La Asociación para la defensa de la Igualdad en la Carrera Administrativa en la Administración de la Junta de Andalucía, se dirigió a esta Institución exponiendo diversas consideraciones en relación con el reconocimiento de servicios previos (como personal laboral) a efectos de méritos en provisión de puestos de trabajo de funcionario tras proceso de funcionarización.
ANTECEDENTES
1.- La tramitación del expediente de queja ante la Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz (Q.15/4707)
Tras la publicación del Decreto-Ley 4/2015, de 27 de agosto, por el que se modifican determinados artículos de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, por la representación de la Asociación para la Defensa de la Igualdad en la Carrera Administrativa en la Administración General de la Junta de Andalucía se ha planteado por un colectivo de funcionarios (personal laboral fijo de la Administración procedente de procesos de funcionarización) ante esta Institución queja con motivo de la exclusión, a efectos de carrera administrativa (provisión de puestos y promoción interna) de los servicios previos desempeñados en su anterior condición de empleados públicos laborales por parte de dicho decreto-ley, toda vez que el texto legal ciñe exclusivamente el reconocimiento de servicios previos como funcionario de carrera o en interinidad (Artículo 1. Uno y Dos por los que se adicionan un nuevo apartado 3 al artículo 26 y un nuevo apartado 4 al artículo 37 de la Ley 6/1985), alegando vulneración del derecho constitucional de igualdad y no discriminación en su carrera y promoción profesional.
En favor de su alegato trae la citada asociación a colación la propia exposición de motivos del decreto-ley, el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía al respecto (200/2014) y la mayoritaria normativa estatal y autonómica a favor del reconocimiento de servicios previos en la Administración con anterioridad a la adquisición de funcionario de carrera y de acuerdo con la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración.
En la tramitación del expediente de queja, por la Secretaría General para la Administración Pública, con fecha 24 de noviembre de 2015, se informa que tras la aprobación y derogación (no convalidación) del Decreto-ley 4/2015, de 27 de agosto, en el que se venía a reconocer, a efectos de carrera administrativa, los servicios prestados como personal funcionario de carrera e interino, por el Parlamento de Andalucía se aprobó, con fecha 18 de noviembre de 2015, Proposición de ley a tramitar por el procedimiento de urgencia, sin perjuicio de que la cuestión planteada sea objeto de estudio en los trabajos de preparación de la futura Ley de Empleo Público de Andalucía.
Como consecuencia de este estado de situación de la iniciativa legislativa adoptada en el seno del Parlamento de Andalucía, esta Institución procedió al cierre y archivo del expediente de queja, dando traslado del informe administrativo y de esta actuación a la parte promotora de la queja.
2.- El errático discurrir administrativo y judicial de la antigüedad como mérito baremable en la carrera administrativa (funcionarial)
En el contexto del derecho del personal funcionario a la carrera administrativa, reconocido tanto en el Estatuto Básico del Empleado Público (en su versión actual de Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del mismo), como en la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, la baremación de méritos no ha estado exenta de controversia, en constante sede judicial, circunstancia a ha afectado al normal desarrollo de los procedimientos de provisión y promoción profesional del colectivo de personal funcionario.
Sin duda la antigüedad, como mérito baremable, ha nucleado los múltiples procesos judiciales que han tenido como objeto dichos procedimientos, con contradictorios pronunciamientos sobre el tratamiento a dar a los servicios prestados por el personal funcionario interino.
El texto inicial del Reglamento andaluz (Decreto 2/2002, de 9 de enero, de ingreso, promoción interna, provisión de puestos y promoción profesional), no contemplaba la valoración, a efectos de «antigüedad», de la experiencia de los participantes en tales procesos, en tanto se acreditaran servicios previos como personal funcionario interino, criterio posteriormente modificado por el Decreto 528/2004, de 16 de noviembre, a fin de ajustar nuestra normativa autonómica a la cláusula 4 del Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre trabajo de duración determinada, anexo a la Directiva 1999/70/CE, del Consejo, de 28 de junio.
No obstante, a pesar de este cambio normativo en favor de la consideración de los servicios prestados en interinidad a estos efectos, con posterioridad distintas sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (valga como referente jurisprudencial la Sentencia 370/2006, de 10 de julio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada), declararon nula esta modificación, retornando a la previsión regulatoria inicial.
Posteriores resoluciones judiciales, dictadas tanto en el ámbito comunitario europeo como en el nacional, han puesto de manifiesto la compleja situación jurídica y la controversia existente sobre la materia, evidenciando a este respecto la divergencia de criterio existente entre el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que postula incluso la inaplicación de las normas de Derecho interno que contravienen el Ordenamiento Comunitario, y del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA), que no advierte contradicción alguna entre uno y otro ordenamiento, y opta por mantener el régimen jurídico establecido en el texto original del Reglamento aprobado por Decreto 2/2002, de 9 de enero, aplicando criterios de antigüedad distintos para el personal funcionario de carrera e interino, en atención al vínculo “fijo o temporal” de su relación de servicios con la Administración.
Este posicionamiento del TSJA es objeto de un viraje de la Sentencia del TSJA de 29 de octubre de 2012, al ajustar su fallo al criterio jurisprudencial europeo, con anulación de las actuaciones practicadas en los procedimientos de provisión en curso, con demora de la finalización de los mismos (al igual que los procesos de promoción interna en curso).
Ante el malestar generado en el colectivo del funcionariado, expresado en distintos medios de comunicación social, redes sociales y otros estamentos (múltiples quejas ante el Defensor del Pueblo Andaluz), por la Consejería de hacienda y Administración Pública se planteó la necesidad de desbloquear la compleja situación jurídica existente, instando el criterio del Consejo Consultivo de Andalucía sobre las posibles actuaciones a realizar en el futuro, órgano consultivo que en el Dictamen número 200/2015, de 25 de marzo, constatando y que la parálisis de los procedimientos de gestión y planificación de personal perjudica la carrera profesional del conjunto del personal funcionario, se postula por un cambio en la regulación existente que permita el reconocimiento de los servicios previos, a efectos de antigüedad, conforme a los principios establecidos en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, y en sintonía con la normativa aprobada por la generalidad de las Administraciones Públicas en España y el criterio jurisprudencial europeo.
Las circunstancias expuestas dieron lugar a que por el Gobierno autonómico se abordara la regulación en favor del reconocimiento de los servicios prestados en interinidad a través del Decreto-Ley 4/2015, de 27 de agosto, por el que se modifican determinados artículos de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, y se adoptan otras medidas urgentes (Vigente hasta el 15 de Octubre de 2015).
3.- El artículado del Decreto Ley 4/2015, de 27 de agosto, y las Proposiciones de Ley.
3.1. El Decreto-Ley 4/2015, de 27 de agosto.
Con fundamento en el mandato judicial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y en el procedimiento de infracción promovido por la Comisión Europea, el preámbulo de dicha disposición expresa:
«A fin de sintetizar lo ya expuesto, cabe subrayar que la extraordinaria y urgente necesidad de abordar una reforma legal como la que se acomete, mediante la vía de este Decreto-ley, viene determinada por dos razones esenciales. De un lado, la situación de bloqueo material descrita en relación con los procedimientos para la provisión de puestos de trabajo, que afecta a la carrera profesional de miles de funcionarios y que es a todas luces perjudicial para el normal funcionamiento de la Administración de la Junta de Andalucía. De otro, la necesidad de adecuar la normativa vigente a los criterios de la Unión Europea sobre igualdad de trato en los procedimientos de selección de personal en el sector público, habida cuenta del procedimiento de infracción del artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea iniciado frente al Estado español por la Comisión Europea, que considera injustificado y contrario al Ordenamiento Comunitario el tratamiento que en este contexto se viene dando al personal con contrato de duración determinada por parte de nuestra Administración (...).
De acuerdo con todo lo expuesto, el objeto de este Decreto-ley es la adición de un apartado 3 al artículo 26 y un apartado 4 al artículo 37 a la Ley 6/1985, de 28 de noviembre. Ambas adiciones tienen como denominador común valorar los servicios prestados como personal funcionario interino, de forma que se produzca una plena equiparación con el personal funcionario de carrera. En concreto en el citado apartado 3 del artículo 26 para valorar la antigüedad en la Administración a efectos de méritos en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, se computarán los servicios prestados como personal funcionario de carrera e interino. Por su parte en el apartado 4 del artículo 37 para valorar la antigüedad en la Administración a efectos de méritos en los procedimientos de promoción interna se computarán los servicios prestados como personal funcionario de carrera e interino (...).
Asimismo, el impulso que con la aprobación del presente Decreto-ley se pretende dar a la situación de bloqueo descrita quedaría desvirtuado si entre las disposiciones que contiene no se incluyeran medidas expresas relativas al Baremo de Méritos aplicable a los procesos que son objeto de regulación, adaptándolo igualmente y de manera definitiva al criterio establecido por la Unión Europea y poniendo fin de este modo a las distintas disfunciones que en su redacción se han ido detectando a lo largo de este tiempo y que han derivado en sucesivas modificaciones parciales, dando lugar a pronunciamientos judiciales dispares que podrían reproducirse en el futuro, propiciando nuevas e indeseables dilaciones.
En este sentido se modifica el referido baremo para que respecto del mérito del trabajo desarrollado se otorgue la misma puntuación a la experiencia adquirida tanto por el desempeño de puestos definitivos como provisionales, siguiendo la senda marcada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea».
Por su parte, el artículo 1 del Decreto-ley modifica la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, añadiendo un nuevo apartado 3 al artículo 26, con la siguiente redacción:
«3. Para valorar la antigüedad en la Administración a efectos de méritos en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo se computaran los servicios prestados como personal funcionario de carrera e interino.»
Paralelamente adiciona un nuevo apartado 4 al artículo 37, con la siguiente redacción:
«4. Para valorar la antigüedad en la Administración a efectos de méritos en los procedimientos de promoción interna se computaran los servicios prestados como personal funcionario de carrera e interino.»
Por último, el artículo 2 aborda la modificación parcial del Reglamento General de Ingreso, Promoción Interna, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios de la Administración General de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto 2/2002, de 9 de enero, con la nueva redacción del apartado 1 del artículo 54 (“Valoración del trabajo desarrollado”) y el párrafo a) del artículo 56 (“Valoración del trabajo desarrollado”).
3.2. El trámite parlamentario de no convalidación (derogación) del Decreto-Ley 4/2015, de 27 de agosto.
En el trámite parlamentario de convalidación o derogación del Decreto-ley 4/2015 por parte del Pleno del Parlamento de Andalucía (recogido en el Diario de Sesiones del 23 de septiembre de 2015), que como sabemos no obtuvo su convalidación y, por tanto, siendo derogado en este trámite y sede, prevalece en el debate de los distintos grupos parlamentarios aspectos formales relacionados con la modalidad legislativa promovida (decreto-ley), y las referencias a la consideración y baremación de los servicios prestados en “interinidad” funcionarial.
Tan solo en los casos de la intervención de la representante del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida Los Verdes-Convocatoria por Andalucía, se plantea, como “duda razonable” “la exclusión de los laborales, que son funcionarios, y que ocuparon puestos en la Administración (…)” y del Grupo Parlamentario Popular que en relación a la negociación alude que “no contentan a los que eran laborales, y están funcionarizados (…)”.
4.- Las proposiciones de Ley posteriores.
En el BOPA de 13 de octubre de 2015 nos encontramos con sendas Proposiciones de Ley por la que se modifican determinados artículos de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía; una promovida por el Grupo Parlamentario Socialista y la otra por el de Podemos, ambas con idéntico contenido normativo en su único artículo, con la sola diferencia de la argumentación dada en la Exposición de Motivos, más extensa y completa en la primera de ellas.
En su artículo único, ambas proposiciones de ley se reiteran en la adiciones del nuevo apartado 3 del art. 26 y del apartado 4 del art. 37 de la Ley 6/1985 abordados con anterioridad en el Decreto-ley precedente.
Este planteamiento, si bien coincide con el Decreto-Ley precedente, del que trae causa, omite regulación alguna del Reglamento aprobado por el Decreto 2/2002, de 9 de enero (que era igualmente objeto de modificación por el Decreto-Ley), como tampoco de la aplicación retroactiva que abordaba el Decreto-Ley respecto a los procesos de promoción interna en curso al momento de entrada en vigor del mismo.
A este respecto, cabe decir que el informe del Letrado de la Comisión de Hacienda y Administración Pública, de fecha 10 de noviembre de 2015, tras analizar el fundamento competencial de la iniciativa legislativa y de hacer precisiones de mejora de técnica normativa, culmina precisando una duda sobre el alcance de la modificación legislativa al expresar:
“Finalmente, no puede dejar de advertirse que la redacción que se otorga a esos dos nuevos apartados puede plantear la duda de si lo que se pretende es que exclusivamente se puedan computar, para valorar la antigüedad en la Administración a efectos de méritos en los correspondientes procedimientos, los servicios prestados como funcionario de carrera o como interino (lo que a su vez, puede no dejar de plantear problemas de constitucionalidad o regularidad jurídica en relación a otras formas de prestación de servicios) o por lo contrario, tan solo se impone la valoración en los dos supuestos que se indican, sin excluir necesariamente aquellas otras formas de prestación de servicios a la Administración”.
Debe tenerse en cuenta, que la iniciativa legislativa, ya en formato de decreto-ley o de proposición de ley, va referida a una modificación de la Ley andaluza de la Función Pública (Ley 6/1985), una ley con 30 años de antigüedad anclada en parámetros de “función pública” y no en “empleados públicos” comprensivos de vinculación funcionarial o laboral, acotación que quizás pudiera explicar el restringido alcance de los servicios previos que se pretende reconocer, al ceñirlos exclusivamente a los prestados previamente en el ámbito funcionarial con aparente exclusión, en la letra del precepto, de los prestados previamente mediante vínculo laboral en la Administración pública, reconocidos o susceptibles de reconocimiento, a efectos económicos, al amparo de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración.
CONSIDERACIONES
Primera.- La consolidada doctrina administrativa y jurisprudencial en favor del reconocimiento de los servicios previos.
Los fundamentos en favor del reconocimiento de los servicios previos tiene su primer precedente, a los efectos económicos, en la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, y a los efectos de carrera administrativa, en la actual regulación estatal y autonómica comparada.
En Andalucía, siendo pacífico el reconocimiento de los servicios previos a efectos económicos, no ha corrido la misma suerte el reconocimiento de dichos servicios a efectos de carrera administrativa, pues ante la doble circunstancia de su omisión regulativa expresa unida a la dubitativa y contradictoria jurisprudencia generada como consecuencia de los múltiples contenciosos sobre este último aspecto, la polémica ha girado sobre la aplicabilidad y alcance de la Directiva y al Acuerdo Marco (cláusula 4 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE, del Consejo, sobre el trabajo de duración determinada) que las citadas disposiciones también pueden aplicarse a los contratos y las relaciones laborales de duración determinada celebrados con las autoridades públicas y demás organismos del sector público, como expresamente se contempla en la Sentencia de 8 de septiembre de 2011, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (caso Rosado Santana).
Igualmente, en esa misma Sentencia se indica que la cláusula 4 del citado Acuerdo marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a que los períodos de servicio cumplidos por un funcionario interino de una Administración Pública no sean tenidos en cuenta para el acceso de éste, que entre tanto ha tomado posesión como funcionario de carrera, a una promoción interna en la que sólo pueden participar los funcionarios de carrera, a menos que dicha exclusión esté justificada por razones objetivas, matizando que el mero hecho de que el funcionario interino haya cumplido dichos períodos de servicio sobre la base de un contrato o de una relación de servicio de duración determinada no constituye tal razón objetiva.
Por su parte, el Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía (200/2015, en el que se reitera el dictamen 310/2004) a la luz de los nuevos referentes jurisprudenciales dados en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de septiembre de 2011 (asunto C-177/10, Rosado Santana) sobre la aplicación de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al citado Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinad, señala que:
«...la eliminación de la antigüedad adquirida con anterioridad a la condición de funcionario resulta contraria a la normativa básica, pugna con la propia Ley 6/1985 y está reñida con los principios constitucionales rectores de la función pública; criterio que ha provocado situaciones especialmente graves, con resultados tangibles que operan en contra del interés general y del derecho que todo trabajador tiene a la promoción en el trabajo, cuya potencialidad puede quedar seriamente dañada, en algunos supuestos después de que los interesados hayan prestado servicios durante más de dos décadas a la Administración de la Comunidad Autónoma (...).
En efecto, no sólo no hay ningún obstáculo para la valoración de los servicios previos, sino que la interpretación de los principios de mérito y capacidad y las exigencias que derivan de la salvaguarda de la promoción en el trabajo y la dignidad del trabajador así lo demandan; exigencias que no sólo derivan de lo expresamente establecido en nuestra Carta Magna y en la normativa básica estatal, sino también del concepto mismo de mérito, que no nace en el vacío, sino en un contexto social e histórico determinado que permite dicha valoración.
En el sentido indicado, el Tribunal Constitucional ha reconocido que los servicios prestados a la Administración pueden ser objeto de valoración en los procedimientos de acceso a la función pública, pues su consideración no es ajena a los conceptos de mérito y capacidad, ya que el tiempo efectivo de servicios pone de manifiesto la aptitud o capacidad para desarrollar una determinada función pública (entre otras, SSTC 67/1989, de 18 de abril, FJ 5; 151/1992, de 19 de octubre; FJ 3, 4/1993, de 14 de enero, FJ 2 y 60/1994, de 28 de febrero, FJ 4), de modo que la consideración del tiempo de servicios previos como mérito computable obedece a circunstancias que no pueden considerarse irrazonables o arbitrarias (STC 107/2003, de 2 de junio).
Y si la valoración como mérito de la antigüedad o experiencia previa no puede estimarse, pues, como una medida desproporcionada, arbitraria o irrazonable con relación a una finalidad de consolidación del empleo temporal, menos aún lo será cuando dicha antigüedad se toma en consideración para la provisión de puestos entre quienes ya son funcionarios, máxime si se tiene en cuenta que quienes acreditan tales servicios previos accedieron en muchos casos a la función pública a través de oposiciones libres y sin puntuación de ninguna clase, por lo que no resultaría lógico borrar su historial profesional y provocar una ficción para considerar que tales servicios son inexistentes a efectos profesionales.»
Finalmente, cabe decir que la regulación estatal a este respecto es uniforme en el sentido de reconocer los servicios previos a efectos de carrera administrativa, en el ámbito estatal en las innumerables Órdenes de convocatoria de concursos de traslados, en cuyas bases es baremable tales servicios previos con independencia de su naturaleza funcionarial, estatutaria o laboral, de carácter permanente o temporal, (valga por todas la Orden TAP/29672011, de 26 de octubre (BOE del 3 de noviembre).
En el mismo sentido la regulación autonómica comparada de concursos de méritos:
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Aragón. Resolución 24 de octubre de 2011 (BOA, 15 de noviembre): valora los servicios prestados con anterioridad a la adquisición de la condición de funcionario de carrera.
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Asturias. Resolución 16 de octubre de 2009 (BOP, 23 de octubre): valora los servicios prestados con carácter previo al ingreso en el Cuerpo de Escala.
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Canarias. Orden 8 de abril de 2011 (BOC, 12 de abril): valora los servicios prestados con carácter previo al ingreso en el Cuerpo o Escala al amparo de la Ley 70/78.
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Cantabria. Orden PRE/55/2010, 3 de septiembre (BOC, 9 de septiembre): valora los servicios prestados con carácter previo al ingreso como funcionario de carrera.
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Castilla-La Mancha. Resolución 26 de enero de 2011 (DOCLM, de 8 de febrero): valora los servicios prestados como funcionario y los servicios previos al amparo de la Ley 70/78.
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Castilla y León. Orden ADM/1554/2010, 4 de noviembre (BOCYL, 23 de noviembre): valora los servicios prestados con anterioridad a la adquisición de la condición de funcionario.
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Cataluña. Resolución GAP/372/2007, 9 de febrero (DOGC, 19 de febrero): valora los servicios efectivos y reconocidos al amparo de la Ley 70/78.
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Extremadura. Orden 4 de marzo de 2008 (DOE, 11 de marzo): valora los servicios prestados con anterioridad al ingreso como funcionario al amparo de la Ley 70/78.
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Galicia. Orden 4 de mayo de 2010 (DOG, 6 de mayo): valora los servicios prestados con anterioridad a la condición de funcionario.
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Islas Baleares. Resolución 30 de marzo de 2009 (BOIB, 2 de abril).: valora el tiempo de servicios prestados de acuerdo con la Ley 70/78.
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La Rioja. Resolución nº 1682, 7 de noviembre de 2011 (BOLR, 14 de noviembre): valora los servicios prestados con carácter previo al ingreso en el Cuerpo o Escala al amparo de la Ley 70/78.
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Madrid. Orden 20 de septiembre de 2011 (BOCM, 4 de octubre): los servicios prestados con carácter previo al ingreso en el Cuerpo o Escala al amparo de la Ley 70/78.
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Murcia. Orden 10 de mayo de 2010 (BORM, 28 de mayo): valora los servicios previos otorgando mayor puntuación como funcionario de carrera, estatutario fijo o laboral fijo.
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Navarra. Resolución 2574/2006, 23 de octubre (BON, 10 de noviembre): valora los servicios prestados a cualquier Administración Pública, sin distinción entre fijo y temporal.
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País Vasco. Orden 28 de enero 2008 (BOPV, 27 de febrero): valora los servicios prestados con anterioridad a la adquisición de la condición de funcionario de carrera.
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Valencia. Resolución 21 de diciembre 2009 (DOCV, 28 de diciembre): valora los servicios reconocidos al amparo de la Ley 70/78.
Segunda.- Sobre la mayoritaria referencia a periodos previos prestados en la condición de funcionario de carrera y en interinidad/temporalidad: la excepcional referencia al previo vínculo laboral en la condición de empleado público.
A pesar de que la clausula 4 del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, de 18 de marzo de 1999, que figura como anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, va referida a los trabajadores en general, sin especificación del ámbito público o privado del vínculo o relación de servicios, prohibiendo un trato discriminatorio entre trabajadores fijos y trabajadores con contrato de duración determinada, salvo que la diferencia de trato lo sea por razones objetivas, lo cierto es que la doctrina jurispudencial europea, ex Sentencia del TSJUE de 8 de septiembre de 2011, se ciñe al ámbito del empleo público funcionarial, al tratarse de un supuesto situado en la dicotomía funcionario de carrera/funcionario interino, circunstancia que sin duda gravita sobre los planteamientos administrativos posteriores, toda vez que su traslación en el ámbito reglamentario o de actuación administrativa ha gravitado exclusivamente en dicha dualidad: funcionariado de carrera frente a los servicios previos prestados en la condición de función pública en interinidad.
Así en la reforma del Decreto 2/2002, operada por el Decreto 528/2004, el alcance del reconocimiento de los servicios previos en los concursos de traslados y de promoción interna, tan solo alcanzaba a los prestados como funcionario de carrera y/o en interinidad.
Igual alcance se aborda con el derogado y no convalidado Decreto-Ley 4/2015, como se desprende del articulado del mismo, y en las Proposiciones de Ley que aquí tratamos, con la sola referencia a los servicios previos prestados como “funcionario de carrera e interino”, con omisión de otros servicios previos prestados con distinta vinculación, como pueden ser los prestados con anterioridad como empleado/a público laboral a la adquisición de la condición de funcionario de carrera, aspecto que tratamos a continuación.
