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En relación con la queja registrada en esta Institución con el número de referencia indicado en la que la parte afectada exponía una serie de hechos que podrían tener la consideración de lesivos para los derechos y principios establecidos y determinados básicamente en los Artículos 1.1; 14.1 y, en el Artículo 31 de la Constitución, habiendo realizado el estudio de la documentación e información obrante en el expediente de queja, consideramos preciso formular Resolución concretada en en la siguiente forma
ANTECEDENTES
El interesado en la queja cuestionaba la legalidad de la tarifa que había establecido y cobraba el Ayuntamiento de La Roda de Andalucía por acceso a las instalaciones de Piscina Municipal, tarifa que distinguía entre residentes o no residentes en el Municipio, estableciendo para aquéllos una bonificación.
Visto el escrito de queja y teniéndolo por admitido a trámite, el Defensor del Pueblo Andaluz interesó informe y colaboración al Ayuntamiento, que en su repuesta, nos confirmó lo siguiente:
“(...), por las tarifas para el acceso a las instalaciones de la Piscina Municipal, en la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por la prestación de los servicios de piscina, gimnasio municipal y albergue juvenil, publicada en el BOP nº 271 de 21 de noviembre de 2015, se estipula una bonificación del 50% de dichas tarifas para los empadronados en La Roda de Andalucía.”
El Ayuntamiento nos adjuntaba copia de la publicación en el BOP de la Provincia, tras la aprobación definitiva de la Ordenanza Fiscal citada en el ejercicio de 2015 y sucesivos, en cuyo artículo 3 bis, se establece:
“Los empadronados en la Roda de Andalucía, tendrán una bonificación del 50% de las tarifas” .
Por cuanto antecede, y teniendo en cuenta, la información y la documentación recibidas deseamos formular las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre la regulación legal de los beneficios fiscales en los tributos y precios públicos municipales.
Los tributos locales deberán estar regulados en la correspondiente Ordenanza fiscal, tal y como se establece en el artículo 15 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en lo sucesivo TRLRHL), del siguiente tenor literal:
«Ordenanzas fiscales.
1. Salvo en los supuestos previstos en el artículo 59.1 de esta Ley, las entidades locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de estos.
2. Respecto de los impuestos previstos en el artículo 59.1, los ayuntamientos que decidan hacer uso de las facultades que les confiere esta Ley en orden a la fijación de los elementos necesarios para la determinación de las respectivas cuotas tributarias, deberán acordar el ejercicio de tales facultades, y aprobar las oportunas ordenanzas fiscales.
3. Asimismo, las entidades locales ejercerán la potestad reglamentaria a que se refiere el apartado 2 del artículo 12 de esta Ley, bien en las ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales, bien mediante la aprobación de ordenanzas fiscales específicamente reguladoras de la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales.»
En cuanto a la posibilidad de establecer un beneficio en la Ordenanza Fiscal referida, el artículo 9 de Real Decreto Legislativo 2/2004, (TRLRHL) establece, con carácter general, para todos los tributos locales el principio de reserva de Ley en materia de beneficios fiscales:
«1.- No podrán reconocerse otros beneficios fiscales que los expresamente previstos en las normas con rango de Ley o los derivados de la aplicación de los Tratados Internacionales.
No obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos en la Ley. En particular, y en las condiciones que puedan prever dichas ordenanzas, éstas podrán establecer una bonificación de hasta el 5 % de la cuota a favor de los sujetos pasivos que domicilien sus deudas de vencimiento periódico en una entidad financiera, anticipen pagos o realicen actuaciones que impliquen colaboración en la recaudación de ingresos.»
En este mismo sentido, también se pronuncia la Ley 58/2003 de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante LGT), en su artículo 8.d), al establecer:
«Se regularan en todo caso por Ley:
(…) d. El establecimiento, modificación, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones, bonificaciones, deducciones y demás beneficios o incentivos fiscales.»
Por otra parte, para la determinación de la cuota tributaria de la tasa que nos ocupa (servicio de piscina), esto es, por la prestación de un servicio público, el Legislador estableció -en el Art. 24.2 del TRLRHL, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo- que su importe no podrá exceder en su conjunto del coste real o previsible del mismo, o en defecto de ambos del valor de la prestación recibida.
Complementando el Legislador tributario aquellas previsiones con las del citado Art. 24, en su apartado 4, que establece:
«Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».
Ninguna referencia se incluye en la normativa a criterios diferentes, como los que son objeto de debate entre la Administración y el promovente de queja: empadronamiento/no empadronamiento; que entendemos es la cuestión a debatir en las presentes actuaciones, por mucho que el Ayuntamiento pretenda que se trata de beneficiar a los residentes empadronados en el Municipio
El beneficio establecido – en modo alguno- va encaminado a beneficiar a contribuyentes de colectivos de limitada capacidad contributiva; pues aun dentro del mismo o similar nivel socio-económico, finalmente acaba determinando la concesión de la subvención aplicada únicamente, al hecho o circunstancia del empadronamiento en la Roda de Andalucía, en los términos establecidos en la Ordenanza Fiscal citada.
Diferencia de trato que, vistos los preceptos constitucionales y legales indicados y la doctrina jurisprudencial mayoritaria -que luego citamos-, entendemos que no es respetuosa con aquellos derechos y principios del Ordenamiento Constitucional, ni con el principio de reserva de ley establecido en el ámbito de las bonificaciones tributarias, en virtud del cual no podrán autorizarse ni concederse más bonificaciones que las expresamente contempladas en una norma de rango legal.
Segunda.- Sobre la jurisprudencia y normativa de aplicación al presente supuesto.
Los principios legales de aplicación en materia de bonificaciones en las Ordenanzas fiscales por la prestación de servicios, como en este caso, de piscina municipal, han venido siendo objeto de de tratamiento y puesta en valor en la doctrina de los Tribunales, entre otras, en las siguientes Resoluciones:
- Sentencia del Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 2ª), de 12 de Julio de 2006 RJ/2006/6166, con las siguientes fundamentaciones.
«Fundamento de derecho primero.
(...) 3º) Vulneración del principio de igualdad tarifaria contenido en el art. 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RCL 1956, 85), al establecer la normativa municipal un criterio discriminatorio.
Se aduce en este punto que la sentencia infringe el contenido del citado art. 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales al mantener una interpretación que discrimina a ciudadanos en situaciones idénticas con clara vulneración del principio de igualdad contenido en el art. 14 de la Constitución (RCL 1978, 2836) en relación con el art. 19 de la misma; y ello al discriminar a residentes de no residentes pero no con base a criterios de capacidad económica como sugiere la sentencia sino por el mero hecho de estar o no empadronados en el municipio, con independencia que sean poseedores de una o varias en propiedad, e incluso dándose la paradoja que un propietario de un edificio de consideramos que puede servir a viviendas o apartamentos destinados a su explotación mediante cesión en alquiler, por el mero hecho de estar empadronado en el municipio, gozaría de una consideración privilegiada frente a otra persona que siendo propietario de una única vivienda si no está empadronado se vería obligada a pagar la tarifa por consumo de agua industrial.
(...) Fundamento de derecho cuarto.
En efecto, el art. 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RCL 1956, 85) establece el principio de igualdad de los usuarios ante las tarifas de los servicios. Es cierto que el apartado dos de dicho precepto permite fijar tarifas reducidas o bonificadas, en beneficio de sectores personales económicamente débiles, pero en este uso no se aprobó subvención alguna en materia de tarifas de agua, sino que se estableció la tarifa de consumo doméstico para las viviendas o alojamientos de carácter habitual y permanente en los casos en que los titulares de los contratos figurasen empadronados en el municipio, con independencia de que fueran o no titulares de una o más viviendas, incluyendo, en cambio, dentro del consumo industrial no sólo el servicio prestado a cualquier actividad industrial, comercial, profesional o artística, sino además el prestado a viviendas destinadas a segunda residencia cuyos titulares no figurasen empadronados en el Municipio, diferencia de trato totalmente artificiosa e injustificada, por no venir fundada en un criterio objetivo y razonable de acuerdo con juicios de valor generalmente aceptado (...).»
El Tribunal Supremo, no acepta tales diferencias de trato que consideró injustificadas por no estar fundadas en un criterio objetivo y razonable.
- La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 21 de mayo de 2012, básicamente coincide con la interpretación señalada anteriormente en la Sentencia del Supremo, considera que, en casos de establecimiento de cuotas, artificialmente subvencionadas y reducidas tomando en consideración el criterio del empadronamiento, supondría la introducción de beneficio fiscal no contemplado por el Legislador; por lo que estaríamos ante la vulneración de principios y derechos constitucionales, como el principio de igualdad, superior del ordenamiento y un derecho fundamental, como se desprende de los Artículos. 1.1 y 14 de la Constitución, así como en el Artículo. 31.1 CE, que alude también al principio de generalidad del sistema tributario.
En este sentido, recalcan las Sentencias reseñadas cómo a nivel de normativa básica estatal, el art. 9.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales dispone, -hemos indicado anteriormente- que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en normas con rango de Ley (principio de legalidad), sin perjuicio de que, en materia de tasas, puedan tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas, conforme dispone el art. 24.4 del citado Texto Refundido; lo que en el caso que nos ocupa no sucede, al igual que en los casos objeto de los pronunciamientos jurisdiccionales citados como referentes.
Al margen de lo anterior, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, el municipio, dentro de la esfera de sus competencias, goza de las potestades reglamentarias y de autoorganización, si bien dicha capacidad normativa excluye la facultad para el establecimiento sobre los tributos locales de aquellas bonificaciones que no estén contempladas expresamente por ley.
De tal manera que el reconocimiento, en virtud de una ordenanza fiscal que carece de rango legal, de un beneficio o bonificación fiscal sobre un tributo local, como ocurre en el asunto objeto de la queja, es una actuación que se revela contraria a Derecho, además de las afecciones anteriormente indicadas a la norma Constitucional.
No cabe duda que los beneficios, en virtud de la Ordenanzas aprobada por el Ayuntamiento de La Roda de Andalucía, resultan plenamente encuadrables en el concepto de beneficio fiscal, toda vez que inciden de forma directa sobre la operación liquidatoria del tributo al aplicarse directamente sobre la cuota tributaria.
En consecuencia, entendemos que nos encontramos ante un claro supuesto de beneficio fiscal que, al no estar contemplado en ninguna norma de rango legal, vulnera -insistimos- los principios establecidos en los Artículos. 1.1 (igualdad) y 14 (igualdad ante la Ley) de la Constitución, así como en el Artículo. 31.1 de la misma, donde se establece que “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”, precepto que alude también al principio de generalidad del sistema tributario.
Beneficio fiscal que vulnera también el principio de reserva de Ley en materia tributaria, al que se refieren el artículo 8 de la LGT y 9 del TRLHL.
A la vista de todo ello, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula, a la Alcaldía Presidencia del Ayuntamiento, la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos y principios de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva.
RECOMENDACIÓN: Concretada en que se proceda -a la mayor brevedad- a introducir las modificaciones necesarias en la Ordenanza referida, facilitando un tratamiento igualitario para todos los usuarios del servicio; evitando así los efectos de diferenciación o distinción cuestionados, al no estar plenamente fundamentados en razones vinculadas a la capacidad contributiva de los usuarios, sino finalmente a la circunstancia del empadronamiento.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
