos, por Acuerdo de 27 de octubre de 2014, de la Mesa General de Negociación Común del personal funcionario, estatutario y laboral de dicha Administración, aprobó el Protocolo de prevención y actuación en los casos de acoso laboral, sexual y por razón de sexo u otra discriminación, de la Administración de la Junta de Andalucía.

De entre los órganos competentes llamados a intervenir para prevenir y evitar las situaciones de acoso, el Protocolo crea como unidades específicas para ello, los Comités de Investigación Interna, a los que se encomienda toda la tramitación que requieran este tipo de denuncias.

En el desarrollo de estos cometidos, tras el estudio y análisis de las quejas tramitadas en esta Institución durante los tres primeros años de vigencia del referido Protocolo (2015 a 2018), así como por las noticias conocidas a través de algunos medios de comunicación, se pusieron de manifiesto diversas incidencias y disfunciones en el funcionamiento de dichos Comités, tanto por la demora que se venía produciendo en la constitución de los mismos, como por diversas disfunciones apreciadas en su funcionamiento.

Ante estas circunstancias, y con objeto de conocer el funcionamiento de los Comités de Investigación Interna para situaciones de acoso en la Administración de la Junta de Andalucía, las incidencias que motivan la demora en su constitución y aspectos que dificultan su funcionamiento, así como las medidas previstas por las Administraciones responsables para el cumplimiento de las funciones encomendadas a dichos Comités, con fecha 2 de mayo de 2018 esta Institución acordó iniciar una actuación de Oficio sobre el funcionamiento de los mismos, ante la posible afectación de los derechos que se derivan de los artículos 10, 14, 15, 18, 40.2 y 103.1 de la Constitución Española.

II. Para recabar la información pertinente sobre la cuestión objeto de la queja de oficio acordada, se elaboró un cuestionario específico que fue remitido a todos los Comités de Investigación Interna previstos en el Protocolo (33 en total), en los ámbitos de la Administración General, Educativa, Sanitaria y de Justicia de la Junta de Andalucía, así como a nivel de Servicios Centrales de las Consejerías y Agencias de dicha Administración.

Solicitamos igualmente información a distintas Agencias Administrativas y de Régimen Especial por las singularidades que pudieran presentar a este respecto y, asimismo, a la Secretaría General para la Administración Pública y a la Dirección General de Relaciones Laborales y Seguridad Laboral como órganos responsables, a nivel general, de esta materia, así como al Instituto Andaluz de Administración Pública (IAAP) en relación con los aspectos de formación relacionados con la misma.

Del mismo modo, nos dirigimos a las organizaciones sindicales que suscribieron el Acuerdo de de 27 de octubre de 2014 que aprobó el Protocolo de Acoso en la Administración de la Junta de Andalucía, CSIF y UGT, para recabar su opinión sobre el balance y valoración que hacen de la aplicación del mismo en el periodo transcurrido desde su aprobación.

Las dificultades en contactar con los distintos Comités, por los cambios de sede e incidencias que se planteaban en su funcionamiento, así como su falta de constitución en distintos ámbitos y la confusión por parte de algunas de las entidades receptoras de las solicitudes de información remitidas en cuanto a su contestación o remisión al órgano competente para ello, ha generado una demora excesiva en la tramitación del expediente de queja de oficio, y que ha dado lugar a que la recepción de la información solicitada se haya ido prolongando hasta los primeros meses del año 2020, a pesar de los repetidos intentos realizados para obtener las preceptivas respuestas.

Finalmente, y sin perjuicio de la falta de contestación de algunos Comités, así como de las organizaciones sindicales CSIF y UGT, y las escuetas respuestas de la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública y de la Dirección General de Relaciones Laborales y Seguridad Laboral, a fin de no demorar más el cierre de esta actuación de oficio, procedemos a resolver la misma en función a las respuestas y datos que nos han sido comunicados.

En todo caso, con los resultados de la investigación realizada y las valoraciones, consideraciones, recomendaciones y sugerencias que hemos estimado oportuno formular en relación con este asunto, se ha elaborado un Estudio Singular sobre “El funcionamiento de los Comités de Investigación Interna para situaciones de acoso en la Administración de la Junta de Andalucía”, que se adjunta para su conocimiento, con la presente Resolución.

En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos preciso formular la siguiente Resolución en base a las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Del derecho de los empleados públicos al respeto de su dignidad en el trabajo frente a las situaciones de acoso.

El acoso laboral ataca uno de los derechos fundamentales de las personas trabajadoras como es de la dignidad e integridad física y moral de la persona en el lugar de trabajo.

En este sentido, la Constitución Española (CE), reconoce, como derechos fundamentales en sus artículos 10, 15 y 18 la dignidad de la persona, así como la integridad física y moral, y el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. Por su parte, en el art. 40.2, compromete a los poderes públicos a velar por la seguridad e higiene en el trabajo. Asimismo, el art. 35.1 de la Carta Magna incorpora el derecho a la no discriminación por razón de sexo, en el ámbito de las relaciones de trabajo y, en su art. 9.2, dispone que corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitando la participación de todos la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social.

Lo inaceptable de estas conductas fue sancionado en la reforma del Código Penal llevada a cabo a través de la Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre. Así, en coherencia con lo indicado en su preámbulo XI, amplía la redacción del art. 173 de dicha norma, estableciendo que «con la misma pena (prisión de seis meses a dos años), serán castigados los que en el ámbito de cualquier relación laboral o funcionarial y prevaliéndose de su relación de superioridad, realicen contra otro de forma reiterada actos hostiles o humillantes que, sin llegar a constituir trato degradante, supongan un grave acoso contra la víctima».

