Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 16/0509 dirigida a Consejería de Hacienda y Administración Pública, Dirección General de Patrimonio, Consejería de Hacienda y Administración Pública, Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública
En el expediente de queja se exponía la desconsideración o insuficiencia a la atención y dignidad de los trabajadores por parte de la Administración de la Junta de Andalucía, en particular sobre la disponibilidad de un local adecuado como comedor al servicio de los empleados públicos destinados en la sede administrativa (edificio múltiple) de Torretriana, en Isla de la Cartuja, en Sevilla.
En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formular Resolución concretada en lo siguiente
ANTECEDENTES
Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha recibido escrito con la firma, identidad y núm. DNI de más de 700 trabajadores de la sede administrativa de la Administración de la Junta de Andalucia, radicada en el Edificio Torretriana, Isla de la Cartuja, Sevilla.
Del contenido de dicho escrito, merece la reseña siguiente:
El edificio administrativo de Torretriana alberga en la actualidad aproximadamente a 2.000 empleados públicos con jornada laboral que comprende horario de las 7'30 horas de la mañana a las 20´30 horas de la tarde/noche, de los días laborables. En los días en que se realiza -en jornada de tarde- el suplemento horario de 110 horas el Edificio de Torretriana se encuentra abierto ininterrumpidamente.
En aplicación de la flexibilidad horaria y con el objetivo de conciliar la vida familiar y laboral, buena parte de este colectivo se ve en la necesidad de permanecer en el centro de trabajo en horario de tarde para completar/recuperar el horario de mañana lo que implica la realización de alguna de las comidas diarias en el centro de trabajo.
En la actualidad el edificio de Torretriana cuenta con un servicio de cafetería-restaurante, así como la instalación y explotación de máquinas expendedoras de bebidas y productos alimenticios, según el contrato formalizado por la Consejería de Hacienda y Administración Pública con la empresa adjudicataria.
A pesar de que no consta la exclusividad del uso del local de la cafetería para la distribución de alimentos y bebidas por parte de la empresa adjudicataria, la cartelería del local anuncia la prohibición del consumo de alimentos y bebidas que no hayan sido vendidas en la cafetería.
Las sucesivas bajadas de sueldo de los empleados públicos en estos últimos años, han provocado una pérdida importante de su poder adquisitivo. Ello unido a un servicio de cafetería, a todas luces mejorable en calidad y precio, ha impulsado un incremento del número de personas que en ejercicio de su derecho de libre elección traen comida de su casa para desayunos y almuerzos, a pesar de que no contar con un local apropiado para este fin.
En este sentido, argüyen que el espacio que en la actualidad se destina a comedor (en la 8ª planta) no cumple con los requerimientos mínimos necesarios para una instalación de estas características, puesto que:
- No cuenta con la capacidad mínima proporcionada al número de trabajadores y trabajadoras del centro, puesto que existen ocho mesas con capacidad estimada para 20 ó 30 personas. A este respecto las Normas Técnicas de Prevención de los locales de descanso establecen que las dimensiones de los locales de descanso y su dotación de mesas y asientos con respaldos serán suficientes para el número de trabajadores que deban utilizarlos simultáneamente
- No cuenta con el mobiliario adecuado para el uso de comedor (se han utilizado mesas de oficina).
- Cuenta únicamente con dos microondas para calentar los alimentos, lo que es claramente insuficiente para el número de trabajadores que lo requieren.
En resumen, los trabajadores concretan sobre la necesidad de que se habilite un espacio dentro del edificio, acondicionado como comedor, como alternativa a la utilización de la cafetería del edificio, donde puedan realizar las comidas durante las pausas establecidas en la jornada laboral.
Del contenido de esta petición, consta que por los interesados se hizo entrega, en marzo de 2014, de escrito firmado por el colectivo de trabajadores del edificio (unos 700 firmantes) exponiendo todo lo anterior y solicitando un comedor digno y adecuado, sin haber obtenido respuesta alguna por parte de la Administración lo que ha motivado la presentación de la presente queja ante esta Defensoría.
Estudiada dicha comunicación y considerando que reunía los requisitos establecidos por nuestra Ley reguladora, admitimos a trámite el escrito de queja ante la Dirección General de Patrimonio, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, a quien solicitamos formalmente su colaboración mediante la remisión del informe preceptivo junto a la documentación oportuna que permitiese el esclarecimiento de los motivos de la queja tramitada.
Desde la D.G. de Gestión de Recursos Humanos y Función Pública, señala:
“La competencia sobre dicho asunto está atribuida a la Dirección General de Patrimonio por el artículo 10.1.6) del Decreto 206/2015, de 14 de julio, por el que se regula la estructura orgánica de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, y el artículo 3.2b) del Decreto 321/2009, de 1 de septiembre, por el que se regula el régimen de uso y gestión de los edificios administrativos destinados a sedes de la Administración de la Junta de Andalucía y de sus agencias.”
Desde la Dirección General de Patrimonio, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, se informa en los términos siguientes:
“Edificio Administrativo Torre Triana, situado en la calle Juan Antonio Vizarrón s/n, Sevilla, sede de varias Consejerías de la Junta de Andalucía en relación con la dependencia ubicada en la planta 8 denominada “comedor”, le comunico que dicha dependencia no es sino un espacio libre prolongación del vestíbulo de ascensores de la planta 8, que ha venido utilizándose como zona de descanso del personal, dotado de mesas y sillas, máquinas expendedoras de bebidas y aperitivos, microondas y fuente de agua, por lo que no puede considerarse propiamente una dependencia con carácter de comedor. Independientemente de ello, este espacio libre, como prolongación del vestíbulo de ascensores de la planta 8 que es, cumple los requisitos establecidos por la normativa, y dispone además de dos puertas de salida de emergencia.
Esta zona venía siendo de escasa utilización, hasta que hace unos años se ha incrementado considerablemente su uso, debido a la crisis económica. El edificio, como se indica en el escrito, dispone de Cafetería Restaurante, servido por una empresa contratada por procedimiento abierto, y los productos básicos están fijados en el propio contrato, siendo inferiores a los habituales en bares y restaurantes del entorno, por lo que se considera que las necesidades de los trabajadores están cubiertas.
El Edificio Administrativo Torretriana no dispone de espacio libre que permita ubicar un comedor de las dimensiones que se requeriría para dar servicio al número de personas que lo demandan, estimándose que está cubierto este servicio con la Cafetería Restaurante.”
Aunque el planteamiento de la presente queja se circunscribe al edificio múltiple de Torretriana, en Isla de la Cartuja en Sevilla, esta Institución considera que dicha problemática es trasladable con las correspondientes ponderaciones a otros edificios públicos dependientes de la Junta de Andalucía existentes en las distintas capitalidades de Andalucía.
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
1.- Sobre la ausencia de una regulación específica al respecto en la legislación de empleo público y la necesidad de traer a colación la vigencia de la normativa preconstitucional sobre comedores de empresa integrada por el Decreto de 8 de junio de 1938 y su norma de desarrollo, así como la doctrina jurisprudencial al respecto.
Ciertamente es constatable la ausencia de una regulación específica sobre este particular caso de los edificios múltiples en el ordenamiento jurídico estatal o autonómico sobre empleo público.
Ello obliga a traer a colación la sentencia de 19 de abril de 2012, del Tribunal Supremo que, tras una nueva crítica al entorno y contexto en que se ha desenvuelto el Decreto de 8 de junio de 1938 y la Orden de 30 de junio del mismo año, sobre comedores de empresa, avala la vigencia de dicha normativa.
Aunque es la primera vez que el Tribunal Supremo se pronuncia sobre la validez de estas disposiciones, la controversia no es nueva. La sentencia del TSJ de Galicia de 18 de marzo de 2011 tuvo ocasión de efectuar diversas matizaciones, sobre su aplicación tras la aprobación de la Constitución de 1.978 con la que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho y respecto a que dicha norma contiene elementos que son contrarios a las previsiones constitucionales y a su desarrollo por el llamado bloque de constitucionalidad.
Igualmente, el Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de diciembre de 2011, considera que la normativa cuestionada -dejando aparte su ideología, terminología y alguno de los principios en los que afirma inspirarse, propios de otras épocas, no vulnera los principios constitucionales pretende que el trabajo se desarrolle en condiciones de dignidad y remediar la falta de atención que en ocasiones se dispensa a los trabajadores, resaltando que "(...) así sucede en la forma frecuente que efectúan sus comidas los trabajadores, sentados en las aceras de las calles o alrededores de fábricas o talleres, expuestos a las inclemencias del tiempo y sin que los presida el decoro o sentido de orden que todos los actos de la vida han de tener", y para intentar evitarlo impone la obligación empresarial, con los requisitos que establece, de habilitar en los centros de trabajo un local-comedor.
Ese concreto principio vinculado a la dignidad y a las condiciones de trabajo, y con distinciones según el tipo de centro de trabajo (art. 2 de la Orden de 30 de junio de 1938), tuvo también su desarrollo en la denominada Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo (Orden 9 de marzo de 1971; y posteriormente en la normativa postconstitucional, como es la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales -LPRL (en especial, arts. 1 y 6 y disposición derogatoria única) y su desarrollo reglamentario efectuado a través del Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo.
2.- Requisitos y condiciones para exigir la habilitación por la empresa de un local-comedor.
Una vez reconocida la validez, vigencia y aplicabilidad de las disposiciones controvertidas interesa destacar los condicionamientos que tienen que darse para que surja la obligación legal empresarial de habilitar un local-comedor, así como el equipamiento con que debe estar dotado. En este sentido, podemos resumir el Decreto citado (1938) y la Orden que lo desarrolla de la siguiente manera:
Toda empresa sujeta a un régimen de trabajo que no conceda a sus trabajadores un plazo de dos horas para el almuerzo, y aquellas en que lo solicite la mitad del personal vienen obligadas a habilitar un local-comedor que les permita efectuar sus comidas de forma adecuada, y provisto de las correspondientes mesas, asientos y agua en cantidad suficiente para la bebida, aseo personal y limpieza de utensilios. El local estará acondicionado para poder calentar las comidas.
Si trasladamos esta previsión al momento actual, los comedores deberían de estar dotados, como mínimo, de horno microondas, fregadero, suministro de agua y vertedero de residuos.
En su consecuencia, conforme a dicha normativa, existe la obligación empresarial de habilitar un local-comedor para los trabajadores del centro de trabajo denominado "oficina central" que no disponen efectivamente de dos horas como mínimo para el almuerzo o comida.
Para el caso de que los trabajadores dispongan de dos horas entre la jornada de mañana y la de tarde para comer, deban necesariamente emplear tiempo en desplazarse a sus domicilios particulares con tal fin o a los locales de restauración más próximos, interpreta el Tribunal Supremo en la sentencia mencionada anteriormente que, en aplicación de la citada normativa, las empresas no quedan exoneradas de su obligación de habilitar un local-comedor por el mero hecho de que exista la parada mencionada si resulta que, a tenor de las circunstancias concurrentes (aislamiento del centro de trabajo u otras) los trabajadores no pueden emplear sustancialmente tal periodo temporal en la realización de su almuerzo o comida.
3.- Regulación del régimen de uso y gestión de los edificios administrativos destinados a sedes de la Administración de la Junta de Andalucía y de sus agencias.
La Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía establece en sus artículos 11 y 12, que las facultades que en Derecho se reconocen a los propietarios serán ejercidas por la persona que tenga la titularidad de los bienes o derechos, y que la Consejería de Economía y Hacienda, por medio de la Dirección General de Patrimonio, será competente para el ejercicio de las facultades que como titular de bienes y derechos patrimoniales corresponden a la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Asimismo, en los citados artículos 11 de la Ley 4/1986, de 5 de mayo, y 12 del Reglamento para su aplicación, se establece que aquellas facultades y obligaciones que deriven de la gestión o uso de los bienes corresponden al órgano que los tenga adscritos o cedidos, salvo que por la Ley se haya dispuesto otra cosa.
La Dirección General de Patrimonio ha venido construyendo, restaurando y rehabilitando numerosos edificios con la finalidad de dotar de sedes administrativas a los Servicios Centrales, Delegaciones Provinciales y/o Territoriales y Organismos Autónomos, hoy Agencias Administrativas, de las diferentes Consejerías de la Junta de Andalucía. Igualmente, ha ejecutado las obras de ampliación, mejora, modernización, adaptación y adecuación, refuerzo estructural y gran reparación, necesarias para el correcto funcionamiento de los inmuebles en los que se ubican las diferentes sedes administrativas de la Administración de la Junta de Andalucía.
En este sentido, recordamos sedes administrativas donde se ubican diversos servicios y/o departamentos de la Administración (Central y Periférica) en “edificios múltiples” :
Almería, c/ Hermanos Machado, nº 4, 3ª planta.
Cádiz, Plaza Asdrúbal, nº 6.
Córdoba, c/ Tomás de Aquino, nº 1.
Granada, Avda. Joaquina Eguaras. Edificio "Almanjayar", 2.
Huelva, c/ Los Mozárabes, nº 8
Jaén, c/ Doctor E.García-Triviño López, nº 15 y Paseo de Estación,19
Málaga, Avda. de la Aurora. Edificio de Servicios Múltiples, nº 47
Sevilla, Avda. Juan Antonio de Vizarrón, s/n. Edificio Torretriana; c/ Pablo Picasso, s/n. Edificio Picasso y Avda. de Hytasa, nº 14, Edificio Hytasa.
Las obligaciones de los órganos que tienen adscritos los bienes respecto de su gestión y uso quedan reiteradas en otros preceptos. Así, los artículos 111 de la Ley 4/1986, de 5 de mayo, y 239 del Reglamento establecen que quienes tengan a su cargo la gestión o hagan uso de los bienes de dominio publico están obligados a su custodia, conservación y utilización con la debida diligencia. Por su parte, el artículo 243 del Reglamento dispone que los órganos que tengan adscritos los bienes adoptarán las medidas oportunas de entretenimiento o reparación de los mismos dando cuenta trimestral a la Dirección General de Patrimonio.
Por el Decreto 321/2009, de 1 de septiembre, se regula el régimen de uso y gestión de los edificios administrativos destinados a sedes de la Administración de la Junta de Andalucía y de sus agencias y se establecen los mecanismos de coordinación correspondientes. En su artículo 3.2., en relación con el órgano responsable de la gestión y administración atribuye dicha responsabilidad a la Dirección General competente en materia de patrimonio para el caso de los edificios múltiples sede de los Servicios Centrales y a las Delegaciones Provinciales competentes en materia de patrimonio para el resto de los edificios múltiples.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a la Consejería de Hacienda y Administración Pública la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1: Que por la Dirección General de Patrimonio y la Dirección General de Gestión de Recursos Humanos y Función Pública, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, se lleve a cabo un estudio sobre la viabilidad de habilitar espacios adecuados en los edificios múltiples administrativos de la Junta de Andalucía, para su uso como comedor de los empleados públicos con destino en los mismos.
RECOMENDACIÓN 2: Que a la vista de las conclusiones del anterior estudio, por la Dirección General de Patrimonio se adopten las medidas pertinentes.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
