El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución al Ayuntamiento de Cartaya por la que recomienda que por esa Corporación en lo sucesivo se respeten escrupulosamente las disposiciones legales vigentes que garantizan la efectividad del principio de participación en los asuntos públicos reconocido en el art. 23 de la Constitución Española, mediante la garantía y respeto de la regla de proporcionalidad en la designación de representantes del Municipios en Mancomunidad de la que formaba parte.
ANTECEDENTES
I.- En su escrito, la parte promotora de la queja exponía que el Ayuntamiento de Cartaya en sesión plenaria de 25 de junio de 2015, aprobó el nombramiento de dos vocales para la Mancomunidad de Municipios Beturia. Uno de estos dos vocales contraviene los estatutos de la propia mancomunidad y la legislación vigente en esta materia (LAULA), ya que este vocal forma parte de una fuerza minoritaria (PP) en la composición del plenario, cuando el nombramiento de vocales debe hacerse en función de la representatividad obtenida en las elecciones.
Según manifestaba el referido Portavoz, su Grupo advirtió -mediante escrito presentado el 24 de junio de 2015-, antes de la celebración de la sesión del Pleno y en el propio Pleno, que se trataba de un acuerdo no ajustado a la legislación vigente y a los propios estatutos de la Mancomunidad.
Este hecho fue denunciado ante la Consejería de Presidencia y Administración Local de la Junta de Andalucía el 7 de agosto de 2015 , ante lo cual la Junta hizo el correspondiente requerimiento al Ayuntamiento de Cartaya, dando un mes para subsanar esta situación.
Transcurrido el plazo dado por la Junta, el Grupo Municipal al que representa el día 16 de octubre de 2015 habría vuelto a presentar escrito en el Ayuntamiento solicitando la subsanación de la anómala situación.
Como quiera que no se había adoptado acuerdo alguno subsanando esa situación, es por lo que solicitó nuestra intervención.
II.- Admitida a trámite la queja y solicitado el correspondiente informe a la Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento de Cartaya, en el mismo se nos indicó en un primer momento que se había adoptado acuerdo en sesión del Pleno celebrado en fecha 24 de noviembre de 2016, en línea con la propuesta del Grupo Socialista, sin mayores concreciones al respecto.
Solicitado por nuestra parte ampliación del informe ya recibido, se nos facilitaba nueva respuesta indicando que, en fecha 24 de noviembre de 2015, el Ayuntamiento mediante acuerdo del Pleno adoptado en sesión extraordinaria al punto único del Orden del día, denominado “Moción del Grupo Socialista para la adaptación a la normativa vigente de los representantes del Ayuntamiento de Cartaya en la Mancomunidad de Municipios Beturia”, acordó la anulación del acuerdo adoptado por este Pleno, en sesión que había celebrado el 25 de junio de 2015, por el que se nombró vocal de la Mancomunidad a D. (…), representante del Grupo Popular.
La Alcaldía adjuntaba al referido informe copia de certificado de acuerdo adoptado al respecto, anulando el nombramiento del representante del Grupo Popular y facultando a la Alcaldía para adoptar las medidas tendentes a hacer efectivo el cumplimiento de lo acordado. Sin contener prevención alguna o pronunciamiento sobre el nombramiento de representante municipal en la referida Mancomunidad, en sustitución del nombramiento en aquella forma revocado o anulado.
III.- Consta en las actuaciones que la Administración Autonómica (Delegación del Gobierno de la Junta en Huelva, Consejería de la Presidencia y Administración Local), había formulado en fecha 25 de junio de 2015, requerimiento de anulación del citado acuerdo plenario de designación de representantes, porque no se habían respetado las reglas de proporcionalidad establecidas en la Ley 5/2010, de 11 de junio articulo 67 de la misma) y en el artículo 6, de los propios Estatutos de la Mancomunidad de Municipios Beturia (publicados en el BOJA número 63, de fecha 1 de abril de 2015).
CONSIDERACIONES
Primera.- Régimen jurídico de las Mancomunidades de Municipios y, de la representación de las Entidades Mancomunadas en los órganos de gobierno de las mismas.
Conforme establece el Articulo 141.3 de la Constitución: «Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia».
Las mancomunidades son entidades supramunicipales de cooperación, que a partir de la Constitución Española encuentran su fundamento en el citado precepto constitucional.
En nuestro ordenamiento jurídico encontramos la definición más próxima de las Mancomunidades en la Ley 5/2010 de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), que las regula en su título V, Capítulo II, precisamente dedicado a las «entidades e instrumentos para la cooperación territorial en la Comunidad Autónoma de Andalucía» (artículo 62.2a), de la LAULA).
Igualmente, en su artículo 63, la Ley citada, establece:
«1. Los municipios tienen derecho a asociarse entre sí, constituyendo mancomunidades, para la planificación, establecimiento, gestión o ejecución en común de obras y servicios determinados de competencia propia.
2. El objeto de la mancomunidad deberá ser determinado y no podrá comprender el ejercicio de la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos municipios.»
El artículo 65, de la Disposición legal mencionada, complementa al anteriormente citado en el siguiente sentido:
«1. Las mancomunidades legalmente constituidas tienen la condición de entidad local de cooperación territorial, con personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos. Su régimen jurídico será el establecido en sus propios estatutos, que deberán respetar, en todo caso, lo dispuesto en la presente ley, así como en las normas que la desarrollen.
2. Las potestades de las mancomunidades serán las estrictamente necesarias para el cumplimiento de sus fines, debiéndose contener de forma expresa en sus estatutos.»
Lo significativo y sustancial es que tales entidades asociativas voluntarias constituyen una “entidad local de cooperación territorial”, conforme a lo dispuesto en el artículo 3.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que dispone que las mancomunidades gozan también de la condición de entidades locales.
Igualmente es esencial al concepto de mancomunidad, el ser entidades finalistas, como implícitamente establece la Ley 7/1985, de 2 de abril -citada-, en su artículo 44, que reconoce a los municipios el derecho a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia, disponiendo que se hallan regidas por sus estatutos propios.
Añade el artículo 44.2 de la Ley 7/1985, referida, que los estatutos han de regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. En todo caso, dispone el referido apartado que «los órganos de gobierno serán representativos de los ayuntamientos mancomunados».
Segunda.- Los Estatutos de las Mancomunidades y la representatividad en el seno de las mismas.
La normativa básica estatal representada por el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, estableció en su artículo 36 que los estatutos de las mancomunidades municipales habrán de expresar al menos, entre otros extremos, «el número y forma de designación de los representantes de los Ayuntamientos que han de integrar los órganos de gobierno de la mancomunidad».
En la normativa de Régimen Local de Andalucía, la Ley 5/2010, de 11 de junio, en relación con los estatutos, determina en su artículo 65.1, que el régimen jurídico de las mancomunidades será el establecido en sus propios estatutos, que deberán respetar, así como en las normas que la desarrollen; siguiendo el principio de legalidad.
El artículo 66 de la LAULA, establece el contenido mínimo de los estatutos, e incluye entre sus determinaciones la regulación del órgano de representación de los municipios integrados en la mancomunidad y sus atribuciones y funciones: de control de gobierno, composición, «forma de designación y cese de sus miembros».
El Régimen jurídico de la Mancomunidad Beturia viene establecido en el articulo primero de sus Estatutos, que exhaustivamente lo delimita y que es el siguiente:
«De conformidad con lo previsto en los artículos 44 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, 36 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, 23 y siguientes de la Ley 7/1993, de 27 de julio, Reguladora de la Demarcación Territorial de Andalucía, 34 y siguientes del Reglamento de Población y Demarcación Municipal de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, y Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre; se constituyen en Mancomunidad los municipios de El Almendro, Cartaya, El Granado, San Bartolomé de la Torre, San Silvestre de Guzmán, Sanlúcar de Guadiana, Villablanca y Villanueva de los Castillejos, todos ellos de la provincia de Huelva, para el desarrollo de los fines y competencias que se recogen en los presentes Estatutos.»
Tercera.- Previsiones del Ordenamiento jurídico en cuanto a la forma de materialización del principio de representatividad y proporcionalidad y su aplicación a las mancomunidades.
La misma viene regulada en el articulo 67 de la Ley de Autonomía Local de Andalucía, que establece:
«1. Sin perjuicio del respeto a la autonomía local en la determinación de los órganos de la mancomunidad, de sus atribuciones y régimen de funcionamiento, sus estatutos garantizarán que la composición del órgano de representación municipal asegure la presencia de miembros electos de todos los municipios, sin que ninguno pueda ostentar la mayoría absoluta.
2. Los representantes en el órgano citado se designarán, por cada municipio, de forma proporcional a los resultados electorales obtenidos en las últimas elecciones locales.»
El requerimiento de la Delegación de Gobierno citaba como criterio a seguir el fijado respecto a la “proporcionalidad” en el Dictamen 337/2011, de 25 de mayo, del Consejo Consultivo de Andalucía, que habría señalado cómo la LAULA no había predeterminado una forma exclusiva de materializar la proporcionalidad, permitiendo que fueren los Estatutos de las mancomunidades quienes llevaran a cabo tal fijación o determinación.
Igualmente, el requerimiento referido se fundamentaba en la doctrina establecida por La Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1981, que en su Fundamento Jurídico 2 señalaba: «Como es sabido, la representación proporcional es la que persigue atribuir a cada partido o a cada grupo de opinión un número de mandato en relación con su fuerza numérica. Cualesquiera que sean sus modalidades concretas, su idea fundamental es la de asegurar a cada partido político o grupo de opinión una representación, si no matemática, cuando menos sensiblemente ajustada a su importancia real.»
En el expediente de queja queda meridianamente acreditado que los propios Estatutos de la Mancomunidad concretan cómo ha de articularse la representatividad y así disponen:
«Artículo 6. Composición del Pleno.
1. El Pleno de la Mancomunidad estará integrado por los vocales representantes de la Entidades Locales mancomunadas, elegidos por sus respectivos Plenos Municipales.
2. Cada Entidad mancomunada contará con dos vocales que serán elegidos por los respectivos Plenos por mayoría simple de entre los componentes de la Corporación, de forma proporcional al número de votos obtenidos por el partido, coalición o agrupación correspondiente en cada circunscripción local y, aplicando el sistema D´Hont.
3. El mandato de los vocales coincide con el de sus respectivas Corporaciones.
4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, el mandato de los miembros del Pleno de la Mancomunidad se extinguirá al cesar en el cargo municipal que les legitimó la posibilidad de selección o porque así lo acuerde el Ayuntamiento al que pertenece y en los casos de renuncia, fallecimiento o similares.»
Constando acreditado el incumplimiento del citado precepto estatutario y de los legales, así como de la doctrina expuesta sobre los criterios de proporcionalidad en la designación de representantes por el Acuerdo impugnado del Ayuntamiento Pleno de Cartaya pese a, su posterior anulación en sede plenaria igualmente, la adopción de aquel acuerdo en forma tan irregular e incumplidora merece el reproche de cualquier Institución de control de la actividad político administrativa de gobierno local.
Por cuanto antecede, en ejercicio de las facultades y atribuciones que al Defensor del Pueblo Andaluz confiere el articulo 29.1 de la Ley 8/1989, de 1 de diciembre, se formula a esa Alcaldía la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del deber de dar cumplimiento a los preceptos legales y reglamentarios anteriormente referido.
RECOMENDACIÓN para que en lo sucesivo por esa Corporación se respeten escrupulosamente las disposiciones legales vigentes que garantizan la efectividad del principio de participación en los asuntos públicos reconocido en el art. 23 de la Constitución Española.
Ver asunto solucionado o en vías de solución.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
