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ANTECEDENTES

Una persona usuaria de un Punto de Encuentro Familiar de Sevilla, exponía que el Punto de Encuentro Familiar (PEF) actuaba de forma sesgada en su contra, emitiendo informes al Juzgado sobre el desarrollo de las visitas de su hijo con el padre que le perjudicaban. Se quejaba también de que el PEF remitía información al padre de la que ella solo tenía conocimiento posteriormente a través del juzgado y que había querido dejar constancia de sus quejas o reclamaciones en el PEF y no le habían admitido la posibilidad de presentarlas.

En el curso de la tramitación del expediente de queja solicitamos la emisión de un informe a la Dirección General de Justicia Juvenil y Cooperación, en el cual se nos decía que el Servicio de Justicia de Sevilla había observado que en el expediente que afectaba a la interesada se habían producido por parte del PEF incidencias relativas a la forma y fecha de emisión de los informes al Juzgado que pudieran crear una imagen no fiel a la realidad, y que por ello se mantuvo una reunión con el personal técnico del PEF dando instrucciones de mejora sobre el modo y forma de emitir dichos informes, avanzando la intención de efectuar un seguimiento de sus actuaciones con la finalidad de comprobar si, efectivamente, las referidas instrucciones se estaban llevando a cabo.

Tras trasladar un extracto del informe recibido a la interesada, ésta nos respondió reiterando su queja en relación con la intervención del PEF, señalando que su actuación seguía siendo sesgada en su contra, contraviniendo los principios de neutralidad en su intervención establecidos en la normativa.

Así pues, ante la reiteración de la queja por parte de la interesada y tras dejar transcurrir un período de tiempo indispensable para que se efectuara la labor de seguimiento que se nos anunciaba, solicitamos de la Dirección General la emisión de un nuevo informe sobre el resultado de la supervisión realizada al PEF para garantizar que su intervención se ajustase al encargo institucional y a las concretas instrucciones recibidas para solventar los problemas detectados.

En este nuevo informe se señala que tras valorar la actuación del PEF, y demás documentación aportada por la entidad gestora del recurso, como son los informes de seguimiento, se constata la subsanación de las deficiencias e irregularidades detectadas inicialmente, del mismo modo que se han respetado los plazos de emisión establecidos por la disposición judicial. A lo expuesto se añade que de la lectura de los informes efectuados por el PEF no se aprecia subjetividad ni aspectos que pudieran poner en cuestión el principio de neutralidad que debe regir la elaboración de dichos informes.

En congruencia con esta información, hemos de entender que el problema planteado en la queja ha quedado solventado o que al menos se encontraría en vías de solución, todo ello gracias a los controles e instrucciones emanadas de la Administración competente para la dirección y supervisión del correcto funcionamiento de dicho servicio público.

Tras congratularnos por esta solución, hemos de entrar a valorar otra de las cuestiones que de forma colateral al problema principal nos planteaba la interesada en su queja, cual era el hecho de no haber podido presentar en las mismas dependencias del PEF una hoja de reclamación para dejar constancia de su disconformidad con su modo de funcionamiento.

CONSIDERACIONES

En el primero de los informes que nos fue remitido por la Dirección General se señalaba que el punto de encuentro familiar es un servicio público que presta la Junta de Andalucía de forma indirecta, mediante contrato administrativo suscrito con la entidad privada seleccionada en la correspondiente licitación. Pero a pesar de tratarse de un servicio público, con funciones de atención directa a la ciudadanía, dichas dependencias no han sido concebidas ni habilitadas como registro público de la Junta de Andalucía, ni como registro general ni como registro auxiliar, por lo que carecen de la posibilidad de ejercer la función de registro de entrada de documentación.

A lo expuesto se añade que el Decreto regulador del Libro de Sugerencias y Reclamaciones de la Junta de Andalucía, dispone en su artículo segundo que en los registros generales de todas las Consejerías de la Junta de Andalucía y de sus Delegaciones Territoriales, así como en cuantas otros se determine, existirá un Libro de Sugerencias y Reclamaciones a disposición de los administrados. En consecuencia, al no haber sido habilitado el PEF como registro de entrada de documentos y tampoco haberle sido encomendada específicamente la gestión de un Libro de Sugerencias y Reclamaciones, no resultaría viable la pretensión de la interesada de presentar en dichas dependencias una hoja de reclamación.

No obstante, en el informe que nos fue remitido también se alude a las instrucciones dadas al equipo técnico del PEF de cómo debían actuar en el caso de que una persona quisiera presentar una queja sobre su funcionamiento, en cuyo caso habrían de facilitar información detallada del lugar y modo de presentar dicha reclamación.

Respecto de este particular hemos de estimar correcta la respuesta ofrecida por esa Administración, la cual se ciñe al tenor literal de la normativa reguladora del Libro de Sugerencias y Reclamaciones de la Junta de Andalucía, sin que este hecho sea obstáculo para que escrutemos la posibilidad de encontrar vías para hacer más accesible a la ciudadanía su participación en la mejora de la calidad de prestación del servicio, así como para presentar sugerencias o reclamaciones. Y es que en este punto no podemos pasar por alto que la normativa reguladora de los libros de quejas y reclamaciones acumula cerca de tres décadas de antigüedad, siendo así que en todo este tiempo la Administración de la Junta de Andalucía ha experimentado una variación muy significativa tanto en lo relativo a los servicios que se prestan a la ciudadanía, como en el modo en que se realizan y su propia configuración, con el recurso cada vez más frecuente a su gestión mediante entes instrumentales o mediante contratos administrativos con entes privados.

Veinticinco años después de instaurarse el Libro de Sugerencias y Reclamaciones de la Junta de Andalucía vio la luz el Decreto regulador de los Puntos de Encuentro Familiar en Andalucía, definiéndolos como un servicio público que presta la Administración de la Junta de Andalucía por derivación judicial en procesos y situaciones de separación, divorcio u otros supuestos de interrupción de la convivencia familiar, cuando las relaciones familiares son de difícil cumplimiento o se desenvuelven en un ambiente de alta conflictividad, y con el fin de cumplir con el régimen de visitas acordado y establecido por resolución judicial.

Este Decreto vino a fijar unos criterios uniformes de actuación para los diferentes PEF que desde años atrás venían funcionando en Andalucía, dotándolos de estabilidad y definiendo unos requisitos mínimos en cuanto a condiciones materiales y funcionales.

Es cierto que en este Decreto nada se dice con relación a la disponibilidad en los PEF de hojas de reclamaciones, ni tampoco a posibles funciones de registro auxiliar para la presentación de documentos, pero por su relación con el asunto que venimos analizando hemos de destacar lo establecido en su artículo 10, relativo a evaluación de la calidad, que ordena que las actuaciones de los PEF seguirán un sistema de evaluación de calidad cuyo procedimiento específico y criterios serán establecidos por los órganos competentes de la Administración de la Junta de Andalucía, conforme a las previsiones del Decreto por el que se regulan las Cartas de Servicios y el sistema de evaluación de la calidad de los servicios públicos, mediante el cual se habrá de evaluar la adecuación del servicio a la demanda de las personas usuarias, su nivel de satisfacción, también aspectos cuantitativos y cualitativos de la prestación del servicio, así como el cumplimiento de los requerimientos realizados por la Consejería competente en materia de asistencia a víctimas.

Una vez se aprobase la Carta de Servicios del PEF, dicho documento habría de contener, necesariamente, la disponibilidad y acceso al Libro de Sugerencias y Reclamaciones de la Junta de Andalucía y en particular, las formas de presentación de las quejas y sugerencias, así como los plazos de contestación y efectos de las mismas.

Obliga el Decreto a los órganos administrativos correspondientes a divulgar sus Cartas de Servicios para que puedan ser conocidas por los usuarios, todo ello como mecanismo de participación de la ciudadanía en la mejora de la calidad, y como modo de hacer efectivo su derecho de reclamación ante funcionamientos deficientes o irregulares.

Tras consultar la página web de la Junta de Andalucía comprobamos que a fecha de hoy no se han aprobado las Cartas de Servicios correspondientes a los PEF de Andalucía, lo cual, además de suponer un incumplimiento formal de las previsiones del Decreto regulador de los puntos de encuentro familiar, conlleva una merma en el sistema de gestión de calidad en el que se ha implicado la Junta de Andalucía, con un compromiso de mejora constante en la calidad de los servicios, dando satisfacción a dicha demanda por parte de la ciudadanía.

Por dicho motivo, al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formulamos la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA:"Que se acometa la elaboración y posterior aprobación de las Cartas de Servicios relativas a los Puntos de Encuentro Familiar de Andalucía, en las cuales deberá figurar claramente detallado, a disposición de la ciudadanía, las formas de presentación de las quejas y sugerencias, así como los plazos de contestación y efectos de las mismas”.

Ver asunto solucionado o en vías de solución.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Desde que en marzo de 2016 la interesada solicitara el salario social, y 8 meses después haber sido requerida para subsanación de documentación y haber cumplimentado este trámite, en febrero de 2017 aún no había sido resuelta su solicitud, por lo que en virtud del artículo 29 de nuestra Ley reguladora, se formula Recomendación en el sentido de que se dicte resolución que ponga término al procedimiento de la persona afectada, aprobando definitivamente el reconocimiento y concesión del Programa de Solidaridad, en caso de que la misma cumpla los requisitos exigidos para ello. Sí como que se adopten las medidas necesarias en la Delegación Territorial de Córdoba, con la finalidad de que se resuelvan las solicitudes que haya en espera en el plazo legalmente establecido de dos meses.

ANTECEDENTES

Con fecha 25/10/16 compareció en esta Institución ..., exponiendo que solicitó en marzo de 2016 el salario social y nos pedía ayuda para que se le agilizase su concesión, pues llevaba cinco meses sin dinero, sin ingresos y comiendo ella y su hija de cuatro años, de un plato de comida que les daban en casa de sus padres, en la que comían muchas personas pues eran en total diez hermanos.

De la información obrante en el expediente se desprendía que la interesada solicitó el marzo de 2016 la concesión del Programa de Solidaridad, no siendo hasta el día 3 del mes de noviembre del mismo año, es decir ocho meses después de la presentación de su solicitud, cuando se le requiere para la subsanación de la misma mediante la presentación de determinada documentación, siendo cumplimentado este trámite por la compareciente el día 29 del mismo mes de noviembre.

Pues bien, en el informe que se nos remitía se nos decía que: “A la fecha (16 de diciembre de 2016) y tras el recibo en noviembre de la documentación requerida a la interesada, se está instruyendo el procedimiento para dictar la Resolución que legalmente proceda, de conformidad con lo preceptuado en el art. 82.1.de LRJAAP y PAC, de manera que una vez finalizado el procedimiento, le será notificada la Resolución que recaiga en su solicitud, a la vista de toda la documentación obrante en su expediente”.

Sin embargo, a fecha de febrero de 2017, la solicitud de la reclamante aún no había sido resuelta.

A la vista de cuanto antecede, estimamos oportuno efectuar las siguientes

CONSIDERACIONES

Resulta de aplicación al presente caso, las siguientes normas de nuestro ordenamiento jurídico:

Primera.- El Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 2/2007, dedicado a los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma, contempla en su apartado 3, 14º, como uno de ellos, la cohesión social, mediante un eficaz sistema de bienestar público, con especial atención a los colectivos y zonas más desfavorecidos social y económicamente, para facilitar su integración plena en la sociedad andaluza, propiciando así la superación de la exclusión social.

Por otra parte, en el artículo 37 del Estatuto de Autonomía, se contemplan los principios rectores de las políticas públicas, las cuales deben orientarse a garantizar y asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos y alcanzar los objetivos básicos establecidos en el artículo 10, mediante la aplicación efectiva de tales principios, en particular, para el asunto que nos ocupa, art. 37, apartado1, 7º, la atención social a personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social.

De acuerdo con el apartado 2 del citado precepto estatutario, los anteriores principios se orientarán además a superar las situaciones de desigualdad y discriminación de las personas y grupos que puedan derivarse de sus circunstancias personales o sociales o de cualquier otra forma de marginación o exclusión. Para ello, su desarrollo facilitará el acceso a los servicios y prestaciones correspondientes para los mismos, y establecerá los supuestos de gratuidad ante las situaciones económicamente más desfavorables.

Finalmente, el art. 23.2 del EA establece que todos tienen derecho a una renta básica que garantice unas condiciones de vida digna y a recibirla, en caso de necesidad, de los poderes públicos, con arreglo a lo dispuesto en la Ley.

Segunda.- El derecho a una buena Administración.-El artículo 103.1 de la Constitución Española establece que la Administración Pública debe actuar, entre otros, conforme al principio de eficacia.

El artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, pretende garantizar a toda la ciudadanía, dentro del derecho a una buena Administración, que sus asuntos se resolverán en un plazo razonable, debiendo ser también la actuación de la Administración proporcionada a su fines.

El artículo 5.1.d) de la ley 9/2007, de 22 de Octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, incluye dentro del principio de buena administración el derecho de la ciudadanía a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

El artículo 17.2 de la Ley 6/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz establece que esta Institución vele para que la Administración Autonómica resuelva, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados.

Tercera.- Normativa reguladora del Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y Desigualdad. El Decreto 2/1999, de 12 de enero, por el que se regula la creación del programa referido, configura al Ingreso Mínimo de Solidaridad como medida inicial, a partir de la cual, se podrán arbitrar otro tipo de acciones y medidas insertivas que desarrollen y capaciten a la unidad familiar beneficiaria, en materia de empleo, educación y vivienda, sin perder el carácter de medida de protección asistencial para aquellos sectores en los que la marginación y la desigualdad sean más patentes.

Así, el Ingreso Mínimo de Solidaridad, comúnmente llamado “salario social”, en la práctica, consiste en una prestación económica mensual que se devenga a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución por la que se efectúe su reconocimiento y su duración máxima será de seis meses.

En cuanto al procedimiento previsto para ello, en el artículo 19.3 de la Norma reguladora, se prevé que si transcurrido tres meses desde la presentación de una solicitud, no se hubiera dictado resolución expresa, podrá entenderse que ésta ha sido desestimada.

Sin embargo, la aprobación del Decreto-ley 7/2013, de 30 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para la lucha contra la exclusión, vino a modificar el apartado 1 del artículo 19 de Decreto 2/1999, de 123 de enero, quedando con el siguiente tenor literal: «A la vista de las propuestas formuladas, los órganos competentes procederán a resolver motivadamente las solicitudes presentadas en el plazo máximo de dos meses desde la fecha de su presentación.»; y en su apartado segundo se decía que hasta tanto se apruebe la normativa que regule la Renta Básica en la Comunidad Autónoma de Andalucía, se adoptarán las medidas necesarias para dotar de mayor agilidad administrativa al procedimiento para la concesión del Ingreso Mínimo de Solidaridad establecido en el Decreto 2/1999, de 12 de enero, por el que se regula la creación del Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en Andalucía, al objeto de dar cumplimiento efectivo al plazo de resolución de dos meses previsto en el artículo 19 del citado Decreto.

Y por último, el artículo 20 de la norma que nos ocupa, prevé que cuando a la vista de la documentación presentada, conforme al artículo 15, se aprecie que concurren situaciones de emergencia social, la persona titular de la Delegación Provincial de la Consejería competente, podrá conceder el Ingreso Mínimo de Solidaridad con carácter provisional, continuándose la tramitación conforme al procedimiento ordinario. Las mensualidades percibidas con tal carácter se computarán dentro del período para el que se concede el Ingreso Mínimo de Solidaridad en la resolución que ponga fin al procedimiento. Esta tramitación especial, no puede sino ser calificada como tramitación de urgencia, para ello se requiere que a la vista de la documentación presentada se aprecie que concurren situaciones de emergencia social.

Cuarta.- El artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común modificada por la Ley 4/1999, establece que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación y en los plazos vistos para ello (art. 42.2).

El artículo 21, en sus párrafos 2 y 3, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, conforme al cual la resolución de los procedimientos deberá notificarse a los ciudadanos en el plazo máximo fijado en la normativa específica, que se computará, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la entrada de la misma en el registro administrativo. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución de este tipo de procedimientos, como hemos visto, es actualmente de dos meses, sin que el transcurso del plazo previsto, exima a la Administración de la obligación de dictar resolución expresa.

Por otra parte, la desestimación por silencio que se produce en aplicación de la norma aplicable, sólo tiene como efecto el de permitir a las personas interesadas la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo que resulte procedente; teniendo además como consecuencia, el que la obligación de dictar resolución expresa posterior al vencimiento del plazo, en estos casos, se adoptará por la Administración sin vinculación ninguna al sentido del silencio (art. 43 apartado 3, párrafo 2º y 4 .b de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre. LRJAP y PAC) y el art. 24, apartados 2 y 3 b de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El artículo 29 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, finalmente, preceptúa que los plazos señalados en ésta y en las demás leyes obligan a las Autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos.

La demora administrativa que se está produciendo en el reconocimiento y resolución del Programa de Solidaridad y, en concreto del Ingreso Mínimo, vulnera la normativa autonómica de aplicación, tanto por lo que se refiere a los principios rectores del funcionamiento de la Administración en general, como a los que inspiran la normativa reguladora del Programa de Solidaridad de los andaluces para la erradicación de la marginación y la desigualdad, citadas con anterioridad.

Por todo lo anteriormente expuesto, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos citados en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar inmediato y debido cumplimiento.

RECOMENDACIÓN 1 para que sin más dilación que la estrictamente necesaria para la comprobación de los datos y requisitos previstos en la norma, se dicte resolución que ponga término al procedimiento de la persona afectada, aprobando definitivamente el reconocimiento y concesión del Programa de Solidaridad, en caso de que la misma cumpla los requisitos exigidos para ello.

RECOMENDACIÓN 2 para que se adopten las medidas necesarias en la Delegación Territorial de Córdoba, con la finalidad de que se resuelvan las solicitudes que haya en espera en el plazo legalmente establecido de dos meses.

Consideramos que actuando en la forma que propugnamos, se garantizaría un mínimo de subsistencia a las personas en situación de vulnerabilidad social demandantes de este Programa que se encuentran en una situación límite en la provincia de Córdoba y que la falta de estos ingresos, los coloca en una situación de verdadera urgencia social que les impide subvenir a necesidades tan básicas como la alimentación, el vestido, vivienda y suministros básicos.

Asimismo, con ello se lograría una mayor adecuación de la actuación administrativa a los principios de eficacia y de sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, previstos en el artículo 103 de la Constitución y quedaría salvaguardado el derecho a una buena administración que tiene la ciudadanía y que comprende, entre otros, el derecho de los particulares ante las Administraciones Públicas a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

Ver asunto solucionado o en vías de solución.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución a la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte de Cádiz y al Ayuntamiento de San Fernando, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.

ANTECEDENTES

I.- Con fecha 30 de Marzo de 2015 el Defensor del Pueblo Andaluz acordó la admisión a trámite del presente expediente de queja a fin de conocer los motivos expresados desde la Plataforma Cívico-Ciudadana “Sentencia Tranvía” de San Fernando, en relación con el régimen de protección de patrimonio histórico-artístico y la supuesta afección del proyecto y su ejecución de construcción e instalación del tranvía para los entornos protegibles de la localidad isleña.

La tramitación supuso la petición de información dirigida ante las Administraciones afectadas, que se concretaron en el propio ayuntamiento de la localidad de San Fernando, la Agencia de la Obra Pública de la Junta de Andalucía y en la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte de Cádiz.

II.- Así, el Ayuntamiento de San Fernando, tras solicitarle la oportuna información en relación los motivos aludidos, nos indicó en su respuesta sus actuaciones para la adecuación de las instalaciones de armarios y marquesinas. En concreto nos daba cuenta de que:

“Por último, en fecha 1 de abril de 2015, es aprobado Decreto de la Alcaldía-Presidencia, en base a los informes jurídicos y técnicos emitidos, acordándose lo siguiente:

• I.- Requerir a la Agencia de Obra Pública, para que, en el plazo de 24 horas, presente en este Ayuntamiento, la autorización de la Consejería Competente en materia de Cultura tanto para la ejecución del “Proyecto constructivo completo de la obra marquesinas para las paradas del Tren Tranvía de Chiclana de la Frontera a San Fernando, Fase 1”, como de cada una de las instalaciones establecidas o previstas en entornos de BIC, según se ha descrito en la parte expositiva.

• II.- Solicitar a la Delegación Territorial de Educación, Cultura y Deporte para que aporte a este Ayuntamiento las preceptivas autorizaciones que deben haberse otorgado para la ejecución del “Proyecto constructivo completo de la obra marquesinas para las paradas del Tren Tranvía de Chiclana de la Frontera a San Fernando, Fase 1”, y para el establecimiento de cada una de las instalaciones realizadas o previstas en entornos de BIC, según se ha descrito en la parte expositiva, y caso de que no se hubiesen otorgado las citadas autorizaciones, se le insta para que decrete la inmediata paralización de estas obras de instalaciones.

• III.- Solicitar a la Agencia de Obra Pública para que suspenda la ejecución de estas obras de instalaciones hasta que sea presentado ante este Ayuntamiento las mencionadas autorizaciones de la Consejería Competente en materia de Cultura.

Este acuerdo ha sido remitido a la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía y a la Delegación Territorial de Educación y Cultura, a efectos de que aporten las autorizaciones a las que se hace referencia”.

“(...)Por tanto, vista la anterior normativa y considerando la valoración del impacto que estas instalaciones generan, es obligado instar a la Agencia de Obra Pública para que aporte y presente a este Ayuntamiento la autorización de Cultura para el proyecto general de las nuevas instalaciones de armarios eléctricos y marquesinas para el tranvía denominado “Proyecto constructivo completo de la obra marquesinas para las paradas del Tren Tranvía de Chiclana de la Frontera a San Fernando, Fase 1”, así como autorización concreta y particular por cada una de las instalaciones que se establezcan en el entorno BIC de los bienes y espacios afectados, todo ello en el plazo más breve posible.

Del mismo modo, atendiendo a los principios establecidos en el artículo 4 del a Ley 30/1992 sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, debe requerirse la misma información directamente a la Delegación Territorial de Educación, Cultura y Deporte, indicándole que deberá ordenar la suspensión y restitución de la obra si la misma no cuenta con esas autorizaciones.

Según informe técnico municipal de 30 de marzo, aún no han sido instalados todos los armarios previstos, ni las marquesinas proyectadas, por lo que sería conveniente solicitar la suspensión de la ejecución de estas obras de instalación hasta que queden acreditadas las preceptivas autorizaciones de Cultura que avalen y habiliten su tamaño y ubicación, para evita, en su caso, situaciones de restitución de legalidad”.

De dicho informe le fue remitida copia a la entidad promotora de la queja para su debido conocimiento (salida 2015000016782, de 18 de mayo).

III.- Por su parte la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte de Cádiz informó que:

“... El Pleno del Excmo. Ayuntamiento de San Fernando aprobó el día 5 de febrero de 2008, definitivamente y de manera parcial, el Plan Especial de Protección y reforma Interior del Conjunto Histórico de San Fernando, dejando suspendidas las determinaciones relativas a los niveles tres, cuatro y cinco del catálogo de dicho documento.

A partir de la publicación del citado documento en el BOP, Cádiz de 23 de abril de 2008 el Ayuntamiento de San Fernando es competente para autorizar obras y actuaciones en el Conjunto Histórico conforme al artículo 20.4 de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español, salvo las relativas a inmuebles declarados monumentos, Jardines Históricos o o comprendidas en sus entornos los niveles incluidos el tres, cuatro y cinco del catálogo del PERICH de San Fernando, así como las demoliciones del Conjunto Histórico. Dicha delegación implica el decaimiento de la competencia de la Administración en materia de patrimonio histórico regulada por el artículo 20.3 de la citada Ley.

(… ) la Orden de 3 de julio de 2012 (BOJA 142, de 26 de Julio) de la Consejería de Cultura y Deporte resuelve delegar en el ayuntamiento de San Fernando la competencia para autorizar obras y actuaciones de acuerdo con el artículo 40.1 de la Ley 14/2007, de 26 de Noviembre.

(…) El Decreto 51/2012, de 29 de febrero inscribe en el Catálogo General de Patrimonio Histórico de Andalucía, con la tipología de Sitio Histórico, el “Legado Patrimonial de los Lugares de las Cortes y constitución de 2812 en San Fernando, Cádiz y La Bahía”.

(..) Así mismo, los Sitios Históricos no se encuentran incluidos entre las excepciones recogidas en la Ley 16/1985, por la que se delegan las competencias a los ayuntamientos ni entre las excepciones recogidas en la Ley 14/2007, de delegación de competencias a los Ayuntamientos. Es decir, dichos Sitios Históricos forman parte del ámbito competencial objeto de delegación aludidos en los apartados anteriores.

(…) A la vista dela documentación presentada por la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía, y analizada la ubicación de los armarios en los entorno competencia de esta Administración se comprueba lo siguiente:

• Entorno Patrio Cambiazo: se sitúa fuera del Entorno.

• Entorno Ayuntamiento: se sitúa fuera del Entorno.

• Entorno Iglesia de San Pedro y San Pablo: se sitúa fuera del Entorno.

• Entorno San Romualdo: se sitúa en el límite del Entorno, fuera del Conjunto Histórico”.

De dicha información, la entidad promotora de la queja fue debidamente informada, requiriendo que se nos respondiera como alegaciones las consideraciones que estimaran más oportunas.

IV.- Para poder concretar con mayor precisión las medidas anunciadas, que se adoptarían en relación con las instalaciones sometidas a polémica, nos dirigimos a la Agencia de la Obra Pública de la Junta de Andalucía. Esta entidad nos informó con fecha 13 de mayo de 2015 que “se estaba estudiando una solución estética para los armarios dispuestos cerca de la fachada del Colegio compañía de María”, añadiendo el 4 de septiembre que se había ya propuesto “una solución técnica consistente en el traslado de parte de los armarios situados junto al a facha del Colegio Compañía de María, estando pendiente actualmente de su revisión por el nuevo equipo de gobierno del Ayuntamiento de San Fernando”.

Efectivamente, con fecha 1 de Marzo de 2016, el Ayuntamiento remite nuevo informe en el que ratifica el desplazamiento del armario en cuestión “...hacia la calle Pizarro”.

V.- Al respecto, y requiriendo información actualizada sobre el régimen de protección del entorno afectado, la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte de Cádiz, el 17 de Mayo de 2016 nos indicó que al estudiar las propuestas de la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía promotora de las obras, se comprueba que las marquesinas y armarios ubicados en las paradas del Tren-tranvía dentro del perímetro del Conjunto Histórico se ubican fuera de los referidos entornos del Patio Cambiazo, Ayuntamiento e Iglesia de San Pedro y San Pablo.

Analizada también la propuesta que afecta a San Romualdo, se comprueba que las marquesinas y armarios se ubican en el límite del entorno. Además se valora que dicho entorno “...se encuentra muy degradado ya que se interponen edificios de nueva construcción, probablemente de las décadas 1970-80 de 5 y 6 plantas. Es de señalar que al encontrarse fuera del Conjunto Histórico dichas construcciones estaban sujetas a ordenanza distintas de las del Conjunto Htco. Se concluye que la afección de los valores propios del bien en aplicación del artículo 28 de la Ley 14/2007 resulta irrelevante”.

VI.- Como últimas actuaciones, reseñamos que la Dirección General de Movilidad de la Consejería de Fomento y Vivienda daba cuenta en Agosto de 2016 de que:

“Atendiendo a su solicitud de información sobre el expediente de queja presentado por la Plataforma Cívico-Ciudadana “Sentencia Tranvía”, sobre la instalación de determinados armarios metálicos con ocasión de la ejecución de las obras del Tren Tranvía de la Bahía de Cádiz, se informa que la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía sigue a la espera de la determinación precisa de la nueva ubicación por parte municipal. Con fecha 11 de mayo de 2016 se obtuvo una propuesta informal por parte del Ayuntamiento de San Fernando.

Por la Agencia de Obras Pública se está analizando los planteamientos realizados por el Ayuntamiento de San Fernando para una vez determinadas las ventajas e inconvenientes que conllevan, proceder a tener una reunión con el Consistorio en la que finalmente se pueda determinar de común acuerdo la ubicación idónea desde todos los puntos de vista de los citados armarios. Dado el periodo estival en el que nos encontramos, la reunión tendrá que realizarse durante el próximo mes de septiembre, una vez que se produzca la misma informaremos a esta Institución de los acuerdos alcanzados.

Aprovechamos la ocasión para ponerle al corriente d el estado de las obras, fechas previstas de finalización, pruebas, pre-explotación, así como de las avanzadas negociaciones en el marco de los grupos de trabajo AESF/AOPJA/ADIF/RENFE, que gracias, entre otras, a su gestión, ha permitido la necesaria coordinación entre administraciones.

Las obras de la línea completa se encuentran muy avanzadas. Todos los tramos están terminados a falta de los siguientes tajos:

-Trabajos en la conexión de la Red Ferroviaria de Interés General (RFIG) del Estado y nuestra infraestructura. En esta zona está pendiente las labores de conexión de la vía 2 y vía 1 así como la parada del Río Arillo compartida por cercanías y tranvía.

-Terminación de los talleres y cocheras. En este tajo se está realizando los acabados del suelo técnico, los alicatados de los cuartos, así como la disposición de las instalaciones. Igualmente, falta por terminar dentro del recinto de talleres la catenaria en algunos puntos.

-Subestación eléctrica de acometida. Se está preparando la licitación de la subestación que dará servicio comercial al tranvía. Aunque ya existe una acometida provisional.

El resto de las obras se encuentran terminadas: el tramo urbano de San Fernando, el tramo interurbano entre San Fernando y Chiclana de la Frontera, así como el tramo urbano de Chiclana a excepción de los puntos descritos”.

Igualmente, se dio traslado a la entidad promotora de la queja para su debida información y para que pudiera alegar o indicar las consideraciones que estimara más oportunas.

Analizado el contenido de su información, hemos de ofrecerles a la luz de los datos las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Como primer aspecto a comentar se debe señalar la enorme complejidad de las cuestiones que han sido aludidas por la entidad ciudadana promotora de la queja a lo largo de los casi dos años de trámites y comunicaciones. Se han citado aspectos que afectan a la contratación administrativa de la obra pública, régimen de aprovechamiento y gestión de los fondos públicos empleados en la infraestructura, alusiones a responsabilidades de carácter penal, aspectos urbanísticos y del transporte, normativa expropiatoria e, igualmente, cuestiones relacionadas con la protección del patrimonio histórico-artístico.

Cada una de estas materias ha sido denunciada o comunicada, según nos han hecho llegar, a distintas instancias de ámbito municipal, autonómico, judicial, ministerial o integradas en organismos de la Unión Europea. Será en cada respectivo ámbito donde se diriman las manifestaciones realizadas por esta Plataforma Cívica-Ciudadana.

En el ámbito estricto de los cometidos del Defensor del Pueblo Andaluz, procedemos a analizar la cuestión específica planteada por la instalación de elementos técnicos (marquesinas y armarios) respecto al régimen de protección de patrimonio histórico-artístico y la supuesta afección para los entornos protegibles en su trayecto por determinados itinerarios de la localidad isleña.

Segunda.- Partimos de la premisa de que los valores patrimoniales e históricos que se encuentran formalmente declarados, establecen un régimen jurídico especial descrito en el Capítulo III del Título I, de la Ley 14/2007 de 26 de Noviembre de Patrimonio Histórico de Andalucía (LPHA). Entre dichos efectos, se establece en el artículo 19 la definición de «contaminación visual» como un concepto contradictorio con los valores protegibles de los bienes y, por tanto, se somete a una severa prohibición de esos impactos visuales producidos por intervenciones, usos o acciones que interfieran, impidan o distorsionen la contemplación del bien inmueble protegido.

A la hora de fijar los elementos que determinan y registran estos valores de contemplación, dentro de este singular aspecto de protección ante la contaminación visual, la propia LPHA señalaba la obligación de los municipios de identificar e incorporar a sus planeamientos urbanísticos las medidas que cada entorno necesitara para velar por la eficaz protección contemplativa del monumento y su entorno delimitado (artículo 19.2). Citamos igualmente artículo 18 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español al proclamar que «Un inmueble declarado Bien de Interés Cultural es inseparable de su entorno. No se podrá proceder a su desplazamiento o remoción, salvo que resulte imprescindible por causa de fuerza mayor o de interés social y, en todo caso, conforme al procedimiento previsto en el artículo 9.º, párrafo 2.º, de esta Ley».

Incluso queda establecido que la nueva inscripción de un bien en el CGPHA provoca la «obligación de adecuar el planeamiento urbanístico a las necesidades de protección. Dicha obligación no podrá quedar excusada por la existencia de un planeamiento contradictorio con la protección de los bienes inscritos, ni por la inexistencia de un planeamiento que contemple a los bienes inscritos» (artículo 30.1 LPHA). Tales intervenciones fueron previstas competencialmente en el Decreto 4/1993, de 26 de Enero, que aprueba el Reglamento de Organización Administrativa del Patrimonio Histórico Andaluz (artículo 6. 15º y 16º).

Estamos, en concreto ante una intervención para la instalación de determinados elementos técnicos (marquesinas y armarios) ubicados en la trayectoria de la infraestructura ferroviaria que discurre por la Calle Real de la ciudad de San Fernando, que ostenta declarado su Conjunto Histórico por Decreto 266/1996, de 28 de Mayo. También por Decreto 51/2012, de 29 de febrero se inscribe en el Catálogo General de Patrimonio Histórico de Andalucía (CGPHA) con la tipología de Sitio Histórico el legado patrimonial de los lugares de las Cortes y la Constitución de 1812 en San Fernando (BOJA 52, de 15 de Marzo).

Más allá de la intervención prevista en acciones de planeamiento, la propia normativa cultural establece la exigencia de contar con autorización previa de la autoridad cultural (artículo 33.3 LPHA) para otorgar la licencia de obras cualquier tipo sobre los bienes inmuebles y sus entornos sometidos al régimen de protección que hemos analizado, considerando como «ilegales las actuaciones y las licencias otorgadas sin contar con la autorización o, en su caso, la comunicación previa prevista en el artículo 33.3 y 5, o sin atenerse a las condiciones impuestas en la autorización» (artículo 39 LPHA).

Tercera.- Expuesto este régimen normativo de protección y tutela del patrimonio histórico-artístico, procede analizar el desempeño de estas funciones de supervisión y control que asumen las Administraciones Culturales.

En este caso nos encontramos ante una situación singular, pues se produce una delegación de funciones desde la titular originaria de las mismas, cual es la Administración Autonómica competente en la materia, ejercida a través de la Consejería de Cultura y sus organismos, hacia la Administración Local, referida al Ayuntamiento de San Fernando.

Así se nos informa que, en previsión del artículo 40,1 de la LPHA, este municipio asume determinadas competencias especificadas en la Orden de 3 de Julio de 2012 (BOJA 146, de 26 de Julio) por la que se resuelve delegar en el ayuntamiento la competencia para autorizar obras o actuaciones de acuerdo con el citado artículo 40.1 LPHA que desarrollen o ejecuten los niveles tres, cuatro y cinco del catálogo del Plan Especial de Protección y reforma interior del Conjunto Histórico de San Fernando (PERICH).

Tal es así, que a la hora de analizar el ejercicio de tales funciones de control y autorización de determinadas actuaciones con motivo de la ejecución de la infraestructura ferroviaria, se manifiesta con perfecta notoriedad por parte de la Delegación de Cultura que “Dicha delegación implica el decaimiento de la competencia de la Administración Competente en materia de patrimonio histórico regulada en el artículo 20.3 de la Ley de Patrimonio Histórico Español”.

Sin embargo, en cuanta información nos ha hecho llegar, el Ayuntamiento de San Fernando, no se hace mención alguna a dicha Orden de delegación; en cambio, en aparente contradicción con la detentación de tal competencia, es el propio ayuntamiento quien nos informa que, mediante Decreto de la Alcaldía, ha requerido a la Delegación de Cultura las autorizaciones necesarias para acometer las instalaciones motivo de polémica.

A falta de haber recibido mayores argumentos a cargo de los organismos implicados, que permitieran una necesaria clarificación competencial, nos encontraríamos ante una variedad de situaciones que no ofrece fácil interpretación. Veamos.

Una primera observación se ciñe a la clarificación en el ejercicio del título competencial que desempeñan las Administraciones implicadas. Partimos de la manifestación rotunda que ofrece la Delegación de Cultura al indicarnos en su informe de 8 de Julio (salida 201566500007889):

“...A partir de la publicación del citado documento en el BOP, Cádiz de 23 de abril de 2008, el Ayuntamiento de San Fernando es competente para autorizar obras y actuaciones en el Conjunto Histórico conforme al artículo 20.4 de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español, salvo las relativas a inmuebles declarados monumentos, Jardines Históricos o o comprendidas en sus entornos los niveles incluidos el tres, cuatro y cinco del catálogo del PERICH de San Fernando, así como las demoliciones del Conjunto Histórico. Dicha delegación implica el decaimiento de la competencia de la Administración en materia de patrimonio histórico regulada por el artículo 20.3 de la citada Ley.

(… ) la Orden de 3 de julio de 2012 (BOJA 142, de 26 de Julio) de la Consejería de Cultura y Deporte resuelve delegar en el ayuntamiento de San Fernando la competencia para autorizar obras y actuaciones de acuerdo con el artículo 40.1 de la Ley 14/2007, de 26 de Noviembre”.

Y ratifica esta competencia que atribuye al Ayuntamiento al valorar que los elementos afectados en virtud de la categoría de Sitio Histórico “forman parte del ámbito competencial objeto de la delegación” .

Frente a esta posición, encontramos que es el propio Ayuntamiento el que alude en su Decreto de Alcaldía (expositivo III) a los artículos 33.3 y 34 de la Ley 14/2007, de Patrimonio Histórico de Andalucía (LPHA) para requerir de Cultura las preceptivas autorizaciones de las obras que se acometen referidas a estas instalaciones, entendiendo que deben ser expresamente autorizadas con carácter previo por parte de esa autoridad cultural a la que considera competente para tal ejercicio de control preceptivo. Es decir, el ayuntamiento no sólo atribuye tal función a Cultura, sino que considera que las obras inciden en los supuestos que exigen dichas autorizaciones por afectar a los entornos protegidos del Conjunto Histórico.

En segundo lugar, comentamos la valoración sobre los supuestos impactos visuales o contemplativos de las instalaciones de la infraestructura. Aludimos al hecho de que el ayuntamiento despliega un amplio relato de argumentos (expositivo II) con motivo del Decreto de Alcaldía de 21 de Abril de 2015, entendiendo que tales instalaciones técnicas suponen una afección a los valores visuales y contemplativos de los entornos urbanos afectados, por lo que realiza “requerimientos notificados con fechas 29 de octubre de 2014, 20 de enero 2015, 27 de enero de 2015 y 12 de marzo de 2015” manifestando su criterio disconforme e incompatible con tales elementos. Su posición es tan enfrentada a la valoración dada por Cultura, que se procede a dictar expresamente en ese Decreto la orden de suspensión de las obras y requiriendo la inmediata información de los proyectos aclaratorios de todas esas instalaciones.

En cambio, la Delegación de Cultura expone (Mayo de 2016) un extenso y detallado informe que viene a identificar una serie de monumentos e inmuebles cuyos entornos resultan próximos a la obra. En todos se indica que se encuentran fuera del recinto del Conjunto Histórico, salvo uno, que se haya limítrofe al perímetro del mismo, ratificando que su entorno “...se encuentra muy degradado ya que se interponen edificios de nueva construcción, probablemente de las décadas 1970-80 de 5 y 6 plantas. Es de señalar que al encontrarse fuera del Conjunto Histórico dichas construcciones estaban sujetas a ordenanza distintas de las del Conjunto Htco. Se concluye que la afección de los valores propios del bien en aplicación del artículo 28 de la Ley 14/2007 resulta irrelevante”.

Y otro aspecto merecedor de comentario es el referido a que las instancias municipales dictaminan por ese citado Decreto la suspensión de la obras de instalación de elementos técnicos, como marquesinas y armarios; en cambio de la información recibida por la promotora de las obras “no se recibe mención alguna al respecto”, teniendo en cuenta la naturaleza ejecutiva que ostenta dicho Decreto. Antes al contrario, el ayuntamiento ratifica que desde que se notifica dicha orden de suspensión y de solicitud de proyectos y detalles técnicos sobre dichos elementos críticos, no se recibe ninguna contestación (informe municipal fechado en Febrero de 2016). En todo caso, los trabajos sobre estas instalaciones continúan porque reconoce el ayuntamiento que el armario más impactante ha sido desplazado de lugar.

A partir de estas tres observaciones, y tras valorar el contenido de las afirmaciones cruzadas que se nos exponen desde la Delegación de Cultura y desde el Ayuntamiento, hemos de reconocer la confusión que se deduce de este juego de relaciones entre ambas instancias.

Cuarta.- Las informaciones que hemos podido analizar provenientes del Ayuntamiento de San Fernando, de la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte de Cádiz y de la Agencia Púbica de Obra Pública, así como de la Dirección General de Movilidad, no ofrecen sino una confusa intervención en relación con la determinación de las posibles afecciones visuales en la instalación de los elementos comentados y de la competencia efectiva para ejercer las intervenciones de autorización que, en su caso, estas instalaciones técnicas requieren.

De tal forma, que se remiten recíprocamente actuaciones de autorización que se consideran que deben ser desarrolladas por la otra entidad, a la par que se realizan ejercicios propios de valoración de impactos visuales, por algunos elementos técnicos de la infraestructura, entrando en manifiesta contradicción con las apreciaciones de otras instancias.

Atendiendo a las actuaciones que se han puesto de manifiesto en el expediente, se observa una aparente incongruencia a tenor de las informaciones recibidas. Principalmente, no hemos obtenido información específica que explicara el alcance efectivo de un Decreto de Alcaldía que, en su dispositivo final, dispone de manera inequívoca la suspensión de las operaciones de instalación de estos armarios y marquesinas. Pero es que tampoco contamos con las respuestas formales que tal Decreto hubiera provocado en la Delegación Territorial de Cultura o en el organismo promotor de la infraestructura (Agencia de la Obra Pública).

Una concatenación ordenada de actos habría supuesto dos reacciones previsibles. De un lado, la puesta en marcha de las medidas oportunas para hacer efectiva la parte dispositiva del Decreto de Alcaldía, conforme señala del artículo 88 de la Ley 39/2015, de 1 de Octubre del Procedimiento Administrativo Común (antes artículo 89 de la Ley 30/1992). Y, de manera recíproca, si las partes destinatarias de dicha resolución considerasen que dicho Decreto incurre en cualquiera de los motivos de impugnación que el ordenamiento jurídico determina, habrían de acudir a los mismos para enervar su aplicación.

No hemos podido conocer ninguna de estas medidas que encauzarían regladamente la aparente discrepancia surgida en torno a estas instalaciones y la valoración que sobre las mismas realizan las Administraciones actuantes.

Tan sólo podemos concretar que las alusiones entre las partes terminan centrándose en la instalación de un específico armario en la proximidad de la fachada del Colegio Compañía de María, que suscita un estudio técnico (15 de mayo de 2015) sobre posibles soluciones que compaginen la minoración del impacto visual con la operatividad de este elemento. Finalmente, la Viceconsejería de Fomento y Vivienda nos informó que se había propuesto esa solución técnica estando pendiente de su revisión por el nuevo equipo de gobierno del ayuntamiento de San Fernando (Septiembre de 2015). También se nos indica, desde la Dirección General de Movilidad (Agosto de 2016), que se concertaría una reunión con el Ayuntamiento para buscar acuerdos de las ubicaciones de estas instalaciones y armarios.

Finalmente, se da cuenta por el ayuntamiento (Febrero 2016) de que el armario calificado como “más impactante, inicialmente situado frente al Colegio Compañía de María ha sido trasladado hacia la calle Pizarro”.

En suma, se aprecia una evidente falta de coordinación entre las Administraciones intervinientes en el ejercicio de sus respectivos ámbitos competenciales que disponen en la normativa común sus cauces previstos y previos de resolución, bastando aludir a los preceptos recogidos en las relaciones de cooperación que se establecen en el título III de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público y Procedimiento Administrativo Común de la Ley 39/15, de 1 de Octubre (antes artículo 4 de la Ley 30/1992 y 103.1 Constitución); además de citar el Convenio de Colaboración suscrito el 5 de Octubre de 2007, para la construcción y puesta en funcionamiento de la línea metropolitana de tranvía Chiclana-San Fernando como instrumento específico, negociado y conveniado entre las partes, para encauzar las previsibles dificultades o variedad de criterios que surgen con motivo de una infraestructura tan compleja y de envergadura como este Tren-tranvía.

Más allá del cauce permanente de comunicación y diálogo que se predica de la relación entre las administraciones públicas establecido en el ordenamiento jurídico antes aludido, se han dispuesto sistemas específicos a través de Comisiones Mixtas de Seguimiento y control de los convenios suscritos donde residenciar de manera idónea estos debates.

Por tanto, esta Institución debe insistir en la necesidad de asegurar el correcto marco de relaciones entre las Administraciones competentes a través de sus tres niveles de regulación o establecimiento: los principios generales recogidos en los fundamentos constitucionales, estatutarios y del régimen jurídico de las Administraciones Públicas; los establecidos en la normativa sectorial aplicable de protección del régimen patrimonial e histórico; y los específicos acordados mediante técnicas singulares de convenios suscritos entre las partes intervinientes.

A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado dirigir a la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte de Cádiz y al Ayuntamiento de San Fernando la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN de que se adopten por las Administraciones afectadas las medidas de cooperación necesarias en relación con las actuaciones derivadas de la instalación de la infraestructura ferroviaria del Tranvía, en su trayecto por espacios urbanos sometidos a protección por la normativa de patrimonio histórico, a fin de:

a) identificar los impactos visuales de las instalaciones de marquesinas y armarios afectos a los ámbitos de protección del entorno urbano.

b) determinar las soluciones técnicas que eviten o corrijan, en su caso, los supuestos definidos de contaminación visual.

c) ejecutar la instalación de estos elementos técnicos conforme a las exigencias establecidas en los proyectos autorizados por las administraciones culturales.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Nos ponernos nuevamente en contacto en relación con el expediente de queja indicado, promovido de oficio por esta Institución, relativa a Proyectos de intervención en la Zona Arqueológica de Cabeza Baja en Castillo de Locubín, seguida ante la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte de Jaén.

Hemos analizado la documentación e información que obra en el expediente de queja y, al amparo de lo dispuesto en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos a la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte de Jaén, Resolución concretada en los siguientes

ANTECEDENTES

I. Con fecha 12 de Diciembre de 2016 el Defensor del Pueblo Andaluz acordó incoar queja de oficio ante la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte de Jaén en relación con diversos expolios sufridos en el yacimiento “Cabeza Baja” en Castillo de Locubín. Dicha queja de oficio se motivaba en los términos siguientes:

“Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha venido desarrollando una amplia y dilatada labor de atención al eficaz sistema normativo de promoción y protección del patrimonio histórico artístico.

Así, en los sucesivos Informes Anuales al Parlamento, al igual que con motivo de la elaboración de los Informes Especiales, la Institución ha querido contribuir al mejor desempeño de las actuaciones de los poderes públicos para la protección y puesta en valor de nuestra riqueza monumental. Todo ello en consonancia con las funciones de protección y tutela de los derechos establecidos en los artículos 44 de la Constitución y 33 y 37.1º.18 del Estatuto de Autonomía en el ámbito de la cultura.

En el amplio escenario de intervenciones de este tipo que se producen a lo largo del territorio andaluz, ocupa un lugar preeminente las acciones que posibilitan el efectivo disfrute de nuestro patrimonio cultural gracias a promover su conocimiento e investigación a través de las intervenciones arqueológicas «con el objetivo de que la investigación revierta en un aumento y cualificación del conocimiento histórico de nuestro pasado y presente», en los términos que afirma el Decreto 168/2003, de 17 de Junio (BOJA 134, de 15 de Julio), por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Arqueológicas. En el conjunto de actividades de protección de la riqueza arqueológica andaluza, las autoridades culturales ha venido desarrollando una importante labor de localización, descripción e investigación de las zonas que han acreditado este interés en el conjunto de elementos que componen el rico y variado Patrimonio Histórico Andaluz.

Así, destacamos el caso de amplias y variadas zonas de Jaén. Sin duda, hablamos de un conjunto de yacimientos extraordinariamente interesantes para el estudio de la cultura de los pueblos íberos y, posteriormente, de implantación romana.

Esta singular importancia se acredita mediante el Decreto 434/2004, de 15 de junio, por el que se declara bien de interés cultural, con la categoría de zona arqueológica, el yacimiento denominado Cabeza Baja de Encina Hermosa, en el término municipal de Castillo de Locubín (Jaén).

En su argumentación se proclama que «La primera ocupación del yacimiento se remonta a la Edad del Cobre, en su fase final, como demuestra el hallazgo de cerámicas realizadas a mano, fundamentalmente platos de borde engrosado, cuencos y cazuelas. Posteriormente vuelve a ocuparse en época íbero-romana, estableciéndose un asentamiento fortificado por un lienzo de muralla que circunda el área habitacional, adscribiéndose por sus características a la tipología de oppidum. Los trabajos arqueológicos ofrecieron datos relevantes para definir la entidad del asentamiento. Las edificaciones más frecuentes tienen planta rectangular con paredes construidas con aparejo irregular, revocadas y estucadas en rojo, o bien encaladas, presentando algunos de estos edificios una superposición de pavimentos que indicarían diferentes fases de utilización».

Ciertamente, el interés por esta zona promueve diversas iniciativas desde las entidades locales, grupos de investigación y colectivos ciudadanos implicados en la defensa y promoción de nuestros valores culturales. Creemos entender que estas reacciones ciudadanas evidencian un proceso de identificación e implicación de los actores sociales en los valores de su patrimonio histórico que perfecciona la complicidad que exigen las políticas públicas culturales para su mejor éxito.

Según diversas informaciones, han surgido varios impulsos para poder avanzar en el estudio de este yacimiento, cuya ejecución no provocaría sino reafirmar la importancia de estos estudios y la conveniencia de aplicar un proceso de intensificación acorde con los resultados científicos de estos trabajos.

Sin embargo, según diversas afirmaciones y fuentes, incluso del mismo Ayuntamiento de Castillo de Locubín, estas campañas no cuentan con un calendario o con proyectos ciertos, sin que consten las planificaciones de futuras campañas, o la propia intensificación de estos trabajos con un carácter más permanente y amplio, acorde con su trascendencia científica.

Interesa, pues, conocer las actuaciones previstas de la autoridad cultural en orden a las previsiones establecidas para potenciar las actuaciones arqueológicas en este yacimiento de Cabeza Baja de Encina Hermosa, que se nos antojan esenciales para hacer posible la conservación de tales restos y su posterior explotación científica.

Por ello, hemos considerado oportuno proponer incoar queja de oficio al amparo del artículo 10 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, ante la Delegación Territorial de Cultura de Jaén, a fin de conocer:

• labores de intervención arqueológica que se hubieran realizado desde la aprobación de la Zona Arqueológica del yacimiento de Cabeza Baja de Encina Hermosa, en Castillo de Locubín.

• calendario de intervenciones arqueológicas previstas sobre tales yacimientos.

• medidas de ampliación de la duración de las campañas y los trabajos de campo.

cualquier otra circunstancia que consideren oportuno transmitir para esclarecer el asunto que nos ocupa”.

II.- Tras la correspondiente petición de informe, la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte de Jaén nos remitió un escrito (salida 201799900008848, de 12 de enero) atendiendo a la solicitud dirigida. Dicho escrito recoge la relación de intervenciones de ese organismo en relación con el incidente que abordaba nuestra actuación de oficio:

“1.- Las intervenciones arqueológicas realizadas desde la declaración como Bien de Interés Cultural.

Desde el 15 de junio de 2004, fecha de la declaración, no se han concedido autorizaciones para intervenir en Cabeza Baja de Encina Hermosa.

2.- Calendario de intervenciones previsto.

En la base de datos de la Consejería de Cultura no se han concedido autorizaciones para intervenir en Cabeza Baja de Encina Hermosa, en Castillo de Locubín. En la actualidad la Consejería de Cultura no tiene previsto realizar ninguna campaña de intervención ni en Cabeza Baja ni en ningún otro yacimiento de la Provincia.

3.- Medidas de ampliación de las campañas y trabajos de campo.

Las medidas que se plantean dependen de cada equipo de intervención arqueológica, la Consejería de Cultura no interviene a este nivel, dado que el Reglamento de Actividades Arqueológicas de Andalucía solo contempla plazos de vigencia de las autorizaciones o, una vez finalizada la intervención de entrega de memorias y materiales.

En los casos en que la intervención arqueológica ha sido promovida por la Consejería de Cultura la duración de las campañas ha dependido del problema que se ha tenido que solventar, bien sea de corrección de expolio, de interés científico o de utilidad patrimonial. Por tanto la duración de las campañas ha estado impuesta por los requerimientos del equipo de intervención, los condicionantes económicos y las necesidades de programación.

4.- Cualquier otra circunstancia que consideren oportuno transmitir para esclarecer el asunto que nos ocupa.

A tenor del contenido de la queja parece que el Defensor del Pueblo tiene la idea de que las intervenciones arqueológicas las realiza la Consejería de Cultura, lamentablemente eso ya no es así. Durante la segunda mitad de los 80 y la primera mitad de los 90, la Consejería de Cultura mantuvo una línea de financiación para las actividades arqueológicas urgentes, y hasta la primera década del siglo XXI se financiaban actividades arqueológicas de emergencia, pero en la actualidad, la Delegación Territorial en Jaén de la Consejería de Cultura reduce su labor a autorizar las intervenciones arqueológicas que se solicitan, y a inspeccionar que las autorizaciones que se otorgan se ejecuten de acuerdo con el Reglamento de Actividades Arqueológicas de Andalucía (Decreto 168/2003).”

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- El establecimiento de un sistema legal de reconocimiento y tutela del patrimonio arqueológico andaluz es, sin duda, uno de los elementos que caracterizan la normativa cultural autonómica, fundamentalmente expresada en la Ley 14/2007, de Patrimonio Histórico de Andalucía (LPHA).

La inclusión del concepto, con un alcance y sentido propios en dicha norma, su definición legal y el establecimiento de un régimen de protección perfectamente equiparable al resto de categorías, que han ocupado tradicionalmente la acción cultural protectora de los poderes públicos, son pasos que hacen más que evidente la perfecta concienciación entre la Administración Cultural, del sentido y dimensión de nuestra riqueza histórica escondida a lo largo de todo el territorio de Andalucía y, no lo olvidemos, de sus costas y fondos marinos.

La exposición de motivos de la Ley 14/2007 es sumamente clarificadora para centrar los valores y objetivos establecido por el ordenamiento jurídico cultural:

«Se parte, en primer lugar, de un concepto de Patrimonio Arqueológico basado en la utilización de la metodología arqueológica, estableciendo, en los mismos términos que la legislación estatal, la naturaleza demanial de los objetos y restos materiales que sean descubiertos. Este carácter de bienes de dominio público se presumirá también de los elementos hallados con anterioridad a la entrada en vigor de la ley, una vez transcurrido el plazo previsto en la Disposición transitoria tercera.

Se mantienen la figura cautelar de la Zona de Servidumbre Arqueológica y los elementos sustanciales del sistema de autorización de las actividades arqueológicas. Al mismo tiempo, se sujetan a autorización las actividades que permitan la localización o detección de restos arqueológicos, circunstancia que deberá reflejarse en los Estatutos de aquellas asociaciones que tengan entre sus fines la detección de objetos que se encuentren en el subsuelo. Se trata de un ámbito en el que deben extremarse los controles administrativos, pues, con independencia del valor de los objetos que puedan hallarse, la destrucción de la estratigrafía por excavaciones en las que no se aplica la metodología arqueológica supone una pérdida de información irreparable. Especial importancia tienen también las actividades arqueológicas previas a la intervención sobre inmuebles protegidos, sobre las que se ha tratado de establecer una regulación equilibrada que, al mismo tiempo, se adecue a lo establecido por la Ley 7/2002. Así se concretan y especifican las obligaciones del promotor de las obras conforme al aprovechamiento urbanístico atribuido, si bien la Administración cultural podrá ampliar a su costa la extensión de la actividad arqueológica por razones de protección o interés científico».

Así, el aludido Título V, desarrollado en los artículos 47 a 60, determina las acciones específicas que la Ley otorga a esta tipología de nuestro patrimonio histórico arqueológico que acuña, como nota característica, su valor protegible a pesar de que, en gran parte, no ofrece la evidencia de su contemplación; le basta su existencia para que la riqueza que encierra merezca por sí misma ser conservada con celo para su estudio y puesta en valor.

Pero más específicamente, el Decreto 168/2003, de 17 de Junio, del Reglamento de Actividades Arqueológicas, supone un desarrollo singular de los espacios de valor arqueológico con el objetivo de fijar las intervenciones y definir los protocolos técnicos y procedimientos de tutela que estas labores técnicas y científicas necesitan para su ejecución, procurando las garantías y protección de todos los valores que encierran estos bienes.

Desde entonces, y con la anotación en dicho CGPHA, esta zona ostenta un reconocimiento formal de su valor arqueológico, formalizando el yacimiento identificado que se encuentra en el ámbito del Sistema de Información del Patrimonio Arqueológico. Destacamos, por su interés, la descripción realizada con motivo de la declaración formal como BIC:

“El yacimiento Cabeza Baja de Encina Hermosa se denomina así por ubicarse en el paraje de Encina Hermosa, en el término municipal de Castillo de Locubín, (Jaén). Se trata de una meseta alargada que presenta en todas direcciones pendientes abruptas y se halla rodeada por dos arroyos, convirtiéndose así en un lugar estratégico que facilita el control del territorio desde el punto de vista de su defensa y explotación. La primera ocupación del yacimiento se remonta a la Edad del Cobre, en su fase final, como demuestra el hallazgo de cerámicas realizadas a mano, fundamentalmente platos de borde engrosado, cuencos y cazuelas.

Posteriormente vuelve a ocuparse en época íbero-romana, estableciéndose un asentamiento fortificado por un lienzo de muralla que circunda el área habitacional, adscribiéndose por sus características a la tipología de oppidum. Los trabajos arqueológicos ofrecieron datos relevantes para definir la entidad del asentamiento. Las edificaciones más frecuentes tienen planta rectangular con paredes construidas con aparejo irregular, revocadas y estucadas en rojo, o bien encaladas, presentando algunos de estos edificios una superposición de pavimentos que indicarían diferentes fases de utilización. Se ha podido identificar la funcionalidad de algunos espacios, entre ellos un complejo termal, una cisterna y restos de una prensa de aceite, esta última datada a principios del siglo I d.C., aunque el hallazgo más importante se ha localizado en la zona central de la meseta, donde se ubica una vivienda romana de planta cuadrada, con pórtico elevado sobre el nivel de la calle y con diversas estancias identificadas como tabernae.

La dispersión de los materiales en superficie ocupa toda la extensión de la meseta y sus laderas, aunque la mayor concentración de materiales en la cima y la presencia de restos de construcciones demuestran que probablemente el asentamiento íbero-romano se ubicara esencialmente en ésta. Este yacimiento, según los datos obtenidos del registro arqueológico, se desarrolla fundamentalmente entre finales del siglo III a.C. y mediados del siglo II d.C., aunque su origen es anterior.

Su interés radica fundamentalmente en los datos que puede aportar sobre el proceso de romanización en la comarca, debido a la secuencia cronológica en la que se desarrolla y a las características del asentamiento”.

Por tanto, el informe que motiva esta formal declaración supone la plasmación documentada y cronológica de todo un proceso de trabajo y recuperación del valor arqueológico de la Zona y la constatación científica y acreditada de un pasado milenario que se despliega en sus distintos asentamientos, principalmente de carácter íbero-romano.

Tercera.- Los medios de comunicación (Jaén, de 11 de Julio de 2016) se hicieron eco de la importancia de este yacimiento, y de las diferentes iniciativas que se han producido desde el Ayuntamiento y otras instancias como la Diputación y la Universidad de Jaén para desplegar intervenciones de investigación en el recinto. Además se relatan varios episodios de ataques que se han producido sobre los restos “de altísima calidad”. Según las informaciones, se habrían producido graves destrozos por la actuación de sujetos a la hora de arrancar violentamente partes del terreno empleando detectores de metales y sistemas de excavación.

Como se especifica en el escrito de incoación de la presente queja de oficio, “...al margen de esas actuaciones que dé lugar la instrucción del caso, resulta de sumo interés conocer el resultado práctico de las disposiciones declarativas de un régimen de delimitación y protección de este yacimiento no sólo como objeto de intervenciones de investigación y estudio sino, en particular, como instrumento que ponga en marcha todas las medidas de protección y tutela que se nos antojan esenciales para hacer posible la conservación de tales restos y su posterior explotación científica”.

Y la necesidad de esa actuación protectora parece basarse, a la vista del informe recibido, en la oportunidad con perseverar con nuevos proyectos de investigación que profundicen en el conocimiento de la zona identificada.

Desde luego, preocupa la alusión a una permanente amenaza en este recinto debido a la presencia de sujetos que realizan extracciones gracias al manejo de máquinas detectoras de metales. Este relato de frecuentes expolios debería despertar un juicio crítico sobre qué factores de protección tiene el yacimiento y los elementos preventivos que pudieran ayudar a impedir o, al menos, dificultar estas prácticas de expolios.

Resulta evidente que las causas que explican esta devastación son imputables a quienes ejecutan estos ataques sobre los restos de origen ibero-romano; pero mientras, desde otro escenario analítico, resulta muy oportuno abordar qué medidas de mejora se pueden implementar para su tutela. La cuestión se centra en dilucidar si el recurrente desarrollo de una actividad expoliadora como la descrita, merece unas respuestas inmediatas, ágiles y, sobre todo, protectoras. No olvidamos que este ataque a los restos del paraje de “Encina Hermosa” se produce en un escenario alejado, en ámbitos rurales apartados en los que pueden permanecer ocultas estas operaciones de expolio, al menos para las autoridades o sistemas de control presenciales.

En todo caso, el informe de la Delegación no anuncia servicios para mejorar los sistemas de vigilancia; confiamos que estas carencias impulsen medidas de protección que ayuden a preservar los valores patrimoniales del yacimiento. Esta medidas, o las que se determinen finalmente, deberán conjugarse con las actuaciones ya realizadas en la zona para favorecer la protección y conocimiento de este yacimiento y su entorno.

En suma, queda a la consideración de esa Delegación Territorial un ejercicio evaluador sobre las posibles mejoras de las autoridades culturales en la agilidad para proteger este yacimiento. Se trataría, por tanto, a la vista de estos incidentes, de reforzar todos los sistemas de protección ante el riesgo de nuevos ataques.

Cuarta.- Junto a los aspectos relacionados con la protección del yacimiento, destacamos las iniciativas que despierta este núcleo histórico en relación con sus potencialidades de investigación. Según las noticias aparecidas, existen diversas instancias que coinciden en la oportunidad e interés científico que alberga este yacimiento. Se alude a las peticiones surgidas desde el propio Ayuntamiento de Castillo de Locubín, así como por diversos profesionales de la investigación arqueológica, la Diputación Provincial y la misma Universidad de Jaén.

En determinados encuentros de expertos se han destacado los valores instalados en este recinto y en la necesidad de continuar con nuevos proyectos que permitirían perseverar en las indagaciones que merecen estos restos.

Sin embargo, la información ofrecida ratifica una ausencia de estas actividades investigadoras desde Junio de 2004 y, lo más destacable, es que tampoco existen ni siquiera proyectos que anticipen tales estudios en el yacimiento, aún a pesar de su ratificado valor científico.

Ciertamente, a la hora de dirigirnos a esa Delegación para indagar sobre posibles investigaciones, nos hemos dejado guiar por la idea —cargada de simpleza— de que los servicios de arqueología podrían realizar intervenciones arqueológicas. Según se nos informa, esta concepción aparece muy desfasada en relación con las actividades que, desde mediados de los años 90, se asignan a tales servicios, centrándose en la autorización de intervenciones y su posterior control, según prevé el Decreto 168/2003.

Asumiendo su información de que la Consejería de Cultura no realiza intervenciones arqueológicas, compartimos la expresión de que “lamentablemente eso ya no es así”. Desde luego resulta lamentable ratificar una actitud que parece muy alejada del papel de impulso y liderazgo que podrían, o deben, asumir las autoridades culturales en favor de las actividades de investigación y puesta en valor del patrimonio arqueológico.

Incluso compartiendo las dificultades de programación o presupuestarias que se aducen, resulta previsible que se depositen en las responsabilidades de Cultura las acciones de promoción y avance en la actividad científica-arqueológica que ese patrimonio merece, en consonancia con sus reconocidos valores y en coherencia con los mensajes que ponen su énfasis en las potencialidades de todo tipo que se generan a partir de la puesta en valor de todo este rico pasado.

Y es que, a la hora de analizar estas situaciones, así como otros ejemplos abordados a lo largo de la geografía andaluza, somos receptores de permanentes mensajes que enfatizan las potencialidades de estos fondos culturales como estrategia para constituir una base sólida de promoción de las huellas de nuestro pasado que sustenta no sólo la divulgación de escenarios relacionados con la ciencia y el conocimiento, sino con todas las actuaciones posteriores que procuran su aprovechamiento como foco de atención más general.

La normativa sectorial que hemos aludido es una permanente referencia a la responsabilidad de los poderes públicos por dotar a estos elementos patrimoniales de las acciones que permitan su conservación, investigación y puesta en valor. Se constituye como una obligación que, liderada desde las Administraciones culturales, sepa implicar a la comunidad científica, sectores económicos, agentes culturales y todo el conjunto de la sociedad.

De ahí que construir en Jaén y su entorno una localización preeminente de las culturas íberas y de la Edad del Cobre ha sido una línea estratégica bien argumentada como singularización de este territorio como fuente de estudio de un pasado que despierta un creciente interés hacia formas culturales genuinas de esta zona y que ofrecen unas especialidades propias y diferenciadas para la investigación pre-romana. Además, el propio recinto arqueológico de Cabeza Baja se identifica como un magnífico ejemplo para estudiar la transición desde estas culturas autóctonas al proceso de implantación de la cultura romana.

Estos objetivos son harto suficientes y meritorios por sí mismos, pero podemos añadir otras finalidades. Y es que resulta una obviedad afirmar que hoy la Cultura, en todas sus acepciones, es sinónimo de interés y de motor de desarrollo, que cuenta, además, con un sector profesional muy capacitado en nuestra Comunidad Autónoma, que puede desarrollarlo en torno al turismo temático centrado en estos valores. Y no faltan claros ejemplos en nuestro entorno mediterráneo de destinos que basan exclusivamente su atractivo en elementos patrimoniales de los que se encuentran magníficos ejemplos en el elenco histórico-cultural de Andalucía.

A la vista de las anteriores circunstancias, resumimos que cabe valorar la actuación de la Delegación Territorial con una actitud más ambiciosa. Por ello, debemos —todos los poderes públicos— reflexionar críticamente cómo mejorar las intervenciones de protección y defensa del patrimonio histórico. En suma, creemos que existen espacios para la reflexión y el análisis de las actuaciones desplegadas por la Autoridad Cultural en relación con las amenazas que se han descrito sobre el yacimiento de Cabeza Baja de Encina Hermosa estudiando la aplicación de medidas de mejora en la protección del recinto y disponer, en su caso, métodos correctivos.

Del mismo modo, creemos que la actuación de la Administración Cultural debe aportar un destacado liderazgo en la defensa y promoción de los valores histórico-culturales. Así pues, la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte debe impulsar todas las actuaciones que permitan la continuidad de los proyectos de estudio e investigación acorde con la categoría formal de Zona Arqueológica declarada Bien de Interés Cultural del yacimiento castillero.

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte de Jaén las siguientes

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de las disposiciones legales citadas en el texto de la presente resolución.

RECOMENDACIÓN 1, a fin de que la Delegación Territorial de Cultura, Turismo y Deporte de Jaén, desde su ámbito de competencia, impulse junto a las entidades interesadas la continuidad de nuevos proyectos de investigación y estudio sobre el yacimiento de “Cabeza Baja de Encina Hermosa” en Castillo de Locubín.

RECOMENDACIÓN 2, a fin de que la Delegación evalúe los sucesivos expolios del yacimiento y se programen todos los mecanismos de vigilancia y protección que merece el recinto formalmente declarado Bien de Interés Cultural.

Ver cierre de actuación de oficio

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz