El Defensor del Pueblo Andaluz formula resolución por la que recomienda que por la Comisión de Distrito Único Universitario de Andalucía se proceda a revisar las decisiones adoptadas en los procesos de admisión de las personas que han acreditado la calificación obtenida en el sistema educativo francés mediante la aportación de la credencial UNED, otorgando validez a dicha credencial y reconociendo su derecho a la obtención de las plazas correspondientes.
A fin de no perjudicar los derechos de las personas que ya ocupan dichas plazas recomendamos que se acuerde una ampliación extraordinaria de plazas en los estudios y universidades afectados.
También sugiere que por parte de la Junta de Andalucía y de las universidades andaluzas se adopten las iniciativas que sean necesarias ante el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, la UNED y la Conferencias de Rectores de las Universidades Españolas, para adoptar una decisión consensuada sobre el criterio que debe utilizarse para la conversión de las calificaciones obtenidas en el sistema educativo francés al sistema español, dando adecuada difusión y publicidad al acuerdo que se adopte.
ANTECEDENTES
I. Esta Institución acuerda con fecha 11 de noviembre de 2017 incoar queja de oficio tras la recepción de diversas quejas cuyos promotores planteaban las consecuencias negativas para su proceso de acceso a la Universidad derivadas de la decisión de la Comisión de Distrito Único Universitario de Andalucía (en adelante CDUUA o la Comisión) de no aceptar las credenciales expedidas por la UNED trasladando a escala española las calificaciones obtenidas durante los estudios de bachillerato cursados por el sistema educativo francés.
El total de quejas recibidas por este motivo, tanto anteriores como posteriores a la incoación del expediente de oficio, asciende a un total de 9 casos, presentando cada uno de ellos notas particulares derivadas de las diferentes circunstancias personales y académicas de sus promotores, pero mostrando todas ellas un elemento en común, cual es la relevancia de la decisión que se adopte sobre la validez de la credencial expedida por la UNED para la viabilidad de su opción por cursar los estudios deseados.
Poniendo en común los diversos relatos podemos resumir la situación creada de la siguiente manera:
Se trata de alumnado que ha cursado sus estudios de bachillerato siguiendo el sistema educativo francés. Entre este alumnado se encuentran varias personas que han cursado el denominado bachibac, que posibilita la obtención de la doble titulación de bachillerato española y francesa. Se trata de una fórmula educativa promovida por la propia Administración andaluza e implantada en varios centros de Andalucía.
Durante el proceso de preinscripción para el acceso a grados universitarios estas personas han presentado, como documentación acreditativa de la calificación obtenida en bachillerato, la credencial expedida por la UNED en la que se realiza una conversión a escala española 1-10 de la calificación obtenida según la escala francesa 1-20.
El sistema de preinscripción ha admitido inicialmente sin problemas la credencial aportada y ha valorado las solicitudes presentadas en función de las calificaciones recogidas en la misma. En consecuencia, el sistema ha ido asignando plazas a los interesados en algunos de los estudios solicitados a lo largo de las distintas fases del procedimiento.
El problema se inicia cuando los interesados reciben una comunicación de la Comisión advirtiéndoles de una incidencia relacionada con las calificaciones acreditadas e indicándoles la necesidad de aportar el relevé de notas expedido por el sistema educativo francés.
Con posterioridad, los interesados son informados por la Comisión de que se había modificado a la baja la calificación de bachillerato acreditada por la UNED, por considerar que la misma no es acorde con los criterios de conversión estipulados en la normativa reguladora del procedimiento de acceso a grados.
Como consecuencia de esta decisión, quienes aún permanecían dentro del proceso de preinscripción, han visto modificadas sus expectativas de obtener plazas o incluso alteradas las ya asignadas en fases previas, ofreciéndoles plazas en estudios diferentes, con menor nota de corte.
En el caso de aquellas personas que ya se habían matriculado en los estudios asignados durante el proceso de preinscripción, además de la comunicación de la Comisión informándoles del cambio habido en la calificación de bachillerato y de las consecuencias de dicho cambio para sus opciones de cursar estudios, han recibido también notificación de las resoluciones dictadas por las universidades en que se habían matriculado anulando las matrículas realizadas.
Las personas promotoras de las quejas cuestionan la legalidad de la actuación de la Comisión, por entender contraria a derecho la decisión de no aceptar las calificaciones acreditadas por la UNED, contraviniendo la práctica seguida en cursos anteriores y las propias instrucciones del procedimiento de admisión.
En particular destacan los perjuicios derivados de la tardanza de la Comisión en comunicar la invalidez de las credenciales aportadas por la UNED, ya que ello les ha impedido adoptar las decisiones más acordes a sus intereses en el momento procedimental adecuado.
En este sentido, hay quien expone haber renunciado a una matrícula ya formalizada en una universidad de otra comunidad autónoma ante la asignación de plaza en una universidad andaluza, lamentando los perjuicios sufridos ante la imposibilidad de recuperar dicha matrícula y la necesidad de tener que realizar estudios distintos de los deseados.
