Ante la falta de tramitación de las solicitudes de estos reconocimientos policiales, el Defensor debe realizar la siguiente Resolución ante la Consejería de Justicia e Interior.
ANTECEDENTES
I. Con fecha 22 de Diciembre de 2015 fue registrado de entrada en esta Institución escrito remitido por un funcionario policía local a través del cual señalaba, resumidamente, lo siguiente:
- Que le había sido reconocido por el Pleno del Ayuntamiento de Tocina (Sevilla), localidad donde presta sus servicios, el mérito en una actuación en la que junto con otro compañero salvaron la vida de una persona que era arrastrada por un canal de riego de grandes dimensiones, a costa de poner en riesgo su propia integridad física ya que ambos Agentes estuvieron a punto de caer al mencionado canal para ayudar a este ciudadano, por lo que se les consideró mérito suficiente, por dicho órgano plenario, para ser propuestos para el ingreso en la Orden al Mérito de la Policía Local de Andalucía, que concede la Junta de Andalucía.
- Que con fecha 16 de Diciembre de 2015 se comunica al Ayuntamiento de Tocina por la Dirección General de Interior, Emergencias y Protección Civil la recepción de su escrito al que se adjunta certificación del acuerdo plenario sobre la propuesta de ingreso en la referida Orden al Mérito para los agentes, haciendo indicación expresa de “... que para el próximo ejercicio no existe consignación presupuestaria para la iniciación del correspondiente procedimiento administrativo”. Desde esa fecha no ha tenido conocimiento de cualquier trámite dispensado a la solicitud cursada desde el Ayuntamiento.
II. Reunidos cuantos requisitos formales se prevén en el artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la referida queja y, consiguientemente, solicitar la evacuación de informe a esa Viceconsejería, que con fecha 10 de Marzo de 2016 remite oficio informando lo siguiente:
- Que la Ley 13/2001, de 11 de diciembre, de Coordinación de Policías Locales establece la posibilidad de conceder premios, distinciones y condecoraciones (art. 26), aprobándose en desarrollo de dicha previsión el Decreto 98/2006, de 16 de mayo, por el que se crea la Orden al Mérito de la Policía Local de Andalucía, siendo desarrollado el mismo por Orden de la Consejería de Gobernación de 11 de mayo de 2007.
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Que tras la recepción del escrito del Ayuntamiento de Tocina, se le comunica al mismo con fecha 16 de diciembre de 2015 por la Dirección General de Interior, Emergencias y Protección Civil que “...la certificación del acuerdo del Pleno debe ir acompañada de la documentación prevista en el artículo 2 de la Orden”, siendo remitida dicha documentación por la Corporación con fecha 11 de febrero de 2016 y queda unida al expediente de propuesta de iniciación.
-
Que las propuestas de iniciación serán informadas por una Comisión de carácter asesor (art. 3 de la Orden), que será nombrada, convocada y presidida por la persona titular de la Dirección General de Interior, Emergencias y Protección Civil y que, a la vista de las propuestas iniciales recibidas y del informe de la Comisión, la persona titular de la Dirección General decidirá la instrucción del correspondiente expediente administrativo (art. 4 de la Orden), elevando propuesta de resolución al Consejero de Justicia e Interior, que será quien resuelva de manera definitiva la concesión o no del ingreso en la Orden del Mérito y la categoría de la distinción (art. 5 de la Orden).
III. A tenor del contenido del informe recibido en el que se indica que “... la propuesta formulada por el Ayuntamiento será informada junto con otras recibidas desde otras ayuntamientos por la Comisión establecida al efecto”, nos hace suponer que se practica un ejercicio acumulativo que no permite disponer de una programación o de un calendario aproximado para la resolución de la petición analizada.
Por tal motivo, se procede a solicitar nuevo informe interesando la indicación de un calendario aproximado de la tramitación y conclusión del expediente del funcionario Policía Local de Tocina (Sevilla), comunicándonos a tal efecto que “...En ningún precepto de la normativa viene determinada la periodicidad o fecha para iniciar el procedimiento … se trata de un acto discrecional de la Administración, el cual se iniciará siempre de oficio por la Dirección General (art. 1 de la Orden). No obstante, el artículo 10 del Decreto 98/2006 si determina que una vez iniciado el correspondiente expediente, el plazo máximo de duración del procedimiento de concesión será de seis meses. De conformidad con la normativa, algunas de las propuestas iniciales recibidas pudieran resolverse con la concesión de las medallas de oro y de plata…, dichas condecoraciones llevan aparejadas necesariamente un premio económico que está condicionado a la disponibilidad presupuestaria”.
IV. Visto lo informado, en concreto que el inicio del procedimiento es un acto discrecional de la Administración que se inicia siempre de oficio, así como que ante la posibilidad de que la condecoración lleve aparejado un premio económico condiciona su inicio y tramitación a la existencia de disponibilidad presupuestaria, se consideró necesario solicitar en relación a los últimos cinco años el número total de solicitudes realizas, así como en relación a cada expediente la siguiente información:
- Fecha de la solicitud de la correspondiente Corporación o del acuerdo del inicio de oficio del procedimiento.
– Fecha del informe de la Comisión Asesora a la propuesta de iniciación.
– Fecha en la que se acuerda la instrucción del expediente o se deniega dicha instrucción por la Dirección General.
– Fecha en la que eleva la propuesta de resolución al titular de la Consejería.
– Fecha de la resolución de concesión o no del ingreso en la Orden al Mérito.
Tales cuestiones fueron contestadas indicando que en los últimos 5 años se han recibido un total de 61 solicitudes, y que “no existe un calendario para la fecha de inicio del procedimiento por lo que hasta que no se acuerde el inicio del procedimiento no se puede establecer fecha alguna a efectos de cómputo de plazos y, por tanto, no se han podido someter las propuestas a informe de la Comisión Asesora, ni a la posterior tramitación procedimental”.
V. A tenor de la información recopilada se consideró conveniente dirigirnos a la Asociación de Jefes y Directivos de las Policías Locales de Andalucía (AJDEPLA) con la intención de que se nos informara de casos similares a los planteados de los que tuviera conocimiento por sus asociados. A tal efecto, se nos remite información sobre 8 solicitudes realizadas a favor de sus asociados que van desde Abril de 2009 a Enero de 2016. Ninguna fue tramitada.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- El derecho de los policías locales al reconocimiento del mérito en el servicio y la normativa aplicable para su concesión.
La Ley 13/2001, de 11 de diciembre, de Coordinación de las Policías Locales, viene a establecer en su Exposición de Motivos que se «pretende ofrecer un conjunto vertebrado, armónico e interrelacionado que se plasme en una norma sólida y compacta, capaz de abarcar todas las exigencias reguladoras de una coordinación administrativa ágil, moderna y eficaz…, profundizando en su acercamiento al del policía estatal».
De esta forma, en relación a los hechos que nos ocupan, se regula en su artículo 26 la posibilidad de que la Consejería de Gobernación conceda premios, distinciones y condecoraciones a los miembros de los Cuerpos de la Policía Local que se distingan notoriamente en el cumplimiento de sus funciones, con informe previo del municipio al que pertenezcan. En concreto, el Decreto 98/2006, de 16 de mayo, crea la Orden al Mérito de la Policía Local de Andalucía, y regula los aspectos que definen estos sistemas de reconocimiento.
Podemos circunscribir el motivo de la queja que presenta el funcionario interesado en el ámbito propio de los derechos reconocidos a estos empleados públicos y agentes de la autoridad bajo su condición de Policías Locales.
Efectivamente, el establecimiento de sistemas singulares de reconocimiento, mérito o premio no son más que ejemplos de acreditaciones formales derivadas del desempeño profesional de estos empleados públicos quienes, más allá del cumplimiento estricto de su marco de deberes, despliegan unas actividades superiores a estos umbrales ordinarios de atención a sus obligaciones, alcanzando unos niveles destacados de compromiso y resultados.
Son prácticas perfectamente ligadas al servicio público en sus diferentes facetas y ámbitos de actuación, aunque podríamos decir que, en el escenario del servicio relacionado con la protección y la seguridad ciudadana, están especialmente consolidados debido, entre otros motivos, a las situaciones frecuentes de riesgo y peligro con las que se encuentran estos profesionales en sus desempeños.
De hecho, realizando un somero repaso de las normativas autonómicas en materia de policías locales, estos sistemas de reconocimiento se insertan entre los derechos que ostenta tales empleados públicos cuando sus actuaciones destaquen de manera notoria en el servicio prestado. Así se define en varias disposiciones al establecer que «Los miembros de los cuerpos de policía local y los policías en los ayuntamientos que no hayan constituido cuerpo de policía local que se distingan notoriamente en el ejercicio de sus funciones pueden ser condecorados con la Medalla al Mérito de la Policía Local» (artículo 52.1 de la Ley 4/2013, de 17 de julio, de coordinación de las policías locales de las Illes Balears).
También la Ley 6/1999, de 19 de abril, de Policías Locales y de Coordinación de las Policías Locales de la Comunidad Valenciana establece entre los derechos de los policías locales «... f) A las recompensas y premios que se establezcan reglamentariamente». O la Ley 16/1991, de 10 de julio, de las Policías Locales de Cataluña alude a las distinciones y recompensas en su artículo 45.2. «Las distinciones y recompensas constarán en el expediente personal del funcionario y podrán ser valoradas como mérito en los concursos de provisión de puestos de trabajo».
Estos sistemas de distinciones, por tanto, son derechos identificados de tales profesionales que se alcanzan bajo unas determinadas condiciones que han de ser formalmente propuestas, valoradas y concedidas.
Así, mediante el citado Decreto 98/2006, de 16 de mayo, se crea la Orden al Mérito de la Policía Local de Andalucía, estableciendo cuatro categorías (art. 2: a) Medalla de Oro, b) Medalla de Plata, c) Cruz con distintivo verde, y d) Cruz con distintivo blanco.
De estas cuatro categorías, tan sólo las dos primeras llevan aparejadas un premio económico que recibirán los propios titulares de la distinción o sus familiares en caso de fallecimiento (art. 14). Sin embargo, sí es común a las cuatro categorías el invocar tal reconocimiento como mérito a los efectos de concursos profesionales, así como para ser nombrados funcionarios honoríficos del respectivo Ayuntamiento, o bien ocupar lugar o sitio preferente en los actos oficiales a los que fueran convocados por la Administración Autonómica o Local.
Posteriormente, en desarrollo del referido Decreto 98/2006, se hace preciso regular determinados aspectos relacionados con el procedimiento de ingreso en la Orden al Mérito, las características técnicas de las distintas condecoraciones, así como algunos de los efectos derivados del ingreso y permanencia en la misma, regulación que establece la Orden de 11 de Mayo de 2007.
Así, el procedimiento de ingreso en la Orden al Mérito se iniciará siempre de oficio por la Dirección General (art. 1), debiendo ser siempre la propuesta de iniciación motivada y acompañarse de la documentación requerida (art. 2). Esta propuesta inicial deberá ser informada por una Comisión de carácter asesor (art. 3), que será presidida por el titular de la Dirección General.
A la vista de la propuesta inicial y del informe de la Comisión Asesora, el titular de la Dirección General decidirá sobre la instrucción del expediente y nombramiento en su caso del instructor del mismo (art. 4), quien elevará la correspondiente propuesta en un plazo no superior a dos meses al titular de la Dirección General que, de la misma forma, elevará propuesta de resolución al titular de la Consejería de Gobernación.
Tras la descripción del régimen normativo que regula el procedimiento de estos sistemas de premio o reconocimiento, podemos analizar los motivos por los que la petición formal avalada por el Ayuntamiento a favor de su funcionario policial no es tramitada desde la Dirección General. Y es este órgano directivo el que manifiesta que “...En ningún precepto de la normativa viene determinada la periodicidad o fecha para iniciar el procedimiento … se trata de un acto discrecional de la Administración, el cual se iniciará siempre de oficio por la Dirección General (art. 1 de la Orden). No obstante, el artículo 10 del Decreto 98/2006 si determina que una vez iniciado el correspondiente expediente, el plazo máximo de duración del procedimiento de concesión será de seis meses. De conformidad con la normativa, algunas de las propuestas iniciales recibidas pudieran resolverse con la concesión de las medallas de oro y de plata…, dichas condecoraciones llevan aparejadas necesariamente un premio económico que está condicionado a la disponibilidad presupuestaria”.
Y, efectivamente, la Dirección General confirma que no procede a la tramitación de las peticiones que recibe, arrogándose su atribución de discrecionalidad y alegando la falta de disponibilidad presupuestaria para el supuesto en el que el mérito reconocido llevara aparejado un premio económico.
Recordemos que la Orden reguladora establece:
«Artículo 4. Tramitación del expediente administrativo.
1. A la vista de las propuestas iniciales y del informe de la Comisión Asesora, la persona titular de la Dirección General competente decidirá la instrucción del correspondiente expediente administrativo, nombrando una persona encargada de la instrucción que, tras la comprobación y evaluación de los méritos alegados en la propuesta de iniciación y demás trámites que considere oportunos, elevará la correspondiente propuesta en un plazo no superior a dos meses desde su nombramiento como instructor o instructora.
2. En su propuesta, la persona nombrada para la instrucción, incluirá la categoría con que se propone el ingreso en la Orden.
3. Recibida la propuesta derivada de la instrucción, la persona titular de la Dirección General elevará propuesta de resolución al que lo sea de la Consejería de Gobernación».
De tal forma, el caso que ha sido planteado por el funcionario afectado no ha hecho sino ratificar con su ejemplo una situación que puede calificarse como generalizada y permanente. Es decir, hemos comprobado la ausencia de cualquier procedimiento encaminado al reconocimiento de los policías locales sea cual fuere su circunstancia, motivo o historial. Tales procedimientos no se incoan, ni existen en el ámbito andaluz, ante la falta de antecedentes acreditados que han sido requeridos desde esta Institución, tanto a la Consejería como a entidades directamente afectadas como son las propias asociaciones profesionales o sindicales de policías locales.
Pero es que se trata de una situación permanente en la medida en que tampoco se ha podido acreditar ningún antecedente de estos procesos desde 2009 a 2016 a tenor de la información ofrecida por la Dirección General (61 solicitudes presentadas) y confirmada por la Asociación de Jefes y Directivos de la Policía Local (AJDEPLA) .
Sea cual fuere el motivo nuclear que explica esta peculiar situación, podemos concluir que los profesionales policiales no pueden ser reconocidos en sus desempeños de especial mérito porque las propuestas emanadas desde sus respectivos promotores no se tramitan. El derecho, en términos de expectativas, a ver reconocida su meritoria labor deviene de facto inaplicable. Es decir; el derecho de estos empleados públicos ha sido suspendido en la práctica mediante la aplicación de un criterio directivo que cercena toda tramitación por razones de índole presupuestaria.
Segunda.- La buena administración en relación con la discrecionalidad en la iniciación de oficio del procedimiento.
Viene a establecer la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».
Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
De una manera más concreta al caso, según el tenor literal del artículo 1.1 de la Orden de 11 de mayo de 2007, «El procedimiento de ingreso en la Orden al Mérito de la Policía Local de Andalucía, en cualquiera de sus categorías, se iniciará siempre de oficio por la Dirección General competente en materia de coordinación de Policías Locales», estableciéndose en el artículo 2 que en las propuestas de iniciación del expediente formuladas por los Ayuntamientos, será necesario acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, propuesta que tendrá la consideración de informe previo (art. 10.1, párrafo 2º del Decreto 98/2006, de 16 de mayo).
Así por esa Viceconsejería, en sus informes de fecha 2 de Junio y 19 de Septiembre de 2016, se indica que al ser el inicio del procedimiento siempre de oficio supone que nos encontramos ante un acto discrecional de la Administración, y que “hasta que no se acuerde el inicio del procedimiento no se puede establecer fecha alguna a efectos de cómputo de plazos y, por tanto, no se han podido someter las propuestas a informe de la Comisión Asesora, ni a la posterior tramitación procedimental”.
Ciertamente, la apreciación estimatoria para la incoación del expediente reviste el carácter de acto discrecional. Y la naturaleza de tal decisión se adapta al régimen de esta tipología de actos. Ante estas peticiones, procede desplegar un ejercicio reflexivo de estudio y toma en consideración de los actos y circunstancias que se expresan en la solicitud acogida en la Dirección General y que exige una valoración amplia y cargada de motivaciones que debe ser ponderadas con rigor, en función a las descripciones meritorias que la normativa establece.
La discrecionalidad con la que se define el acto, por la normativa aplicable, habilita para esa actuación decisoria y dedicada a la justa valoración de las peticiones recibidas para el ingreso en la Orden al Mérito. Decimos bien; el alcance de la discrecionalidad se refleja en acordar, o no, dicha iniciación como resultado de ese ejercicio decisorio en uno u otro sentido. Pero tal decisión debe acordarse, incoando el trámite o rechazándolo y con todas las garantías que la legislación procedimental establece.
Como se indica en el informe de la Dirección General recibido, en esa propuesta ya se acredita la circunstancia de un posible fallecimiento, gran invalidez o de una invalidez permanente, por lo que se puede cribar de manera alternativa aquellos casos en los que la petición e instrucción del expediente no llevaría aparejado ese premio económico y, por tanto, la dificultad de disponer de dotación presupuestara quedaría resuelta, dejando expedita la continuidad del expediente hasta la concesión de una categoría de Cruz sin exigencia dineraria alguna. Quiere ello decir que, desde el estudio de la solicitud inicial y con la ordenación e informe que aporta la Comisión Asesora, en el ámbito de la Dirección General se está en situación de aproximar la categoría de premio que se propone y, por tanto, de discernir si la medida a considerar pudiera tener una consecuencia económica. Sin embargo, esa posibilidad de discernir, entre todos los expedientes, aquellos que podrían llevar aparejada dotación económica, no se toma en cuenta.
Tanto en la ya derogada Ley 30/92, de 26 de noviembre (art. 69.1 y 2), como en la vigente Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (art. 58 y 55.1), se establece que «los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento».
A este respecto, la vigente Ley 39/2015, determina en su artículo 61 lo siguiente:
«1. Se entiende por petición razonada, la propuesta de iniciación del procedimiento formulada por cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el mismo y que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación.
2. La petición no vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento, si bien deberá comunicar al órgano que la hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación».
Por lo tanto, el hecho de que el inicio del procedimiento sea de oficio no imposibilita que se incoe el mismo tras petición razonada del Ayuntamiento, si bien dicha petición no es vinculante y, de ser rechazada, se ha de comunicar al órgano proponente los motivos por los que no procede, en consecuencia con esa categoría que reviste de ser un acto discrecional de la administración.
A estos efectos, la RAE define el término “discrecional” como: “Se dice de la potestad gubernativa en las funciones de su competencia que no están regladas”, es decir, el ordenamiento jurídico otorga la facultad a un órgano administrativo para decidir sobre un tema del cual no está contemplada una solución estricta en el reglamento o norma, si bien esta facultad no es ilimitada ni absoluta, al no estar por encima de la ley en cuanto es derivada de ella misma. Pero, cuando no estemos ante un acto reglado por una norma, este legítimo poder de la administración en el uso de la discrecionalidad, no puede derivar en un abuso, exceso o uso incorrecto del ejercicio de esta voluntad, ya que incurriríamos en arbitrariedad, definida por la RAE como el “acto o proceder contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado solo por la voluntad o el capricho”.
La prohibición de la arbitrariedad tiene hoy su fundamento directo en el artículo 9.3 de la Constitución, que garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos: «la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».
A este respecto el Tribunal Constitucional ha precisado el sentido de arbitrariedad en los siguientes términos: «la arbitrariedad implica la carencia de fundamento alguno de razón o de experiencia, convirtiendo en caprichoso el comportamiento humano, cuyas pautas han de ser la racionalidad, la coherencia y la objetividad». (Sentencia 325/1994, de 12 de diciembre).
Y por otro lado, el Tribunal Supremo, en Sentencia 26 de octubre de 1995 dice que la «necesidad de motivar los actos administrativos discrecionales ... tiene su fundamento en el artículo 9.3 de la Constitución que garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los Poderes públicos, mientras que la necesidad de que los actos administrativos reglados se sujeten a sus normas habilitantes viene impuesto por el propio artículo 9 de la Constitución que garantiza el principio de legalidad».
Con ello venimos a introducir un nuevo elemento en la discusión ya adelantado anteriormente (art. 61.2 Ley 39/2015), cual es la necesidad de motivar los actos administrativos discrecionales, ya que ante una falta de motivación que sostenga el acto, el único apoyo de la decisión será la sola voluntad de quien lo adopta, y por lo tanto nos trasladaría del acto discrecional al acto arbitrario.
Volviendo a realizar una comparativa entre la Ley 30/1992 y la vigente Ley 39/2015, nos encontramos que tanto el art. 54.1.f de la primera como el art. 34.1.i de la segunda vienen a coincidir :
«Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
I) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa».
Los actos discrecionales, pues, necesitan de un plus de justificación respecto de los actos reglados, porque mientras que en éstos la propia norma habilitante delimita todos los elementos del acto, en las decisiones discrecionales, el margen de decisión del órgano es el que exige que se justifiquen el acierto o, al menos, la razonabilidad de la elección.
Por último, no podemos dejar de traer a colación la obligación que existe por parte de la administración a resolver: «La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación» (art. 42.1 Ley 30/1992 y art. 21.1 Ley 39/2015).
Así como que «El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa aplicable» (art. 42.7 Ley 30/1992 y art. 21.6 Ley 39/2015).
Y por último, en relación con esta concreta cuestión, debemos apuntar también el principio de impulso en los trámites de los procedimientos recogido en el artículo 71. de la Ley 39/2015:
«1. El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad.
2. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.
3. Las personas designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las unidades administrativas que tengan atribuida tal función serán responsables directos de la tramitación del procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos establecidos».
Por todo ello, debemos concluir, a este respecto, que ante la petición razonada de un Ayuntamiento, la Dirección General está obligada a resolver de forma motivada bien el inicio del procedimiento, o bien la desestimación de la petición realizada, pero en ningún caso dejar sin el trámite preceptivo las peticiones que reciba elaboradas y aprobadas por los respectivos Plenos de las Corporaciones Locales, requisito éste que merece una singular atención por cuanto viene a recoger el sentir institucionalmente expresado de un supuesto de ejercicio profesional digno de ser entendido como mérito policial reconocido.
Tercera.- La falta de disposición presupuestaria como requisito denegatorio en el procedimiento.
Enlazando con la anterior consideración, se alega como motivo que impide la tramitación de los expedientes administrativos la falta de disposición presupuestaria. Así, en la comunicación inicial al Ayuntamiento tras su solicitud, se hace indicación expresa de que “... para el próximo ejercicio no existe consignación presupuestaria para la iniciación del correspondiente procedimiento administrativo”.
Y, de la misma forma, se nos argumenta en unos de los informes recibidos que “...De conformidad con la normativa, algunas de las propuestas iniciales recibidas pudieran resolverse con la concesión de las medallas de oro y de plata…, dichas condecoraciones llevan aparejadas necesariamente un premio económico que está condicionado a la disponibilidad presupuestaria”.
Por tanto, parece ser éste el motivo por el que los llamados expedientes de propuesta de iniciación nunca llegan a ser tramitados, ya que en los últimos 5 años se han recibido un total de 61 solicitudes sin que exista “un calendario para la fecha de inicio del procedimiento por lo que hasta que no se acuerde el inicio del procedimiento no se puede establecer fecha alguna a efectos de cómputo de plazos y, por tanto, no se han podido someter las propuestas a informe de la Comisión Asesora, ni a la posterior tramitación procedimental”.
A este respecto, deberíamos recordar el tenor literal del artículo 2.2 de la Orden de 11 de Mayo de 2007:
«2. En la propuesta no se deberá indicar la categoría para la que se solicita el ingreso en la Orden. Esta valoración quedará reservada para el instructor del expediente a que se refiere el artículo 4 siguiente, que en su informe incluirá la propuesta sobre la categoría de ingreso en al Orden».
Otra cuestión que debemos recordar es que son cuatro las categorías (Medalla de Oro, Medalla de Plata, Cruz con distintivo verde y Cruz con distintivo blanco), siendo tan sólo las dos primeras las que llevan aparejado un premio económico, y por tanto, sujeto a disponibilidad presupuestaria, según señala el artículo 13 del Decreto 98/2006, de 16 de mayo, por el que se crea la Orden al Mérito de la Policía Local de Andalucía.
Por lo tanto, si la norma impide realizar una valoración respecto a la categoría, al menos hasta la propuesta que debe realizar el instructor, por el mismo motivo tampoco serviría de justificación para la falta de tramitación de los expedientes, siendo en todo caso, tras la propuesta del instructor, cuando habría que realizar la valoración de la existencia o no de consignación presupuestaria si el premio propuesto derivara en tal efecto económico.
Llegados a este momento del trámite del procedimiento establecido, y sólo para dicho supuesto de necesidad de consignación presupuestaria, cabría la posibilidad de valorar que a pesar de encontrarnos en una situación jurídica en la que al amparo de la aludida normativa procede la emisión de una resolución estimatoria de ingreso en la Orden al Mérito con determinada categoría, dicha resolución, plenamente exigible desde el punto de vista de la legislación material, queda aún pendiente del cumplimiento de determinados requisitos impuestos por la legislación económico presupuestaria y contable.
Y es que toda obligación que pudiera asumir la Administración que implicara algún contenido económico conlleva inexcusablemente el trámite paralelo de un expediente económico, presupuestario y contable, con las correspondientes fases de ordenación del gasto y posterior ordenación del pago.
En este caso nos referimos a la fase de ordenación del gasto, que impone a la Administración que antes de asumir algún compromiso de gasto, esto es, antes de que sea firme la referida resolución estimatoria, por las correspondientes unidades administrativas se hayan de cumplimentar los trámites presupuestario-contables que permitirían imputar el gasto que se pretender realizar al correspondiente crédito presupuestario, todo ello bajo la premisa establecida en el artículo 39, apartado 2, del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, según el cual no podrán adquirirse compromisos de gasto por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos del Presupuesto de la Junta de Andalucía (con carácter limitativo y vinculante, de acuerdo con su clasificación orgánica, por programas y económica a nivel de artículo), siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a Ley que infrinjan esta norma».
En el concreto caso que analizamos se da la paradoja de que por no existir crédito presupuestario idóneo para la asunción del compromiso de gasto inherente al reconocimiento de ingreso en la Orden al Mérito, se paralizan la tramitación de todas las solicitudes y se mantienen los procedimientos abiertos sin una fecha cierta de finalización.
Es evidente que se trata de una anomalía jurídica, pues de un lado, desde el punto de vista de la legalidad material, nos encontramos con el derecho subjetivo de las personas propuestas para optar motivadamente a su ingreso en la Orden al Mérito -o en todo caso, del órgano administrativo que realiza la propuesta- a obtener una respuesta expresa, la cual sería estimatoria de reunir los requisitos en ella establecidos. Y por el contrario, desde el punto de vista de la legalidad económica, presupuestaria y contable, no se podría proseguir la tramitación del procedimiento de gasto hasta que no hubiera quedado solventada la deficiencia de crédito presupuestario idóneo para dicha finalidad.
Pero esta contradicción no puede llevarse al extremo que denota la práctica ejecutada en la Dirección General, paralizando la tramitación de los expedientes sine die, en espera de que en futuros ejercicios pudieran existir créditos presupuestarios hábiles para dicha finalidad.
A pesar de existir esta limitación, la propia normativa económico-presupuestaria ofrece distintas posibilidades para adquirir el compromiso de gasto aunque éste no estuviera previsto o excediera los créditos iniciales establecidos en la Ley de Presupuestos. Para dicha finalidad están previstas diversas modificaciones presupuestarias (Capítulo II, “Los créditos y sus Modificaciones”, artículos 39 a 51, de la Ley General de la Hacienda Pública, antes citada) las cuales, tras su correspondiente tramitación permitirían, si ello fuera posible, habilitar crédito procedente de otras partidas.
El aparente dilema que se presenta en el caso analizado no resulta novedoso. Forma parte de una dualidad de aspectos que van intrínsecamente unidos, cuales son la acción pública amparada por la norma y la dimensión presupuestaria que exige la dotación consecuente para atender el gasto económico que dicha acción pública genera. Pero aunque tengamos perfectamente presente la exigencia de la legalidad presupuestaria, no podemos obviar que esta dimensión adquiere un alcance instrumental para hacer efectiva la obligación previa adquirida por la Administración.
Esa obligación viene establecida por el sistema normativo regulador del derecho de los funcionarios policiales al reconocimiento formal de sus méritos. Un derecho, que como hemos advertido, ha de ser evaluado y adquirido a partir del cumplimiento de los requisitos que la propia norma establece, pero que se encuentra incardinado en el ordenamiento jurídico vigente y es absolutamente acreedor de contar con las dotaciones de gasto que lo hacen posible; de ahí ese carácter instrumental y consecuente que corresponde a la previsión presupuestaria.
Podríamos añadir que el derecho al reconocimiento al mérito es previo y autónomo de sus consecuencias de gasto. El derecho debe resolverse en sus propios términos de regulación y, en su caso (ya vimos que no todos los reconocimientos llevan aparejado una dotación dineraria), derivarán en un gasto que exige su disponibilidad presupuestaria. Pero, como decimos, en un nivel posterior y obedeciendo el alcance del derecho previamente reconocido.
A partir de estas dificultades presupuestarias, lo cierto es que no sólo no se han resuelto las solicitudes ya presentadas, sino que se sigue produciendo un proceso de admisión de solicitudes sin que se dé curso ni tramitación a las mismas por los motivos anteriormente argumentados, y entendemos que quedando a expensas de la existencia futura de crédito presupuestario.
Por tanto, esa dimensión accesoria y consecuente ha adquirido la categoría de impedimento perfecto que llega a enervar el propio derecho, produciendo un efecto que no debemos dejar de reseñar. Y es que en Andalucía el cumplimiento meritorio de las funciones policiales hasta 2011 suponían un premio a partir de unos comportamientos destacados y sobresalientes de unos policías que han merecido una Medalla o una Cruz.
Desde hace siete años los mismos méritos no se premian y tal resultado discriminatorio no deriva de un comportamiento diferente o de una alteración de los requisitos que avalan este premio; su negación se debe a la falta de disponibilidad presupuestaria.
La inaplicación es tan absoluta y permanente que debemos reiterar la valoración de que nos encontramos ante una derogación de facto del sistema normativo de reconocimiento al mérito de la policía local.
Cuarta.- Alternativas presupuestarias ante la paralización de los expedientes.
Hemos apuntado que la razón —o excusa— para no tramitar las solicitudes y proceder a la incoación inicial del expediente es la falta de dotación presupuestaria. Pero debemos volver al dato de que son cuatro las categorías previstas en la Orden al Mérito de la Policía Local y sólo las dos primeras (Medalla de Oro y Medalla de Plata) llevarían aparejadas una dotación o premio económico. Las otras restantes, la Cruz con distintivo verde y con distintivo blanco, no cuentan con ese complemento dinerario.
Añadimos, en este análisis de la situación, que tales restricciones no parecen resultar operativas en otros ámbitos territoriales. Apuntamos tan sólo la Resolución de 16 de diciembre de 2015, por la que se conceden medallas a la permanencia en el servicio de la Policía local de Extremadura en la anualidad 2015 (DOE 9, de 15 de enero de 2016) o la Orden de 13 de mayo de 2016, por la que se conceden las condecoraciones del Sistema Canario de Seguridad en sus modalidades de Medalla al mérito policial y Placa Colectiva al mérito policial para el año 2016 (BOC Nº 97. Viernes 20 de Mayo de 2016).
Pues bien, si el impedimento reiterado desde la Consejería es la incapacidad de disponer de esa dotación presupuestaria, la medida correctiva primaria que se antoja proponer para superar esta situación es la reconsideración por parte de la Consejería de los criterios que permitieran recuperar estas partidas a fin de atender las previsiones legales de estas acciones públicas del sistema de reconocimiento formal de los méritos policiales. Si la causa aparente de esta omisión es la ausencia de dotación presupuestaria, procede interesar su recuperación para futuros ejercicios en un entorno de progresiva corrección de las medidas de restricción del gasto en las que parece haberse embebido esta absoluta desaparición de la dotación presupuestaria adecuada.
No obstante, y de manera subsidiaria, podría abordarse una reconsideración de la propia cuantía económica de estas partidas, planteando una estrategia de facilitar una disponibilidad de gasto, aunque fuera menor. Ciertamente, podemos estar tratando de algunas cantidades significativas para atender estos premios (hasta 48 mensualidades de la retribución media del agente para la Medalla de Oro, o hasta 24 ó 12 mensualidades para la Medalla de Plata).
Pues bien, la norma habilitante sería susceptible de ser modificada con la intención de adaptar estas previsiones de cálculo a unos tiempos de severas restricciones del gasto que persisten a lo largo de los ejercicios y que no presentan expectativas de verse aliviadas para poder aventurar una disponibilidad de recursos dedicados a un sistema de premios para la Policía Local en Andalucía que permanece, de facto, inoperativo por estas razones presupuestarias. Del mismo modo que en otros órdenes de destino del gasto público ha sido necesario ponderar sus cuantías, o redefinir sus requisitos, en este particular aspecto podría evaluarse la definición de un premio económico más ajustado y acorde con estas dificultades de gasto para cada tipo de Medalla.
Obviamente esta opción, de ser considerada, debería someterse a las oportunas consultas con las instancias asociativas y sindicales, así como con las entidades locales en las que se integra este colectivo policial. Sin perjuicio de que cada uno de estos actores puede aportar sus particulares intereses, se nos antoja como argumento válido el hecho de lograr la recuperación de un sistema de méritos decaído de facto, aun cuando su dimensión económica, para las categorías de Medalla, resulte menos cuantiosa.
Mejor un ajuste en la valoración de las Medallas, que permanecer con la desaparición de la Orden al Mérito, sea cual sea su rango.
Quinta.- La finalidad el sistema andaluz de méritos y su reconocimiento para la Policía Local.
Apuntamos otra consecuencia que emerge del análisis que estamos ofreciendo sobre la inaplicación de los procesos de reconocimiento y mérito de la Policía Local y que tiene que ver con la funcionalidad que persiguen estos mecanismos de premio.
Son sistemas que no se circunscriben en un mero efecto retributivo. Son fórmulas de reconocimiento propias del ámbito de la respuesta ética que los gestores de estos servicios públicos tienen a su alcance para contraprestar acciones, gestos y compromisos de estos empleados públicos dignos de especial valoración.
El acto expreso, público y cargado de notoriedad persigue dispensar la fama —en la mejor de sus acepciones— y el premio a quienes acreditadamente lo merecen. La publicidad de su concesión y la solemnidad de los actos que se desarrollan para su entrega son igualmente manifestaciones de las instancias de responsabilidad pública y política que buscan proclamar unas acciones de servicio policial ofrecidas a partir de una especial entrega, valor o excelencia. Tal acción pública de esta naturaleza, y reservada a las altas instancias, implica un mensaje de identificación con el esfuerzo de estos profesionales y un gesto de voluntad de recompensar estos sobreesfuerzos mediante honores y gestos que se transmiten a los colectivos profesionales, servidores públicos y a toda la sociedad con un mensaje explícito de ejemplaridad.
Y toda esa finalidad se trunca por el abandono de tales reconocimientos formales.
En Andalucía la situación creada puede generar la razonable duda sobre si no hay medallas ni cruces porque no se otorgan o, sencillamente, porque los policías locales de esta Comunidad no las merecen. ¿Nuestros profesionales policiales prescinden de actuar en situaciones que provocan la admiración de la sociedad y de los vecinos a los que sirven? ¿Acaso no existen razones para otorgar estos méritos?
Nos resistimos a creer que los cometidos diarios y habituales de los policías andaluces no ofrezcan permanentes ejemplos de entrega y que se presenten ante la sociedad como perfectamente merecedores de estos reconocimientos. Porque si no ¿qué alcance tienen hoy el Decreto 98/2006, de 16 de mayo y la Orden de 11 de Mayo de 2007?
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a la Consejería de Justicia e Interior las siguientes
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.
RECOMENDACIÓN para que se proceda de forma inmediata a la tramitación de las distintas propuestas formuladas para el ingreso en la Orden al Mérito de la Policía Local de Andalucía y se dirima motivadamente la incoación, o no, de los correspondientes expedientes dando cuenta a las instancias proponentes.
SUGERENCIA 1, a fin de que se considere la modificación del procedimiento recogido en el Decreto 98/2006, que permita la incoación formal de los expedientes de solicitud de ingreso en la Orden del Mérito y su resolución en las categorías que no lleven aparejadas dotaciones económicas.
SUGERENCIA 2 para que se promueva desde la Consejería de Justicia e Interior la disponibilidad presupuestaria necesaria para poder atender este sistema normativo en vigor, establecido en la Orden al Mérito de la Policía Local de Andalucía.
SUGERENCIA 3 a fin de que, subsidiariamente a lo anterior, se estudie, con la necesaria participación de la Comisión de Coordinación de las Policías Locales, la modificación de la normativa aplicable para adecuar a las disponibilidades presupuestarias los criterios de cálculo de los premios económicos para las Medallas de Oro y de Plata.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
