Como ya conoce, en esta Institución desde el año 2014 se viene tramitando la queja de oficio 14/1285, relativa al seguimiento del Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en Andalucía, que rogamos cite al contestar.
Tras más de dos años y medio de tramitación de la queja que nos ocupa, se hace oportuno llevar a cabo una valoración final de toda la información obrante en el expediente, que bien pudiera considerarse el colofón de todas las actuaciones que respecto a este Programa ha venido efectuando esta Defensoría desde hace años.
No es la primera vez que se lleva acabo la tramitación de expediente oficio en orden al seguimiento y valoración del citado Programa, sino que por el contrario, desde la aprobación del Decreto 400/1989, de 27 de noviembre, que fue sustituido por el Decreto 2/1999, de 12 de enero, se han llevado a cabo importantes actuaciones por parte de este Comisionado Parlamentario autonómico con dicha finalidad, a las que tendremos ocasión de referirnos en este documento.
A la vista de cuanto antecede, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación y del resultado de las actuaciones llevadas a cabo con ocasión de este expediente, consideramos preciso formularle Resolución, en la que en aras a una mayor comprensión de las recomendaciones y sugerencias que se formulan, y aunque resulte prolijo, nos remitiremos a los siguientes
ANTECEDENTES
Inicialmente, los hechos que dieron lugar a la incoación de oficio de esta queja, se debieron a la paralización del programa que se había vuelto a producir en los meses de Enero y Febrero de 2014, con un efecto multiplicador debido al incremento experimentado en el número de personas beneficiarias en los años previos a esas fechas.
El número de personas que se habían dirigido a esta Defensoría manifestando su malestar por la suspensión de la ayuda que ya venían percibiendo en esos meses, había sido significativamente mayor que en años anteriores, y ello nos llevaba a considerar que estos hechos tenían que ver no solo con las dificultades de gestión del Programa, como se nos decía, sino con la gestión del Presupuesto Anual en el primer mes del año por la Administración Autonómica.
Efectuada petición de informe a esa Consejería, se nos informó de que los problemas surgidos en torno a los pagos correspondientes a las mensualidades de enero de 2014, habían existido de modo concreto y no generalizado tan solo en dos provincias, Huelva y Sevilla y que estas disfuncionalidades ya habían sido corregidas y no tenían por qué reaparecer en años sucesivos.
Con esta respuesta, y la información que se nos suministraba sobre la puesta en marcha de las diversas medidas normativas contempladas en los Decretos-Leyes 7/2013 y 8/2014, los hechos que dieron lugar a la incoación de la queja de oficio, habían quedado resueltos.
Sin embargo, en esta Institución se siguieron recibiendo un importantísimo número de quejas de la ciudadanía en el ejercicio 2014 y primer cuatrimestre de 2015 relativas al retraso en el reconocimiento y pago de la medida del Ingreso Mínimo de Solidaridad (Salario Social), previsto en el citado Programa. Las situaciones que nos describían eran verdaderamente dramáticas, ya que en todos los casos, se nos decía que eran unidades familiares para las que el Salario Social suponía el único ingreso para su sostenimiento.
Admitidas las quejas a trámite, en la respuesta que se nos vino dando por parte de las Delegaciones Territoriales de la Consejería de Igualdad Salud y Políticas Sociales, se nos comunicaban las fechas de registro de entrada de las solicitudes presentadas, para a continuación informar que procederían a reconocer esta prestación por riguroso orden de entrada de los expedientes, sin que supiéramos la fecha aproximada en la que se informarían por parte de las Comisiones Provinciales de Valoración que son las que tienen que elevar la propuesta al órgano competente para resolver, y menos aún, la posible fecha de ingreso del pago en el supuesto de su aprobación.
Una vez recibida la preceptiva respuesta a las quejas individuales tramitadas, constatamos que hacía meses que no se venía reconociendo la concesión de esta prestación a ninguna de las solicitudes presentadas con posterioridad al mes de febrero del año 2014 y llegamos a una serie de Conclusiones que dieron lugar a que formuláramos a esa Consejería, Resolución de fecha 2 de febrero de 2015, del siguiente tenor literal:
“Recordatorio de los deberes legales recogidos en los preceptos citados en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar inmediato y debido cumplimiento.
Recomendación 1: para que sin más dilación que la estrictamente necesaria para la comprobación de los datos y requisitos previstos en la norma, se dicte resolución que ponga término al procedimiento de las personas afectadas, aprobando definitivamente el reconocimiento y concesión del Programa de Solidaridad a las solicitudes que hay en espera desde hace meses.
Recomendación 2: para que se adopten las medidas necesarias en lo que se refiere a la dotación de los medios materiales y personales a las Delegaciones Territoriales de esa Consejería, con la finalidad de que se resuelvan las solicitudes en espera que reúnan los requisitos exigidos, a la mayor brevedad y urgencia posibles y, las que se vayan presentando, en el plazo legalmente establecido de dos meses.
Recomendación 3: para que a lo largo del presente ejercicio económico y antes de que se agote la partida presupuestaria prevista para el Programa de Solidaridad de 2015, de ser necesario, se arbitre la dotación de los fondos suficientes para hacer frente a las solicitudes de acceso al Programa que se presenten en 2015, para lo que sería aconsejable tener en cuenta la evolución de la demanda de los años en los que se ha instalado la crisis económica, teniendo en cuenta que la aplicación presupuestaria con cargo a la que se reconoce y abona el Ingreso Mínimo de Solidaridad tiene la consideración de crédito ampliable, también con la finalidad de corregir el importante desfase que se viene arrastrando entre las solicitudes presentadas en cada ejercicio y el presupuesto anual con cargo al cual se abonan las mismas.”.
Resolución que también hicimos extensiva a la Excma. Sra. Consejera de Hacienda en las materias objeto de su competencia.
Pues bien, por la Dirección General de Servicios Sociales y Atención a las Drogodependencias, en respuesta a la Resolución aludida, entre otras cuestiones, se nos dijo que se había destinado un importe de 50.142.493,74 euros con la finalidad de dar respuesta a las solicitudes pendientes de 2014. En un escrito posterior, la Dirección General nos comunicaba que durante la primera semana de marzo de 2015, se celebraron nuevas comisiones de valoración, que resolvieron 10.879 expedientes que dieron lugar a la concesión del IMS a 8.685 solicitudes por importe de 20.329.608,63 euros.
Por su parte la Consejería de Hacienda y Administración Pública contestó a nuestra Resolución diciéndonos, entre otras cosas, que el Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se presenta como anteproyecto por la Consejería de Hacienda y Administración Pública al Consejo de Gobierno, que lo aprueba como Proyecto de Ley. No obstante, resulta obligado recordar que la Ley que fija el presupuesto para cada año emana del Parlamento de Andalucía. Es por tanto el legislativo quien determina las partidas de gasto, correspondiendo al ejecutivo la ejecución del mismo, y en su caso la posibilidad de realizar algunas modificaciones presupuestarias tasadas dentro de los límites establecidos en la ley.
“El Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía se encuentra condicionado por la Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que otorga al Gobierno de la Nación en última instancia la aprobación de limites de deuda y déficit de las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales, así como habilita para la aplicación de férreos mecanismos de control para el cumplimiento de dichos objetivos. Entre las medidas establecidas en la propia Ley Orgánica se incluyen medidas de prevención y corrección, como la aprobación de Planes de Ajuste Económico Financieros, pero también medidas coercitivas de intervención de las administraciones incumplidoras”.
“Todos estos factores suponen unos condicionamientos presupuestarios por todos conocidos. A pesar de estas limitaciones impuestas por el Gobierno Central, la Comunidad Autónoma de Andalucía ha realizado desde 2012 un ajuste presupuestario que había consistido básicamente en una reducción de gasto operativo no vinculado a la prestación de servicios públicos, la introducción de medidas de eficiencia y ahorro, como las compras centralizadas, una reprogramación de inversiones, y también una disminución temporal de salario y jornada de los empleados públicos, que se había revertido en 2015.
En el ciclo presupuestario que hemos atravesado la prioridad presupuestaria del Gobierno de Andalucía ha sido el blindaje de las políticas sociales. En 2015 el 83 % del gasto no financiero de las Consejerías se destina a políticas sociales, Salud, Educación, Dependencia y Bienestar Social, Desde 2008, año de inicio de la crisis, el gasto social ha incrementado su peso en el presupuesto en 5,5 puntos porcentuales”.
Pues bien, a pesar de que de la información recibida pudiera desprenderse que la problemática fundamental abordada en la queja podría estar en vías de solución, nada más lejos de la realidad, al menos en lo que atañe a las provincias de Sevilla y Cádiz, de las que seguimos recibiendo un gran número de quejas de personas solicitantes manifestando su desesperación por no saber nada de sus solicitudes de IMS, presentadas las más antiguas de ellas, entre los meses de febrero y marzo de 2014. A ello se unía los muchísimos comentarios que al respecto se nos hacían llegar por las redes sociales, describiendo situaciones verdaderamente dramáticas y en los que se expresaba la desesperación de muchas de estas personas debido a la larga espera, en muchos casos de más de 14 meses, para recibir una prestación que les ayudase a subsistir. Además, cuando conocían que era un problema que no afectaba a otras provincias.
Era una cuestión injusta entre ciudadanos y ciudadanas de unos territorios con respecto a otros en los que, en aquellos momentos, no afectaba la falta de liquidez. Podíamos decir, que el programa se encontraba bloqueado en dos provincias, Sevilla y Cádiz, lo que nos había llevado a realizar diversas gestiones y llamadas al órgano gestor para conocer las dificultades que entrañaba el Programa en estas provincias y que suponía la situación que hemos descrito de desigualdad territorial entre las personas solicitantes, con el fin de tener informada a la población perjudicada. Pudimos comprobar que el número de expedientes era superior en ambas provincias que en el resto de las otras, aunque el número de Comisiones de Valoración había sido el mismo en todas ellas.
De la respuesta que estábamos recibiendo en las quejas individuales que se nos habían presentado por personas solicitantes de ambas provincial, parece ser que los problemas detectados llevaban a situaciones que escapaban al órgano gestor por cuanto que a modo de ejemplo, en la Delegación Territorial de Sevilla había muchos expedientes pendientes desde el mes de febrero de 2014 que habían pasado ya por Comisión de Valoración y con propuestas favorables de resolución que, al parecer, se encontraban paralizados en la Intervención Delegada.
Sin embargo, con posterioridad, se daba la circunstancia de que aún cuando muchas de las solicitudes presentadas correspondientes a los meses de febrero a junio de 2014, ya habían sido resueltas de forma definitiva, se había producido la paralización de su abono. En unas ocasiones esa interrupción del pago se había producido en el mes de mayo y en otras, en el mes de junio, desconociéndose por esta Defensoría, las causas de ello, más allá de los problemas conocidos atribuibles al cambio de la aplicación informática de gestión, del Programa Júpiter al Giro.
Entendíamos que los procedimientos de fiscalización de los expedientes estaban perfectamente determinados, siendo los mismos para todo el territorio, por lo que deseábamos conocer, mediante petición de informe a la Intervención General, cuáles eran los problemas que producían y que generaban tales diferencias territoriales y si se estaba abordando estas situaciones para poder responder con la agilidad necesaria que la situación de las personas que se dirigían a esta Defensoría en demanda desesperada de ayuda precisaba y que viniera a igualar en derechos a todos los ciudadanos y ciudadanas andaluces solicitantes de este Programa, sea cual fuere la Provincia en la que residan.
Pues bien, el Interventor General en su escrito de respuesta, en resumen nos decía lo siguiente:
“La Orden de 8 de octubre de 1999, es la que regula el pago del Ingreso Mínimo de Solidaridad establecido en el Decreto 2/1999, de 12 de enero, en adelante IMS, y la Instrucción 2/2002, de 3 de abril, de la Intervención General de la Junta de Andalucía, por la que se recopilan las Circulares, Instrucciones, Resoluciones y Comunicaciones vigentes. Esta Circular, ver página 7, declara en vigor la Circular n°2/1991.
En el comienzo del ejercicio presupuestario 2015, con ocasión de la implantación del sistema GIRO se planteó diversa problemática en la tramitación de los expedientes de gasto de Ingreso Mínimo de Solidaridad. Esta problemática se abordó en una Instrucción enviada a todas la Intervenciones provinciales competentes. Es destacable que, en aras de una mayor agilidad contable, se decidió:
"b) Mientras no se aborde por el órgano gestor competente la revisión de determinados aspectos de la regulación y configuración jurídica de la medida IMS, que esta Intervención General va a interesar de los correspondientes órganos de la Consejería afectada, no se exigirá la cumplimentación del Anexo de Terceros procediéndose a la Fiscalización ordinaria según lo descrito en la regla 6a la Circular nº2/1991."
Este Anexo de Terceros es cierto que se venia exigiendo solo en la Intervención Provincial de Sevilla y su no exigencia ha repercutido en una mejora en los tiempos de atención, incluyendo los tiempos de materialización de los pagos, que son competencia del ámbito de Tesorería. Esta mejora fue reconocida por los órganos gestores.
En cualquier caso se debe insistir en la oportunidad de una reforma normativa en esta materia que ya se apuntaba en esa comunicación y que será elevada próximamente a la Consejería competente una vez se materialicen las recientes reestructuraciones administrativas. Básicamente nos referimos a una serie de cuestiones clave, a plantear solo a título inicial y desde la perspectiva competencial de este Centro Directivo. Un examen exhaustivo aportará más elementos y asuntos a revisar. La manera de proceder a dicha revisión podrá determinarse a medio plazo.
Examinados por la Intervención General los tiempos medios de fiscalización de los documentos contables relativos a la medida IMS en los ejercicios 2014 y 2015 (hasta el mes de julio), se comprueba que estos están dentro del plazo antes referido. Tan solo se observa una demora puntual en la provincia de Sevilla en los documentos AD de 2015, consecuencia de la implantación del sistema GIRO, este problema se encuentra actualmente en estudio para su inmediata solución.
En cualquier caso se realizará un seguimiento exhaustivo para lograr aminorar los tiempos medios de fiscalización, máxime sabiendo la importancia social del Programa de Solidaridad y de la medida IMS, especialmente en las provincias con mayor número de ayudas, como es el caso de Cádiz y Sevilla, dentro del conjunto de Andalucía. Debe tenerse presente que estas Intervenciones provinciales también son competentes en otros muchos programas/ayudas sociales de máxima prioridad.”
En vista de todo ello, a fin de profundizar más en las posibles causas de las funcionalidades del Programa en las Provincias de Sevilla y Cádiz, efectuamos visita Institucional a las Delegaciones Territoriales de la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales, en concreto a las Jefaturas de los Servicios de Acción e Inserción Social como órganos gestores y a las Intervenciones Delegadas de Sevilla, en el mes de Julio, y Cádiz, en el mes de Diciembre de 2015.
CONSIDERACIONES
No obstante, antes de proceder a efectuar la valoración final que nos ocupa sobre la problemática y disfuncionalidades del Programa de Solidaridad que recoja el fruto de nuestra investigación, nos propusimos visitar también el resto de las cinco Delegaciones Territoriales que quedaban por abordar, con la finalidad de tener una visión de conjunto sobre la gestión, tramitación y pago de esta prestación en todo el territorio andaluz, a las que se les planteó una serie de cuestiones predeterminadas plasmadas en un cuestionario, cuyo resultado y para su mejor exposición hemos aglutinado en un documento que se remite como Anexo a la presente comunicación, anticipándole también que el fruto de esta investigación, junto al análisis de los 25 años de existencia del Programa de Solidaridad en nuestra Comunidad Autónoma, a través de las actuaciones de esta Defensoría han dado lugar a la elaboración de un Informe Especial al Parlamento de Andalucía, cuya copia le remitimos para su debido conocimiento.
A la vista de cuanto antecede y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1: La exposición de motivos del Decreto 2/1999, tenía previsto realizar la regulación definitiva de todas las medidas sociales del Gobierno Andaluz, y las incluidas en el Programa de Solidaridad en una futura Ley contra la Exclusión Social que, a pesar de los años transcurridos y de que llegó a existir un anteproyecto de Ley de la misma, nunca llegó a aprobarse. Por otra parte, el artículo 23, apartado 2 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, por la que se aprobó el vigente Estatuto de Autonomía para Andalucía, reconoce que todos tienen derecho a una renta básica que garantice unas condiciones de vida dignas y a recibirla, en caso de necesidad, de los poderes públicos con arreglo a lo dispuesto en la ley, sin que sepamos cuando va a ser desarrollado este importante derecho social previsto en nuestro Estatuto de Autonomía, habiéndose posicionado ya esta Defensoría en diversas ocasiones en sus Informes Anuales al Parlamento de Andalucía, e incluso mediante una Recomendación formal, sobre la necesidad de que esta tarea se aborde lo más pronto posible por parte del Gobierno Andaluz.
Teniendo en cuenta las importantes disfuncionalidades que se han venido dando en el vigente Programa de Solidaridad de los Andaluces para la erradicación de la marginación y la desigualdad, puestas de manifiesto en los 25 años de actuaciones de esta Defensoría en esta materia, recomendamos se proceda a la urgente derogación y su sustitución por una nueva regulación de este Programa que tenga en cuenta el cambio de perfil que se ha producido en las personas solicitantes, actualizándolo a las circunstancias y situaciones sociales y económicas actuales, hasta tanto se apruebe la Ley de Renta Básica de Andalucía, en cuanto importante instrumento de lucha contra la exclusión social y de que, en la actualidad, el IMS se ha convertido, en muchas ocasiones, en el único ingreso de carácter económico con el que cuentan muchas unidades familiares andaluzas para subvenir a sus necesidades básicas.
Sería deseable que la nueva norma que se apruebe, garantice esta prestación como derecho subjetivo ante la Administración competente para las personas que cumplan las condiciones establecidas en cada caso y con arreglo a la normativa reglamentaria de desarrollo que asimismo pueda aprobarse y ello, en la línea de la prestación garantizada que se contempla en la recién aprobada Ley de Servicios Sociales de Andalucía, en lo relativo a las “prestaciones económicas específicas y directas orientadas a la erradicación de la marginación y la desigualdad y a la lucha contra la exclusión social», hasta tanto se elabore el Catálogo de Prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales, que será el que describirá de forma clara las prestaciones garantizadas del Sistema.
RECOMENDACIÓN 2: Con carácter previo a la aprobación de la nueva norma que recomendamos, se habrán de estudiar necesariamente las siguientes cuestiones:
El análisis, redefinición y mejor regulación de las personas beneficiarias y la aclaración del concepto de unidad familiar adaptado a las actuales circunstancias sociales, debiendo tenerse en cuenta los aspectos que están ocasionando más problemas en cuanto a la adecuada cobertura de las situaciones de marginación, exclusión, riesgo de exclusión, vulnerabilidad y pobreza en la que se encuentran amplios sectores de la población andaluza a consecuencia de los efectos de la tan traída y llevada crisis económica que estamos padeciendo desde finales de 2008, tales como las unidades familiares unipersonales, la convivencia en el mismo domicilio de más de una unidad familiar ligadas por relación de parentesco, debiendo regularse de modo menos restrictivo que en la actualidad no incluyendo en la misma parientes perceptores de pensiones mínimas cuando la convivencia con ellos obedezca a razones de necesidad, las relaciones análogas al matrimonio (parejas de hecho) y las unidades familiares monoparentales.
RECOMENDACIÓN 3: En relación con lo anterior, recomendamos que se definan mejor los recursos computables de la unidad familiar, su forma de determinación y valoración, con especial atención la problemática que al respecto se plantea en los casos de las familias monoparentales, debiendo tomarse en consideración y cuestionarse si en los mismos han de incluirse y computarse la pensión de alimentos a las personas menores de edad por parte de sus progenitores; los de las familias con alguna persona dependiente que perciba prestaciones procedentes de la Ley 39/2006; los de las personas trabajadoras dadas de alta en la Seguridad Social en el Régimen de Trabajadores Autónomos, así como la fórmula de atribución de ingresos de los bienes inmuebles que sean distintos a la vivienda habitual.
RECOMENDACIÓN 4: En cuanto a los recursos computables procedentes de los ingresos por prestaciones de la Seguridad Social, así como de las procedentes de los distintos programas de ayuda a las personas trabajadoras desempleadas, recomendamos que en el caso de que en virtud de las distintas normativas reguladoras de las prestaciones citadas las mismas sean incompatibles con el IMS, se articulen procedimientos de consulta e intercambio ágil de información con los organismos responsables de aquellas, debiendo instaurarse protocolos de coordinación con los mismos, vía convenio entre las Administraciones Públicas implicadas, con la finalidad de que ninguna de las personas o unidades familiares potencialmente beneficiarias del IMS, se queden sin prestación o ingreso alguno, a pesar de que pudieran tener derecho a ello, por motivo de la falta de coordinación en la tramitación de los respectivos procedimientos de resolución.
RECOMENDACIÓN 5: Como quiera que la norma vigente reguladora del Programa de Solidaridad, Decreto 2/1999, sólo permite respecto de las personas extranjeras que sean consideradas unidades familiares unipersonales o destinatarias de las acciones previstas en el Programa las personas ciudadanas de la Unión Europea, recomendamos que la nueva norma que se apruebe se armonice a este respecto con lo previsto en el artículo 14 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en el que se reconoce a las personas extranjeras residentes, sin distinción de nacionalidad alguna, el derecho a los servicios y a las prestaciones sociales, tanto a las generales y básicas, como a las específicas, en las mismas condiciones que los españoles, por cuanto que a ello obligan los principios de legalidad y jerarquía normativa, consagrados en el artículo 9.1 y 3 de la Constitución española.
RECOMENDACIÓN 6: Dada la variada y enorme casuística que se puede presentar en la aplicación de una normativa de esta naturaleza, recomendamos que se prevea en caso de que se planteen por los órganos provinciales de gestión, dudas sobre la aplicación de algún aspecto de la nueva regulación, la necesidad de consulta obligatoria sobre la mejor y adecuada forma de interpretación del supuesto en cuestión y, en su caso, de su forma de acreditación, con la finalidad de que por los Servicios Centrales de la Consejería se dicten instrucciones generales de observancia obligatoria por parte de aquellos, debiendo instaurarse para ello un procedimiento ágil de consulta y respuesta, a fin de garantizar lo más posible el respeto a los principios de igualdad y seguridad jurídica a todas las personas y unidades familiares solicitantes sea cual sea el territorio andaluz en el que residan.
RECOMENDACIÓN 7: Dado el contenido del artículo 12 del Decreto 2/1999, que en todo caso exige certificación, como forma de acreditar documentalmente el cumplimiento de los diversos requisitos exigidos a las unidades familiares solicitantes, se considere la posibilidad de incluir otros medios de prueba admitidos en derecho a efectos de la acreditación del cumplimiento de los requisitos exigidos o, en su caso, se articule la fórmula más adecuada a efectos de facilitar lo más posible la aportación de la acreditación reseñada, mediante la utilización de medios electrónicos de consulta a las bases de datos públicas que corresponda, así como el acceso a los servicios electrónicos que permiten otorgar equivalencia legal a los trámites relacionados por medios electrónicos con los relacionados por medio presencial, pudiendo salvarse la normativa específica en materia de protección de datos de carácter personal, mediante la concesión de autorización expresa para ello por parte de las personas solicitantes a aportar junto con la solicitud de concesión del Programa.
A este respecto, como quiera que a mediados del mes de septiembre se tenía previsto que dejara de funcionar el Certificado SILCON, sugerimos que por parte de la Consejería competente de la Junta de Andalucía, se lleve a cabo convenio con la Secretaría de Estado de Función Pública (Dirección General para el impulso de la Administración Electrónica) a fin de que a los resultados de las consultas de comprobación de las bases de datos de organismos de la Administración del estado, que efectúen el personal de los órganos de gestión administrativa y/o económica, se les otorgue la necesaria validez oficial, legal y jurídica y sirvan de verificación y aportación de datos completos y definitivos a los expedientes de solicitud del nuevo Programa que se articule, ganado así en eficiencia y eficacia en la gestión del procedimiento de resolución.
Todo ello, en aplicación y desarrollo del espíritu que impregna la nueva ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común y la Ley 40/1015, de 1 de Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en cuanto a la utilización de los medios electrónicos por las Administraciones Públicas y el deber de colaboración y cooperación entre las mismas.
RECOMENDACIÓN 8: Teniendo en cuenta las dificultades que para los órganos gestores supone el que la aplicación informática de tramitación y gestión de servicios sociales, no esté debidamente adaptada a algunos trámites y gestiones, como por ejemplo el procedimiento de reintegro del IMS, recomendamos se adapte la aplicación informática SISS a las necesidades que al respecto pueden tener los órganos gestores, a fin coadyuvar a una mayor eficacia y eficiencia en la tramitación y resolución de este Programa.
RECOMENDACIÓN 9: Como quiera que en la actualidad solo se está concediendo la medida del Ingresos Mínimo de Solidaridad, sin que se estén aplicando ni reconociendo el resto de medidas que contempla el Decreto vigente en materia de empleo, educativas y de acceso a vivienda, recomendamos que se reconsidere si en la nueva norma que proponemos sigue siendo conveniente la previsión de medidas adicionales al IMS, en cuyo caso, las que se contemplen deben ser lo más realistas posibles en cuanto a su prestación por parte de la propia Administración que sea competente para ello, debiendo valorarse también su necesariedad para contribuir a la superación de las circunstancias desfavorables en la que se encuentren las personas y unidades familiares que puedan ser beneficiarias de las mismas.
RECOMENDACIÓN 10: De igual modo, debe también cuestionarse y analizarse la conveniencia de la pervivencia del denominado Compromiso de Inserción, por cuanto que el espíritu que impregnaba su previsión en el Decreto 2/1999, como medio de implicar a los miembros de la unidad familiar como sujetos activos para su integración y asunción de responsabilidades y, en definitiva, para su empoderamiento, no tiene virtualidad práctica alguna si no se engarza con las medidas adicionales que con la misma finalidad se puedan otorgar por las Administraciones competentes en función de la materia, existiendo en tal caso, el riesgo de que nuevamente se convierta en un mero trámite de carácter formal.
Compromiso que en caso de que nuevamente se establezca y regule, la Administración competente, ha de controlar periódicamente y evaluar su correcto cumplimiento por parte de las unidades familiares a las que se les exija.
RECOMENDACIÓN 11: Dada la diversa casuística que se da en la práctica, en las diversas provincias andaluzas en cuanto al lugar de presentación de las solicitudes, la prestación del servicio de información, orientación y asesoramiento del Programa etc, se estudie y regule la participación de los Servicios Sociales Comunitarios como órganos colaboradores en esta fase inicial del Procedimiento, bien por la vía de la suscripción de Convenios con las Corporaciones Locales, bien mediante la regulación pormenorizada en la nueva norma que se apruebe, debiendo preverse, en su caso, los adecuados mecanismos de contribución a la financiación de esta labor de colaboración de los SSCC en el supuesto de que se decida que los mismos sean la puerta de entrada para la información y orientación, la recogida de la solicitud y la comprobación de que la documentación a presentar esté completa.
Todo ello, consideramos que reviste su importancia, por cuanto que según sea la vía de información, presentación y recogida de solicitudes y comprobación de la documentación, incide sobre manera en la mayor o menor carga de trabajo del órgano gestor y, por tanto, en las necesidades de medios personales y materiales, todo lo cual redunda a su vez en la eficacia y eficiencia de la tramitación del procedimiento de concesión que teniendo en cuenta la finalidad del mismo, debería ser lo más corto y ágil posible.
RECOMENDACIÓN 12: Dada la diversidad observada en las distintas Delegaciones Territoriales en cuando a la prestación del servicio de información a las personas solicitantes, tanto en lo que se refiere a la inicial y previa a la presentación de la solicitud, como a la que se demanda durante la tramitación del procedimiento, ocasionándose desigualdades territoriales entre las personas residentes en una u otra provincia en cuanto a la satisfacción de este derecho a la información, y teniendo en cuenta la presentación de no pocas quejas ante esta Defensoría por parte de las personas solicitantes de este Programa, alegando la nula o escasa información que reciben al solicitar información sobre el trámite en el que se encuentra su solicitud, recomendamos que se destinen en todas las Delegaciones Territoriales, unidades o personal específico destinado a ofrecer la información que demande la ciudadanía de todo lo concerniente a su petición, ya sea en fase inicial o durante la tramitación del procedimiento, especialmente en aquellos supuestos en que no sea posible tramitar completos los expedientes dentro del plazo que se establezca, evitando de este modo situaciones de indefensión y desconcierto.
RECOMENDACIÓN 13: Dada la confusión que se genera en la actualidad con la naturaleza del informe que prevé el artículo 16 del Decreto 2/1999, y teniendo en cuenta que la medida que analizamos se incardina dentro de las que se consideran medidas sociales, recomendamos que la nueva norma que se propone, en caso de que opte por prever la emisión del mismo, debe aclarar aspectos tales como su naturaleza, organismo que ha de evacuarlo, casos en los que sea obligatoria su elaboración, si son vinculantes o no, así como las fórmulas de colaboración y coordinación al respecto con los Servicios Sociales Comunitarios al estar estos radicados en la Administración más cercana a la ciudadanía, la Administración Local, y ello, en caso de que se opte por la línea ya aludida de mayor implicación y participación de los mismos en la gestión y seguimiento del nuevo Programa.
RECOMENDACIÓN 14: Dada la problemática que genera en la actualidad lo previsto en el artículo 12 de la actual normativa, que obliga al órgano gestor a comprobar de oficio la modificación sobrevenida del número de miembros de la unidad familiar, o de los recursos económicos declarados, con carácter previo a la resolución de concesión del IMS y, en su caso, para el posterior aumento o disminución del mismo, provocando ello una mayor complejidad en la gestión de las solicitudes, teniendo en cuenta el alto volumen de las mismas, al tiempo que tampoco se cuenta con una herramienta informática que facilite esta tarea, recomendamos se estudie la conveniencia de la supresión del artículo 12 en este aspecto, y la toma en consideración para la concesión del IMS, de las circunstancias alegadas y acreditadas en la fecha de presentación de la solicitud por la persona demandante del Programa dentro del período legal de resolución.
Ello no ocasionaría perjuicio alguno si el procedimiento se tramitara en el plazo de dos meses previsto en la Disposición Adicional Segunda del Decreto-Ley 7/2013, declarada en vigor por el Decreto-Ley 8/2014, por cuanto que en dicho plazo es difícil que puedan cambiar las circunstancias alegadas por las personas solicitantes en el momento de presentación de la solicitud.
No obstante, somos conscientes de que la modificación sobrevenida de las circunstancias debe conllevar la adaptación de la cuantía del IMS en función de aquellas, e incluso su extinción y, llegado el caso, el reintegro de lo indebidamente percibido, lo que no implica que la comprobación de dicho cambio no pueda efectuarse con posterioridad a la resolución de concesión de IMS.
RECOMENDACIÓN 15: Como quiera que a raíz de nuestra investigación ha quedado cuestionada la existencia y participación de las Comisiones de Valoración como órgano colegiado que lleva acabo la propuesta de resolución, debido a que su existencia tenía razón de ser cuando sí se establecieran medidas adicionales en materia de empleo, educación o vivienda, cosa que en la actualidad no se viene haciendo, recomendamos que con carácter previo a la elaboración de la nueva norma, se valore la necesidad de la existencia de este órgano colegiado, decidiéndose lo que en consecuencia proceda.
RECOMENDACIÓN 16: Dadas las desigualdades territoriales que igualmente se están provocando entre las personas solicitantes del Programa de Solidaridad, según residan en una u otra provincia en lo que atañe a la consideración de la situación de emergencia en las que las mismas se puedan encontrar, recomendamos se establezcan indicadores o criterios objetivos para valorar dichas situaciones que sean de obligado cumplimiento y aplicación homogénea por los órganos gestores.
RECOMENDACIÓN 17: Teniendo en cuenta la actual confusión sobre la naturaleza económica del IMS, recomendamos se aclare definitivamente si el IMS es una subvención u otro tipo de prestación económica debiendo adaptarse y regularse su tramitación económica y contable, en función de lo que se decida al respecto.
RECOMENDACIÓN 18: De igual forma, una vez se apruebe la nueva normativa reguladora del Programa de Solidaridad, por la Intervención General de la Junta de Andalucía se ha de dictar la Instrucción oportuna mediante la que se establezca la forma de fiscalización de los expedientes de concesión adaptada a la nueva normativa que lo regule, de obligado cumplimiento por todas las Intervenciones Delegadas en las provincias andaluzas.
RECOMENDACIÓN 19: Estudiar la posibilidad de que la Tesorería de la Junta de Andalucía se pagara el IMS como si de una nómina se tratase y no fuera todo el crédito del que se vaya disponiendo a la Cuenta de Funcionamiento de la Delegación Territorial, aunque previamente habría de darse un paso intermedio y es que se preparara el Programa Syrus para su conexión informática con las bases de datos de la Seguridad Social, los Servicios de Empleo y los Ayuntamientos (Empadronamiento) a efectos de comprobar las condiciones exigidas por la norma.
RECOMENDACIÓN 20: Ampliar anualmente el crédito presupuestario destinado al IMS, hasta la cuantía necesaria para absorber la demanda que en cada momento pueda existir para que se pueda cumplir lo recogido en el Decreto-Ley 7/2013, en cuanto al plazo de resolución de este procedimiento, cifrado en dos meses, de ser necesario mediante medidas presupuestarias extraordinarias y llegado el caso, con la concesión de un anticipo de tesorería para agilizar el pago de las ayudas de esta prestación, todo ello, previos los trámites legales que sean procedentes, a fin de evitar los largos meses de espera de muchas familias para poder percibir un ingreso concebido para satisfacer necesidades básicas.
RECOMENDACIÓN 21: Dotar de efectivos de personal adecuados al volumen de trabajo actual tanto de las Delegaciones Territoriales de la Consejería de Igualdad Y Políticas Sociales como de la Intervenciones Delegadas, a las que también se las debe proveer de una Relación de Puestos de Trabajo acorde a su estructura y funciones.
Hasta tanto se solucione el problema de necesidad de personal estable, en caso de ser necesario, recomendamos que se lleve a cabo la descarga de trabajo de los órganos gestores e Intervenciones provinciales, mediante la articulación de planes de choque.
Ver asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
