El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución, sobre queja de oficio núm. 16/6755, de posicionamiento a los Ayuntamientos andaluces para que se adhieran a los convenios de colaboración suscritos entre la FAMP y empresas comercializadoras de electricidad que permiten paralizar los cortes de suministro a personas y familias en situación de vulnerabilidad.
ANTECEDENTES
La crisis económica ha causado importantes estragos sobre la población andaluza y, en particular, debemos señalar la aparición de datos preocupantes que ponen de manifiesto la existencia de una elevada tasa de riesgo de exclusión social y pobreza en nuestra Comunidad Autónoma.
El Informe de la Fundación FOESSA “Expulsión Social y Recuperación Económica” (2016), analiza el período 2009-2014/15 a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida del INE, señalando en primer lugar que los ingresos de los hogares han caído desde el inicio de la crisis con una reducción que supera el 10% de media nacional, siendo en Andalucía la media de una reducción del 21,3%.
Entre 2009 y 2015 también se ha producido un aumento del riesgo de pobreza y, aunque la tasa nacional sólo ha crecido en poco menos de dos puntos porcentuales (del 20,4 al 22,1), en el caso de Andalucía el aumento registrado es del 19,3%, pasando de una tasa de riesgo de pobreza del 28,8% en 2009 a una del 35,7% en 2015. El indicador de privación material severa también se ha elevado en Andalucía de un 5,7% en 2009 a un 8% en 2015.
Entre los datos que reflejan esta difícil realidad destacan aquellos que ponen de relieve la dificultad de acceso para muchas personas a unos suministros básicos como la luz o el gas que resultan esenciales para el mantenimiento en condiciones de dignidad de la vida diaria.
Así, el tercer estudio sobre pobreza energética elaborado por la Asociación de Ciencias Ambientales “Pobreza, vulnerabilidad y desigualdad energética. Nuevos enfoques de análisis”, presentado en abril de 2016 sobre datos correspondientes a 2014, señalaba que un 11% de los hogares de España (5,1 millones de personas) se declaran incapaces de mantener su vivienda a una temperatura adecuada. Andalucía sería una de las cuatro Comunidades Autónomas con mayor incidencia de pobreza energética.
La incidencia social de estas desdichadas situaciones, que están llevando a muchas familias a situaciones de grave riesgo de exclusión social, ha venido a poner un nombre propio y es el que venimos conociendo como pobreza energética.
Desde hace ya varios años esta Institución viene denunciando públicamente esta situación y ha reclamado en los Informes Anuales elevados al Parlamento de Andalucía la necesidad de una solución urgente.
En particular, hemos insistido en la necesidad de un marco normativo que permita garantizar el acceso a determinados suministros que se consideran esenciales para atender las necesidades humanas.
En agosto de 2015 iniciábamos una actuación de oficio para la puesta en marcha de una serie de medidas que permitiesen luchar de forma global y organizada contra la pobreza energética en Andalucía (queja 15/3016).
En ese momento admitíamos las dificultades que encontraba la elaboración y tramitación de una normativa autonómica que permitiese evitar los cortes de suministro, tal como puso de manifiesto el recurso de insconstitucionalidad planteado por el Gobierno de la Nación frente a la norma catalana que se denominó “tregua invernal”.
Estas dificultades entendíamos que justificaban el retraso en la aprobación de una norma andaluza que ya estaba contemplada en el programa de gobierno para la IX legislatura del Parlamento andaluz y que sigue incluida entre los compromisos del Gobierno de la Junta de Andalucía para la actual legislatura y que esperamos pueda ver pronto la luz, una vez despejadas las incertidumbres anteriores.
Hasta la fecha la actuación de la Junta de Andalucía ha quedado reducida a la aprobación de medidas urgentes, en forma de Decretos, con el objetivo de facilitar financiación a los Ayuntamientos andaluces para atender situaciones de pobreza energética o hídrica.
Estas medidas de financiación, que complementan las adoptadas por algunos Ayuntamientos en el marco de las ayudas de emergencia social, han permitido en estos últimos años que muchas familias hayan podido evitar el temido corte de suministro, al asumir los Servicios Sociales municipales el pago de aquellas facturas que superan su capacidad económica.
Sin embargo, denunciábamos que las posibilidades de una familia de verse privada de los suministros básicos por incapacidad de pago dependían de cuestiones tan aleatorias como que el municipio de residencia hubiera solicitado o no la ayuda financiera de la Junta de Andalucía para suministros básicos; que existieran o no fondos municipales complementarios para afrontar el pago de las facturas; que las empresas prestadoras del servicio tuviesen o no acuerdo con el Ayuntamiento para suspender los cortes de suministro; que los Servicios Sociales tuviesen establecido un protocolo de actuación en casos de pobreza energética o hídrica, etc..
En consecuencia, y entretanto no se aprobase la norma demandada, solicitábamos la elaboración de un protocolo y un convenio marco que sirvieran como bases y referentes para garantizar que no se produzcan en Andalucía cortes de energía a personas y familias en situación de necesidad económica.
Lo que proponíamos era extender a todos los municipios andaluces iniciativas que ya se estaban desarrollando y que se ha comprobado que son eficaces y permiten evitar situaciones de corte de suministro a personas y familias en situación de pobreza energética. Se trataría, en definitiva, de reconocer a todas las personas en situación de pobreza energética las mismas garantías y los mismos derechos fuera cual fuese su lugar de residencia.
En la tramitación de dicha actuación de oficio finalmente pudimos conocer que la Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP) y las empresas Endesa e Iberdrola firmaron el pasado 1 de abril de 2016 sendos convenios marco de colaboración para la cobertura de suministros a personas en situación de vulnerabilidad y emergencia social.
Ambos convenios establecen un protocolo para evitar los cortes de suministro o, en su caso, ordenar la inmediata reconexión, mediante su incardinación en el procedimiento de otorgamiento de ayuda económica a personas vulnerables para pago de la correspondiente factura de luz por parte de los Servicios Sociales.
A través del convenio marco se ofrece a los distintos Ayuntamientos la posibilidad de solicitar su adhesión, asumiendo las obligaciones relacionadas con la coordinación de actuaciones para evitar el corte, la valoración de la situación personal y/o familiar del cliente vulnerable por parte de los Servicios Sociales, así como el pago de la correspondiente factura directamente a la comercializadora de electricidad.
La ratificación de estos convenios por todos los Ayuntamientos andaluces abría la puerta a una posible solución a los cortes de suministro eléctrico. Al menos como solución transitoria, en tanto se aprobase una norma que evitase los cortes de luz, nos parecía una iniciativa loable y confiábamos en su efectiva implantación.
Pese a nuestras expectativas, transcurridos más de cinco meses desde la firma de ambos convenios, el pasado 14 de septiembre tomábamos nota de los datos ofrecidos en un acto público por un responsable de Endesa, relacionados con la implantación del convenio para evitar cortes de luz. Sólo 27 municipios se habrían adherido al convenio marco entre la FAMP y Endesa y 26 se encontrarían en trámite. A ellos había que añadir 16 convenios bilaterales suscritos directamente entre Ayuntamientos y Endesa con el mismo fin.
Los datos ciertamente resultan desalentadores pues, incluso sumando todos ellos, nos encontramos con un insignificante número de municipios (69) que podrían contar con un protocolo de actuación que permita evitar los cortes de luz de modo organizado.
Por otra parte, las quejas recibidas en esta Institución también han puesto de manifiesto que, en ocasiones, los recursos resultan limitados de modo que no es posible otorgar la ayuda municipal por el importe total de la deuda reclamada por la comercializadora. En otras ocasiones la ayuda no puede otorgarse por incumplimiento de algún requisito exigible a la personas beneficiarias de ayuda de emergencia, aunque efectivamente se encuentre en una situación de necesidad.
Finalmente, debemos señalar que los convenios de colaboración para evitar los cortes de suministro se circunscriben a dos empresas eléctricas, Endesa e Iberdrola, que si bien representan un porcentaje elevado de los suministros andaluces, no abarcan a su totalidad.
Actualmente el panorama normativo parece que ofrecerá en un futuro no muy lejano una respuesta a las situaciones de pobreza energética.
Así, conocemos que el Congreso de los Diputados ha aprobado una moción que insta al Gobierno a promover medidas que impidan los cortes de suministros energéticos a personas sin recursos. Asimismo el Ministro competente ya ha anunciado el inicio de conversaciones con los grupos parlamentarios para abordar medidas de lucha contra situaciones de vulnerabilidad.
Entretanto las medidas comprometidas no se hacen realidad, a través de los oportunos trámites normativos, esta Institución considera oportuno solicitar de modo generalizado a las entidades locales de Andalucía que se adhieran a los convenios de colaboración actualmente vigentes entre la FAMP y las empresas eléctricas Endesa e Iberdrola.
CONSIDERACIONES
La garantía de acceso a determinados suministros esenciales debe entenderse como parte inalienable del derecho de toda persona a una vivienda digna y adecuada (artículos 47 de la Constitución Española y 25 del Estatuto de Autonomía para Andalucía) y como condición necesaria para el debido respeto a la dignidad humana (artículo 10 CE).
Además, el Estatuto de Autonomía para Andalucía establece un catálogo de derechos sociales y deberes tendentes a configurar un marco de exclusión de la marginación y discriminación sociales. En particular, podemos hacer mención al derecho de personas menores y mayores a recibir protección y atención integral por parte de los poderes públicos de Andalucía (arts. 18 y 19), al derecho a un sistema público de prestaciones sociales (art. 23), o a la garantía de protección a los consumidores (art. 27).
Al mismo tiempo se establece como objetivo básico de actuación de la Comunidad Autónoma el de superar la exclusión social y lograr las mayores cotas de cohesión social, utilizando como medidas instrumentales para ello el sistema de bienestar público con especial atención a los colectivos y zonas desfavorecidas (artículo 10.14º). Igualmente se fija como principio rector de las políticas públicas la atención social a las personas marginadas, excluidas y discriminadas socialmente (artículo 37.1.7º).
Por otra parte, en materia de mercado de la electricidad no debemos olvidar que la normativa europea impone a los Estados miembros obligaciones de protección hacia los consumidores vulnerables, relacionadas con las obligaciones de servicio público de este suministro esencial.
Las medidas de protección pueden diferir en función de las circunstancias concretas de cada Estado miembro, y podrán incluir medidas específicas relacionadas con el pago de las facturas de electricidad o medidas más generales adoptadas dentro del sistema de seguridad social (Considerando 45 de la Directiva 2009/72/CE).
La normativa europea también impone a cada uno de los Estados miembros la obligación de definir el concepto de cliente vulnerable que podrá referirse a la pobreza energética y, entre otras cosas, a la prohibición de desconexión de la electricidad a dichos clientes en períodos críticos. Asimismo impone la adopción de las medidas adecuadas, tales como planes nacionales de acción en materia de energía, prestaciones en el marco de regímenes de seguridad social para garantizar el necesario suministro de electricidad a los clientes vulnerables o el apoyo a mejoras de la eficiencia energética, con el fin de atajar la pobreza energética donde se haya constatado, también en el contexto más amplio de la pobreza en general (artículo 3, apartados 7 y 8 de la Directiva 2009/72).
Hasta el momento, en nuestro país dichas medidas se han limitado a la aprobación del denominado “bono social”, que actualmente supone un descuento de la factura para determinados colectivos que no siempre resultan vinculados a la renta disponible y la capacidad para hacer frente al pago de la factura de electricidad.
Por contra, la normativa actualmente vigente habilita a empresas comercializadoras al corte de suministro ante el impago de la factura de luz, aunque sea condicionado a determinadas obligaciones de comunicación al abonado o de práctica del mismo (art. 52.3 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico y art. 85 del Real Decreto 1955/2000).
Mayor desprotección presenta aún la situación de clientes en mercado libre de electricidad, quedando circunscritas las condiciones para el corte de suministro a los pactos entre partes.
Únicamente la ley contempla la prohibición de corte de suministro a aquellas instalaciones cuyos servicios hayan sido declarados esenciales, como es el caso de suministros en vivienda habitual en los que conste que la energía eléctrica es imprescindible para la alimentación de un equipo médico indispensable para mantener con vida a una persona.
En tanto no exista una norma que impida cortar el suministro eléctrico a aquellas personas que no cuentan con recursos económicos para hacer frente a su pago resulta necesario implementar cuantas medidas estén en manos de las Administraciones públicas para la atención y protección integral de la ciudadanía.
La existencia de un convenio de colaboración que imponga a las empresas comercializadoras de electricidad la obligación de comunicar al correspondiente Ayuntamiento los cortes de suministro previstos por impago de facturas supone un mecanismo ágil y útil para proteger a las personas vulnerables.
Por cuanto antecede el Defensor del Pueblo Andaluz, de conformidad con lo establecido en los artículos 1.1 y 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de la Institución, ha resuelto la iniciación de queja de oficio respecto de los Ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Andalucía a los que se formula la presente Resolución de posicionamiento en aplicación de lo establecido en el Art. 29.1 de la citada Ley:
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN: Para que ese Ayuntamiento se adhiera a los actuales convenios de colaboración suscritos entre la FAMP y empresas comercializadoras de electricidad que permiten paralizar los cortes de suministro de luz a personas y familias en situación de vulnerabilidad.
Lo que le trasladamos a los efectos de hacer llegar a esa Entidad Local el posicionamiento de esta Institución en relación con el presente asunto y con la confianza de que la medida propuesta será aceptada y llevada a debido cumplimiento por esa Corporación.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