Especialmente significativo es el caso de una persona que ha recibido en enero de 2018 la notificación de la resolución dictada por la universidad a finales de diciembre de 2017 anulando su matrícula. A tal fecha, había cursado ya la práctica totalidad de las asignaturas correspondientes al primer cuatrimestre y estaba en proceso de exámenes finales de dicho periodo lectivo, por lo que la anulación de matrícula y el cambio a otros estudios le depara un perjuicio irreparable.
Todas las personas promotoras de los expedientes de queja manifiestan sentirse indefensas y gravemente perjudicadas ante una situación que no deriva de ninguna actuación irregular por su parte, sino que es consecuencia del desencuentro o la discrepancia entre dos administraciones públicas.
II. Tras solicitar el oportuno informe a la Comisión de Distrito Único Universitario de Andalucía, se recibe el mismo con fecha 30 de enero de 2018, con el siguiente contenido:
En relación con la segunda parte de su escrito de queja sobre la aceptación de las credenciales emitidas por la UNED respecto a la transformación de calificaciones del bachillerato francés, pasamos a describir cronológicamente la normativa y sus implicaciones:
1. El Real Decreto 1892/2008, de 14 de noviembre (norma derogada por la disposición derogatoria única del Real Decreto 412/2014, de 6 de junio), por el que se regulan las condiciones para el acceso a las enseñanzas universitarias oficiales de grado y los procedimientos de admisión a las universidades públicas españolas, fue el que por primera vez contemplaba que quienes proceden de la Unión Europea no necesiten hacer la parte obligatoria de la Prueba de Acceso a la Universidad (en adelante PAU. fase general). Su artículo 20.2 encarga a los Ministros de Educación, Política Social y Deporte y de Ciencia e Innovación la publicación de la relación de sistemas educativos, la denominación de los títulos y certificados respectivos y las escalas de puntuación.
2. En respuesta al citado encargo, mediante la Orden EDU/1161/2010, de 4 de mayo, se establece el procedimiento para el acceso a la Universidad española por parte de los estudiantes procedentes de sistemas educativos a los que es de aplicación el artículo 38.5 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, encomendando con exclusividad a la UNED la emisión de determinadas credenciales. En los anexos de la citada Orden se recogen las siguientes particularidades: Anexo I: A qué títulos y Diplomas se aplica; Anexo IV: las fórmulas que la UNED debe utilizar en la conversión de expedientes y Anexo II y III el modelo de certificado oficial que expide la UNED (como se verá más adelante esto es obligatorio hasta la admisión al curso 13/14 y después tendrá carácter potestativo).
3. Mediante Resoluciones de 6 de julio de 2010 y 3 de marzo de 2014, de la Secretaría General de Universidades, se modifican los Anexos I y IV de la Orden EDU/1161/2010 citada, incorporando nuevos sistemas educativos y no afectando al caso que nos ocupa.
4. Será el Real Decreto 412/2014, de 6 de junio, que establece la normativa básica de los procedimientos de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado el que ya no recogerá la exclusividad de emisión por la UNED de las credenciales citadas anteriormente. En el mismo, se deroga la Prueba de Acceso a la Universidad (coloquialmente denominada selectividad) y se establece nuevos procedimientos de admisión.
No obstante, en la Disposición transitoria única de dicho Real Decreto 412/2014 se contempla que, en la admisión a los cursos 14/15, 15/16 y 16117, se pueda seguir celebrando la PAU (como se ha hecho por parte de todas las universidades españolas) y la posibilidad, que no la obligatoriedad, de usar la credencial emitida por la UNED de acuerdo con los requisitos establecidos en la Orden EDU/1161/2010, de 4 de mayo. Así dispone literalmente que: “...en los cursos académicos 2014-2015, 2015-2016 y 2016-2017 las Universidades podrán utilizar como criterio de valoración (...) la credencial para el acceso a la universidad española expedida por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), de acuerdo con los requisitos establecidos en la Orden EDU/1161/2010, de 4 de mayo”.
Por lo anterior deducimos que, para la admisión a los cursos 14/15, 15/16 y 16/17, no era obligatorio por las universidades el uso de las credenciales emitidas por la UNED, pero en su caso, si eran emitidas por la UNED deberían estar realizadas conforme a la orden EDU/1161/2010, de 4 de mayo y por ende a sus respectivos anexos.
5. Llegado a este punto (hablamos de la admisión al curso 14/15), y para ahorrar los costes que para el alumnado suponía la emisión de la credencial por parte de la UNED, la Comisión DUA estableció en sus procedimientos de admisión al curso 14/15 y posteriormente en los sucesivos 15/16 y 16/17, la posibilidad de que el alumnado presentase directamente su documentación del sistema educativo extranjero y, sin coste alguno, le transformaría la calificación conforme al anexo IV de la Orden EDU/1161/2010, de 4 de mayo. Todo ello, sin menoscabo de seguir admitiendo las credenciales emitidas por la UNED, en el buen entendido que estaban elaboradas con los criterios de la referenciada orden ministerial. Hay que decir que durante estos cursos no ha habido problema ninguno con las trasformaciones, ya fuesen fruto de la actuación de DUA o de la UNED ya que se realizaban bajo los mismos criterios.
6. Sin embargo, para la admisión al curso 17/18 ya no hay referencia normativa de aplicación (había finalizado la transitoriedad del Real Decreto 412/2014). No obstante, la UNED ofrece a las universidades españolas seguir haciendo esas credenciales, así como prestar otros servicios adicionales por si eran de utilidad en los procedimientos que las universidades estableciesen. Ello se contempla, por ejemplo en la Resolución de 21 de marzo de 2017, de la Secretaria de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se establecen las adaptaciones de la evaluación de Bachillerato para el acceso a la Universidad a las necesidades y situación de los centros españoles situados en el exterior del territorio nacional, los programas educativos en el exterior, los programas internacionales, los alumnos procedentes de sistemas educativos más extranjeros y las enseñanzas a distancia, para el curso 2016-2017, en la disposición sexta.3, en la que cabe la posibilidad de acordar la gestión de sus procedimientos de admisión con la UNED. No obstante, esta disposición, lo que parece es pretender dar carta de naturaleza a un Convenio-Marco firmado el 7 de mayo de 2015 entre la UNED y la Conferencia de Rectores de Universidades españolas (en adelante CRUE), en el que la UNED ofrece una carta de servicios para que las universidades que así lo estimasen conveniente, mediante acuerdos específicos, conveniarán con la UNED los servicios deseados.
Dado que la Comisión DUA tenía ya un procedimiento elaborado desde el curso 14/15 que permite al alumnado aportar directamente sus expedientes de bachillerato extranjero y sin coste alguno, traducir sus notas al rango español e incorporarlas al expediente de admisión, las universidades públicas andaluzas no firman convenio específico alguno con la UNED.
7. Situándonos ya en la admisión al curso actual, en el Acuerdo de 23 de febrero de 2017 de la Comisión DUA, por el que se establece el procedimiento de admisión para el curso 2017-2018, en los estudios universitarios de grado (publicado en el BOJA núm. 56, de 23 de marzo de 2017), se permite que, además de que el alumnado pudiese presentar directamente la documentación del sistema educativo extranjero, pudiesen entregar credencial emitida por cualquier universidad española en la que la transformación de notas estuviese hecha conforme al Anexo IV de la Orden EDU/1161/2010, de 4 de mayo, porque, a falta de otra referencia normativa de rango estatal, la Comisión DUA, opta por la que ha venido aplicándose en los 7 años anteriores por todas la universidades españolas, incluida la UNED.
Hay que decir que los criterios que la UNED estableció para las trasformaciones de notas conforme a los establecido en su Reglamento hasta el 28 de febrero de 2017, coincidían con los de Anexo IV de la Orden EDU/1161/2010, de 4 de mayo, y por ende con los del Acuerdo del 23 de febrero de la Comisión de Distrito Único.
8. Será en la modificación del citado reglamento de 28 de febrero de 2017, aprobada en Consejo de Gobierno de 27 de junio de 2017, cuando la UNED, sin previo aviso a las universidades y sin explicaciones que lo justifique, y a instancias de la Embajada Francesa, la que realice un cambio de trasformaciones de calificaciones para el sistema educativo francés, que evidentemente afectará a los estudiantes del resto de los otros 29 sistemas educativos y a los del sistema educativo español.
(...)
Por ello, en un procedimiento de concurrencia competitiva, en el que el Estado prevé unas fórmulas de cálculo que ajustan a la milésima y, en el supuesto de disparidad en la corrección de las calificaciones otorgadas por los correctores de los exámenes, se tengan en cuenta todas ellas. La Comisión DUA entiende que modificar las calificaciones en más de un punto en algunos rangos de nota (como demuestra la gráfica que se expone a continuación) debe ser realizada mediante el debate y consenso oportuno en seno del sistema universitario y en todo caso aprobado por el ministerio competente en el asunto.
(...)
También se comprobó que con las notas que otorgaba la UNED al sistema educativo francés el percentil de los estudiantes que alcanzaban su primera preferencia es de 100, lo que no ocurre en ningún otro sistema educativo.
Por todo lo anterior, la Comisión DUA con la medida adoptada ha respetado el trato de todo el alumnado en las condiciones que estaban establecidas cuando decidieron estudiar sus estudios de bachillerato (con independencia del sistema educativo elegido) y en todo caso respetando los preceptos de igualdad, mérito y capacidad aplicando las normas publicadas en el Boletín Oficial de Estado que rigen estos procedimientos. La Comisión DUA en la medida que las normas de rango superior se lo permite, modifica los criterios y requisitos de acceso y admisión con, al menos, dos cursos de antelación.
No obstante, con independencia de lo anterior, la Comisión DUA ha realizado dos actuaciones:
• Solicitar a principios de septiembre al MECD que, si estaba conforme y validaba el nuevo cálculo realizado por la UNED, a instancias de la Embajada Francesa, lo hiciese público en el Boletín Oficial de Estado mediante la oportuna modificación del Anexo IV de la orden EDU/1161/2010, de 4 de mayo, cosa que no se ha producido al día de hoy.
• Ha elaborado en el mes de diciembre un informe a la Conferencia de Rectores de Universidades Españolas -CRUE- a objeto de que se estudie la situación y, en su caso, traslade al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, buscando de ambos un pronunciamiento sobre el asunto, que a la fecha del día de hoy tampoco se ha producido.”
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre la adecuación a derecho de la actuación de la Comisión de Distrito Único Universitario de Andalucía.
Debemos comenzar señalando que en opinión de esta Institución y desde un punto de vista estrictamente jurídico, la actuación de la Comisión de Distrito Único Universitario de Andalucía en el presente caso ha sido conforme a derecho.
No obstante lo anterior, estimamos que dicha actuación ha sido tardía e incompleta, derivándose de ello perjuicios de difícil reparación para las personas afectadas.
Consideramos ajustada a derecho la actuación de la Comisión en la medida en que entendemos acreditado que el procedimiento de admisión para el curso 2017-2018 en los estudios universitarios de grado viene regulado por lo dispuesto en el Acuerdo de 23 de febrero de 2017 de la Comisión de Distrito Único Universitario de Andalucía, publicado en el BOJA del 23 de marzo, en cuyo artículo 4 se dispone lo siguiente: «se admitirá acreditación emitida por una universidad pública española en la que se certifique el sistema educativo y la calificación de acceso calculada con arreglo a la precitada orden EDU/1161/2010».
De la dicción literal de este precepto cabe concluir, en primer lugar, que se aceptan las acreditaciones emitidas por cualquier universidad pública española, no sólo por la UNED y, en segundo lugar, que dichas acreditaciones para ser válidas han de utilizar para el cálculo de las calificaciones el procedimiento de conversión especificado en la Orden EDU/1161/2010.
Resulta igualmente acreditado que la UNED, por razones que luego valoraremos, decidió en febrero de 2017 modificar de forma unilateral el criterio seguido hasta entonces para la conversión al sistema español de las calificaciones obtenidas en el sistema educativo francés, apartándose del sistema de conversión estipulado en el anexo IV de la Orden EDU/1161/2010, que hasta esa misma fecha venía aplicando. Dicha decisión quedó ratificada por el Consejo de Gobierno de la UNED en resolución publicada el 27 de junio de 2017.
Al no aplicar la UNED el criterio de conversión establecido en la Orden EDU/1161/2010, debemos necesariamente concluir que las credenciales expedidas por la misma no respetan las exigencias contenidas en la dicción literal del art. 4 (in fine) del acuerdo de 23 de febrero de 2017 de la CDUUA para su admisión como acreditaciones válidas en el procedimiento de admisión a los estudios de grado.
En este sentido, cabe reseñar que el Distrito Único Andaluz (en adelante DUA) no sólo admite la acreditación expedida por cualquier universidad pública española, sino que admite también la presentación directa de las calificaciones obtenidas en otros sistemas educativos no españoles, comprometiéndose a realizar su conversión al sistema español -de forma gratuita- siempre con arreglo a los criterios de conversión estipulados en la Orden EDU/1161/2010.
Dado que el proceso de admisión a los estudios de grado es un procedimiento de concurrencia competitiva, es necesario que todas las personas que participan en el mismo se rijan por las mismas reglas y se sometan a los mismos requisitos y criterios, para evitar que se produzcan situaciones de discriminación y desigualdad.
Desconocemos si existen personas que hayan acreditado sus estudios de bachillerato por el sistema educativo francés por medios distintos a la credencial de la UNED, ya sea presentando sus calificaciones al DUA para su conversión o aportando credencial de otra universidad pública española, pero, en caso de ser así, es evidente que dichas personas quedarían perjudicadas y discriminadas si se les aplicase un criterio de conversión de sus calificaciones que minorase de facto sus posibilidades de acceder a los estudios deseados frente a quienes aportan la credencial de la UNED.
En este sentido, la decisión de la CDUUA de revisar las calificaciones de las personas que presentaban la acreditación de la UNED es una decisión acertada y hasta necesaria para garantizar el principio de igualdad en el acceso a los estudios universitarios.
No obstante lo anterior, no podemos por menos que valorar críticamente el momento temporal en que tal revisión se produce, por las graves consecuencias que de tal acto se deducen para las personas afectadas por el mismo.
En efecto, del relato de hechos de las quejas recibidas se deduce que es en torno a mediados del mes de Julio cuando se detecta por la Comisión la existencia de credenciales de la UNED aplicando un criterio de conversión de calificaciones no acorde al fijado reglamentariamente.
En ese momento temporal había personas que, utilizando esas credenciales, ya habían obtenido plaza en el proceso de preinscripción e incluso habían formalizado sus correspondientes matrículas, renunciando a otras opciones y tomando decisiones que condicionaron el ejercicio de sus derechos y conllevaron gastos y perjuicios.
Es cierto, como señala la CDUUA, que el elevado número de solicitudes que se presentan en los procesos de admisión hace prácticamente imposible la comprobación de todas ellas en los breves plazos previstos para las distintas fases del procedimiento de admisión.
Es también cierto que las normas que rigen el proceso de admisión estipulan de forma clara que las asignaciones de plazas y las matrículas formalizadas quedarán condicionadas a la comprobación de la veracidad y adecuación a derecho de los datos y documentos aportados.
No obstante, no es menos cierto que el Reglamento de la UNED por el que se modifica el criterio de conversión de las calificaciones procedentes del sistema educativo francés se modificó el 28 de febrero de 2017 por acuerdo del Consejo de Gobierno de dicha universidad, una fecha inmediatamente posterior a la aprobación del acuerdo de la CDUUA regulando el procedimiento de admisión en Andalucía, siendo posteriormente publicado el 27 de junio de 2017.
Aunque pueda válidamente aducirse por la Comisión el desconocimiento de esta modificación, tanto en la fecha de su aprobación como de su posterior publicación, no deja de ser cuando menos censurable que la diligencia que con tanto rigor se exige de la ciudadanía en el conocimiento de las normas que le resultan de aplicación para el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes, no sea igualmente predicable de la Administración cuando se trata de tomar conocimiento de normas aprobadas por otras Administraciones que inciden de forma muy directa en su ámbito de competencias.
En este sentido, debemos ponderar la trascendencia que las credenciales expedidas por la UNED han tenido durante muchos años en el desarrollo de los procesos de admisión a las universidades andaluzas de los solicitantes que han cursado estudios en sistemas educativos extranjeros, por lo que resulta difícil entender como pudo pasar desapercibida al organismo encargado de gestionar estos procesos una modificación de tal trascendencia.
Aún más extraño resulta dicho desconocimiento si tenemos en cuenta que la Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas (CRUE), de la que forman parte todas las universidades andaluzas, suscribió un convenio con la UNED el 7 de mayo de 2017 que, entre otras cuestiones, incluye el compromiso de la CRUE de «reconocer en los términos que se recoge en esta Adenda, la validez de las acreditación UNED para los estudiantes de sistemas educativos internacionales que quieran ser admitidos en aquellas universidades españolas que no suscriban el convenio bilateral UNED-Universidades».
Parece lógico pensar que durante la elaboración y firma de dicho convenio por parte de la CRUE se tomó en consideración la modificación operada por la UNED el 27 de febrero en el Reglamento regulador del procedimiento de conversión de calificaciones del sistema educativo francés.
Por todo ello, no podemos dejar de cuestionar la tardanza de la CDUUA en informar a las personas que participaban en el proceso de admisión gestionado por el DUA de la discrepancia existente en relación con el criterio de conversión de calificaciones utilizado por la UNED, advirtiendo de las consecuencias de tal discrepancia en cuanto a la validez de dicha acreditación.
Entendemos que dicha información debió hacerse con antelación al comienzo del propio proceso de admisión en Andalucía, ya que dicho proceso se anticipa en varias Comunidades Autónomas por lo que era importante para los posibles interesados saber con la antelación necesaria cual sería su calificación en caso de optar por una universidad andaluza.
En este sentido, una medida prudente habría sido trasladar esta información a los centros educativos andaluces que imparten el denominado bachibac, que permite obtener la doble titulación de bachillerato español y francés, ya que eran estos alumnos los que en mayor medida podían verse afectados por la falta de reconocimiento por la CDUUA de la credencial UNED.
En todo caso, dicha información debió incluirse en los documentos informativos incorporados al proceso telemático de preinscripción y en las paginas web de las diferentes universidades.
Segunda.- Sobre la trascendencia jurídica del principio de confianza legítima.
El Estatuto de Autonomía para Andalucía establece en su art. 133.1, dentro de los principios que rigen su actuación, lo siguiente:
«1. La Administración de la Junta de Andalucía sirve con objetividad al interés general y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, eficiencia, racionalidad organizativa, jerarquía, simplificación de procedimientos, desconcentración, coordinación, cooperación, imparcialidad, transparencia, lealtad institucional, buena fe, protección de la confianza legítima, no discriminación y proximidad a los ciudadanos, con sujeción a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.»
Sobre el contenido y alcance del principio de confianza legítima existe diversa jurisprudencia y abundante doctrina, que perfilan este principio como una consecuencia de los principio de seguridad jurídica, respeto de los actos propios y buena fe, cuyo objetivo es proteger al administrado frente a actuaciones intempestivas o arbitrarias de la Administración que quiebran sus expectativas razonables basadas en el propio actuar de dicha Administración.
Aunque es un principio que procede del derecho administrativo alemán, su traslación a nuestro ordenamiento jurídico deriva de su conversión en un principio del derecho comunitario europeo por las Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 1961 y 1965, que fueron acogidas por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en 1990 y posteriormente incorporado a la legislación administrativa española por la Ley procedimental 30/1992. Actualmente se encuentra regulado en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que incluye en su art. 3.1, entre los principios que han de respetar las administraciones públicas en su actuación, el siguiente:
«e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.»
La jurisprudencia, tanto la europea como la española, destaca la necesidad de valorar cada caso específicamente para decidir acerca de la adecuación de la aplicación del principio de confianza legítima.
Así, en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 12 de mayo de 1998, se señala que para anular un acto irregular recaído en el seno del derecho nacional de un Estado, el Juez deberá ponderar los intereses en conflicto en cada caso, y resolver dando primacía, bien al principio de legalidad, revocando el acto, lo que demanda el interés general, bien dando protección a la confianza legítima, en defensa del interés individual.
De la diversa jurisprudencia que ha desarrollado y aplicado este principio, reseñaremos la más reciente constituida por la STS (Sala 3ª) de 22 de febrero de 2016, n.º rec. 4048/2013, que precisamente afecta al ámbito universitario, aunque la cuestión debatida se refiera al derecho a la percepción de una subvención.
En dicha Sentencia se establece en su fundamento jurídico quinto lo siguiente:
«Acorde con los hechos sucintamente expuestos podemos considerar lesionada la confianza legítima, pues la Administración no puede adoptar decisiones que contravengan las perspectivas y esperanzas fundadas en las propias decisiones anteriores de la Administración. Cuando se confía en la estabilidad de su criterio, evidenciado en múltiples actos anteriores en un mismo sentido, que lleva al administrado a adoptar determinadas decisiones, se genera una confianza basada en la coherencia del comportamiento administrativo, que no puede defraudarse mediante una actuación sorprendente.
Conviene tener en cuenta que confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3). Exactamente lo que acontece en el caso examinado, a tenor de los hechos antes relatados.
Recordemos que, respecto de la confianza legítima, venimos declarando de modo reiterado, por todas, Sentencia de 22 de diciembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo núm. 257/2009), que “el principio de la buena fe protege la confianza legítima que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que el principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes ‘venire contra factum propium'” (F.D. 5º) [B.A.S.].»
Tercera.- De la traslación del principio de confianza legítima al presente caso.
De la documentación acopiada al presente expediente de queja y particularmente del informe evacuado por la CDUUA se desprende que desde el año 2010, como consecuencia de la Orden EDU/1161/2010, la UNED viene asumiendo la función de acreditar las calificaciones obtenidas en sistemas educativos extranjeros mediante su conversión al sistema español, a los efectos de hacer valer la misma en los procesos de admisión a las universidades españolas.
Esta labor de acreditación estuvo encomendada con carácter exclusivo a la UNED hasta el curso 2014-2015 en que el Real Decreto 412/2014, extiende esta posibilidad a todas las universidades, aunque manteniendo la validez de la credencial expedida por la UNED.
Es cierto que desde ese curso el Distrito Único Andaluz ha ofertado a quien quisiera la posibilidad de realizar la conversión de calificaciones de forma gratuita. No obstante, no es menos cierto que durante todos los cursos posteriores a 2014 se han seguido aportando por los solicitantes de plazas las credenciales de la UNED sin que nos conste que en ningún momento las mismas hayan sido cuestionadas en su validez por la CDUUA.
De hecho, todo apunta a que la credencial UNED ha sido el método utilizado habitualmente en los procesos de admisión de Andalucía para acreditar las calificaciones obtenidas en sistemas educativos extranjeros, por lo que no resulta en absoluto infundado afirmar que existía una percepción generalizada entre el alumnado de bachillerato y entre las personas vinculadas a los procedimientos de admisión acerca de la validez e idoneidad de la credencial de la UNED como método de certificación de la calificación obtenida en estudios extranjeros.
Es cierto que la situación cambia en relación al curso 2017-2018 al agotarse el periodo transitorio creado por el Real Decreto 412/2014 y crearse una situación de cierta indeterminación jurídica respecto de cual sea la normativa que ha de regular el procedimiento de admisión a los estudios universitarios y respecto de la forma de acreditar las calificaciones obtenidas en estudios extranjeros.
No obstante, esta indeterminación se solventa en Andalucía mediante la publicación del acuerdo de la CDUUA de 23 de febrero de 2017 en el que expresamente se establece que se admitirá la acreditación expedida por cualquier universidad española, lo que también incluye a la UNED, que, no debemos olvidarlo es una universidad pública española dependiente del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.
Así las cosas, llegado el momento de acopiar la documentación necesaria para participar en los procesos de admisión a estudios universitarios, a nadie puede extrañar que sean muchos los interesados que, habiendo cursado estudios extranjeros, soliciten la acreditación de sus calificaciones a la UNED, en la confianza de que la misma es plenamente válida y será aceptada por todas las universidades españolas.
No existe en ese momento temporal -junio de 2017- ningún elemento que pueda llevar a estas personas a cuestionarse la idoneidad o validez de dicha credencial, ya que ninguna de las administraciones que gestionan los procesos de admisión -tampoco la CDUUA- ha emitido aviso o advertencia alguna sobre las discrepancias o dudas que puedan existir respecto a la validez de dicha credencial en relación con los alumnos procedentes del sistema educativo francés.
Tampoco existe advertencia alguna en tal sentido en la página web oficial de la UNED, ni se recoge en las credenciales expedidas apostilla o indicación alguna que pueda llevar a dudar sobre la validez de la misma. Antes al contrario, la información expedida por la UNED a los solicitantes de la credencial remarca la validez de la misma para el acceso a todas las universidades españolas, sin distinción, ni condicionamiento alguno.
Pero además, la aportación de dicha credencial a los distintos procesos de admisión que iban abriéndose por la geografía española no comportaba problema alguno, siendo aceptadas y valoradas las calificaciones contenidas en la misma por todas las universidades españolas, sin que ninguna pusiese en duda la validez de la misma, posibilitando incluso la formalización de matrícula.
Pero incluso en el proceso de admisión abierto en Andalucía dichas credenciales fueron aceptadas sin dudas ni cortapisas al inicio del proceso de preinscripción, sin que en ningún momento apareciese en ningún documento informativo de la CDUUA, ni de ninguna de las universidades andaluzas la menor advertencia o indicación sobre la validez de las calificaciones contenidas en dicha credencial en el caso de los alumnos procedentes del sistema educativo francés.
Concurren además otras actuaciones de las administraciones públicas que contribuyen a reforzar la presunción de validez de la credencial UNED, como es el caso del convenio firmado entre dicha Universidad y la CRUE en mayo de 2017.
Asimismo, debemos reseñar la Resolución de 21 de marzo de 2017, de la Secretaria de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, -referenciada en el propio informe de la CDUUA- en cuya disposición sexta.3 se incluye la posibilidad de acordar la gestión de sus procedimientos de admisión con la UNED.
Pero quizás el dato más relevante sea el hecho de que, al parecer, todas las universidades españolas, salvo las integradas en el Distrito Único Andaluz, han aceptado como validas las credenciales expedidas por la UNED utilizando el nuevo sistema de conversión de las calificaciones del sistema educativo francés aprobado por dicha Universidad en febrero de 2017.
Decimos “al parecer” porque no hemos podido contrastar este dato con todas las universidades españolas. No obstante, el mismo es alegado por todas las personas afectadas en los recursos presentados ante la CDUUA, sin que por parte de dicho organismo se haya cuestionando su veracidad en ningún momento.
Por todo lo anterior, estimamos que en el presente caso concurren los elementos necesarios para considerar que estamos ante una quiebra evidente del principio de confianza legítima por parte de la Administración educativa, que ha ocasionado graves perjuicios a un grupo de personas que, actuando de buena fe, han adoptado sus decisiones con el convencimiento de estar respetando la legalidad vigente por así deducirse del propio actuar de las administraciones intervinientes.
Tercera.- Sobre la valoración que merece la actuación de la UNED en el presente caso.
En el informe emitido por la CDUUA, dicho organismo cuestiona la actuación de la UNED al modificar el criterio de conversión de las calificaciones del sistema educativo francés, por introducir dicho cambio “sin previo aviso a las universidades y sin explicaciones que lo justifique”.
A este respecto, el propio informe señala que el cambio introducido es consecuencia de una petición realizada por las autoridades francesas, al parecer porque consideraban inadecuado el criterio de conversión contemplado en la Orden EDU/1161/2010, que implicaba una mera regla aritmética para pasar del sistema de calificación francés 1-20 al sistema español 1-10.
En este sentido, se alegaba por las autoridades francesas que en su país se consideran las calificaciones incluidas en el percentil 15-20 como equivalentes al sobresaliente del sistema educativo español, por lo que entendían injusto que la nota resultante de la conversión al sistema español para quienes hubiesen obtenido estas calificaciones fuese el mero producto de una división por dos de la nota francesa.
En consecuencia con la petición recibida, la UNED aceptó modificar el criterio de conversión estableciendo uno nuevo que incluía una mayor ponderación de la calificación obtenida en los tramos del percentil más elevados, cuya consecuencia es un incremento de la calificación obtenida en su traducción al sistema español para el alumnado que hubiese obtenido notas por el sistema francés en el tramo comprendido entre el 15 y el 20.
Por su parte, la CDUUA en su informe refuta el acierto de la decisión adoptada por la UNED aportando datos que revelan el incremento producido en las calificaciones tras el nuevo sistema de conversión y señalando que “con las notas que otorgaba la UNED al sistema educativo francés el percentil de los estudiantes que alcanzaban su primera preferencia es de 100, lo que no ocurre en ningún otro sistema educativo”.
Pues bien, aunque consideramos que excede de la función de esta Institución valorar el acierto o desacierto del sistema de conversión aplicado por la UNED, no podemos por menos que reseñar el dato aportado por varias de las personas que han promovido los expedientes de queja, que acredita que varias universidades españolas vienen utilizando criterios de conversión de las calificaciones del sistema educativo francés para la movilidad estudiantil y los programas Erasmus, que resultan mucho más acordes al utilizado por la UNED que al defendido por la CDUUA.
Particularmente significativo nos parece el hecho de que existan universidades andaluzas, como la Universidad de Granada o la Universidad de Sevilla, que utilizan criterios de conversión que establecen una equiparación entre las notas obtenidas en el percentil 15-20 del sistema francés con la calificación 9-10 del sistema español.
Con estos datos en la mano, parece cuando menos discutible la afirmación de la CDUUA de que la modificación en el sistema de conversión de calificaciones efectuado por la UNED carece de justificación.
Lo que en ningún caso nos parece discutible es la oportunidad de la crítica que desde la CDUUA se hace a la UNED por adoptar dicho cambio de criterio sin “previo aviso a las universidades”.
Entendemos que una decisión de esta trascendencia y con implicaciones tan evidentes para todas las personas y organismos que intervienen en los procesos de admisión a los estudios universitarios, debió hacerse de forma consensuada entre todas las universidades y administraciones implicadas y no por decisión unilateral de una sola universidad.
En este sentido, no creemos que sea excesivo valorar la actuación de la UNED -y por extensión del ministerio del que depende- como un supuesto de deslealtad institucional, digno de reproche y censura.
A este respecto, entendemos que resulta prioritario de cara al próximo proceso de admisión a estudios universitarios que por todas las Administraciones implicadas se alcance un consenso sobre cual debe ser el criterio de conversión de calificaciones del sistema educativo francés y que el mismo sea objeto de la debida información y publicación para su cabal conocimiento por todas las personas interesadas.
Cuarta.- De la posible solución al conflicto planteado.
De lo expuesto en las anteriores consideraciones cabe concluir que nos encontramos ante una actuación de la CDUUA que, aunque resulta ajustada a derecho, comporta un perjuicio injustificado e injusto para las personas afectadas, por la tardanza habida en la adopción de las decisiones y por suponer dichas decisiones una quiebra del principio de confianza legítima que debe presidir la actuación de las administraciones públicas.
Partiendo de esta conclusión se plantea ahora la cuestión de tratar de encontrar una solución al problema planteado que no comporte una vulneración del ordenamiento jurídico y respete los derechos e intereses de todas las personas afectadas, tanto los de quienes han promovido los expedientes de queja, como los de aquellas que sin promoverlo puedan verse afectadas por haber participado en el proceso de admisión para el curso 2017-2018.
Esta Institución entiende que la única manera de restaurar los derechos de las personas afectadas por la declaración de invalidez de la credencial UNED, que entendemos vulnerados por la tardanza en la actuación administrativa y el quebranto del principio de confianza legítima, pasaría por el reconocimiento de las calificaciones incluidas en dicha credencial UNED con las consecuencia inherentes a tal reconocimiento en cuanto a las posibilidades de obtención de plaza en los estudios deseados.
No obstante, dado que estamos ante un proceso de concurrencia competitiva en el que, al menos en los supuestos planteados, existe una insuficiencia de plazas para atender toda la demanda existente, la decisión que se adopte debe salvaguardar los derechos de quienes han obtenido legítimamente sus plazas durante el proceso de admisión y ya se encuentran matriculados y cursando sus estudios en las universidades elegidas.
A tal fin, consideramos que el restablecimiento de las opciones de plaza de las personas que se han visto afectadas por la declaración de invalidez de la credencial UNED no debe comportar que pierdan sus plazas quienes ocuparon las mismas como resultado del proceso de admisión, debiendo optarse por una ampliación excepcional y extraordinaria de las plazas ofertadas.
Una posibilidad que, dado el escaso número de casos que parecen existir, no creemos que deba comportar ningún problema de imposible solución para las universidades y estudios afectados, máxime cuando es muy posible que, dadas las alturas del curso en que nos encontramos, algunas de las personas que podrían resultar beneficiarias de esta decisión declinen acogerse a la misma.
Por todo lo anterior, y haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983. de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, consideramos oportuno formular a ese organismo
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos que han sido expuestos en esta Resolución.
RECOMENDACIÓN para que por la Comisión de Distrito Único Universitario de Andalucía se proceda a revisar las decisiones adoptadas en los procesos de admisión de las personas que han acreditado la calificación obtenida en el sistema educativo francés mediante la aportación de la credencial UNED, otorgando validez a dicha credencial y reconociendo su derecho a la obtención de las plazas correspondientes.
A fin de no perjudicar los derechos de las personas que ya ocupan dichas plazas recomendamos que se acuerde una ampliación extraordinaria de plazas en los estudios y universidades afectados.
SUGERENCIA para que por parte de la Junta de Andalucía y de las universidades andaluzas se adopten las iniciativas que sean necesarias ante el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, la UNED y la Conferencias de Rectores de las Universidades Españolas, para adoptar una decisión consensuada sobre el criterio que debe utilizarse para la conversión de las calificaciones obtenidas en el sistema educativo francés al sistema español, dando adecuada difusión y publicidad al acuerdo que se adopte.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