No obstante, hemos tenido oportunidad de comprobar como las distintas bases de los concursos de méritos en los ámbitos estatal y autonómico comparado, con la mayoritaria referencia al cómputo de “los servicios previos” (en algunos casos con la matización de “reconocidos al amparo de la Ley 70/1978”), comprenden en dicha expresión no solo los servicios previos con vinculación funcionarial de carrera o en interinidad, sino también a los prestados con carácter laboral o estatutario, permanente o temporal.
Tercera.- Los funcionarios procedentes de procesos de funcionarización de personal laboral (disposición transitoria segunda del Estatuto Básico del Empleado Público).
Ya con anterioridad al Estatuto Básico del Empleado Público de 2007, (EBEP), la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, en su Disposición transitoria decimoquinta (adicionada por ley 23/1988, de 28 de julio), establecía la posibilidad de funcionarizar al personal laboral fijo que ocupaba puestos de trabajo reservados a funcionarios en la Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos, así como en las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social. Las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 1989, 1990, 1991 y 1992 desarrollaron dicha disposición, incorporando criterios para llevar a cabo el proceso de funcionarización al caso.
Posteriormente, esta posibilidad se reitera en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) al prever que:
«El personal laboral fijo que a la entrada en vigor del presente Estatuto esté desempeñando funciones de personal funcionario, o pase a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrán seguir desempeñándolos.
Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, de forma independiente o conjunta con los procesos selectivos de libre concurrencia, en aquellos Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición».
La concreción de los criterios de funcionarización al amparo de esta disposición transitoria lo tenemos en la Resolución de 29 de julio de 2011, de la Secretaría General para la Administración Pública, por la que se convocan pruebas selectivas, por el sistema de promoción interna, para el personal laboral para ingreso en el Cuerpo Superior de Administradores, Especialidad Administradores Generales de la Junta de Andalucía (BOJA de 1 de septiembre), en la que se establece los siguientes requisitos:
«a) Pertenecer con anterioridad al 13 de mayo de 2007, como personal laboral fijo, a la categoría superior de Titulado Superior del Grupo I del Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Administración de la Junta de Andalucía.
b) Estar en posesión de alguna de las siguientes titulaciones: Licenciado, Arquitecto o Ingeniero, o título de Grado equivalente.
c) Tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio efectivo en la categoría profesional de Titulado Superior del Grupo I
d) Estar desempeñando funciones correspondientes al Cuerpo y Especialidad convocados en puestos de trabajo clasificados en la RPT dentro de la categoría profesional de Titulado Superior o estar desempeñando puestos adscritos en dicha RPT al citado Cuerpo y Especialidad.»
Desde nuestra perspectiva, compartimos las dudas de constitucionalidad que pudiera plantear el sólo reconocimiento de los servicios prestados con anterioridad como “funcionarios de carrera o interino”, favoreciendo con dicho texto una interpretación de exclusión de otros servicios previos prestados a la Administración Pública, como pueden ser los prestados como personal laboral que mediante los procesos de funcionarización adquieren esta última condición, tal y como apunta el Informe del Letrado de la Comisión de Hacienda y Administración Pública, de 10 de noviembre de 2015 en relación a las Proposiciones de Ley a que hemos hecho referencia.
Por lo anteriormente expuesto, de conformidad con lo establecido en el art. 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de esta Institución, formulamos a la Secretaría General para la Administración Pública la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA: Que en el trámite de elaboración de la futura Ley de Empleo Público de Andalucía, actualmente en sede de Grupo de Trabajo de estudio y elaboración del correspondiente borrador de anteproyecto de ley, se considere la conveniencia de que en el texto de dicha norma se incorpore, a efectos de carrera administrativa, el reconocimiento de los servicios prestados en la condición de funcionario, estatutario o laboral, con carácter permanente (de carrera/fijo) o temporal (interino/temporal), comprensivo de los servicios prestados como empleado público laboral con anterioridad a la adquisición de funcionario de carrera en virtud de proceso de funcionarización establecido en la disposición transitoria segunda del Estatuto Básico del Empleado Público y, en todo caso, en los mismos términos que los servicios prestados por funcionario de carrera e interino.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
