El Defensor del Pueblo Andaluz, ante recortes presupuestarios y participativos, recuerda a la Consejería de Fomento y Vivienda el contenido del art. 44 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (por el que las Administraciones Públicas andaluzas deben regir sus actuaciones por los principios de eficacia, proximidad y coordinación), ante la obstaculización de la constitución de la Comisión de Seguimiento del Plan Andaluz de la Bicicleta, y ha formulado también Recomendación para que se adopten las medidas que procedan para su convocatoria. Respecto de la vía ciclista de conexión de Dos Hermanas y Alcalá de Guadaíra ha recomendado que se lleve a cabo con prontitud el estudio del nuevo trazado, señalando los plazos de ejecución.
ANTECEDENTES
El reclamante, con fecha 10 de Noviembre de 2015, nos exponía su disconformidad por la insuficiencia de las partidas previstas en el Proyecto de Presupuestos para la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2016, de cara al cumplimiento del Plan Andaluz de la Bicicleta, reseñando que dicho Plan constituye el instrumento básico para la planificación y promoción de uso de la bicicleta en Andalucía de manera integral. Aludía que el Plan incluía nuevas vías ciclistas, configurando redes a nivel urbano, metropolitano y autonómico que suman, con las vías existentes, unos 5.200 kilómetros, previendo asimismo medidas complementarias: aparcamientos, intermodalidad o programas sectoriales de apoyo (turismo, empleo, medio ambiente, educación etc.). El montante de inversión prevista alcanzaba los 421 millones de euros y destacaba su alta rentabilidad económico-social, según evaluación efectuada en el propio Plan.
El motivo de la presentación de la queja radicaba en el hecho de que, pese a los compromisos adquiridos por el Gobierno Andaluz con la aprobación de dicho Plan, el total de las inversiones previstas en el marco de los Presupuestos para la Comunidad Autónoma para construcción de "Vías ciclistas y senderos peatonales" ascendía a 17 millones de euros en los presupuestos de 2016, estando prevista una inversión global de 37 millones de euros en el horizonte de 2020. Estas cantidades, siempre según el reclamante, quedan bastante lejos del total presupuestado en el Plan Andaluz de la Bicicleta (421 millones de euros en el horizonte 2020), incluso teniendo en cuenta que una parte (minoritaria) de estos fondos deberían ser aportados por las Administraciones locales.
Para el interesado, resultaba evidente que estas previsiones presupuestarias eran insuficientes para el cumplimiento de los compromisos del Gobierno de Andalucía adquiridos en relación al Plan Andaluz de la Bicicleta y los Convenios ya firmados (o redactados y pendientes de firma) con las diferentes administraciones locales y que incluyen a las principales ciudades andaluzas. Añadía además que la cifra de 17 millones presupuestada para 2016 contrasta, por ser sensiblemente inferior, con la cifra de 33 millones presupuestada para el Plan Andaluz de la Bicicleta en los anteriores Presupuestos de 2015.
Por último, el afectado expresaba su disconformidad con que no se hubiera convocado ni la preceptiva Comisión de Seguimiento, ni tampoco el órgano de participación previsto en el Plan (la Mesa de la Bicicleta) desde hacía mas de un año, pese a que así lo había solicitado una de las federaciones andaluzas que defienden el uso de la bicicleta.
Tras la admisión a trámite de esta queja y solicitud de posicionamiento a la Consejería de Fomento y Vivienda, se nos remitió, en Diciembre de 2015, informe de la Dirección General de Infraestructuras en el que se manifestaba, en síntesis, que la inversión inicialmente prevista para el Plan Andaluz de la Bicicleta 2014-2020 (421,47 millones de euros) era demasiado optimista para el marco financiero vigente aunque, como señalaba la Consideración Tercera del Plan, el desarrollo de las inversiones que recogía siempre estuviera limitado por las disponibilidades presupuestarias existentes que, efectivamente, se vieron notablemente mermadas ante el importante recorte del 68% del Programa Operativo FEDER 2014-2020, que destina a la construcción de carriles para bicicletas y caminos peatonales únicamente la cuantía de 27,8 millones. Todo ello había determinado que se destinaran a la construcción de vías ciclistas en el Proyecto de Presupuestos de Gastos de la Comunidad Autónoma para 2016 aproximadamente 16 millones de euros, reducción tan significativa que era, precisamente, lo que suscitó la formulación de la queja.
Ante estas circunstancias, la Dirección General de Infraestructuras proponía un adelantamiento de la fecha de revisión y reprogramación de las inversiones del Plan Andaluz de la Bicicleta (PAB) al año 2016, ajuste y revisión para el que se contaría con todos los organismos, asociaciones e interesados, haciendo uso de los mecanismos de información, participación y colaboración previstos en el PAB. También se proponía a la mayor brevedad posible una nueva convocatoria de la Mesa Andaluza por la Bicicleta, así como se comprometía a dar traslado a todas las partes implicadas de la necesidad de la constitución de una nueva Comisión de Seguimiento y de una nueva convocatoria de la misma en breve plazo.
A tenor de este informe y a las propuestas de la Dirección General de Infraestructuras, y ya entrados en el año 2016, interesamos que se nos mantuviera informados acerca de las subsiguientes actuaciones que se hubieran implementado por esa Consejería en orden a efectuar la anunciada revisión y reprogramación de las inversiones del Plan Andaluz de la Bicicleta contando con todos los organismos, asociaciones e interesados, así como que se nos informara de las fechas inicialmente previstas para la convocatoria de la Mesa Andaluza por la Bicicleta y la constitución de la nueva Comisión de Seguimiento del PAB. También exponíamos que resultaba urgente que estas actuaciones se llevaran a cabo a la mayor brevedad posible toda vez que, en caso contrario, podría estimarse que las posibilidades de un desarrollo adecuado del PAB, aunque fuera con una menor disponibilidad presupuestaria, habrían quedado descartadas.
La Consejería de Fomento y Vivienda nos trasladó un nuevo informe de la Dirección General de Infraestructuras afirmando remitir el informe de seguimiento del desarrollo del PAB, pero lo cierto era que el mismo no acompañaba a su escrito, lo que nos impidió entonces su debido análisis, por lo que solicitamos nuevamente su remisión.
En cuanto a la, más que conveniente, -dada la enorme diferencia sobrevenida entre el marco presupuestario previsto en el Plan Andaluz de la Bicicleta y la real disponibilidad presupuestaria- tercera convocatoria de la Comisión de Seguimiento del citado PAB, se nos indicaba que estaba pendiente de la elaboración y tramitación de la Memoria de Sostenibilidad Ambiental que debe acompañar a cada Informe de Seguimiento.
Por ello, con fecha 8 de Julio de 2016, pasado un plazo prudencial, pedimos conocer si ya había sido redactada la aludida memoria y, de ser así, que se nos indicaran las fechas aproximadas en que sucesivamente se podrían celebrar la tercera convocatoria de la Comisión de Seguimiento del PAB y de la posterior sesión segunda de la Mesa Andaluza de la Bicicleta, marco idóneo para que los miembros de la misma puedan expresar sus inquietudes y demandas sobre el desarrollo del PAB. Esto por cuanto, al no existir financiación suficiente, el Plan se iba a incumplir, de manera ostensible, respecto de sus previsiones iniciales. En la misma se podría, después de valorar la situación actual, intentar un consenso sobre cómo afrontar las prioridades en la ejecución del Plan, las posibles modificaciones de éste, el problema de la financiación, etc. En definitiva, es el foro adecuado e imprescindible para debatir y y consensuar el presente y el futuro del Plan Andaluz de la Bicicleta.
La última respuesta fue recibida en Enero de 2017. En síntesis, se nos indicaba que la segunda Comisión de Seguimiento del Plan se celebró el pasado 11 de Abril de 2016, cuyo informe de seguimiento nos fue remitido reseñando las actuaciones ejecutadas y el montante de la inversión efectuada en coherencia con el nuevo marco operativo FEDER para Andalucía 2014-2020, que implica una sensible disminución del montante de las inversiones en vías ciclistas en relación al marco operativo anterior, en el que se elaboró y aprobaron las importantes inversiones, ahora reducidas notablemente, del Plan Andaluz de la Bicicleta.
Se añadía que, según el apartado 8 del Plan, con cada informe de seguimiento debía elaborarse una Memoria de Sostenibilidad Ambiental. Esta memoria debía ser redactada por una Comisión de Seguimiento Ambiental aún no constituida, y estábamos en 2017, procediendo a continuación a la tercera convocatoria de la Comisión de Seguimiento del Plan para, posteriormente, convocar la Mesa Andaluza por la Bicicleta.
En definitiva, se señalaba por la Dirección General de Infraestructuras que, como paso previo a la convocatoria de una tercera convocatoria de la Comisión de Seguimiento del Plan, se debería elaborar y ratificar la Memoria de Sostenibilidad Ambiental, pero el caso era que la misma debía ser elaborada por la Comisión de Seguimiento Ambiental que, por razones que desconocíamos y en claro incumplimiento del Plan aún, a aquella fecha, no se encontraba constituida. Se añadía también que la convocatoria de la Mesa Andaluza por la Bicicleta no procedería hasta la tercera Comisión de Seguimiento.
Por último, en cuanto a la vía ciclista de conexión de Dos Hermanas con Alcalá de Guadaíra se reconocía que había sido descartada su ejecución en el curso de las obras de duplicación de calzada y adecuación funcional de la carretera A-392 y se anunciaba el estudio de un nuevo trazado, aunque no se nos adelantaban ni plazos, ni compromiso financiero alguno para tales obras.
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- El Plan Andaluz de la Bicicleta, como señalaba el propio Decreto 9/2014, de 21 de Enero, por el que se aprobó el mismo, lo definía como un documento estratégico de primer orden que contribuirá desde este medio de transporte a los objetivos ambientales y territoriales que tiene planteados la Comunidad Autónoma Andaluza en el marco de la sostenibilidad ambiental y energética y de lucha contra el cambio climático. Por ello, se reseñaba que estaba llamado a tener una especial relevancia en el conjunto de las políticas de la Junta de Andalucía, tanto por el esfuerzo inversor que supone como por su incidencia en la articulación de Andalucía a escala urbana, metropolitana y autonómica.
Este esfuerzo inversor se ha visto tan notablemente mermado que, como sostienen las asociaciones que representa el reclamante, resultan completamente insuficientes para alcanzar los objetivos que inicialmente recogía el citado Plan.
SEGUNDA.- No cabe desconocer que la acusada crisis económica por la que ha atravesado nuestra nación, ha exigido un replanteamiento de las inversiones previstas y priorizar necesariamente la implementación de políticas sectoriales destinadas, al menos, a sostener los servicios públicos básicos y las demandas sociales más inmediatas.
Sin embargo, ello hubiera exigido reelaborar con realismo, eficacia, celeridad y proporcionalidad, las políticas a desarrollar, de forma que planes tan relevantes y con tanta incidencia, en los derechos a un medio ambiente adecuado y a la protección de salud, como el Plan Andaluz de la Bicicleta, se hubieran adecuado al nuevo escenario económico intentando priorizar aquellas actuaciones de mayor interés. En todo caso, creemos que, a la hora de abordar recortes en las políticas sectoriales por el grave impacto de la crisis y poder garantizar la continuidad coherente de éstas, se debe mantener un criterio de proporcionalidad que impida que se debiliten los objetivos de las políticas sectoriales que, en la práctica, resultan gravemente afectados.
TERCERA.- Pero ello no ha sido posible porque, con todo el respeto, se ha optado por defender que seguían vigentes, al menos de forma parcial, los ambiciosos objetivos iniciales, cuando la dotación presupuestaria es totalmente insuficiente para ello y cuando los órganos de seguimiento, que hubieran debido reorientar los objetivos del plan, y que estaban previstos por el Decreto 9/2014, han resultado totalmente inoperantes. Y es que resulta chocante que se nos diga que no se puede convocar la tercera comisión de seguimiento porque, como requisito previo, se debería elaborar una memoria de sostenibilidad ambiental que debe realizar una Comisión de Seguimiento Ambiental que, curiosamente, no ha sido constituida. ¿Por qué no se ha constituido?, nos preguntamos, sabiendo que la memoria es un requisito ineludible para los pasos siguientes. Esta Comisión de Seguimiento Ambiental debería estar compuesta de forma paritaria por esa Consejería de Fomento y Vivienda y la de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Pues bien, han pasado tres años desde la aprobación del Plan y, a pesar de asignársele unas funciones fundamentales, continúa sin estar formalmente constituida.
Pero, además, como no se elabora la memoria de sostenibilidad ambiental, al no estar constituida la Comisión de Seguimiento Ambiental y ello desaconseja la tercera comisión de seguimiento del Plan, se concluye asimismo que tampoco procede la convocatoria de la Mesa Andaluza de la Bicicleta, órgano o foro encargado de la canalización de la participación social a favor del conocimiento y desarrollo de las políticas a favor de la bicicleta y, en particular, del propio plan. Es decir, se incumple el plan por problemas de financiación, sin que tengamos una información clara de si en los “recortes” se ha mantenido un criterio de proporcionalidad en relación con otros objetivos de la Consejería, que han podido resultar, también, afectados por la crisis pero en menor medida. Pero es que, además, no se dan los pasos necesarios e imprescindibles para que este problema, extraordinariamente grave, se aborde con rigor, se discutan las alternativas y se fijen, de manera consensuada, los objetivos a conseguir.
CUARTA.- A tenor de la anteriores consideraciones debemos concluir que la actual situación de paralización del seguimiento adecuado del Plan Andaluz de la Bicicleta puede suponer un claro incumplimiento del artículo 44 del Estatuto de Autonomía para Andalucía que obliga a todas las Administraciones andaluzas a que, en sus actuaciones, se rijan por los principios de eficacia, proximidad y coordinación.
Los propios informes-memoria que pretende garantizar el “buen hacer” en la ejecución del Plan de la Bicicleta y los órganos de seguimiento y participación que son una garantía para el control de la eficacia del Plan y facilitar la participación democrática en el mismo se convierten en un obstáculo para que se impulse el seguimiento y la ejecución del Plan, cuando en realidad la causa de que no se convoquen tales órganos tiene su raíz en la propia Junta de Andalucía, cualquiera que sean los órganos que deben impulsar de oficio las mismas. La situación es insostenible y resta credibilidad al compromiso de la Administración Autonómica en la apuesta por impulsar un amplio desarrollo de los itinerarios destinados al uso de la bicicleta, que choca frontalmente con la agenda pública que, aparentemente, ha asumido la Consejería en relación con el apoyo a este medio de transporte limpio y saludable.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del deber legal de observar el artículo 44 del Estatuto de Autonomía para Andalucía que obliga a todas las Administraciones andaluzas a que, en sus actuaciones, se rijan por los principios de eficacia, proximidad y coordinación, toda vez que cualquiera que sea el órgano que debe tener la iniciativa de impulsar la redacción de la Memoria de Sostenibilidad Ambiental es claro que no está ejerciendo su competencia, impidiendo que la Comisión de Seguimiento del Plan pueda proceder a su valoración. Comisión de la que es Presidente, de acuerdo con el art. 4 del Decreto 9/2014, de 21 de Enero, Vd. como Viceconsejero de Fomento y Vivienda, formando parte como titulares la Dirección General de Infraestructuras y la Dirección General de Movilidad, entre otras.
Además, la actuación de esta Comisión es imprescindible no sólo por cuestiones de índole jurídico formal en el procedimiento, a los efectos antes mencionados, sino también de acuerdo con el art. 4.6 de esta norma, que tiene el siguiente tenor literal: «Corresponde a la Comisión de Seguimiento informar de las actualizaciones y los informes de seguimiento del Plan». Es, pues, un órgano de control que tiene encomendada una función de gran trascendencia en la supervisión de la ejecución del Plan.
Dicho de otra manera, la pasividad en la elaboración de ese informe está obstaculizando que la Comisión, de la que forman parte los mencionados órganos de esa Consejería, realice el informe de seguimiento al que se refiere el aptdo. 8 del Plan Andaluz de la Bicicleta.
RECOMENDACIÓN 1 para que se adopten las medidas que procedan para que, desde esa Consejería, se impulsen las actuaciones necesarias a fin de que, una vez que se elabore el mencionado informe, se pueda convocar la Comisión de Seguimiento y someter el documento que resulte a la Mesa de la Bicicleta, dando la posibilidad de que, con total transparencia, se conozca la situación en la que se encuentra la ejecución del Plan, las incidencias ambientales que, en su caso, se han producido y se valore, a ser posible de forma consensuada, cómo se va a abordar la ejecución del Plan de la Bicicleta.
RECOMENDACIÓN 2 de que, con respecto a la vía ciclista de conexión de Dos Hermanas y Alcalá de Guadaíra, se lleve a cabo con prontitud el estudio de nuevo trazado que se anuncia, señalando los plazos en que, a tenor del mismo, podría iniciarse la ejecución de esta infraestructura que se iba a realizar en el curso de las obras de duplicación de calzada y adecuación funcional de la carretera A-392, lo que ha quedado descartado.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
