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Recordamos al Ayuntamiento de Barbate la legislación y jurisprudencia del silencio administrativo negativo, recomendándole que responda expresamente el escrito presentado por la promotora de la queja solicitando cédula urbanística.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 16 de octubre de 2023 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por … , a través de la cual nos exponía lo siguiente:

Que con fecha 19 de junio de 2023 presentó escrito en ese Ayuntamiento en el cual solicitaba una cédula urbanística, sin que hasta la fecha haya recibido una respuesta.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración que resolviese expresamente, sin más dilaciones, el escrito presentado por la parte promotora de la queja, informándonos al respecto.

III. A pesar de haber transcurrido un plazo más que prudencial desde la remisión de la mencionada solicitud el pasado 17 de noviembre de 2023 y de haber reiterado la misma, hasta la fecha no se ha obtenido respuesta de ese organismo.

De tales circunstancias no cabe más que extraer la existencia de un reconocimiento tácito de la falta de respuesta denunciada por la parte promotora de la queja.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De la obligación de resolver a cargo de la Administración Pública.

El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos, sin perjuicio de que en el procedimiento intervenga prescripción, renuncia, caducidad o desistimiento, o bien la desaparición sobrevenida de su objeto, pues cuando concurran estas circunstancias habrá de dictarse dicha resolución en tal sentido. Quedan exceptuados de esta obligación exclusivamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

Debe añadirse que el apartado 6 del artículo 21 LPAC establece que «El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Segunda.- Del silencio administrativo negativo.

Ante la falta de respuesta administrativa, debemos hacer referencia a la jurisprudencia creada en torno al control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados.

Puede citarse a tal efecto la Sentencia 72/2008, de 23 de junio de 2008, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional en el Recurso de amparo 6615-2005, Fundamento Jurídico 3:

«Se ha venido reiterando, conforme a esta jurisprudencia constitucional, que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; se ha declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos. Bajo estas premisas, este Tribunal ha concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable —y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE—, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.»

La institución del silencio administrativo negativo -a diferencia del silencio administrativo positivo, que tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento- se configura por ley exclusivamente como una garantía para la defensa judicial de sus derechos por parte de los interesados. Por tanto, la Administración no queda eximida de su obligación de resolver, incluso, de modo que no queda sujeta al sentido del silencio.

Tercera.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con una serie de principios, entre ellos lo de eficacia y sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente deberán respetar en su actuación los principios de servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos; buena fe y confianza legítima, entre otros.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN. - concretada en la necesidad de dar respuesta, a la mayor brevedad posible, al escrito presentado por la parte afectada con fecha 16 de octubre de 2023.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución a la Dirección General de Ordenación y Evaluación Educativa a fin de que, en virtud de la normativa de procedimiento administrativo, proceda a revisar el acto por el que se incoó el procedimiento de reintegro a una beneficiaria de la beca de la convocatoria general del Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deportes, procediendo a su archivo.

De igual manera, formulamos RECOMENDACIÓN, a fin de que, de conformidad con el artículo 37,6 del Decreto 197/2021, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento de la Tesorería General de la Junta de Andalucía y de la gestión recaudatoria, se reconozca a otra alumna afectada por el mismo asunto el derecho a la devolución del importe recaudado e intereses, según lo establecido en el artículo 39.2 del mismo Decreto.

ANTECEDENTES

I.- La presente queja fue tramitada como consecuencia de la discrepancia mostrada por una alumna con que se le hubiera requerido el reintegro de la beca de la convocatoria general que le había sido concedida para el curso 2020/2021 al considerar el centro directivo que aunque su matrícula inicial fue completa, con posterioridad devino parcial al habérsele convalidado el módulo de Formación en Centro de Trabajo. Señalaba la interesada que fue el centro docente el que procedió a la convalidación tras informarle de que, en el contexto de la situación de pandemia que se vivía en ese momento, no podía ofrecerle ninguna empresa en la que realizar el módulo.

II.- Admitida la queja a trámite y requerida la Dirección General para la emisión del preceptivo informe, en su respuesta nos indica que a la interesada se le concedió una beca por importe de 3.709,47 €, pero que, efectivamente, al serle aplicado el punto 1 del Resuelvo tercero de la Resolución de 23 de octubre de 2020, de la Secretaría General de Educación y Formación Profesional, por la que se adoptan medidas excepcionales referidas a la flexibilización de determinados aspectos de las enseñanzas de formación profesional del sistema educativo y de las enseñanzas de régimen especial, el centro docente le convalidó el módulo de FCT, resultando, por lo tanto, que al modificarse su matrícula dejó de reunir los requisitos necesarios para ser beneficiaria de la beca concedida. En concreto, señala la Dirección General, dejó de reunir el requisito establecido en el artículo 33 de la Resolución de 31 de julio de 2020 de la Secretaría de Estado de Educación, por la que se convocan becas de carácter general para el curso académico 2020/2021, para estudiantes que cursen estudios postobligatorios, que versa sobre las Enseñanzas de grado superior de formación profesional, de artes plásticas y diseño y de enseñanzas deportivas, que extractamos a continuación:

Árticulo 33. Enseñanzas de grado superior de formación profesional, de artes plásticas y deseño y de enseñanzas deportivas

“1. Para obtener beca en las enseñanzas a que se refiere este artículo, se establecen los siguientes requisitos:

1º. Matriculación.

Para obtener beca en las enseñanzas a que se refiere este artículo, los solicitantes deberán matricularse en el curso 2020-2021 de curso completo o, al menos, de la mitad de los módulos que componen el correspondiente ciclo.

Los módulos convalidados o exentos no se tendrán en cuenta a efectos del cumplimiento de los requisitos académicos exigidos en esta Resolución.

(…)

Por lo tanto, como se señala, al serle convalidado el módulo de FCT, su matrícula devino parcial, siendo este el motivo en el que se fundamentó la apertura del expediente de reintegro al corresponderle entonces tan solo la beca básica y la cuantía variable mínima.

CONSIDERACIONES

Primera.- Del relato de los hechos ocurridos se desprende que, ciertamente, la convalidación a la alumna del módulo de FCT supuso la modificación de su matrícula en los términos y con las consecuencias señalada por el centro directivo, pero entendemos que es absolutamente necesario tener en cuenta el motivo por el que se produjo dicha convalidación.

Segunda.- En plena situación de pandemía, la Jefatura del Estado dictó el Real Decreto-ley 31/2020, de 29 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la educación no universitaria, el que señalaba en el apartado VI de su introducción que «desde la consideración de la importancia de la práctica en empresas de los estudiantes y su carácter irreemplazable, las actuales circunstancias pueden hacer inviable el desarrollo de este tipo de prácticas en determinados sectores y territorios. Corresponde, por ello, permitir, desde la normativa básica, una flexibilización que, solo en aquellos casos imprescindibles, permita finalizar sus estudios a los estudiantes.».

Por esta razón, y con ese objetivo, el artículo 9 estableció aquellas medidas de flexibilización que se consideraron necesarias, quedando redactado en los siguientes términos:

Artículo 9. Medidas en el ámbito de la formación profesional del sistema educativo.

1. Las administraciones educativas, en el ámbito de sus competencias, podrán aplicar las medidas contenidas en el presente artículo, en aquellos ciclos formativos en que las circunstancias excepcionales derivadas de la pandemia originada por la COVID-19, no permitan contar con las empresas requeridas para la realización de la formación en centros de trabajo.

2. Podrá determinarse la exención total o parcial del módulo profesional de formación en centros de trabajo por su correspondencia con la experiencia laboral, siempre que se acredite una experiencia correspondiente al trabajo a tiempo completo de seis meses, relacionada con los estudios profesionales respectivos.

3. Se podrá autorizar la reducción excepcional del módulo de formación en centros de trabajo, al mínimo de horas determinadas en los reales decretos que establecen cada título y sus enseñanzas mínimas.

4. Cuando no sea posible realizar la estancia en empresas, propia de la formación en centros de trabajo, por falta de empresas de acogida, podrá sustituirse dicha formación por una propuesta de actividades asociadas al entorno laboral, de acuerdo con lo siguiente:

a) Podrá diseñarse por el centro educativo una propuesta de actividades asociadas al entorno laboral que se aproxime en la mayor medida posible a la realidad profesional.

b) En los ciclos formativos de grado superior, podrá establecerse un módulo integrado que comprenda el módulo de proyecto y el módulo de formación en centros de trabajo, con una duración total de doscientas cuarenta y cinco horas, y cuya calificación se realizará de manera numérica respecto de la parte del módulo de proyecto, y como apto o no apto respecto de la parte del módulo de formación en centro de trabajo.

c) En los currículos de formación profesional básica y en los ciclos formativos de grado medio podrá incorporarse un módulo de proyecto que integrará las actividades por las que se sustituya la formación en centros de trabajo, cuya evaluación será de apto o no apto.

5. Podrán permitir el cambio de matrícula de modalidad dual a ordinaria, en aquellos casos en que no sea posible la continuidad del curso escolar en la misma modalidad formativa por cambios en la situación de la empresa. En todo caso, se garantizará el retorno a la modalidad dual en cuanto la situación de la empresa lo permitiera.

Como se puede observar, en el artículo no se hace mención alguna a que las medidas propuestas tengan que ser aplicadas en ningún orden de preferencia o prioridad de unas al respecto de otras, sino que se establecen como distintas opciones que pueden ser aplicadas según las circunstancias que concurran y, en cualquier caso, a elección del alumnado destinatario de las mismas.

Tercera.- Por su parte, y en aplicación del Real Decreto-Ley señalado, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía se dictó Resolución de 23 de octubre de 2020, de la Secretaría General de Educación y Formación Profesional, por la que se adoptan medidas excepcionales referidas a la flexibilización de determinados aspectos de las enseñanzas de formación profesional del sistema educativo y de las enseñanzas de régimen especial, en cuyo Resuelvo tercero se hizo constar lo que sigue:

(...)

Tercero. Medidas excepcionales para la realización del módulo profesional de Formación en Centro de Trabajo de los ciclos formativos de Formación Profesional.

Con carácter excepcional, durante el presente curso 2020-2021, en aquellos ciclos formativos en que las circunstancias excepcionales derivadas de la pandemia originada por la COVID-19 no permitan contar con las empresas requeridas para la realización de la Formación en Centros de Trabajo, se podrán aplicar, por este orden, las siguientes medidas:

1. Podrá determinarse la exención total o parcial del módulo profesional de Formación en centros de trabajo para aquellos alumnos y alumnas que cuenten con una experiencia laboral acreditada de seis meses a tiempo completo, relacionada con los estudios respectivos.

2. Se podrá reducir la duración del módulo profesional de Formación en Centros de Trabajo al mínimo de horas contempladas en los reales decretos que regulan cada título y sus enseñanzas mínimas: doscientas veinte horas en grado medio y superior y ciento treinta horas en Formación Profesional Básica.

3. Cuando no sea posible realizar la estancia en empresas por el número de horas mínimas contempladas en el apartado anterior, se podrá diseñar por el centro educativo una propuesta de actividades asociadas al entorno laboral que simule en la mayor medida posible la realidad profesional.

4. Como última medida, cuando las anteriores no puedan aplicarse, en los ciclos formativos de grado superior, para facilitar la titulación del alumnado en el periodo ordinario y la continuidad de su itinerario formativo, se integrarán en uno los módulos de Formación en Centros de Trabajo y de Proyecto. Este módulo contendrá los resultados de aprendizaje y los criterios de evaluación de los módulos profesionales de Formación en Centros de Trabajo y de Proyecto establecidos en el desarrollo curricular de cada título y tendrá una duración total de doscientas cuarenta y cinco horas.

(...)

Observamos, pues, que en este caso, la Resolución, como acto administrativo de interpretación y aplicación de las medidas establecidas en el Real Decreto-Ley, introduce un matiz que resulta de enorme trascendencia al distorsionar la eficacia y finalidad de la norma, en cuanto a que establece las medidas de flexibilización exigiéndose un orden de prioridad en su aplicación y con carácter excluyente.

Esto, además de suponer un procedimiento no previsto en la norma y, por lo tanto, prescindir del legalmente establecido, supuso impedir a sus destinatarios optar libremente por aquellas medida que mejor se adaptara a sus circunstancias personales o académicas, derivándose de ello, como es el caso de la interesada o cualquier otro alumno o alumnas que se encontrara en sus mismas circunstancias, un perjuicio, en este caso económico, que no tenían el deber de soportar.

Cuarta.- Por idéntica cuestión se encuentra afectada otra alumna, siendo la única diferencia con el caso anterior que al no estar de acuerdo con el reintegro solicitado presentó escrito de alegaciones, aunque sí procedió al reintegro de la cantidad que se le requirió para evitar la suma de los intereses que se devengarían de la falta de pago en periodo voluntario.

Así pues, teniendo en cuenta la normativa analizada, derivándose la convalidación del módulo de FCT, a ambas interesadas, de una érronea interpretación y aplicación del Real Decreto-Ley repetidamente señalado, prescindiéndose del procedimiento legalmente establecido, sin que tuviera que soportar sus consecuencias -la pérdida de la condición de beneficiarias de la beca que se les concedió y se le abonó- la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, ha acordado dirigir a esa Dirección General de Ordenación, Inclusión, Participación y Evaluación Educativa la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1. - a fin de que, en el caso de la primera de las afectadas, Dª (…), en virtud de la normativa de procedimiento administrativo, proceda a revisar el acto por el que se incoó el procedimiento de reintegro (aún en periodo de pago voluntario) procediendo a su archivo, eximiéndola del reintegro de la beca que se le concedió y abonó.

RECOMENDACIÓN 2. - a fin de que, en el caso de Dª (…) , de conformidad con el artículo 37,6 del Decreto 197/2021, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento de la Tesorería General de la Junta de Andalucía y de la gestión recaudatoria, se le reconozca el derecho a la devolución del importe recaudado e intereses, según lo establecido en el artículo 39.2 del mismo Decreto.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz