Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento, relativa al ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en el Título primero de la Constitución, como el derecho a la participación recogido en el artículo 23.
Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.
ANTECEDENTES
I. La interesada, en calidad de concejal en el Ayuntamiento de Íllora, exponía que habiéndose personado ante el Interventor municipal para obtener del mismo información de asuntos incluidos en el Orden del día de sesión plenaria (día 17 de agosto de 2017), el citado funcionario le presentó una Circular de la Alcaldía, en la que según manifestaba la propia Concejal en su queja, “(...) limitan el acceso a la información de los Concejales de la oposición los jueves de 13:00 a 14:00 horas, por lo que se negó a darme respuesta alguna [se refiere al Interventor]”.
La parte promovente de la queja fundamentaba su pretensión en que razones de trabajo personal que le impiden y dificultan su presencia en el Ayuntamiento para solicitar la información y documentación que les permite el “estatuto de los Concejales”, por la coincidencia de su jornada laboral con el espacio horario habilitado por la Alcaldía en la Circular referida.
Añadía como fundamento jurídico de su pretensión: “(...) Es más, según marca el artículo 15 del Reglamento, Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, los servicios administrativos locales estarán obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la corporación acredite estar autorizado cuando se trate de acceso a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados, así como las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal. “
En otro orden de cuestiones, la interesada incluía en su queja referencia a actuaciones del Ayuntamiento que valoraba como incumplimiento por la Administración municipal de las obligaciones legales en materia de transparencia y publicidad activa, así manifestaba:
“..., después de varias mociones en Plenos ordinarios por parte de los Concejales de la oposición, en agosto de 2017 el equipo de gobierno publicó los sueldos en la página web del Ayuntamiento pero aun así carece de cualquier otra información para que la transparencia sea un hecho (CV, declaración de bienes, otras retribuciones por asistencia a los diferentes Consorcios a los que esta adherido el Ayuntamiento...).
Tampoco se graban y publican los Plenos, únicamente se graban aquellos que interesa al Alcalde grabar, pero no se publican en el portal de transparencia, no se publican las ayudas y subvenciones, ni la RPT, ni empleo público con las diferentes bolsas que tiene el Ayuntamiento y su baremación por los órganos competentes, en su caso y si fuere necesario.
No existe publicación referente a legislación urbanística y medio ambiente, así como información al ciudadano sobre servicios municipales o participación ciudadana, no existe información sobre patrimonio, contratación, etc.”
II.- Admitida a trámite la queja y solicitado informe a la Alcaldía de Íllora, por la misma se nos contestaba lo que extractamos en aras de la economía procedimental.
En primer lugar, el informe de la Alcaldía nos ponía de manifiesto que la interesada en la queja, pretendía consultar documentación que era referente a un asunto de pleno incluido en el orden del día de la sesión convocada para el día 17 de agosto de 2017, añadiendo que copia de la documentación relativa a los tales expedientes le fue entregada con la Convocatoria de la sesión.
Añadía el informe del Ayuntamiento que “Cualquier otra documentación que la señora [promovente de la queja]… necesitara y que no formara parte de dicho expediente, debe solicitarla a esta Alcaldía previamente pues no es documentación de acceso directo.
En segundo lugar, [la interesada] sabe que para armonizar el funcionamiento ordinario de la Administración y su derecho de información, esta Corporación llegó a un acuerdo entre todos los Grupos municipales para establecer un día de la semana concreto durante el cual los concejales podrían consultar y acceder a la información”.
Finalizando la respuesta del Ayuntamiento en el siguiente sentido:
(...) Esta Alcaldía ha tenido que fijar también un horario para que los servicios municipales puedan atender sus solicitudes de acceso a la información ya que aquéllos tienen que coordinar las tareas propias de su servicio con la de atender a los concejales. Y, como jefe de la Administración y el Gobierno municipal he dictado una instrucción en este sentido. De conformidad con dicha instrucción, los concejales podrán acudir a las dependencias municipales para ejercer su derecho de información, todos los jueves de 11 horas a 15:00 horas.”
Ninguna otra referencia incluía el informe a las cuestiones relativas a transparencia y a la inclusión en el Portal de la información pública relativa a organización institucional; información de relevancia jurídica; información económica, financiera y presupuestaria; información sobre contratos, subvenciones y publicidad de los plenos. Cuestiones todas que la interesada manifestaba haber planteado ante los órganos de gobierno y control del Municipio.
CONSIDERACIONES
Primera.- Alcance del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos reconocido en el Art. 23 de la Constitución.
En la queja formulada se evidencian, en nuestra opinión, afecciones al derecho fundamental reconocido en el Art. 23. de la Constitución (derecho a la participación política en los asuntos públicos).
El Constituyente estableció al respecto :
«1.- Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las Leyes.»
Participación que como el propio artículo 23.1 establece, puede ser directa o indirecta; mediante los representantes políticos democráticamente elegidos, como es el caso de los Municipios (Art. 140 de la Constitución).
El Legislador ordinario procedió a desarrollar tal precepto en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Art. 73 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se estableció el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.
El derecho reconocido en el Art. 23.2 de la Constitución, aun cuando es susceptible de configuración y desarrollo legal, entiende la Jurisprudencia que sigue siendo un derecho fundamental y, por tanto, su contenido jurídico no puede quedar constreñido exclusivamente por lo que establezcan las concretas previsiones de las normas que le dotan de tal configuración, ni puede ser interpretado de forma restrictiva en base a lo dispuesto en dichas disposiciones legales.
Por el contrario, según la interpretación jurisprudencial, este derecho comparte con los demás derechos fundamentales reconocidos por la Carta Magna un valor preponderante que obliga a realizar una interpretación de la normativa legal reguladora en sentido favorable hacia la propia existencia del derecho y tendente a remover los posibles obstáculos para su efectivo ejercicio.
Así se señala en la Sentencia del Tribunal Supremo 6 de noviembre de 2006 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, FJ Sexto), al atribuir a los derecho fundamentales:
«... un especial valor que exige interpretar los preceptos que regulan su ejercicio de la forma más favorable a su efectividad,....
Pues bien, precisamente, por ese especial valor de los derechos fundamentales, de todos ellos, cuando sus titulares pretenden ejercerlos en supuestos como el que aquí concurre, corresponde al poder público frente al que se quieren hacer valer justificar razonadamente, si es el caso, las causas que impiden el ejercicio pretendido con toda la extensión que las normas configuradoras le confieren.»
De igual modo, y con alcance de doctrina general al respecto, el Tribunal Constitucional entiende que:
«... existe una directa conexión entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos (art. 23.2 de la CE) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 de la CE ), puesto que puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 de la CE, así como indirectamente el que el art. 23.1 de la CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio.» (SSTC 40/2003, F.2 y, 169/2009 F.2)
Igualmente, el Tribunal Constitucional en su reiterada doctrina al respecto, considera que: «... el art. 23.2 de la CE garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las Leyes, así como que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga...» (STC 208/2003 F.4 y STC 169/2009, F.3).
Segunda.- La traslación del principio de participación al ámbito local.
El Legislador ordinario procedió a desarrollar las previsiones constitucionalmente establecidas en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Capítulo V (Arts. 73 a 78) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se regula el “estatuto” conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.
Significativamente, y en cuanto al ejercicio de la función representativa de los Concejales, el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que «Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función».
El “Estatuto del Concejal” fue desarrollado en los artículos 14 a 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que especifica el modo en que deberá producirse la solicitud, así como las particularidades para el ejercicio de la consulta de expedientes y documentación obrante en los archivos, así como el acceso a la información en los casos de libre acceso o mediante autorización de la persona titular de la Alcaldía. Así, tales preceptos reglamentarios establecen:
«Artículo. 14.
1. Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.
2. La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud.
3. En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado.»
«Artículo 15.
No obstante lo dispuesto en el número 1 del artículo anterior, los servicios administrativos locales estarán obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos:
a) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas.
b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.
c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.»
Al respecto del derecho al acceso a los antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación, configurado legal y reglamentariamente, se ha dado generado una amplia y copiosa jurisprudencia, de la que es exponente significativo la Sentencia del Tribunal Supremo la de 29 de marzo de 2006.
Como síntesis de la doctrina jurisprudencial al respecto cabe resaltar que el referido derecho presenta las siguientes notas y límites:
«(...) a) El núcleo básico del derecho fundamental de participación política inherente al cargo de concejal se satisface con el derecho a la información y no comprende un derecho a obtener copias de la documentación existente en la Corporación Local.
b) Ese derecho a obtener copias deriva de la normativa de régimen local antes mencionada y no es incondicionado, pero su indebida denegación, cuando es procedente, sí incide en el derecho fundamental de participación política (porque pese a que se trata de un derecho no derivado de la Constitución sino de la normativa infraconstitucional, lo cierto es que se reconoce como instrumento para ejercer el cargo de concejal).
c) Las condiciones para reclamar ese derecho de obtención de copia son diferentes según el título normativo que sea invocado: cuando se ejercite al amparo de los apartados a) y b) del artículo 15 del ROFRJ/CL, habrá de precisarse el asunto en relación al cual se piden las copias; y cuando lo sea según el apartado c) de ese mismo precepto reglamentario, deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental que establece los apartados 7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/1992.
d) Cumpliéndose con esas condiciones, no podrá exigirse al interesado que justifique adicionalmente la utilidad o conveniencia de las copias solicitadas para el desempeño de la función de control político que corresponde al cargo de concejal.
e) Recae sobre el Ayuntamiento destinatario de la solicitud de copia la carga de justificar y motivar su denegación.»
En las presentes actuaciones comprobamos cómo, la limitación horaria y de día para que los concejales puedan obtener la información y documentación que se establece enla Circular o Instrucción que refieren las partes , a “ los jueves de 11 horas a 15:00 horas”. aun cuando estuviere acordada y pactada, puede parecer restrictiva del derecho de los concejales al acceso que tratamos y, a participar en los asuntos públicos como representantes democráticamente elegidos.
Es por ello que, deseamos indicar -con alcance general- que la consecución de una Administración local lo más democrática, transparente y participativa posible, que atienda las pretensiones de los Grupos municipales y Concejales, y prioritariamente de la ciudadanía, es un objetivo común al que todos debemos contribuir y al que no debemos renunciar.
No obstante, el logro de este objetivo requiere de todos la debida mesura y sentido común en la utilización de los procedimientos legales para hacer efectivo el derecho de acceso a la información y documentación, de forma tal que no se produzcan situaciones de abuso o uso excesivo del derecho que supongan una merma importante o una dificultad desproporcionada en el desempeño por la Administración concernida de las funciones que la vigente legislación le encomienda.
A este respecto, debemos señalar que la reiteración excesiva de solicitudes de acceso a información y documentación puede crear problemas en la gestión ordinaria de los asunto municipales cuando se trata de entidades locales dotadas de escasos recursos personales y materiales, a los que se demanda una dedicación demasiado exigente en el cumplimiento de sus obligaciones de transparencia.
En este sentido, procede traer a colación que la citada STS de 29 de marzo de 2006, señala lo siguiente:
«También conviene añadir que el excesivo volumen de la documentación cuya copia sea solicitada y la perturbación que su expedición o entrega pueda causar en el funcionamiento de la Corporación Local, en razón de los medios de que esta disponga, será un factor de legítima ponderación en la resolución que haya de dictarse. Pues no puede olvidarse que asegurar la normalidad de aquel funcionamiento es un imperativo del principio de eficacia que para la actuación de la Administración pública proclama el artículo 103 CE...»
Al margen de la anterior puntualización, debemos informarle a la promovente de la queja que tanto ella, como los concejales de su Grupo municipal, pueden llevar a cabo las funciones de control y fiscalización de los órganos de gobierno municipales en la forma y mediante los instrumentos que les posibilita el Ordenamiento jurídico de Régimen Local, en su condición de integrantes del Pleno y de las Comisiones Informativas y Especiales correspondientes, siendo en las sesiones que deben celebrar los referidos órganos colegiados y mediante el uso de instrumentos como mociones, propuestas, ruegos y, preguntas, cómo podrán participar y ejercer aquellas funciones de control y fiscalización político-administrativa.
Actuando en esa forma, y limitando sus solicitudes a lo estrictamente necesario y que no tenga establecidos otros cauces para el acceso, creemos que los Órganos de Gobierno y los Servicios municipales podrían atender más adecuadamente sus peticiones de acceso a antecedentes, datos e información en su poder.
Tercera.- Sobre el deber de transparencia.
A todo lo reseñado anteriormente, debemos añadir y hacer referencia al deber de transparencia por el que actualmente ha de regirse la actividad pública. Deber éste cuyo contenido y alcance fue ampliado a través de la incorporación a nuestro Ordenamiento jurídico interno de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, estatal básica, y de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía.
Con respecto a esta última debe significarse que en su preámbulo se señalaba lo siguiente:
«El derecho a la información cuenta con antecedentes en el derecho comparado. Desde la Ley de Suecia de 1766, pasando por el art. 14 de la Declaración de Derechos Humanos y Civiles de Francia de 1789, la Resolución de la Asamblea General de la ONU 59 de 1946; la Ley de Libertad de Información de 1966 de los Estados Unidos; la Recomendación del Consejo de Europa de 1981 sobre el Acceso a la Información en manos de las Autoridades Públicas y finalmente, el Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009.
En nuestro país, tanto la Constitución Española como el Estatuto de Autonomía para Andalucía, cuentan con diferentes preceptos que fundamentan la regulación de la transparencia.
En desarrollo de la Constitución Española, se pretende ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, así como reconocer y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad, con el fin de facilitar, en cumplimiento del artículo 9.2 de la Constitución Española la participación de todos los ciudadanos en la vida política; garantizar, de conformidad con el artículo 9.3 de la Constitución Española la publicidad de las normas, la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; y por último, garantizar , conforme al artículo 20.1.d) de la Constitución Española el derecho a recibir libremente información veraz de los poderes públicos y, conforme al artículo 105 b) de la Constitución Española el acceso de los ciudadanos a la información pública.”
También tratamos en las presentes actuaciones la falta de publicidad activa de la Administración municipal planteada por la promovente de la queja, en relación con aspectos o cuestiones de información institucional y organizativa, de relevancia juridica, información de carácter económico, financiero y presupuestario, subvenciones, retribuciones de los concejales con dedicación exclusiva, etc. Información que tiene su encaje normativo y régimen jurídico establecido en el Titulo II, de la Publicidad Activa, desarrollado en los articulos 9 y siguientes de la Ley 1/2014, citada, y que el Ayuntamiento concernido, que por aplicación de lo establecido en el articulo 3.1,d) de la misma, resulta obligado a facilitar -directa o indirectamente- el acceso y suministrar la información y publicidad activa referidas; debiendo mantener un Portal de Transparencia en su página web, con la finalidad de que ciudadanos y representantes, puedan disponer de dicha información pública al efecto, en aplicación de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 19/2013 estatal básica citada, y en el articulo 11 de la Ley 1/2014, de Transparencia de Andalucía.
Finalmente, y en cuanto a la publicidad de las sesiones plenarias, consideramos que dada la importancia que tiene la transparencia en la buena gobernanza, puesta de manifiesto en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea, y en aplicación de lo acordado en el Convenio Europeo sobre el Acceso a los Documentos Públicos, que en su preámbulo asienta la máxima de que “Todos los documentos públicos son en principio públicos y solamente pueden ser retenidos para proteger otros derechos e intereses legítimos”, la Ley 1/2014, de 24 de junio,autonómica, establece en su artículo, el 21 lo siguiente:
«Artículo 21. Publicidad de los plenos de las Entidades locales.
Cuando las Entidades locales celebren sesiones plenarias procurarán, siempre que sea posible, su acceso por Internet, bien retransmitiendo la sesión bien dando acceso al archivo audiovisual grabado una vez celebrada la misma. En todo caso las personas asistentes podrán realizar la grabación de las sesiones por sus propios medios respetando en todo caso el funcionamiento ordinario de la institución.»
A nuestro juicio, en el presente caso, la falta de concreción de las razones específicas que hayan podido concurrir, para la “denunciada” falta de publicidad, aparentemente puede dificultar la finalidad pretendida dar publicidad a las sesiones plenarias.
Por último hemos de añadir que, en nuestra opinión, las cuestiones objeto de demanda por la promovente de la queja, podrían ser o resultar debidamente tratadas en desarrollo de las previsiones legales en las correspondientes ordenanzas y reglamentos municipales, principalmente en el correspondiente Reglamento Orgánico municipal.
A la vista de todo ello, formulamos la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del deber de dar cumplimiento a los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios incluidos en la parte expositiva de la presente Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz.
RECOMENDACIÓN 1 para que en cuantas ocasiones se solicite el acceso referido, se proceda a remover los obstáculos que dificulten o puedan impedir la respuesta procedente, actuando de conformidad con lo establecido sobre el derecho de acceso a información y documentación en la Ley Básica de Régimen Local y en el Real Decreto 2568/86, de 28 de noviembre, citados.
RECOMENDACIÓN 2 en el sentido de que se dote la página web del Ayuntamiento y al correspondiente “Portal de Transparencia” de los contenidos legal y reglamentariamente previstos, para facilitar a la ciudadanía y sus representantes, en la mayor medida posible el acceso a información y publicidad activa.
SUGERENCIA para que se adopte por los Órganos municipales de Gobierno iniciativa normativa para la inclusión en el Reglamento Orgánico, previsiones acordadas y consensuadas al respecto por todos los grupos en la Asamblea municipal si es que se evidencia la necesidad de proceder una revisión del referido Reglamento.
Ver asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