En el ámbito europeo, las Directivas de la Unión Europea, 2000/43/CE del Consejo de 29 de junio de 2000, y la 2000/78, de 27 de noviembre de 2000, sobre igualdad de trato en el empleo, consideran al acoso en el trabajo "como una conducta de índole discriminatoria que atenta contra la dignidad de la persona y crea un entorno intimidatorio, hostil, degradante, humillante y ofensivo".

En el ámbito internacional, cabe mencionar en esta materia, igualmente, el Convenio núm. 190 de la OIT, de 2019, sobre eliminación de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo, y su Recomendación 206, sobre esta cuestión (2019), así como la Resolución que le acompaña, adoptada el 21 de junio de 2019.

Los principios que se recogen en estas normas y acuerdos transnacionales, son acogidos en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad efectiva de mujeres y hombres, que en su Título IV incluye, entre los derechos laborales de los trabajadores y las trabajadoras, la protección frente al acoso sexual y al acoso por razón de sexo.

En desarrollo de los anteriores principios, la Ley 31/1995, de 8 de noviembre de Prevención de Riesgos Laborales, establece que todas las organizaciones laborales, incluidas las Administraciones Públicas, deben promover la mejora de las condiciones de trabajo de su personal y elevar el nivel de protección de la seguridad y salud del mismo, no sólo velando por la prevención y protección frente a riesgos que pueden ocasionar menoscabo o daño físico, sino también frente a riesgos que puedan originar deterioro en su salud psíquica.

Los principios expuestos están también presentes en la norma básica en materia de empleo público. Así, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), en su art. 14.h), establece el derecho de las personas al servicio de las Administraciones Públicas “al respeto de su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, moral y laboral”.

En coherencia con ello, el art. 95.2 EBEP tipifica como falta disciplinaria de carácter muy grave el acoso laboral. Y, asimismo, en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al regular en su Título II los principios de buen gobierno, que tienen que ser observados por las personas que tengan la consideración de altos cargos en las Administraciones públicas, también se contempla, en su art. 29.1.b), como falta disciplinaria de carácter muy grave, el acoso laboral.

Por su parte, el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (ET), reconoce, en su art. 19.1, que “el trabajador, en la prestación de sus servicios, tendrá derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo”, consagrándose, en su art. 4.2.e), el derecho de las trabajadoras y trabajadores “al respeto de su intimidad y a la consideración debida a su dignidad, comprendida la protección frente al acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, y frente al acoso sexual y al acoso por razón de sexo”. Los actos del empresario contrarios a este derecho, son tipificados como infracción muy grave en el art. 8. del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.

Por lo que se refiere al ámbito andaluz, la prevención de riesgos laborales se incluye como uno de los principios rectores de las políticas públicas de los poderes de la Comunidad Autónoma en el art. 37.1.10º del Estatuto de Autonomía para Andalucía, prohibiéndose, en su art. 14, cualquier tipo de discriminación en el ejercicio de los derechos contemplados en el mismo por cualquier condición o circunstancia personal o social, entre las que se incluye de modo particular, entre otras, “la ejercida por razón de sexo”.

En aplicación de estos principios, la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía, siguiendo lo preceptuado en la Ley Orgánica 3/2007, establece, en su art. 30.1, que: “las Administraciones públicas de Andalucía adoptarán las medidas necesarias, en su ámbito competencial, para que exista un entorno laboral libre de acoso sexual y de acoso por razón de sexo”.

En esta línea, el I Plan Estratégico para la Igualdad de Mujeres y Hombres en Andalucía (2010-2013), concreta el compromiso de la Administración de la Junta de Andalucía en esta materia, estableciendo en el Objetivo 5 de la Línea de Actuación 3 Empleo: “Prevenir, detectar y aumentar la protección frente a prácticas de acoso sexual, acoso por razón de sexo y discriminación laboral”, incluyéndose entre las medidas acordadas para la consecución de dicho objetivo, la 5.5: “Elaboración de protocolos de actuación» frente a estas situaciones”.

En definitiva, y según el marco legal expuesto, queda plenamente garantizado a cualquier persona su derecho a recibir un trato correcto, respetuoso y digno en el ejercicio de sus funciones profesionales y a realizar su actividad laboral libre de cualquier tipo de acoso psicológico o sexual, así como de cualquier discriminación prohibida en nuestro ordenamiento jurídico.

Segunda.- El Protocolo de prevención y actuación de la Administración de la Junta de Andalucía en los casos de acoso laboral, sexual y por razón de sexo u otra discriminación.

En el contexto legal referido, la Administración autonómica, dentro de la Estrategia Andaluza de Seguridad y Salud en el Trabajo 2010-2014, en el II Plan Bienal 2011-2012 de desarrollo de la misma, incluyó como Acción nº 40, “la elaboración de una propuesta de protocolo de detección e intervención ante situaciones de desarrollo potencial de supuestos de acoso laboral, en la Administración de la Junta de Andalucía”.

En este marco, así como el que establece el art. 38.1 del EBEP, la Mesa General de Negociación Común del Personal Funcionario, Estatutario y Laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, se adoptó, en fecha 27 de octubre de 2014, el Acuerdo por el que se aprobó el Protocolo de prevención y actuación en los casos de acoso laboral, sexual y por razón de sexo u otra discriminación de la Administración de la Junta de Andalucía. Dicho Acuerdo fue firmado por la representación de dicha Administración y de las organizaciones sindicales CSIF y UGT.

El Acuerdo aprobado sería de aplicación a todo el personal de dicha Administración, y tiene por objeto: establecer “mecanismos para prevenir y evitar las conductas que pudieran constituir acoso laboral, sexual y por razón de sexo y otra discriminación, como el origen racial o étnico, la religión o convicciones, la discapacidad, la edad, la orientación sexual o cualquier condición o circunstancia personal o social y fijar un procedimiento de actuación ante los casos que pudieran presentarse”.

Para su aplicación, según se establece en su clausula II.4, deben observarse las siguientes garantías: respeto y confidencialidad, aplicación de plazos, protección de las víctimas y restitución de sus condiciones laborales, protección de la salud, prohibición de represalias, imparcialidad, igualdad de trato, respeto al principio de presunción de inocencia y observancia de la normativa de protección de datos en las comunicaciones a realizar.

Tras definir las situaciones que se consideran como acoso (clausula II.1) y determinar su objeto y ámbito de aplicación (clausula II.2), así como los criterios y garantías de actuación (clausula III), se establecen los órganos competentes para desarrollar las funciones objeto del referido Protocolo.

De entre los órganos llamados a intervenir para prevención y evitar las situaciones de acoso, en la clausula III.1 se contempla como unidad competente para la recepción y tramitación de las denuncias de acoso, los Comités de Investigación Interna, a los que se encomienda toda la tramitación que requieran este tipo de denuncias. En concreto, y entre otras funciones, se señalan las siguientes: recibir el escrito/denuncia, decidir sobre su tramitación o archivo y, en su caso, llevar a cabo la investigación y designar a la persona mediadora, si fuera oportuna su intervención, así como elaborar un informe con las conclusiones y propuestas de medidas a adoptar.

A tal fin, y como se dispone en el citado Protocolo, dichos Comités estarían compuestos por dos personas en representación de la Administración (una será técnica en prevención de riesgos laborales especialista en ergonomía y psicosociología y otra en representación del Instituto Andaluz de la Mujer -IAM-), y otras dos de entre los Delegados/a de Prevención en el ámbito del Comité, que deberán reunir los requisitos exigidos en el Protocolo. La presidencia del Comité recaerá sobre una de las personas representantes de la Administración.

Se determina en el Protocolo (clausula III.1) los Comités que deben constituirse en cada provincia, que serán los siguientes: Administración Educativa; Administración Sanitaria; Administración de Justicia; y Administración General.

Sus miembros serán nombrados por la persona titular de la Delegación Territorial competente en dichas materias y de la Delegación del Gobierno en cada provincia en caso de los de la Administración General. No obstante, en el ámbito de los Servicios Centrales de las Consejerías, Agencias Administrativas y Agencias de Régimen Especial, se constituirá un Comité de Investigación Interna diferenciado, cuyos miembros serán nombrados por la persona titular de la Secretaria General para la Administración Pública.

Con independencia de la regulación que se contiene en el referido Protocolo, un aspecto a destacar del mismo, es que no ha sido objeto de publicación en el BOJA, incumpliéndose con ello lo establecido en el art. 38.6 del EBEP y el art. 36 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.

Dicho incumplimiento resulta más incomprensible aún, dado el objeto del Acuerdo y la relevancia de los derechos que pudieran resultar afectados por las conductas que se tratan de prevenir y evitar en el mismo, así como por la imprescindible divulgación de su finalidad y contenido para que se puedan alcanzar con efectividad los fines que se propone.

El Protocolo, en definitiva, viene a constituir una instrumento novedoso e importante en esta materia que incorpora medidas efectivas para prevenir y eludir las conductas que pudieran constituir acoso por cualquier causa en el ámbito laboral, así como el procedimiento de actuación a seguir ante las situaciones de este tipo que pudieran presentarse. No obstante, en su aplicación práctica en estos años se han puesto de manifiesto algunos incumplimientos, disfunciones y lagunas, que serán comentadas a continuación en las consideraciones siguientes.

Tercera.- Resultados más relevantes de la investigación realizada sobre el funcionamiento de los Comités de Investigación Interna previstos en el Protocolo.

Como ya se ha indicado, para valorar el funcionamiento de los Comités de Investigación Interna previstos en el Protocolo, se elaboró un cuestionario específico estructurado en 9 apartados, a su vez subdivididos en distintos subapartados, y que se reproduce, como Anexo, en el Estudio Singular que se adjunta a la presente Resolución.

Dicho cuestionario fue remitido a cada uno de los Comités de Investigación Interna constituido a nivel provincial en los ámbitos de Administración General, Sanitaria, Educativa y de Justicia (32 en total), así como a nivel de Servicios Centrales de las Consejerías y Agencias de la Junta de Andalucía. De las 33 peticiones de información a través de la cumplimentación de los correspondientes cuestionarios, se han recepcionado 29 contestaciones, no habiéndose recibido las respuestas de los Comités Internos de Administración General de Huelva, Sevilla y de Servicios Centrales de Consejerías y Agencias, así como del Comité Interno de Administración Educativa de Cádiz. No obstante, en el escrito remitido por la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública se nos trasladan algunos datos relativos al Comité de de Servicios Centrales de Consejerías y Agencias.

En la comunicación que nos remite dicha Dirección General se nos informa también de los trabajos que se estaban realizando por la misma junto a la Dirección General de Relaciones Laborales y Seguridad Laboral, las Direcciones Generales competentes en materia de personal en las Consejerías de Educación, Justicia y del Servicio Andaluz de Salud (SAS), para la reforma del Protocolo. Estos trabajos culminaron con una propuesta de modificación del Protocolo a la Mesa Técnica de Prevención de Riesgos Laborales de la Administración de la Junta de Andalucía, de la que hemos tenido conocimiento tras la publicación en el BOJA del Acuerdo de actualización del Protocolo, sin que se nos hubieran comunicado los resultados de dicho trabajo, ni por parte de la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública, ni de la Dirección General de Trabajo y Bienestar Laboral, ni de las organizaciones sindicales integrantes de dicha Mesa a las que nos habíamos dirigido previamente, para su incorporación a la presente queja de oficio.

La información recibida es muy dispar en general y, en algunos casos, inexistente, bien porque no se han llegado a constituir los Comités o porque no se han presentado denuncias. Por otro lado, los criterios utilizados, en cuanto a varias de las preguntas planteadas en el cuestionario, resultan heterogéneos una vez analizada la variedad de respuestas obtenidas.

A fin de que se pueda tener una visión de conjunto de la situación de los distintos Comités de Investigación Interna consultados, y una perspectiva comparativa de dicha situación, se han agrupado en las diferentes Tablas que se incluyen en el Estudio Singular el resumen de los datos cuantitativos más significativos de los cuestionarios remitidos por los mismos, así como de las incidencias y consideraciones más significativas que nos trasladan, según el ámbito de la Administración a la que pertenecen.

Como conclusiones más destacables de la investigación realizada podemos señalar las siguientes:

• De los 33 Comités que deberían estar constituidos, en 2018 tenemos la constancia de que se han constituido tan sólo 26. En 4 casos, se reconoce expresamente su no constitución por diversos motivos (Comité de Málaga de Administración General y Comités de Almería, Córdoba y Málaga de Administración de Justicia), y en otros 3 (Comités de Huelva y Sevilla de Administración General y Comité de Cádiz de Administración Educativa), carecemos de información por no haberse remitido el cuestionario por los correspondientes Comités, ni por la Delegación Territorial a la que se adscriben.

• Según las fechas de constitución de los Comités, el 50% de los mismos (sin contar los que no han enviado el cuestionario), se han constituido transcurrido más de un año desde la adopción del Acuerdo que aprueba el Protocolo, lo que parece excesivo. Y, más aún, lo que resulta inaceptable es que transcurrido más de 4 años desde la adopción de dicho Acuerdo, 4 Comités (el 12%) nos comuniquen que todavía no se han constituido. (A este respecto, en el curso de la tramitación de la queja 18/434 se formuló Resolución a la Delegación del Gobierno de Málaga al haber transcurrido más de 5 años desde la fecha del Acuerdo que establecía su creación sin haberse constituido y que puede consultarse a través del siguiente enlace: (https://www.defensordelpuebloandaluz.es/recomendamos-que-se-promuevan-las-medidas-que-procedan-para-que-de-modo-inmediato-pueda-quedar).

• Estas incidencias han producido graves consecuencias en la funcionalidad de estos órganos al no estar previsto en el Protocolo ninguna medida alternativa para posibilitar la constitución de los mismos o la sustitución de sus miembros, una vez designados. Y que, en los casos de demora de varios años en su constitución, se ha traducido en una prolongada desatención por parte de la Administración autonómica en promover las medidas procedentes para la prevención y corrección, en su caso, de las conductas denunciadas.

• Las disposiciones que regulan el funcionamiento de los Comités se consideran insuficientes para reglamentar el funcionamiento de este tipo de órganos que tienen que ejercer sus delicadas funciones con arreglo a un procedimiento singular para el que, en muchas ocasiones, estas normas procedimentales generales no permiten cumplir con los principios de rapidez, confidencialidad, sigilo y participación de las personas implicadas por los que se rigen los mismos, al adolecer de numerosas lagunas que dificultan la tramitación de los casos.

• Las tareas encomendadas a los Comités -que, de acuerdo al Protocolo, deben desarrollar en el marco de los principios de celeridad, confidencialidad, sigilo y participación de las personas implicadas- precisan de una dotación de medios de los que, en la gran mayoría de los casos, según hacen observar la mayor parte parte de los mismos, no disponen. La carencia de medios para el desarrollo de las funciones que tienen asignadas los Comités, y que son esenciales para el eficaz cumplimiento de sus cometidos, dificulta su gestión y la correcta tramitación de los expedientes con sujeción a dichos principios dentro de los breves plazos que establece el Protocolo para ello. Se hace preciso, por tanto, que por parte de los órganos competentes de la Administración autonómica se faciliten a los Comités los medios necesarios para el cumplimiento de sus cometidos, así como el asesoramiento y la formación necesaria a sus miembros para ello, y la divulgación del contenido del Protocolo y de las funciones de los Comités en el ámbito interno de dicha Administración. Igualmente se hace preciso reforzar el estatus de sus componentes, con las medidas de apoyo funcional, económico y jurídico que fueran precisas a fin de facilitar el desempeño eficaz de sus funciones.

• Según los datos facilitados, en el periodo objeto de esta investigación, se presentaron ante los Comités un total de 248 denuncias, de las cuales 230 fueron presentadas por la propia persona interesada, y 18 por persona distinta. Según estos datos, el mayor número de denuncias se presentaron en el ámbito de la Administración Sanitaria, 106 (el 43%); en el de la Administración Educativa se presentaron 87 (el 35%); en el de la Administración General 51 (el 20%); y en el de la Administración de Justicia 4, (el 2%).

• Del total de denuncias presentadas, 91 (el 21,7%) fueron archivadas y, 17 de ellas (el 18,6%), por desistimiento del denunciante. El porcentaje de denuncias archivadas es muy similar en los Comités de la Administración Educativa y Sanitaria, el 40%. En el ámbito de la Administración General es del 25,4% y no hay expedientes archivados en el escaso número de denuncias tramitadas en el ámbito de los correspondientes a la Administración de Justicia. De las denuncias admitidas y no archivadas que en un primer momento no se pudieron calificar como acoso, pero se consideró que para evitar el deterioro del clima laboral era más oportuno proponer una mediación, 28 de ellas (el 18%) se encauzaron a través de esta vía.

• En cuanto a la solicitud de informes prevista en el Protocolo, por los datos comunicados por los Comités, observamos que es una práctica más generalizada en lo ámbitos de las Administraciones con personal más especializado. Así, de las 115 peticiones de informes efectuadas, 65 de ellas (el 56,5%) se producen en el ámbito de los Comités de la Administración Educativa y Sanitaria. Sólo 10 (el 8,6%) en los correspondientes a la Administración General y 1 en los de Justicia. De éstos, la inmensa mayoría se recaba a las Unidades de Prevención de Riesgos, en concreto 84 (el 73% del total). Llama la atención asimismo que, salvo en el ámbito de la Administración de Educación en la que se han recabado 29 informes a la Inspección Educativa, en general a las Inspecciones de Servicios se solicitan pocos informes, 2 sólo, ascendiendo con ello a un total de 31 los informes (el 28%) los solicitados a los Servicios de Inspección. Asimismo, resulta significativo en el estudio realizado que ningún Comité haya solicitado informe a la Unidad de Igualdad de Género.

• Del total de 128 quejas tramitadas por los Comités, descontadas las archivadas y derivadas a mediación, según los cuestionarios remitidos, sólo en 17 casos (el 13,2%) el informe de conclusiones apreció la existencia de una conducta de acoso. En dichos informes se han propuesto 76 medidas correctoras; el mayor número de propuestas se produce en el ámbito de los de la Administración Sanitaria, en 44 expedientes (el 58%), le siguen los de la Administración General con 21 propuestas (el 27,6%), los de la Administración Educativa con 13 (17%) y los de la Administración de Justicia con 2 (2,4%).

• La falta de comunicación de las resoluciones adoptadas por la Jefatura de personal competente en relación con las medidas propuestas por los Comités, es otro dato significativo que resulta de la investigación realizada. Lo que trae como consecuencia el escaso seguimiento que se hace por parte de los Comités de sus informes de conclusiones, y que debe ser un aspecto a corregir en el funcionamiento de estas unidades.

• Otra conclusión destacable se refiere a la de los plazos breves que, con buen sentido, se establecen en el Protocolo para agilizar, al máximo posible, la tramitación y resolución de estos expedientes, y que, en la práctica, no pueden cumplirse en la mayoría de los casos ante el cúmulo de incidencias y circunstancias que se producen en el funcionamiento de los Comités. Esta situación pone de manifiesto la necesidad de acomodar las condiciones estructurales, funcionales y reglamentarias del funcionamiento de los mismos a fin de acomodarlo a las exigencias que impone el peculiar desarrollo de los procedimientos en materia de acoso, que deben desarrollarse en unos plazos perentorios en función de la naturaleza de los derechos afectados y de los principios por los que se rigen este tipo de procedimientos.

Cuarta.- El Acuerdo de la Mesa General de Negociación Común del Personal de la Administración de la Junta de Andalucía, de 13 de febrero de 2020, por el que se actualiza el Protocolo de prevención y actuación en los casos de acoso.

La Estrategia Andaluza de Seguridad y Salud en el Trabajo 2017-2022, contempla entre sus líneas de actuación realizar actuaciones específicas sobre factores de riesgo de interés, con especial atención, entre otros, a los riesgos psicosociales, así como, promover la elaboración y aplicación de instrumentos de organización y coordinación técnica (protocolos, guías, manuales..) para facilitar la adecuada gestión de la prevención de riesgos laborales en la Junta de Andalucía.

Conforme al procedimiento de revisión previsto en la su cláusula VII del Protocolo de 2014, tras el acuerdo alcanzado, con fecha 30 de enero de 2020, en la Mesa Técnica de Prevención de Riesgos Laborales de la Administración de la Junta de Andalucía, la Mesa General de Negociación Común del personal funcionario, estatutario y laboral acordó, en fecha 13 de febrero de 2020, la actualización del mencionado Protocolo.

Dicho Acuerdo se valida formalmente por Resolución de 3 de marzo de 2020, de la Secretaría General para la Administración Pública, que aprueba y ordena la publicación del Acuerdo de la Mesa General de Negociación Común del Personal Funcionario, Estatutario y Laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, de 13 de febrero de 2020, por el que se actualiza el Protocolo de prevención y actuación en los casos de acoso laboral, sexual y por razón de sexo u otra discriminación, de la Administración de la Junta de Andalucía, publicándose, a diferencia de lo ocurrido con el protocolo originario, en el BOJA núm. 46, de 9 de marzo de 2020.

Dicha actualización supone un importante avance para mejorar los instrumentos de prevención y actuación frente a las conductas de acoso en la Administración de la Junta de Andalucía, así como el procedimiento de actuación a seguir en estos casos. Con la reforma implementada se corrigen importantes lagunas y disfunciones incluidas en el Protocolo de 2014, a las que nos hemos referido con anterioridad, mejorando aspectos procedimentales y otros relacionados con el estatus que asumen los miembros del Comité, así como su composición y funcionamiento.

Por ello, la valoración que realizamos de la reforma del Protocolo es muy positiva, al considerar que la actualización efectuada completa y mejora sus previsiones, facilitando el funcionamiento de los Comités, y posibilitando una mayor efectividad de los mecanismos de que se ha dotado la Administración de la Junta de Andalucía para prevenir y evitar las conductas que pudieran constituir acoso en su ámbito interno.

Como novedades más importantes que se introducen en el Acuerdo de 13 de febrero de 2020, de actualización del Protocolo, podemos destacar las siguientes:

• El mayor apoyo que tiene al Acuerdo de 2020, respecto al inicial de 2014, al haber sido suscrito, además de por las organizaciones sindicales CSIF y UGT, firmantes del primer Acuerdo, por la organización sindical CCOO.

• Incluye una regulación más completa y detallada que, además de cumplir con una importante función divulgativa y preventiva en la materia, facilita la eficaz aplicación del Protocolo y el trabajo de los Comités al proporcionarles indicaciones más precisas para el desarrollo de sus cometidos.

• Otra novedad importante afecta a una de las cuestiones más cruciales de que adolecía la anterior regulación, como era la de los aspectos que dificultaban e, incluso en algunos casos, impedían la constitución de los Comités. No obstante, seguimos echando en falta en esta nueva regulación una previsión, para que, en el caso en que se demorara la constitución del correspondiente Comité, se comprometiera a los órganos y unidades competentes a adoptar las medidas que procedan, dentro del marco legal vigente, para tramitar de modo inmediato las denuncias por acoso a fin de evitar que se repitan las situaciones de desatención de las mismas que se han producido con anterioridad por las demoras en la constitución inicial de estos órganos.

• Asimismo se mejoran las condiciones funcionales y de régimen de desempeño de sus cometidos por parte de los miembros del Comité, que era otra cuestión no resuelta que dificultaba considerablemente la aceptación de las designaciones para formar parte de los mismos, así como su funcionamiento.

• También se corrigen algunos de los aspectos antes comentados que igualmente dificultaban el funcionamiento de los Comités y la aplicación del Protocolo, como son: la previsión de que la Mesa Técnica de Prevención de Riesgos Laborales consensuará un Reglamento modelo, que cada Comité podrá adoptar como propio, así como la que compromete a la Dirección General competente en materia de seguridad y salud laboral a la elaboración de criterios homogéneos de actuación y de aplicación del Protocolo.

• En relación con el procedimiento de actuación a seguir por los Comités, ante su solicitud de intervención, se han recogido también determinadas precisiones y aspectos novedosos en su tramitación, que facilitan la gestión y tramitación de este peculiar procedimiento por parte de dichos órganos. La más importante de todas se refiere a la modificación que corrige una importante imprevisión de la anterior regulación, como era la no inclusión de los Comités entre las personas y unidades a las que preceptivamente hubiera que comunicar la Resolución adoptada por la Jefatura de personal a la vista del informe de conclusiones.

• En materia de plazos, el Protocolo actualizado adecua los plazos previstos para las distintas actuaciones a unos periodos temporales factibles de cumplir, corrigiendo la disfunción existente en este aspecto.

• Por último, y respecto al seguimiento de las medidas propuestas, a diferencia de los aspectos anteriores, no sólo no se corrige, sino que se empeora la situación anterior, al suprimirse la referencia en cuanto a la previsión de que la Unidades de Prevención informarían a los Comités del resultado y eficacia de las medidas propuestas por los mismos y no hacer referencia alguna sobre el compromiso de informar a los Comités del seguimiento de las medidas propuestas.

A la vista de cuanto antecede, y de conformidad cono lo establecido en el art. 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, procede formular a los Centros Directivos de la Administración de la Junta de Andalucía afectados la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento por parte de los organismos de la Administración afectada que no los estuvieran cumpliendo. Y, a las Delegaciones Territoriales que se mencionan en los Antecedentes de la presente Resolución que no hubieran facilitado la información requerida, del art. 19.1 de la Ley 9/1983, reguladora de esta Institución, que establece que todas las Administraciones Públicas de Andalucía están obligadas a auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo Andaluz en sus investigaciones.

RECOMENDACIÓN 1.- Para que se promuevan las medidas que procedan a fin de que queden constituidos los Comités de Investigación Interna para las situaciones de acoso, previstos en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía, en el plazo establecido en en la cláusula III.1.c) del Protocolo de prevención y actuación de estas situaciones actualizado por Acuerdo de la Mesa General de Negociación Común del Personal de la Administración de la Junta de Andalucía, de 13 de febrero de 2020.

RECOMENDACIÓN 2.- Para que, a fin de evitar que se vuelvan a repetir situaciones como las ya producidas, en el caso que hubiera Comités que demoraran su constitución más allá de un plazo razonable y quedara paralizada la tramitación de las denuncias de acoso dirigidas a los mismos, teniendo en cuenta el carácter fundamental de los derechos afectados en este tipo de expedientes, se prevea por los órganos competentes dicha situación. Y, asimismo, se den las instrucciones oportunas para que, en el marco de los principios de inmediatez y confidencialidad que rigen en esta materia, se puedan adoptar por parte de los órganos y unidades que correspondan las medidas procedentes, dentro del marco legal vigente, para tramitar de modo inmediato las denuncias por acoso dirigidas a los mismos por el personal de la Administración de la Junta de Andalucía.

RECOMENDACIÓN 3.- Para que, se proceda a diseñar, coordinar e impartir, por los órganos competentes en la materia, las actividades formativas de los miembros de los Comités de Investigación Interna para las situaciones de acoso que se contemplan en la cláusula III.1.e) del Protocolo. Asimismo, para que por parte de estos órganos, al planificar sus actividades de formación, incluyan los aspectos formativos a que se refiere el apartado c) de dicha cláusula con objeto de que en todo momento se pueda contar con personas con suficiente formación para poder formar parte de los correspondientes Comités. Igualmente, por dichos órganos se deberán incluir en sus planes de formación, actividades formativas específicas sobre el Protocolo de prevención y actuación de las situaciones de acoso a las Unidades responsables de recursos humanos en Delegaciones Territoriales y Agencias, así como, en general, sobre prevención de las situaciones de acoso y divulgación del Protocolo al personal de la Administración de la Junta de Andalucía.

RECOMENDACIÓN 4.- Para que, por parte de los órganos competentes de la Administración de la Junta de Andalucía a la que se adscriban los Comités de Investigación Interna en materia de acoso, se le garanticen de modo efectivo los medios personales, materiales y tecnológicos precisos para el cumplimiento de sus cometidos y que permitan, especialmente, el cumplimiento por parte de los mismos de uno de los principios fundamentales de su actuación, como es el de confidencialidad.

RECOMENDACIÓN 5.- Para que, ante la dificultad de compatibilizar la carga de trabajo que supone para los miembros de los Comités el desempeño de estas delicadas funciones con las correspondientes al puesto de trabajo que tengan asignado en la Administración de la Junta de Andalucía, y sin perjuicio de lo establecido en la cláusula III.1.c) del Protocolo respecto a que los Centros Directivos en que presten sus servicios los miembros de los Comités facilitarán a éstos la disponibilidad horaria que requieran los trabajos a realizar como miembros de los mismos, por parte de los órganos y responsables de las unidades de los que dependan funcionalmente, se adopten las instrucciones oportunas a fin de que puedan compatibilizar ambas funciones de modo eficaz y eficiente, salvaguardando los principios y garantías que se deben observar en la aplicación del referido Protocolo.

SUGERENCIA 1.- Para que se valore la conveniencia de acordar la creación de un órgano especializado, a nivel provincial, para que apoyara a todos los Comités provinciales en la investigación y tramitación de las denuncias de acoso que se le dirigieran y del que formarían parte, además de un miembro de la Inspección de Servicios de cada una de las Administraciones incluidas en el ámbito de actuación del Comité, expertos en materia de mediación, igualdad de género, psicología, así como en otras materias que se consideren conveniente incluir.

SUGERENCIA 2.- Para que, sin perjuicio de que se pueda prever en la próxima actualización del Protocolo, hasta entonces se den las instrucciones oportunas sobre como proceder por parte de los Comités de Investigación Interna en el caso de que en el curso de sus actuaciones pudieran apreciar alguna conducta susceptible de ser considerada como acoso contraria a lo establecido en el Título II de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que regula los principios de buen gobierno que tienen que ser observados por las personas que tengan la consideración de altos cargos en las Administraciones públicas.

SUGERENCIA 3.- Para que, a fin de dar cumplimiento a las previsiones del art. 24 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en materia de coordinación de actividades empresariales, y del Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, que lo desarrolla, se impulse en el ámbito de la Consejería competente en materia de Justicia la formalización del correspondiente acuerdo con el Ministerio de Justicia y el Consejo General del Poder Judicial a fin de canalizar las denuncias que pudieran afectaran a personal dependiente de los mismos y se hubieran dirigido a los Comités de la Administración de Justicia de la Junta de Andalucía.

SUGERENCIA 4.- Para que, en tanto se pueda incluir en una próxima actualización del Protocolo la preceptiva comunicación a los Comités de Investigación Interna en materia de acoso, por parte de la Unidad de Prevención de Riesgos que corresponda, de los informes de seguimiento sobre la aplicación de las medidas correctoras que hubieran propuesto y del control de su efectividad, se dicten por los órganos competentes las instrucciones oportunas para ello, a fin de asegurar la eficacia del mecanismo establecido para prevenir y evitar conductas de acoso en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía.

SUGERENCIA 5.- Para que, sin perjuicio de que se valore su incorporación a una próxima actualización del Protocolo, por parte de los órganos competentes se den las instrucciones oportunas para que se implementen medidas de coordinación efectiva de los distintos Comités de Investigación Interna para las situaciones de acoso existentes en cada provincia a fin de posibilitar un funcionamiento más eficaz y eficiente de los mismos.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

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El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Delegación Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación en Sevilla por la que recomienda que sin más dilación se dicte resolución aprobando el Programa Individual de Atención de la dependiente, de 85 años de edad, atendiendo a su avanzada edad y delicado estado de salud.

Nuevamente nos ponemos en contacto con esa Delegación Territorial, en relación con el expediente promovido a instancias de D. (...), en nombre y representación de su madre, Dª (...), exponiendo la demora en la tramitación de su expediente de dependencia.

Una vez analizado el informe recibido, puesto el mismo en relación con la documentación que obra en poder de esta Institución y con la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formular Resolución en base a los siguientes

ANTECEDENTES

1. Con fecha 27 de enero de 2020 se recibió en esta Institución escrito de queja en el que el compareciente nos exponía que su madre, de 85 años de edad y encamada, tiene reconocida una Gran Dependencia desde diciembre de 2018, pero que hasta la fecha no cuenta con ningún recurso asignado, por lo que no ha podido hacer efectivo su derecho.

Destacaba el interesado que él es el único cuidador de su madre, que tuvo que dejar de trabajar para hacerse cargo de ella y que ambos necesitan la ayuda legítima a la que tiene derecho la gran dependiente.

2. Admitida a trámite la queja, esta Institución acordó requerir la emisión del preceptivo informe a la Delegación Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación en Sevilla que, en extracto y por lo que en este momento resulta relevante, señaló que el expediente se encuentra pendiente de resolución para lo cual se estaba siguiendo el orden de incoación de expedientes de homogénea naturaleza atendiendo al principio del artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

CONSIDERACIONES

Conforme al artículo 28.1 de la Ley 39/2006, el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema -que se iniciará a instancia de la persona interesada-, se ajustará en su tramitación a las previsiones establecidas en la Ley del procedimiento administrativo común (Ley 39/2015), con las especificidades que resulten de la propia Ley 39/2006, entre las que se encuentra la contenida en el apartado segundo de la Disposición Final Primera, que preceptúa que “el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones”.

De la relación cronológica que consta en el expediente del interesado, resulta que se ha superado en exceso el plazo máximo legal antedicho (seis meses), sin que aún se haya satisfecho la pretensión mediante el reconocimiento de la prestación o recurso correspondiente a la dependencia de la afectada, propuesta por los Servicios Sociales, consistente en la PECEF (prestación económica para cuidados en el entorno familiar).

Sin embargo, la respuesta ofrecida por esa Delegación Territorial competente se limita a reconocer la pendencia del procedimiento administrativo y a referir la necesidad de observar en la tramitación de los expedientes el orden riguroso de incoación, conforme al principio del artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La citada observancia del orden general en la tramitación de expedientes no obsta al también deber legal de su tramitación en plazo, preceptuado por el artículo 29 de la misma Ley 39/2015, que es de obligado cumplimiento para posibilitar la efectividad y eficacia del derecho subjetivo y exige la adopción de las medidas y la remoción de los obstáculos que la impidan.

No en vano se pronuncia asimismo a este respecto la Ley reguladora del procedimiento administrativo común, en su artículo 20, cuando afirma que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas encargados de la resolución o el despacho de los asuntos, son responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

La demora administrativa vulnera la normativa estatal y autonómica de aplicación, tanto por lo que se refiere a los principios rectores del funcionamiento de la Administración en general, como a los que inspiran la normativa reguladora de las personas en situación de dependencia en particular.

Resultan infringidas por la actuación administrativa expuesta las normas siguientes:

- El artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, regulado en la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, que garantiza a todos, dentro del derecho a una buena administración, que sus asuntos se resolverán en un plazo razonable.

- En relación con la garantía anterior, el artículo 5.1.d) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, en el mismo sentido que el anterior.

- El artículo 21, en sus párrafos 2 y 3, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, conforme al cual la resolución de los procedimientos deberá notificarse a los ciudadanos en el plazo máximo fijado en la normativa específica, que se computará, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la entrada de la misma en el registro administrativo.

- El artículo 29 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que preceptúa que los plazos señalados en ésta y en las demás leyes obligan a las Autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos. Y, en relación con el mismo, el artículo 20 de la misma Ley, anteriormente citado.

- El plazo máximo de seis meses que debe mediar entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia, establecido en la Disposición Final Primera, apartado segundo, de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.

- Los artículos 15.2 y 18.3 del Decreto 168/2007, de 12 de junio, por los que se regula, respectivamente, el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como el programa individual de atención, que fijan en tres meses, respectivamente, el plazo máximo para resolver las solicitudes de reconocimiento de la condición de dependiente, (computados a partir de la fecha de entrada de la solicitud en el registro de los Servicios Sociales Comunitarios del Ayuntamiento en el que resida el solicitante); y, asimismo, para la aprobación y notificación a la persona interesada o a sus representantes legales del programa individual de atención, (computado en este caso el plazo desde la fecha de recepción de la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia por los Servicios Sociales Comunitarios correspondientes -con salvedades, que no concurren en el caso presente-).

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle Resolución concretada en lo siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos recogidos en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar inmediato y debido cumplimiento.

RECOMENDACIÓN para que sin más dilación se dicte resolución aprobando el Programa Individual de Atención de la dependiente, atendiendo a su avanzada edad y delicado estado de salud.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz