En esta Institución se tramita expediente de queja, promovido por personal laboral fijo de la Administración andaluza, por la negativa de la Consejería de Cultura a facilitar un documento original o copia auténtica del contrato laboral suscrito con la misma, con fecha 11 de marzo de 2013, para desempeñar el puesto de Encargada de control de personal y atención al público en el Museo de Bellas Artes de Sevilla, adscrito a su Delegación Territorial de Cultura de Sevilla.
En el curso de la tramitación de dicha queja, como consecuencia de la información aportada por la Administración, se acordó la conclusión de actuaciones y archivo del expediente, por entender que se había atendido la petición de la persona promotora de la misma, dándose cuenta de ello a la Secretaria General Técnica de la Consejería de Cultura y a la interesada.
Con posterioridad, se ha personado nuevamente en esta Institución la afectada para manifestar su disconformidad con el archivo y cierre de su queja, poniendo de manifiesto que por parte de la Consejería de Cultura únicamente se le facilita copia compulsada del contrato laboral solicitado, no atendiéndose su petición de que le fuera entregado el original del contrato o, en su defecto, copia auténtica emitida por la autoridad competente.
A la vista de estos hechos, esta Institución ha procedido a reabrir el expediente de queja y a adoptar una decisión en relación con el mismo, en base a los siguientes.
ANTECEDENTES
Del resumen de las actuaciones llevadas a cabo por este Comisionado ante la Secretaría General Técnica de la Consejería de Cultura, recibimos sendos informes en los términos contenidos en sus escritos de 17 de febrero y 3 de julio de julio de 2017.
Consecuencia de dichos informes, y documentación aportada, resolvimos la conclusión de nuestras actuaciones y el archivo del expediente por entender que a la interesada se le había facilitado el documento reiteradamente solicitado.
Conviene recordar que la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública, en escrito remitido al Servicio de Personal de la Consejería de Cultura, con fecha 12/09/2016, registro de salida núm. 37175, del día 19, señalaba:
“(...) La intervención de este centro directivo se circunscribe a la remisión de instrucciones relativas a la generación de los correspondientes contratos mediante la aplicación existente en el Sistema de Información de Recursos Humanos (SIRhus), siendo los correspondientes órganos gestores los responsables de su generación para la firma por cuadriplicado por el trabajador. Uno de los ejemplares firmados debe ser entregado al trabajador, debiendo constar otro ejemplar en el expediente personal del trabajador, que debe encontrarse en el centro directivo competente en materia de personal del que dependa su puesto de trabajo, conforme dispone el artículo 1 de la orden de 26 de diciembre de 2000, por la que se regula el contenido, tramitación, gestión y archivo de los expedientes personales correspondientes a personal al servicio de la Junta de Andalucía.”
Por su parte, la Secretaria General Técnica de la Consejería de Cultura, en respuesta a esta Defensoría, s/escrito de 3 de julio de 2017, registro de salida núm. 201799900321171, del día 5, entre otras cuestiones, nos indicaba:
“(..) Según las instrucciones dadas por la Dirección General de Función Pública y Recursos Humanos de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, y tratándose de un nombramiento procedente de un concurso de acceso, la Delegación Territorial, como órgano gestor generó el contrato a partir de la aplicación existente en el Sistema de Información de Recursos Humanos (SirhUS), imprimiendo por cuadruplicado ejemplar el contrato, que incorpora la firma de la Directora General de Recursos Humanos y Función Pública, y recabó la firma de la trabajadora, entregándole un ejemplar e incluyendo otro en su expediente personal. Así se ha procedido por la Delegación Territorial, por lo que no existe un contrato con rúbrica original de la representante de la Administración, tal y como solicita la interesada; el contrato existente es el generado por el sistema SIRhUS.”
Como última actuación en el expediente, consta escrito de la Secretaría General Técnica, fecha 3 de julio de 2017, s/Rer. SV. PERSONAL Y A.G/CB, sin registro de salida, y con entrada en esta Institución en fecha 11/07/2017, donde quedó registrado con el núm. 201700012722, por el que se informa de las actuaciones realizadas por el centro directivo ante la la petición formulada por la interesada, al tiempo de que se envía copia de oficio remitido a dicha Secretaría General por su Delegación Territorial de Sevilla, de 4 de julio de 2017, registro de salida núm. 201799900321171, del día 05/07/2017, donde se reseña que se había facilitado a la interesada, personada en la sede del ente territorial, el documento solicitado así como copias auténticas del mismo.
A la vista de dicha información, notificamos a la Secretaría General Técnica, la conclusión de actuaciones y archivo del expediente, por entender que se había atendido su petición, dándose cuenta de ello a la interesada
No obstante, tras personarse en esta Institución, la persona interesada nos manifiesta su disconformidad con cierre del expediente por cuanto la Consejería de Cultura únicamente le facilita copia compulsada del contrato laboral indicado y, por tanto, no se corresponde con la petición formulada, cual es la entrega del original del contrato -que nunca se le ha facilitado- o, en su defecto, copia auténtica emitida por la autoridad competente, a la que legalmente tiene derecho.
En definitiva, sin perjuicio de las distintas instrucciones dictadas por los centros directivos reseñados, y sus respectivos contenidos que hemos transcritos y a los que nos remitimos, resulta evidente que una vez formalizado el contrato laboral a la trabajadora debió entregársele uno de los ejemplares firmados, pero en ningún caso copia del mismo, sea o no compulsada, sino, en ausencia de original, copia auténtica del contrato, expedida por la autoridad competente.
En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos conveniente plantear a la Viceconsejería de la Consejería de Cultura, las siguientes
CONSIDERACIONES
1. La obligación del empresario de informar al trabajador por cuenta ajena de los elementos esenciales del contrato de trabajo y de la relación laboral
El art. 8.3 del Estatuto de los Trabajadores (en adelante ET), texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, obliga al empresario, expresamente, a entregar una copia básica de los contratos que deban celebrarse por escrito a los representantes de los trabajadores.
Asimismo, en el art. 16.1 del ET, tras la modificación introducida por Ley 14/2000, de 29 de diciembre, se establece para los empresarios la obligación de comunicar a los servicios públicos de empleo, en el plazo de los diez días hábiles siguientes a su concertación, el contenido de los contratos de trabajo que celebren o las prórrogas de los mismos.
Aunque nada se diga expresamente al respecto en el Estatuto de los Trabajadores, en relación con los propios trabajadores, es obvio que ello no quiere decir que el trabajador no tenga derecho a tener su copia del contrato de trabajo, como documento contractual bilateral que es.
Además, en el art. 8.5 del ET se establece que cuando la relación laboral sea de duración superior a cuatro semanas el empresario deberá informar por escrito al trabajador sobre los elementos esenciales del contrato y las principales condiciones de ejecución de la prestación laboral, siempre que tales elementos y condiciones no figuren en el contrato de trabajo formalizado por escrito.
Este precepto, cuya redacción procede de las modificaciones introducidas en el ET por la Ley 11/1994, de 19 de mayo, incorporó en su momento al Derecho español la Directiva del Consejo 91/533/CEE, de 14 de octubre, relativa a la obligación del empresario de informar al trabajador acerca de las condiciones aplicables al contrato de trabajo o a la relación laboral.
El mismo precepto dispone que, reglamentariamente, se establecerán los términos y plazos en que el empresario deberá informar al trabajador, lo que se lleva a cabo por medio del Real Decreto 1659/1998, de 24 de julio, por el que se desarrolla el art. 8.5 del ET en materia de información al trabajador sobre los elementos esenciales del contrato de trabajo.
En ese sentido, el art. 6 de dicho Real Decreto dispone que esta información deberá ser facilitada por el empresario al trabajador en el plazo de dos meses a contar desde la fecha de comienzo de la relación laboral.
De esta forma, se posibilita una mejor información al trabajador sobre los derechos y obligaciones asumidos en el contrato de trabajo, a la vez que se introduce una mayor claridad en el desarrollo de la relación laboral.
También debe tenerse en cuenta, a este respecto, el hecho de que la propia Ley de Infracciones y Sanciones en el orden Social (Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto), prevé que no informar por parte del empleador al trabajador de los elementos esenciales del contrato, es decir, lo que en la práctica significa no entregar al trabajador una copia del mismo, supone una infracción que lleva aparejada la correspondiente sanción pecuniaria.
En consecuencia, es preceptivo la entrega al trabajador de una copia del contrato de trabajo por parte del empleador al iniciarse la relación laboral, salvo que el trabajador haya firmado un documento en el que se declara haber recibido información sobre los elementos esenciales del contrato.
Esta práctica, de entrega de una copia del contrato al trabajador a la firma del mismo, por lo que nos comunica esa Administración en el informe remitido, es la que sigue la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública, en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía, como hemos reseñado anteriormente.
2. El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos
Uno de los instrumentos que permiten hacer efectivas las garantías de la ciudadanía frente al ejercicio de las prerrogativas de las que goza la Administración es el derecho de acceso que se le reconoce a los archivos y registros administrativos, consagrado en el art. 105. b) de la Constitución Española (en adelante CE) y en el art. 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (en adelante EA) .
Este derecho, junto a otras manifestaciones de los principios garantizados por la Constitución a la ciudadanía en sus relaciones con las Administraciones públicas, integra el contenido del derecho a una buena administración contenido en el artículo 41 de la Carta de Derechos de la Unión Europea y expresamente reconocido en el art. 31 EA.
A este respecto, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 2000, “el derecho de acceso a los registros y documentos administrativos constituye un derecho de los ciudadanos de los llamados de la tercera generación”, considerando que “está enraizado en el principio de transparencia administrativa, el cual responde a una nueva estructuración de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos”.
Con la inclusión del principio de transparencia en el art. 133 del EA y su consideración como uno de los principios de actuación de la Administración de la Junta de Andalucía, se garantiza al máximo nivel normativo el derecho de acceso a la información relacionada con el desarrollo de la actividad pública, en cumplimiento de los principios constitucionales garantistas de las relaciones de la ciudadanía con el sector público.
Dichos principios, a su vez, se contemplan, con carácter general, como pautas a las que deben sujetar sus actuaciones todas las Administraciones Públicas, en el art. 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y, por lo que se refiere a la Administración Pública Andaluza, en los artículos 3 y 5 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.
El derecho de acceso comprende tanto el acceso directo a los documentos en cuestión como el de obtener copias y certificados de los mismos. Su desarrollo normativo se ha articulado especialmente en torno a la Ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC) y Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (en adelante LTPA), que trasladan a nuestro ordenamiento jurídico los principios asentados por el Consejo de Europa en el Convenio para el acceso a Documentos Oficiales de 2008.
En el Título III de la Ley 1/2014 (LTPA), se regula el ejercicio del derecho de acceso a la información pública que se reconoce en la misma, que se define, en su art. 2. a), como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.
En cuanto al acceso a esos documentos, el art. 7. b) de dicha Ley establece el derecho de cualquier persona a acceder en los términos previstos en la misma a los contenidos o documentos que obren en poder de cualesquiera de las personas y entidades incluidas en su ámbito de aplicación, y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
De forma más concreta, el derecho de consulta de los expedientes administrativos en los que se es parte como interesados, viene regulado en la LPAC, en el Capítulo 1 del Título IV, “garantías del procedimiento”, en cuyo art. 53 se regulan los derechos del interesado en el procedimiento administrativo, en los mismos términos que los que ya recogía la antigua Ley 30/1992, de 26 de noviembre de procedimiento administrativo.
De dicha regulación cabe concluir que el acceso podrá ejercerse en cualquier momento, y que el ejercicio de dicho derecho comprende, a su vez:
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El derecho a conocer en cualquier momento el estado de tramitación del procedimiento.
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El derecho de acceso físico al mismo expediente, de forma presencial, telemática o en soporte informático.
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El derecho a obtener copias de los documentos que obren en el expediente.
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El derecho a a identificar a los funcionarios intervinientes en el mismo
Por consiguiente, la solicitud de acceso y obtención de copias de un documento público, objeto de la presente queja, constituye un derecho de la interesada de acceso a información pública plenamente garantizado en nuestro ordenamiento jurídico, en las normas referidas, y que compromete a la Administración Pública Andaluza a respetar escrupulosamente ese núcleo esencial indisponible que integra el derecho constitucional de acceso a los archivos y registros administrativos, indispensable para el efectivo ejercicio de los principios de transparencia y buena administración estatutariamente reconocidos.
3. La emisión de copias de documentos por la Administración
En relación con la validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones Públicas, el art. 27.1 de la LPAC, establece que “las copias auténticas de documentos privados surten únicamente efectos administrativos” y que “las copias auténticas realizadas por una Administración Pública tendrán validez en las restantes Administraciones”, añadiendo que, a estos efectos, “la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada”.
En el apartado 2 del art. 27 se precisa que tendrá la consideración de copia auténtica de un documento público administrativo o privado, “las realizadas, cualquiera que sea su soporte, por los órganos competentes de las Administraciones Públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido”, así como que “las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales”.
Para garantizar la identidad y contenido de las copias electrónicas, en papel o en otro soporte no electrónico susceptible de digitalización, el apartado 3 del art.27 las sujeta a determinadas reglas; entre otras, a las siguientes:
“c) Las copias en soporte papel de documentos electrónicos requerirán que en las mismas figure la condición de copia y contendrán un código generado electrónicamente u otro sistema de verificación, que permitirá contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos del órgano u Organismo público emisor.
d) Las copias en soporte papel de documentos originales emitidos en dicho soporte se proporcionarán mediante una copia auténtica en papel del documento electrónico que se encuentre en poder de la Administración o bien mediante una puesta de manifiesto electrónica conteniendo copia auténtica del documento original.
A estos efectos, las Administraciones harán públicos, a través de la sede electrónica correspondiente, los códigos seguros de verificación u otro sistema de verificación utilizado”.
De acuerdo con estas normas, las copias auténticas de documentos públicos originales emitidos por una Administración Pública, ya sean en soporte papel o electrónicas, tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales y, según dispone el art. 27.4 de la LPAC, los interesados podrán solicitarlas, en cualquier momento, solicitándolo “al órgano que emitió el documento original, debiendo expedirse, salvo las excepciones derivadas de la aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en el plazo de quince días a contar desde la recepción de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente”. Asimismo, las Administraciones Públicas estarán obligadas a expedir copias auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo.
En cuanto a la emisión de las copias de documentos administrativos, “cada Administración Pública determinará los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados”.
En el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía, el Decreto 204/1995, de 29 de agosto, por el que se establecen medidas organizativas para los servicios administrativos de atención directa a los ciudadanos, regula esta materia.
A este respecto, el art. 21 del referido Decreto, distingue dos tipos de copias de documentos:
“1.- Las copias auténticas de documentos administrativos expedidos por el mismo órgano que emitió el documento original.
2.- Las copias autenticadas de documentos privados y públicos, mediante cotejo con el original y en las que se estampará si procediera la correspondiente diligencia de compulsa”.
En el art. 22 de esta norma se determina la competencia para la expedición de copias que corresponderá a los órganos que se expresan a continuación:
“1.- La expedición de copias auténticas de documentos administrativos de la Junta de Andalucía, corresponderá a los órganos administrativos que hubieran emitido el documento original.
2.- La expedición de copias autenticadas de documentos administrativos de la Junta de Andalucía, corresponderá a las jefaturas de sección u órgano asimilado dependiente del órgano que hubiera emitido el documento original y que tengan encomendada las funciones de tramitación o custodia del expediente a que pertenezca dicho documento original. En caso de que el órgano que produjo el documento original hubiese desaparecido, dicha competencia para autenticar le corresponderá a las jefaturas de sección u órganos similares que tengan encomendada la custodia del expediente a que pertenezca dicho documento original.
Los interesados en obtener las copias anteriormente mencionadas las solicitarán ante los órganos competentes para expedirlas” .
Esta regulación, como se puede observar, dada su fecha de promulgación, se encuentra desfasada respecto de la regulación contenida en la norma básica en la materia que se contiene en el art. 27 de la 39/2015 y de la que se puede destacar la práctica desaparición de la “copia compulsada”, puesto que todas las copias electrónicas son copias auténticas y, como indica el artículo 27.2, las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales.
En consecuencia, de conformidad con estas normas, la persona promotora de esta queja tiene derecho a que se le expida copia auténtica del contrato de trabajo que solicita, toda vez que, según acredita la interesada, lo que se le ha entregado es una copia autenticada con la correspondiente diligencia de compulsa.
Por tanto, la actuación de esa Administración deberá ajustarse a las normas y principios constitucionales y estatutarios referidos en estas consideraciones a fin de garantizar el derecho de acceso de la ciudadanía a la información pública reconocido en el art. 105. b) de la Constitución Española y el derecho a la buena administración, contenido en el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
En atención a cuanto antecede y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz se formula a la Viceconsejería de Cultura, la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales establecidos en los preceptos referidos en las Consideraciones de la presente Resolución y a los que se debe dar inmediato cumplimiento.
RECOMENDACIÓN: Para que se entregue, sin más demoras, a la interesada, un documento original o copia auténtica del contrato laboral suscrito, con fecha 11 de marzo de 2013, para desempeñar el puesto de Encargada de control de personal y atención al público en el Museo de Bellas Artes de Sevilla, adscrito a su Delegación Territorial de Cultura de Sevilla.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
