El Defensor del Pueblo Andaluz formula resolución ante el Ayuntamiento de Torremolinos, por la que recomienda que se adopten las medidas que resulten necesarias en aras de reconocer el mismo tratamiento fiscal en el Impuesto de Bienes Inmuebles a los titulares de inmuebles en el municipio, con independencia de su condición de empadronados o no.
Asimismo, recomienda que se proceda a la mayor brevedad a introducir las modificaciones necesarias en la Ordenanza de recogida de residuos facilitando un tratamiento igualitario para todos los usuarios del servicio; evitando diferenciación o distinción cuestionados, al no estar plenamente fundamentados en razones vinculadas a la capacidad contributiva de los usuarios, sino finalmente a la circunstancia del empadronamiento.
ANTECEDENTES
I. En escrito presentado el 12 de agosto de 2015 el promotor de la queja exponía que la Administración municipal de Torremolinos le discriminaba al cobrarle 268 euros por tasas de basura, y exponía además que el Ayuntamiento le está cobrando el doble de Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) que a los empadronados en el municipio por el mero hecho de no estar empadronado allí. Lo que, en su opinión, constituye una auténtica discriminación.
II. Admitida a trámite la queja solicitamos informe el 20 de agosto de 2015, debiendo reiterar el mismo en fecha 16 de octubre y 18 de diciembre de 2015. Al respecto, en nuestras peticiones de informe sobre las subvenciones y ayudas públicas -al igual que en otras quejas- insistíamos en que se nos expusieran las previsiones recogidas en las Ordenanzas Fiscales sobre los elementos básicos del IBI y sobre la tasa de residuos exaccionada al reclamante, así como en relación con la memoria económica justificativa del importe de la misma y posibles beneficios fiscales que pudieran resultar de aplicación en virtud de ambas Ordenanzas.
III. En la respuesta recibida del Ayuntamiento el 3 de marzo de 2016, básicamente se aludía a Informe de la Intervención Municipal de Fondos en el que se hacía constar la exposición pública de las referidas Ordenanzas Fiscales, sin reclamaciones algunas al respecto.
Añadiendo, en relación con la del IBI, que se había rebajado del 1,16% al 0,98% el tipo de gravamen, en consonancia con los requerimientos que, desde la Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz se le venían formulando para la equiparación del tratamiento fiscal de los contribuyentes.
Respecto de la Ordenanza por la Tasa de basura, indicaba el Ayuntamiento, se habían introducido modificaciones igualmente, como la de suprimir el recargo por la gestión separada del recibo de ésta con respecto al del suministro de agua potable.
Además, adjuntaban las memorias económicas justificativas y certificados de Acuerdos de Pleno de fecha 24 de septiembre de 2015, por los que se produjo la modificación de la Ordenanza Fiscal número 4 reguladora de la Tasa por recogida de basuras, y la modificación de la Ordenanza Fiscal número 28, reguladora del Impuesto de Bienes Inmuebles.
La Intervención de Fondos del Ayuntamiento de Torremolinos indicaba que las Ordenanzas en cuestión desarrollan los requisitos de concesión de subvenciones a los vecinos integrantes de determinados colectivos que por sus especiales características son susceptibles de estar en riesgo de exclusión por bajos ingresos u otras situaciones –como desempleo, pensionistas-, añadiendo el informe recibido que estaban tratando ahora de adaptar tales ayudas y subvenciones a las previsiones legalmente establecidas al respecto, siguiendo indicaciones del actual equipo de Gobierno municipal.
Afirmaba de contrario, respecto de la denunciada situación discriminatoria, que las reseñadas modificaciones normativas producidas en las Ordenanzas fiscales no discriminaban entre empadronados y no empadronados, sino que pretendían disminuir la carga fiscal de aquellos colectivos más necesitados.
IV. Nuevamente el interesado, en fecha 16 de agosto de 2016, presentaba escrito insistiendo en sus planteamientos considerando su derecho a tributar en condiciones de igualdad y paridad por el Impuesto de Bienes Inmuebles, exactamente como los demás contribuyentes que viven en Torremolinos, por el mismo tipo de propiedad, pese a que emigró a Inglaterra. Además, reiteraba su consideración de que lo cobrado por tasa de basura le parecía excesivo y abusivo.
Expuestos los antecedentes que conforman el resumen de hechos sustanciales a tener en cuenta en las presentes actuaciones, efectuamos respecto al mismo las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre las cuestiones que es necesario dilucidar en el presente supuesto.
De los antecedentes expuestos se deduce que en el municipio de Torremolinos, como en otros de la provincia, en virtud de la Ordenanza Fiscal Reguladora de dicho Impuesto las personas que sean titulares de un inmueble, por el mero hecho de estar empadronados en el mismo, disfrutan de una subvención a efectos tributarios (en IBI y en tasas de residuos), que se aplicará sobre la cuota tributaria liquidable.
Así la Ordenanza Fiscal 28, reguladora del Impuesto de Bienes Inmuebles, (aprobada 24/09/2015 y , publicada 23/12/2015) estableció en su artículo 10 bis, unos supuestos básicos de subvención al IBI, para empadronados/as con dos años o más de antigüedad, a familiares de los mismos, a pensionistas empadronados, a titulares de familia numerosa empadronados y a propietarios de VPO.
Por otra parte, la Ordenanza Fiscal 4, de recogida de residuos (aprobada 24/09/2015, publicada 23/12/2015), establece igualmente subvenciones para personas desempleadas, jubiladas y familias numerosas empadronadas en el Municipio con al menos 2 años de antelación (Disposición adicional segunda de la Ordenanza).
A este respecto, el objeto de las presentes consideraciones es determinar jurídicamente si la ayuda contemplada en las Ordenanzas Fiscales constituye un supuesto legítimo de subvención o si, por el contrario, se trata de un beneficio fiscal encubierto bajo la apariencia de una medida de fomento.
Para ello, debemos analizar los supuestos en que legalmente resulta procedente el establecimiento de beneficios fiscales en los tributos locales.
Asimismo, es preciso examinar la normativa sobre subvenciones para determinar las posibilidades de aplicar esta medida de fomento en el supuesto que nos ocupa. Y por último, resulta preciso conocer los pronunciamientos jurisdiccionales existentes en relación con la cuestión controvertida.
Segunda.- Sobre la regulación legal de los beneficios fiscales en los tributos indicados.
El Impuesto de Bienes Inmuebles es un tributo directo de titularidad municipal y exacción obligatoria que grava el valor catastral de los bienes inmuebles.
Los tributos locales deberán estar regulados en la correspondiente Ordenanza fiscal, tal y como se establece en el artículo 15 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, del siguiente tenor literal:
«Ordenanzas fiscales.
1. Salvo en los supuestos previstos en el artículo 59.1 de esta Ley, las entidades locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de estos.
2. Respecto de los impuestos previstos en el artículo 59.1, los ayuntamientos que decidan hacer uso de las facultades que les confiere esta Ley en orden a la fijación de los elementos necesarios para la determinación de las respectivas cuotas tributarias, deberán acordar el ejercicio de tales facultades, y aprobar las oportunas ordenanzas fiscales.
3. Asimismo, las entidades locales ejercerán la potestad reglamentaria a que se refiere el apartado 2 del artículo 12 de esta Ley, bien en las ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales, bien mediante la aprobación de ordenanzas fiscales específicamente reguladoras de la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales.»
En cuanto a la posibilidad de establecer un beneficio fiscal en el impuesto sobre Bienes Inmuebles, el artículo 9 de Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprueba el TRLRHL establece, con carácter general, para todos los tributos locales el principio de reserva de Ley en materia de beneficios fiscales:
«1.- No podrán reconocerse otros beneficios fiscales que los expresamente previstos en las normas con rango de Ley o los derivados de la aplicación de los Tratados Internacionales.
No obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos en la Ley. En particular, y en las condiciones que puedan prever dichas ordenanzas, éstas podrán establecer una bonificación de hasta el 5 % de la cuota a favor de los sujetos pasivos que domicilien sus deudas de vencimiento periódico en una entidad financiera, anticipen pagos o realicen actuaciones que impliquen colaboración en la recaudación de ingresos.»
En este mismo sentido, también se pronuncia la Ley 58/2003 de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante LGT), en su artículo 8.d), al establecer:
«Se regularan en todo caso por Ley:
(…) d. El establecimiento, modificación, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones, bonificaciones, deducciones y demás beneficios o incentivos fiscales.»
Sentado este principio de reserva de Ley en materia de beneficios fiscales, que se aplica con carácter general para todos los tributos locales, debemos señalar que los Artículos 73 y 74 del TRLRHL recogen de forma expresa los beneficios fiscales que, con carácter obligatorio o potestativo, pueden aplicarse al Impuesto de Bienes Inmuebles.
Es importante reseñar que los supuestos de beneficio fiscal recogidos en los preceptos reseñados no tienen un carácter meramente enunciativo o ejemplificativo, sino que constituyen un auténtico númerus clausus que no permite la aplicación de supuestos análogos o similares.
Al respecto, resulta evidente que en ninguno de los preceptos citados se incluye la posibilidad del reconocimiento de un beneficio fiscal en el Impuesto de Bienes Inmuebles condicionado al hecho de estar o no empadronado en el municipio el sujeto pasivo del impuesto.
Dado que no conocemos de la existencia de ningún otro precepto con rango legal que reconozca dicho beneficio fiscal debemos concluir que no resulta posible establecer una minoración en la cuota tributaria del IBI en función de la condición o no de empadronado del sujeto pasivo.
Por otra parte, para la determinación de la cuota tributaria de la tasa que nos ocupa (servicio de recogida de residuos), esto es, por la prestación de un servicio público, el Legislador estableció -en el Art. 24.2 del TRLRHL, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo- que su importe no podrá exceder en su conjunto del coste real o previsible del mismo, o en defecto de ambos del valor de la prestación recibida.
Complementando el Legislador tributario aquellas previsiones con las del citado Art. 24, en su apartado 4, que establece:
«Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».
Ninguna referencia se incluye en la normativa a criterios diferentes, como los que son objeto de debate entre la Administración y el promovente de queja: empadronamiento/no empadronamiento; que entendemos es la cuestión a debatir en las presentes actuaciones, por mucho que el Ayuntamiento pretenda que sus medidas sólo van encaminadas a beneficiar a contribuyentes de colectivos de limitada capacidad contributiva; pues aun dentro del mismo o similar nivel socio-económico, finalmente acaba determinando la concesión de la subvención aplicada, el hecho o circunstancia del empadronamiento en Municipio en los términos establecidos en la modificación de las Ordenanzas Fiscales citadas.
Diferencia de trato que, vistos los preceptos constitucionales y legales indicados y la doctrina jurisprudencial mayoritaria -que luego citamos-, entendemos que no es respetuosa con aquellos derechos y principios del Ordenamiento Constitucional, ni con el principio de reserva de ley en el ámbito de las bonificaciones tributarias, en virtud del cual no podrán autorizarse ni concederse mas bonificaciones que las expresamente contempladas en una norma de rango legal.
Tercera.- Sobre el régimen jurídico de las subvenciones y la posibilidad o no de subvencionar el pago de tributos a los vecinos empadronados.
El artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, señala que el municipio, dentro de la esfera de sus competencias, goza de las potestades reglamentarias y de autoorganización, y es en ejercicio de esta potestad de autonormación que el Ayuntamiento puede aprobar normas que incluyan medidas de fomento destinadas a promover la realización de actividades o la consecución de fines de interés general para la comunidad vecinal.
En nuestra opinión, no resultaría cuestionable -ab initio- la legitimidad del Ayuntamiento de Torremolinos para aprobar ayudas o subvenciones cuyo objetivo último fuere incrementar el número de personas que consten en los registros oficiales como residentes en el Municipio, en la medida en que dicho incremento contribuyera a satisfacer un fin de interés general del mismo, cual es el aumento de las transferencias de fondos a las arcas municipales procedentes del Estado y la Comunidad Autónoma.
No obstante, para el legal ejercicio de dicha actividad de fomento es preciso que la misma se adecue a las condiciones y límites establecidas a tal efecto en la normativa vigente sobre subvenciones.
A este respecto, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, cuando define la subvención como:
«...disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumplan los siguientes requisitos:
a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.»
Asimismo, resulta especialmente necesario reseñar lo dispuesto en el apartado 4.g) del mencionado artículo 2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, cuando excluye expresamente de la condición de subvención a:
«los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social.»
A la vista de este precepto, también debemos concluir que la potestad de subvención que tiene reconocida el Ayuntamiento no puede, en ningún caso, utilizarse para el establecimiento de un beneficio fiscal.
Lo anterior, en nuestra opinión, supondría la introducción de beneficio de tal naturaleza no contemplado por el Legislador; por lo que estaríamos ante la vulneración de principios y derechos constitucionales, como el principio de igualdad, valor superior del ordenamiento y un derecho fundamental, como se desprende de los Arts. 1.1 y 14 de la Constitución, así como en el Art. 31.1 CE, que alude también al principio de generalidad del sistema tributario.
Además, en este sentido, debemos tener en cuenta lo que recalca la jurisprudencia que citamos seguidamente, respecto a que, a nivel de normativa básica estatal, el art. 9.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales dispone que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en normas con rango de Ley.
Cuarta.- Sobre la jurisprudencia y normativa de aplicación al presente supuesto.
La posición jurisprudencial más reciente, que ha tenido su reflejo en dos resoluciones judiciales de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga -sentencia 1984/2008 y sentencia 2767/2009- que -aun cuando referida a una figura impositiva (IBI)- a continuación analizaremos, pues se cuestionan en ella las bonificaciones a los vecinos que ostentan la condición de empadronados.
- Sentencia 1984/2008 de la Sección Primera, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJA, con sede en Málaga, de la que merecen ser destacados los siguientes aspectos:
«Fundamento de derecho séptimo
(...) La legalidad de aquel acuerdo local puede ser cuestionada, ante todo, desde la perspectiva de su relación con la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (entonces vigente), cuyo artículo 9 (redactado por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre) prohibía reconocer otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de Ley o los derivados de la aplicación de los Tratados internacionales, autorizando, no obstante, el reconocimiento de aquellos que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la Ley.
(...) En la actualidad, de aquel concepto de subvención se excluyen “...los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social.” (artículo 2.4.g) de la Ley 38/2003). (...)
Fundamento de derecho octavo
En efecto, según la Corporación, dicha medida constituye un acicate para el empadronamiento de los residentes como medio para obtener del Estado los fondos precisos para el sostenimiento del municipio, finalidad que, en efecto, permitiría considerarla inserta en la actividad de fomento, lo que, sin embargo, frente a lo que parece indicarse también por aquélla, no significa necesariamente que el instrumento elegido a tal fin deba considerarse en todo caso como una subvención, que no es la única manifestación de aquella actividad promocional, en la que, conocidamente, se incluyen también los beneficios fiscales que pueden asumir ese objeto.
El concepto de subvención, en el sentido estricto que ahora importa, puede encontrarse recogido en el artículo 2 de la Ley 38/2003, citado, que aun siendo posterior a la resolución recurrida, recoge el significado que comúnmente se le atribuye, y que entiende por tal la “...disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:
a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto,la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.”
Es claro, sin embargo, que la medida adoptada no encaja en este concepto, y ello, desde una perspectiva meramente positivista, por no suponer una disposición dineraria, es decir, una entrega de dinero. (...)
Más concretamente, la medida adoptada incide directamente sobre la conformación del tributo en cuestión y respecto de uno de sus elementos esenciales, como lo es la cuota tributaria, todo ello, además, en los términos ya estudiados por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 16 de diciembre de 1994 (apelación 2818/1992), invocada precisamente por la demandada, ya que en este caso la medida adoptada no consiste en el reconocimiento del derecho a obtener una determinada ayuda que pueda incidir desde el exterior, como elemento extrínseco, sobre la carga tributaria resultante, sino que se introduce en la configuración del [impuesto], reduciendo, en este caso, la cuota impositiva.»
- Sentencia núm. 2767/2009 de 2 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía en Málaga. Esta resolución judicial se pronuncia en idénticos términos a la anteriormente señalada, reproduciendo tantos sus fundamentos de derecho, como su parte dispositiva.
Incluimos en este apartado dedicado al análisis jurisprudencial, otras resoluciones judiciales que pudieran tener cierta relación con la cuestión objeto de debate, y en las que se declara la improcedencia de acudir al criterio del empadronamiento para el establecimientos de determinados beneficios fiscales sobre las tasas municipales. De entre estas sentencias, merecen ser comentadas las siguientes:
- Sentencia del Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 2ª), de 12 de Julio de 2006 RJ/2006/6166.
«Fundamento de derecho primero.
(...) 3º) Vulneración del principio de igualdad tarifaria contenido en el art. 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RCL 1956, 85), al establecer la normativa municipal un criterio discriminatorio.
Se aduce en este punto que la sentencia infringe el contenido del citado art. 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales al mantener una interpretación que discrimina a ciudadanos en situaciones idénticas con clara vulneración del principio de igualdad contenido en el art. 14 de la Constitución (RCL 1978, 2836) en relación con el art. 19 de la misma; y ello al discriminar a residentes de no residentes pero no con base a criterios de capacidad económica como sugiere la sentencia sino por el mero hecho de estar o no empadronados en el municipio, con independencia que sean poseedores de una o varias en propiedad, e incluso dándose la paradoja que un propietario de un edificio de consideramos que puede servir a viviendas o apartamentos destinados a su explotación mediante cesión en alquiler, por el mero hecho de estar empadronado en el municipio, gozaría de una consideración privilegiada frente a otra persona que siendo propietario de una única vivienda si no está empadronado se vería obligada a pagar la tarifa por consumo de agua industrial.
(...) Fundamento de derecho cuarto.
En efecto, el art. 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RCL 1956, 85) establece el principio de igualdad de los usuarios ante las tarifas de los servicios. Es cierto que el apartado dos de dicho precepto permite fijar tarifas reducidas o bonificadas, en beneficio de sectores personales económicamente débiles, pero en este uso no se aprobó subvención alguna en materia de tarifas de agua, sino que se estableció la tarifa de consumo doméstico para las viviendas o alojamientos de carácter habitual y permanente en los casos en que los titulares de los contratos figurasen empadronados en el municipio, con independencia de que fueran o no titulares de una o más viviendas, incluyendo, en cambio, dentro del consumo industrial no sólo el servicio prestado a cualquier actividad industrial, comercial, profesional o artística, sino además el prestado a viviendas destinadas a segunda residencia cuyos titulares no figurasen empadronados en el Municipio, diferencia de trato totalmente artificiosa e injustificada, por no venir fundada en un criterio objetivo y razonable de acuerdo con juicios de valor generalmente aceptado (...).»
- La Sentencia del Tribunal Supremo 1979/2014, de 19 de mayo, desestima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Castro Urdiales y confirma la sentencia del Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, anulando el artículo 13.9 de la Ordenanza municipal reguladora del IBI.
La controversia que subyacente era si podían establecerse en la Ordenanza reguladora del IBI unos beneficios fiscales no contemplados ni en la Ley Reguladora de Haciendas Locales, ni en la Ley General Tributaria. La Ordenanza establecía mecanismo de minoración en la cuota líquida del IBI, consistente en restarle a esta cuota una subvención prevista en la Ordenanza Municipal reguladora de la Subvención al Contribuyente Empadronado.
La sentencia del TS desestima el recurso argumentado –FJ Tercero- lo siguiente:
«Pues bien, partiendo de los principios y normas legales antes expuestas, esta Sala debe respaldar el criterio mantenido por la Sentencia de instancia, pues, partiendo del respeto a la autonomía local y a la posibilidad legal de que los Ayuntamientos apliquen en las Ordenanzas fiscales beneficios potestativos, éstos se fijarán con respeto a las previsiones legales del TRLHL y de la Ley General Tributaria (arts. 9.1 y 12.2 TRLRHL), debiendo fijar las cuotas del IBI conforme a lo dispuesto legalmente (art. 15.2 TRLHL), lo que nos lleva a sentar que las reducciones que se realicen en las cuotas impositivas deberán regirse por las determinaciones legales (art. 71 TRLHL). En consecuencia, no cabe duda alguna que el Ayuntamiento de Castro Urdiales no respetó en la aprobación del art. 13.9 de la Ordenanza del IBI las previsiones del art. 74.2 TRLHL, ya que si pretendía evitar subidas excesivas o poner un límite a los posibles incrementos anuales de la cuota del IBI debió de acudir a las reducciones por bonificaciones potestativas, con su consiguiente régimen normativo, en lugar de utilizar el peculiar sistema de subvenciones, ajenas en su naturaleza jurídica y fines al ámbito fiscal, razón por la que resulta acertada la argumentación de la Sentencia impugnada cuando afirma que el Ayuntamiento carecía de competencia para incluir en la gestión del IBI una minoración de la cuota líquida no contemplada ni en la Ley General Tributaria ni en el TRLHL, insistiendo en que los beneficios fiscales no tienen carácter de subvenciones y se rigen por su normativa propia.»
El Tribunal Supremo, no acepta tales diferencias de trato que consideró injustificadas por no estar fundadas en un criterio objetivo y razonable.
Entre la jurisprudencia más reciente de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas, y en la misma línea que la citada del Supremo, cabe destacar y reseñar las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 12 de abril de 2002; la del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 7 de abril de 2010; y la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 21 de mayo de 2012.
Vienen a coincidir básicamente las referidas resoluciones jurisdiccionales en considerar que, en casos de establecimiento de cuotas, artificialmente subvencionadas y reducidas tomando en consideración el criterio del empadronamiento, supondría la introducción de beneficio fiscal no contemplado por el Legislador; por lo que estaríamos ante la vulneración de principios y derechos constitucionales, como el principio de igualdad, superior del ordenamiento y un derecho fundamental, como se desprende de los Arts. 1.1 y 14 de la Constitución, así como en el Art. 31.1 CE, que alude también al principio de generalidad del sistema tributario.
En este sentido, recalcan las Sentencias reseñadas cómo a nivel de normativa básica estatal, el art. 9.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales dispone, como ya hemos indicado anteriormente, que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en normas con rango de Ley (principio de legalidad), sin perjuicio de que, en materia de tasas, puedan tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas, conforme dispone el art. 24.4 del citado Texto Refundido; lo que en el caso que nos ocupa no sucede plenamente como hemos indicado anteriormente, al igual que en los casos objeto de los pronunciamientos jurisdiccionales citados como referentes.
Al margen de lo anterior, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, el municipio, dentro de la esfera de sus competencias, goza de las potestades reglamentarias y de autoorganización, si bien dicha capacidad normativa excluye la facultad para el establecimiento sobre los tributos locales de aquellas bonificaciones que no estén contempladas expresamente por ley.
De tal manera que el reconocimiento, en virtud de una ordenanza fiscal, que carece de rango legal, de un beneficio o bonificación fiscal sobre un tributo local, como ocurre en el supuesto que nos ocupa, es una actuación que se revela contraria a Derecho, además de las afecciones anteriormente indicadas a la norma Constitucional.
Llegados a este punto, y de conformidad con la interpretación que mantiene en estos momentos el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía sobre el concepto de beneficio fiscal, resulta decisivo, a los efectos de su legalidad, determinar si nos encontramos ante un beneficio fiscal que actúa directamente sobre la cuota tributaria como uno de los elementos esenciales del tributo, o si, por el contrario, el beneficio que encierra la subvención se concreta en el reconocimiento del derecho a la obtención de una determinada ayuda -necesariamente dineraria- que puede incidir sobre el impuesto desde el exterior, siendo ajeno al la propia operación liquidatoria del tributo. Sólo en este último supuesto resultaría admisible jurídicamente la subvención, al no considerase como un beneficio tributario.
Al respecto, y en el caso que nos ocupa, no cabe duda que los beneficios, en virtud de las Ordenanzas aprobadas, resultan plenamente encuadrables en el concepto de beneficio fiscal, toda vez que inciden de forma directa sobre la operación liquidatoria del tributo al aplicarse directamente sobre la cuota tributaria.
En consecuencia, entendemos que nos encontramos ante un claro supuesto de beneficio fiscal, revestido de la apariencia de una subvención que, al no estar contemplado en ninguna norma de rango legal, vulnera el principio de reserva de Ley en materia tributaria al que se refieren el artículo 8 de la LGT y 9 del TRLHL.
A la vista de todo ello, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva.
RECOMENDACIÓN 1: Que, de conformidad con la legislación vigente en materia tributaria, y la posición mantenida al respecto por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se adopten las medidas que resulten necesarias en aras de reconocer el mismo tratamiento fiscal en el Impuesto de Bienes Inmuebles a los titulares de inmuebles en el municipio, con independencia de su condición de empadronados o no.
RECOMENDACIÓN 2: Concretada en que se proceda a la mayor brevedad a introducir las modificaciones necesarias en la Ordenanza de recogida de residuos facilitando un tratamiento igualitario para todos los usuarios del servicio; evitando así los efectos de diferenciación o distinción cuestionados, al no estar plenamente fundamentados en razones vinculadas a la capacidad contributiva de los usuarios, sino finalmente a la circunstancia del empadronamiento.
Esperamos confiadamente que, de conformidad con lo dispuesto en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, en el plazo no superior a un mes nos facilite respuesta escrita al presente Recordatorio y Recomendación donde ponga de manifiesto la aceptación de la Resolución formulada o, en su caso, exponga las razones que estime oportunas para no aceptarla.
Ver asunto solucionado o en vías de solución.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
