Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.
ANTECEDENTES
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Con fecha 27 de Febrero de 2018 fue presentado escrito por representantes de organizaciones sindicales personados en el procedimiento 61/2016 seguido ante el Ayuntamiento de Sevilla, relativo al escudo de la ciudad de Sevilla. En su comunicación, así como en diversa documentación añadida, expresan su queja señalando omisiones en los trámites del procedimiento y su discrepancia de fondo con la inclusión de determinados elementos entre los lemas del escudo finalmente aprobado.
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Tras la correspondiente petición de informe, el Ayuntamiento de Sevilla comunicó:
“El Excmo, Ayuntamiento Pleno, en sesión celebrada el 27 de diciembre de 2016, inicia de oficio el procedimiento para la aprobación del escudo de la ciudad de Sevilla, en dicho acuerdo se contempló la apertura de un periodo de información pública de 20 días.
Una vez transcurrido el citado periodo de exposición pública, fueron presentadas alegaciones por distintas entidades que figuran en el expediente que a los efectos se adjunta, concretamente y en lo que a la presente queja concierne, de una parte el Grupo de Concejales de Participa Sevilla alegó que en el citado acuerdo plenario no se contempló la exigencia prevista en el art 9.3 de la Ley 6/2003, de 9 de octubre e símbolos de Andalucía de citar expresamente a todas las asociaciones vecinales y aquellas otras cuyo objeto social estuviera directamente relacionado con la conservación y promoción del patrimonio histórico, artístico y cultural de la Entidad Local y de otra parte los representantes sindicales de las uniones provinciales de Sevilla de CCOO y UGT en su condición de representantes de los citados sindicatos en la Mesa de Participación de la Memoria Histórica del Ayuntamiento de Sevilla alegaron que el escudo propuesto podría contravenir la Ley 52/2007, de Memoria Histórica en lo relativo al título recogido en la filatelia del mismo con la denominación de Mariana al ser concedido por el entonces Jefe del Estado, basado en los argumentos que en las citadas alegaciones se exponen y que obran en el expediente y se someta el procedimiento a informe de la Mesa de Participación de la Memoria Histórica.
A la vista de estas alegaciones se emite Resolución con fecha 28 de abril de 2017, ordenando una nueva apertura de periodo de información publica, indicando el lugar de exhibición del expediente, citando expresamente a las entidades indicadas en el art 9.3 de la Ley 6/2003, de 9 de octubre, así como ordenando la remisión del expediente y sus alegaciones a la Oficina de la Memoria Histórica, Dicha Resolución fue publicada en el BOJA n° 98 de 25 de mayo de 2017.
Posteriormente se da vista del expediente con fecha 5 de junio entre otros al representante del Grupo Municipal Participa Sevilla, siendo dicho grupo parte de la mesa de la Memoria Histórica del Ayuntamiento de Sevilla y se le entregan las copias que solicita tal como obra en el expediente.
De otra parte en este segundo periodo de exposición pública fueron presentadas nuevas alegaciones que aparecen recogidas en el expediente y dentro de ellas en lo que a esta queja se refiere la presentada por los titulares de la Mesa de Participación de la Memoria Histórica en el Ayuntamiento de Sevilla de con el fin de que se retire del Escudo el título concedido por el entonces Jefe del Estado mediante decreto de 6 de diciembre de 1946, junto con dicha alegación se emite informe justificativo.
De otro lado la Comisión de expertos se reúne en fecha 20-6-2017, 25-7-2017 y 26-10-2017, concretamente en la primera acta de dicha comisión, que obra en el expediente se desestiman las alegaciones presentadas por CCOO y UGT como miembros de la Mesa de la Memoria Histórica de Sevilla con la pretensión de retirar de la filatelia el título de Mariana al ser un título concedido por el entonces Jefe del Estado, remitiéndose a la contestación que realizan a la alegación sexta del Grupo Participa, indicando que fue el Ayuntamiento Pleno el que solicitó el referido titulo al Gobierno, en consideración al carácter imperante en la ciudad, siendo el titular de la citada competencia el Jefe de Estado, al ser en ese momento el Jefe de Estado Francisco Franco es la razón por la que dicho título está concedido .
De otra parte en dicha acta se recoge asimismo, expresamente, Con respecto a la remisión del expediente para su estudio a la comisión de la memoria histórica la comisión aboga que se trata de una cuestión que trasciende al grupo de expertos. No obstante se tiene constancia de la remisión del expediente a la citada comisión para su consideración .
Por tanto, como ha quedado expuesto, la oficina de la memoria histórica tuvo conocimiento del expediente y emitió informe en las alegaciones presentadas, con un sentido similar al presentado previamente por CCOO y UGT como miembros de la citada Mesa de participación de la Oficina de la Memoria Histórica, en las alegaciones que presentaron y que a su vez fueron desestimadas por la Comisión de Expertos en sesión de 20 de junio de 2017.
2°.- Se adjunta copia del expediente administrativo, no obra informe del Registro Andaluz de Entidades Locales de la Junta de Andalucía, conforme a lo establecido en el artículo 13 de la Ley 61/2002, de 9 de octubre. de símbolos, tratamientos y registro de las Entidades Locales de Andalucía, ya que aunque en el acuerdo inicial del Pleno se estableció dicha obligación, se basó en una normativa derogada o modificada, ya que el citado artículo 13, no establece la obligación de consulta previa sino que tras la modificación operada por la disposición final 2a de la Ley de Autonomía Local de Andalucía, la solicitud de dicho informe resulta facultativa y el Pleno en sesión celebrada el 27 de diciembre de 2017 decidió aprobar definitivamente el Escudo de la ciudad de Sevilla y solicitarla inscripción al Registro de Entidades Locales, anteriormente citado, sin exigir dicho informe.
Finalmente es necesario indicar que el escudo fue inscrito, mediante Resolución de 13 de febrero de 2018, de la Dirección General de Administración Local, por la que se admite la inscripción en el Registro Andaluz de Entidades Locales, del escudo de la ciudad de Sevilla, sin que dicho órgano apreciara en ningún caso la obligación de su previo informe conforme al citado articulo 13. Que dicha Resolución ha sido publicada en el BOJA n° 34 de 16 de febrero de 2018 y en ella se informaba de la posibilidad de interposición de recurso contra la misma en los plazos y forma previstos en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción-Contencioso Administrativa”.
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Con fecha 5 de Mayo de 2018 se recibe informe de la Dirección General de Administración Local, de la Consejería de Presidencia, Administración Local y Memoria Democrática, que indica:
“Una vez comprobados los requisitos exigidos por la Ley 6/2003, de 9 de octubre, de Símbolos, Tratamiento y Registro de las Entidades Locales de Andalucía, se publico en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA) n.º 34 de 16 de febrero de 2018, “Resolución de 13 de febrero de 2018, de la Dirección General de Administración Local, por la que se admite la inscripción en el Registro Andaluz de Entidades Locales del escudo de la ciudad de Sevilla”, la cual se adjuntar Mediante oficio de 16 de febrero de 2018 se comunicó al Excmo. Ayuntamiento de la Ciudad de Sevilla la inscripción de su Escudo Municipal en el mencionado Registro.
Asimismo, el articulo 13 de la citada Ley, modificado por la Disposición Final Segunda de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), establece “Previamente a la resolución del procedimiento, y con el fin de que el símbolo que se vaya a aprobar no sea idéntico o induzca a error o confusión con otros válidamente inscritos, se podrá solicitar al Registro Andaluz de Entidades Locales información al respecto". Dicho informe potestativo no fue solicitado al Registro durante la tramitación del Escudo Municipal por el Excmo. Ayuntamiento de la Ciudad Sevilla.
No obstante, esta Dirección General emitió informe, el cual consta en el expediente, con el fin de comprobar que el símbolo que se pretende aprobar no es idéntico o induce a error o confusión con otros válidamente inscritos en el Registro. Este informe de fecha de 13 de febrero de 2018, el cual se adjunta, dictamina que "se ha comprobado, una vez revisados los símbolos inscritos a día de la fecha, que no existe ninguno idéntico o que pueda inducir error o confusión con el que se pretende aprobar”.
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Con fecha 13 de Agosto se recibe escrito de las organizaciones promotoras de la queja formulando alegaciones ante los informes recibidos, en la que se viene a ratificar su criterio de someter al ámbito de la normativa memorialista el proceso de aprobación del escudo de la ciudad y, en particular, la necesidad de omitir el término mariana del lema del escudo.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Podemos resumir los contenidos de la queja sobre el expediente de definición y aprobación del escudo de la ciudad de Sevilla en un doble sentido. De un lado los aspectos procedimentales aludidos en relación con el efectivo ejercicio de participación de las entidades sindicales y ciudadanas en el curso del expediente citado (61/2016). Y, de otro lado, la cuestión afecta al alcance de dcho expediente en relación con su posible afección a la normativa relativa a la memoria histórica y democrática.
Segunda.- El principal reproche que expresan los interesados en el expediente de queja es la restricción que se ha operado en el curso de los trámites de elaboración y aprobación formal del escudo de Sevilla llevado a cabo por el Ayuntamiento de la ciudad. En concreto, entienden que en el ámbito municipal quedó constituida la Mesa de Participación de la Memoria Histórica para asesorar a la corporación de todas las cuestiones relativas a tal materia y para la aplicación de la Ley 52/2007 de Memoria Histórica. Se afirma que esa intervención no ha sido respetada.
Este asunto fue encausado en el expediente 61/2016 y aprobado por el pleno de la Corporación del día 21 de Diciembre de 2016, abriendo un periodo de información pública. Precisamente, en el ejercicio de tal opción, se realizan sendas alegaciones apostando por la oportunidad de convocar a todas las entidades y colectivos interesados en la materia debatida (conforme solicita el Grupo Municipal Participa, con fecha 6 de Febrero), así como para aplicar la normativa de memoria histórica a todos los trámites que se desarrollaran con motivo del citado expediente 61/2016 (cuestión alegada precisamente por las organizaciones sindicales firmantes de la queja, con fecha 17 de Febrero).
Efectivamente, se concede un nuevo periodo de información pública ( BOP 119, de 26 de Mayo de 2017 y BOJA 98, de 25 de Mayo de 2017) y las organizaciones sindicales hacen uso de su derecho mediante un escrito de 20 de Junio, suscrito también por diversos representantes de entidades y asociaciones memorialistas.
A partir de estas alegaciones, y las de otros ciudadanos, la “Comisión creada para el estudio y definición de los símbolos de la ciudad de Sevilla” reseña las sucesivas propuestas que se han acogido entre sus debates. La citada Comisión celebra reuniones con fechas 20 de Junio, 25 de Julio y 26 de Octubre.
Finalmente, se acuerda con fecha 19 de Diciembre de 2017 aprobar el proyecto de escudo realizado por la Comisión para su elevación al pleno; y dicho pleno del Ayuntamiento en su sesión de 27 de Diciembre procede a la aprobación definitiva del escudo de la ciudad.
Encontramos dos circunstancias que merecen ser comentadas a lo largo de este procedimiento. En primer lugar, la escasa documentación que se reseña en las actas de los trabajos realizados por la Comisión de Expertos a fin de poder evaluar el debate y los criterios que merecen cada una de las aportaciones que realizan, particularmente, los responsables sindicales y que se resumen en el sometimiento del expediente municipal a la normativa específica de memoria democrática proponiendo la intervención del grupo de técnicos y expertos previstos para analizar las propias circunstancias históricas de la presencia del lema controvertido por los alegantes.
Y, en segundo lugar, no consta de manera expresa la remisión formal a la Mesa de Participación de Memoria Democrática del Ayuntamiento de Sevilla, en concreto a su Comisión de Expertos, a tenor de lo acordado en la resolución 309, de 28 de Abril de 2017.
Precisamente, el resultado expreso de tales alegaciones viene a compartir dicho trámite porque esta remisión forma parte de los acuerdos de la citada resolución 309, publicados en el BOP 119, de 26 de Mayo de 2017 y BOJA 98, de 25 de Mayo de 2017. Se acuerda: «Remitir el expediente y sus correspondientes alegaciones para su informe en sus ámbitos correspondientes a la Comisión de Expertos y a la Mesa de Expertos de la Oficina de la Memoria». Una previsión que resulta congruente con la circunstancia de ampliar con un nuevo periodo de información pública el expediente incoado sobre el escudo de la ciudad y con la significación que cabe deducir de la creación formal de esta Mesa de Participación a cargo de los responsables municipales.
Desde el punto de vista de la regulación del procedimiento, hemos de recordar que el expediente se incoa por el Ayuntamiento para dar cumplimiento a las previsiones de la Ley 6/2003, de 9 de Octubre de Símbolos, tratamientos y Registros de Entidades Locales de Andalucía. Dicha ley establece que será preceptivo la emisión de un informe a cargo de expertos y peritos en la materia (artículo 5.3) para la aprobación formal del escudo dela ciudad. Dicha función técnica se otorga a la Comisión de Expertos en cuestiones heráldicas e históricas que se constituye expresamente para tal función (10 de Septiembre de 2013 y 16 de Marzo de 2017).
Desde la regulación general del procedimiento (Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común) también podemos añadir que los informes se presumen facultativos y no vinculantes, salvo que exista disposición expresa en contra. La Ley citada 6/2003, determina que será preceptivo el informe técnico o pericial que debe asumir la aludida Comisión. Y, efectivamente, los trámites cuentan con la aportación final del criterio técnico emitido por esa Comisión en su reunión de 26 de Octubre de 2017 para servir de base a la propuesta de resolución que se eleva al pleno.
Por su parte, la remisión al grupo o comisión de expertos de Memoria Democrática, no viene respaldada por una norma de rango legal, pero sí podríamos entender que ha sido dispuesta su intervención por varios argumentos. Primero porque así se acuerda y publica en la resolución 306 de la Delegación de Economía, Comercio y Relaciones Institucionales; segundo porque es la función que se otorga al grupo de expertos memorialistas cuando el pleno de 30 de Octubre de 2016 aprueba la creación de la Mesa de Participación de Memoria Democrática y la Mesa de Expertos; y tercero, porque los propios trabajos de la Comisión (histórica) aluden para abordar sus opiniones que los temas alegados por las organizaciones sindicales trascienden del ámbito de sus conocimientos, dando por entendido que serán conocidos por el grupo de expertos memorialistas para su estudio (remisión formal que no se acredita).
Debemos entender que el propio acuerdo, dictado por resolución 306 de la Delegación municipal, viene a solicitar el informe del grupo de expertos memorialistas siguiendo las funciones de la Mesa de Participación y Mesa de Expertos que se crea para las cuestiones memorialistas. Es una previsión técnica que el Ayuntamiento establece para poder disponer de criterios solventes y acreditados en estas cuestiones apoyándose en sus trabajos y conocimientos. Y, atendiendo a estas funciones, la Delegación acuerda dar su traslado para propiciar esa aportación experta, ordenando los impulsos del procedimiento sumándole un trámite previsto pero que, además, viene a compartir de manera expresa una alegación presentada por los sindicatos.
Recordando ese carácter de facultativo y no vinculante que la Ley 39/2015 otorga a los informes aportados a los procedimientos, resulta difícil poder conceder la naturaleza de preceptivo al criterio técnico que pudiera aportar ese grupo de expertos memorialistas y cuya omisión pudiera derivar en supuestos de anulabilidad del procedimiento establecido por la Ley 6/2003. Como, igualmente, nos encontraríamos ante un informe que no parece ostentar el rango de determinante, en el marco de los trabajos acometidos centrado en la aprobación formal del escudo de la ciudad de Sevilla, acorde con el procedimiento de dicha Ley 6/2003, de 9 de Octubre de Símbolos, tratamientos y Registros de Entidades Locales de Andalucía.
Y en orden al ejercicio efectivo del derecho de participación, y sin perjuicio de una manifiesta mejora en esas reseñas formales de los sucesivos trámites del expediente, constan las aportaciones efectivas de las consideraciones, opiniones y alegaciones por parte de las organizaciones sindicales a la hora de ilustrar, desde su perspectiva e intereses, los contenidos de los trabajos y discusiones sobre el escudo de la ciudad. De un lado, obteniendo el reconocimiento de garantizar esa información con un nuevo plazo para ejercer esas alegaciones y, de otro, aportando al expediente los criterios y opiniones elaboradas por dichas organizaciones en esa dualidad de aspectos ya comentada, sobre la aplicación de la normativa sobre memoria democrática y la inclusión en el escudo de un lema supuestamente improcedente.
Dicho de otra forma; no se puede afirmar que el contenido de las ideas y posiciones de los sindicatos, miembros de la Mesa de Participación de Memoria Democrática, no se hayan incorporado en las alegaciones, dentro del ejercicio de participación seguido en el expediente incoado según la citada Ley 6/2003.
Tercera.- La cuestión sustancial debatida desde las organizaciones promotoras de la queja alude a la, supuestamente inadecuada, inclusión del lema “mariana” entre los elementos del escudo, por considerarla referida a un caso incluible bajo el ámbito de análisis de la normativa sobre memoria democrática.
El estudio y la aproximación histórica a estas circunstancias permiten acceder al conocimiento objetivo de unos hechos que, hasta el momento, permanecen desconocidos para una gran parte de la sociedad. Tal sucede con este particular aspecto del lema analizado que, situado en el escudo, parece deducir unos antecedentes históricos de tanta raigambre como los otros componentes de este símbolo ancestral. Sin embargo, se alude a un lema que fue añadido en 1946 y enmarcado en las circunstancias de aquellos años.
Los promotores de la queja interpretan una identidad inexcusable entre este lema del escudo y “actos de enaltecimiento de la sublevación militar como una Cruzada que contó con apoyo sobrenatural, expresado o difundido públicamente a través de ese escudo como sucede en el presente caso”. Apuntan, para este argumento, la concesión de honores militares a la figura de la Virgen de los Reyes a la que Sevilla acoge como “Patrona que bajo su égida se salvó de las hordas rojas contribuyendo de modo decisivo al renacer de la Patria”, según declara el Decreto de 25 de Mayo de 1939, firmado por Francisco Franco. Al igual que recuerdan que dicho título fue concedido para su inclusión entre los lemas del escudo de la ciudad mediante Decreto de 6 de Diciembre de 1946 (BOE 8, de 8 de enero de 1947), firmado por el Jefe del Estado.
Por contra, la Comisión municipal manifiesta que tal inclusión en el lema se justifica por entender que “fue el propio Ayuntamiento en pleno el que solicita el referido título al gobierno, en consideración al carácter imperante de la ciudad, siendo el titular de la citada competencia el jefe del Estado. Al ser en este momento Francisco Franco el jefe del Estado, es la razón por la que dicho título está concedido por el dictador citado en la alegación”. De hecho, como ya apuntan en su escrito de queja los promotores, la motivación del Decreto para la inclusión del lema “mariana” en el escudo de la ciudad es sustancialmente distinta de la que se expresó en su día para otorgar honores militares a la patrona de la archidiócesis, en la que no se relatan acontecimientos de carácter bélico, como sí se aluden en el primer Decreto de 25 de Mayo de 1939.
Ciertamente, no es un debate fácil y aún menos alcanzar una posición diáfana. Se discute, en suma, el alcance y significado del lema “mariana” en relación a si queda afectado entre los símbolos que transmiten o representan valores y mensajes que contravienen los contenidos básicos de la normativa de memoria democrática establecidos por Ley 52/2007, de 26 de Diciembre.
En un sentido literal, hablaríamos de un concepto más amplio y no ceñido a la específica referencia al patronazgo citado, que se utilizó en su momento para caracterizar el relato de pasajes de la contienda civil en la ciudad en exaltación del bando vencedor, y que, en su ámbito, sea militar (por la concesión de honores) o eclesiástico (por el patronazgo acordado) probablemente merezcan una revisión y actualización profundas de sus motivaciones.
Pero, en concreto, la motivación del término “mariana”, para justificar su inclusión entre los lemas del escudo de la ciudad, se formaliza en un informe del archivero-bibliotecario de noviembre de 1946, aportado en el expediente, que recoge un laudatorio relato de alusiones históricas de los valores marianistas en torno a los acontecimientos de la ciudad de Sevilla; sin referencia a los hechos de 1936.
Más bien podríamos decir que la discusión giraría en torno a la compatibilidad del lema del escudo con los valores aconfesionales del Estado y sus símbolos, respecto de la utilización o presencia de elementos religiosos en estos escudos u otros signos institucionales y oficiales. Es, por tanto, una cuestión que ha sido abordada en una variada jurisprudencia que señala algunas líneas interpretativas desde la abundante casuística que acostumbra a producirse en estos temas tan polémicos.
En este sentido se expresan los promotores de la queja alegando la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) y del propio Tribunal Constitucional (STC 5/1981), proscribiendo la identificación de los poderes públicos con una concreta creencia religiosa que limite la libertad religiosa de cada individuo.
En esta materia, y más concretamente, en cuanto al empleo de simbología religiosa en emblemas, signos o escudos de carácter púbico también disponemos de interesantes posiciones elaboradas por el Tribunal Constitucional; así la Sentencia 34/2011, de 28 de marzo explica:
“Sobre la importancia de estos elementos representativos señalamos en la STC 94/1985, de 29 de julio, que “no puede desconocerse que la materia sensible del símbolo … trasciende a sí misma para adquirir una relevante función significativa. Enriquecido con el transcurso del tiempo, el símbolo [político allí] acumula toda la carga histórica de una comunidad, todo un conjunto de significaciones que ejercen una función integradora y promueven una respuesta socioemocional, contribuyendo a la formación y mantenimiento de la conciencia comunitaria, y, en cuanto expresión externa de la peculiaridad de esa Comunidad, adquiere una cierta autonomía respecto de las significaciones simbolizadas, con las que es identificada; de aquí la protección dispensada a los símbolos [políticos allí] por los ordenamientos jurídicos” (FJ 7).
Naturalmente, la configuración de estos signos de identidad puede obedecer a múltiples factores y cuando una religión es mayoritaria en una sociedad sus símbolos comparten la historia política y cultural de ésta, lo que origina que no pocos elementos representativos de los entes territoriales, corporaciones e instituciones públicas tengan una connotación religiosa. Ésta es la razón por la que símbolos y atributos propios del Cristianismo figuran insertos en nuestro escudo nacional, en los de las banderas de varias Comunidades Autónomas y en los de numerosas provincias, ciudades y poblaciones; asimismo, el nombre de múltiples municipios e instituciones públicas trae causa de personas o hechos vinculados a la religión cristiana; y en variadas festividades, conmemoraciones o actuaciones institucionales resulta reconocible su procedencia religiosa.
Por consiguiente, es obvio que no basta con constatar el origen religioso de un signo identitario para que deba atribuírsele un significado actual que afecte a la neutralidad religiosa que a los poderes públicos impone el art. 16.3 CE. La cuestión se centra en dilucidar, en cada caso, si ante el posible carácter polisémico de un signo de identidad, domina en él su significación religiosa en un grado que permita inferir razonablemente una adhesión del ente o institución a los postulados religiosos que el signo representa”.
Debemos recordar que el asunto que se analiza en la sentencia citada fue la interposición de un recurso de amparo ante la definición de un patronazgo de la Inmaculada Concepción a cargo de una Corporación de Derecho público, como es un Colegio de Abogados, en concreto el de Sevilla. Dicha sentencia continúa, a la hora de analizar el elemento religioso inmerso en la representación oficial y pública, afirmando que:
“...debemos tomar en consideración no tanto el origen del signo o símbolo como su percepción en el tiempo presente, pues en una sociedad en la que se ha producido un evidente proceso de secularización es indudable que muchos símbolos religiosos han pasado a ser, según el contexto concreto del caso, predominantemente culturales aunque esto no excluya que para los creyentes siga operando su significado religioso. En este sentido, en la STC 19/1985, de 13 de febrero (FJ 4), señalamos que la circunstancia de que “el descanso semanal corresponda en España, como en los pueblos de civilización cristiana, al domingo, obedece a que tal día es el que por mandato religioso y por tradición se ha acogido en estos pueblos; esto no puede llevar a la creencia de que se trata del mantenimiento de una institución con origen causal único religioso, pues, aunque la cuestión se haya debatido y se haya destacado el origen o la motivación religiosa del descanso semanal, recayente en un período que comprenda el domingo, es inequívoco … que el descanso semanal es una institución secular y laboral, que si comprende el 'domingo' como regla general de descanso semanal es porque este día de la semana es el consagrado por la tradición”.
En suma, el Tribunal Constitucional concluye que “fácilmente se comprende que cuando una tradición religiosa se encuentra integrada en el conjunto del tejido social de un determinado colectivo, no cabe sostener que a través de ella los poderes públicos pretendan transmitir un respaldo o adherencia a postulados religiosos; concluyéndose así que, en el presente caso, el patronazgo de la Santísima Virgen en la advocación o misterio de su Concepción Inmaculada, tradición secular del Colegio de Abogados de Sevilla, no menoscaba su aconfesionalidad”.
Volviendo al caso, las líneas interpretativas del debate pasan por dejar acreditada la constitucionalidad de la inclusión de un signo o elemento religioso en el ámbito de un escudo o signo oficial, cuando su presencia responda a nociones de características históricas o tradicionales en las que se produce una culturalización del primigenio significado confesional para ratificar un tracto histórico reconocible y asumido por un colectivo o por el conjunto de la sociedad.
Por cierto, es el propio Constitucional el que atribuye a cada organismo público, responsable de esta apreciación, incluir estos elementos de origen religioso y culturizados en un alcance generalista y no confesional. Así se proclama en la STC 130/1991, de 6 de junio, en relación con “la presencia de la imagen de la Virgen de la Sapiencia en el escudo de la Universidad de Valencia, al apreciar que resultaba compatible con la aconfesionalidad proclamada en nuestra Constitución, tanto la decisión del claustro universitario de proceder a su supresión como la que hubiera supuesto su mantenimiento”.
Quiere ello decir que ese resultado valorativo para la inclusión, o supresión, de tal elemento corresponderá al Ayuntamiento de Sevilla en el curso del procedimiento establecido al efecto.
Cuarta.- Las valoraciones que se han adoptado por la Comisión creada al efecto en el expediente 61/2016 para la aprobación del escudo de la ciudad de Sevilla, han girado en torno a estas cuestiones. De hecho, respecto de la inclusión de signos y personajes de carácter religioso (Fernando III), se ha motivado su adecuación en base a la preponderante significación histórica para la ciudad de Sevilla que acredita dicha presencia en representaciones del escudo desde el siglo XIII; incluso esa motivación meramente historicista precede a la circunstancia religiosa de la canonización de algunos personajes (San Isidoro y San Leandro) que se produce mucho más tarde en el siglo XVII, cuando su presencia en el escudo está consolidada desde siglos atrás.
El término “mariana” añadido en el lema del escudo no presenta esa trascendencia histórica. Apenas data de 1946, como hemos aludido antes, y su original motivación ha suscitado la crítica de las entidades promotoras de la queja. Desde luego, el argumento señalado por la Comisión resulta singular al explicar que “fue el propio Ayuntamiento en pleno el que solicita el referido título al gobierno, en consideración al carácter imperante de la ciudad, siendo el titular de la citada competencia el jefe del Estado. Al ser en este momento Francisco Franco el jefe del Estado, es la razón por la que dicho título está concedido por el dictador citado en la alegación”.
Tales explicaciones inhibitorias, interpretadas en su literalidad, supondrían restringir de plano los supuestos recogidos en la normativa de memoria democrática por tratarse de decisiones adoptadas por el jefe del Estado y siendo su titular Francisco Franco. Resulta evidente que gran parte de las medidas reparadoras que se vienen aplicando en relación con los valores de la Memoria Democrática se han adoptado porque fueron aprobadas por la jefatura del Estado y siendo su titular, precisamente, Francisco Franco.
Es decir, quedaba sin resolver adecuadamente si dicho lema pudiera ser entendido como un supuesto que debe someterse al ámbito de la normativa de memoria democrática. Y esa falta expresa de disponer de un criterio técnico y especializado que analice la trayectoria y motivación de la definición del lema, y las razones de su inclusión en el escudo de la ciudad, generan un vacío argumental que no debe quedar sin responder cumplidamente.
En este punto, traemos a colación el motivo por el que esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz requirió informe a la Consejería de Presidencia, Administración Local y Memoria Democrática. Nuestra intención era conocer, de manera expresa, el criterio especializado que pudiera elaborar ese organismo en el ámbito de sus competencias, si bien dirigimos la petición a la Dirección General de Administración Local, que informó sobre su intervención en el marco de la Ley 6/2003, de Símbolos, Tratamientos y Registro de la Entidades Locales. Su “informe” apenas señala que el escudo propuesto por el Ayuntamiento de Sevilla no resulta idéntico ni induce a error respecto de otros escudos registrados.
La respuesta transmitida por la Viceconsejería se ciñe exclusivamente a dicho aspecto, sin traer a colación la aportación que pudiera realizarse desde la Dirección General de Memoria Democrática, dentro de sus funciones genéricas de apoyo técnico y gestión de las previsiones recogidas por la Ley 2/2017, de 28 de marzo, de Memoria Histórica y Democrática de Andalucía. Y recordamos aquí el carácter de transversalidad que se otorga a las políticas de Memoria Democrática que deberían orientar en un sentido más proactivo la intervención del centro directivo responsable en oportunidades tan adecuadas como las que se sustancian en la presente queja.
Precisamente, la cuestión analizada debe resolver previamente su sometimiento al régimen de aplicación de esa norma. De hecho, se establece:
«Artículo 32. Elementos contrarios a la Memoria Histórica y Democrática.
1. La exhibición pública de escudos, insignias, placas y otros objetos o menciones, como el callejero, inscripciones y otros elementos adosados a edificios públicos o situados en la vía pública, realizados en conmemoración, exaltación o enaltecimiento individual o colectivo del golpe militar de 1936 y del franquismo, de sus dirigentes o de las organizaciones que sustentaron al régimen dictatorial, se considera contraria a la Memoria Democrática de Andalucía y a la dignidad de las víctimas.
2. Las administraciones públicas de Andalucía, en el ejercicio de sus competencias y de conformidad con lo establecido en el apartado primero, adoptarán las medidas necesarias para proceder a la retirada o eliminación de los elementos contrarios a la Memoria Democrática de Andalucía, sin perjuicio de las actuaciones que las víctimas, sus familiares o las entidades memorialistas puedan llevar a cabo en defensa de su derecho al honor y la dignidad».
Incluso, el mismo artículo prevé en su punto 6 las funciones de comisiones técnicas que se constituyen para dirimir estas dudas entre la abundante casuística que se puede producir.
Insistimos en que la discusión para calificar el contenido, simbología y alcance del lema propuesto en el escudo es muy compleja. Las opiniones pueden ser muy variadas hasta alcanzar una aproximación válida sobre si el lema discutido es encuadrable en supuestos de «conmemoración, exaltación o enaltecimiento individual o colectivo del golpe militar de 1936 y del franquismo, de sus dirigentes o de las organizaciones que sustentaron al régimen dictatorial» (art. 32.1 Ley 2/2017).
De hecho, situaciones análogas han sido analizadas por esta Institución en anteriores ocasiones. Así, destacamos el expediente Q17/2318, en torno a la denominación de un centro educativo en honor de un militar implicado en el régimen dictatorial. La Consejería de Educación justificó su aprobación aludiendo a su desconocimiento técnico sobre si tal gesto resultaba encuadrable en los supuestos. En concreto nos justificaban que “estas dependencias administrativas no tienen elementos de juicio suficientes para entrar a valorar si la nueva denominación prevista, “Tolosa”, pudiera resultar contraria a lo previsto en el art. 15 de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, de la Memoria Histórica”.
Por ello, en la resolución dirigida a esa Consejería, pedíamos la participación de la Dirección General de Memoria Democrática, como centro directivo especializado para ofrecer el apoyo técnico necesario que cumplimentara “los elementos de juicio suficientes” para dirimir la adecuación legal del nombre otorgado a un centro educativo. Y obtuvimos la respuesta indicándonos que, en el seno de dicha Dirección General, se estudiaba la redacción de una norma específica para regular la creación de comités técnicos destinados a apoyar estas cuestiones sobre la materia de memoria democrática.
El caso que ahora analizamos vuelve a plantear la cuestión aludida, evidenciando la necesidad de disponer de recursos de apoyo eficaces a la hora de abordar los contenidos de la legislación memorialista. Pero, más allá de estas medidas anunciadas que serían una evidente mejora, el sistema establecido en relación con la Memoria Democrática debería resultar más presente en el curso de estas actuaciones protagonizadas por la distintas Administraciones Públicas.
Una actuación acorde con la motivación de la Ley 2/2017 que «establece el régimen jurídico de las iniciativas, actuaciones y órganos que son responsabilidad de la política de memoria democrática de Andalucía, en el cual, como política transversal, se incluye un conjunto diverso de materias de competencia estatutaria, junto a un conjunto de actuaciones que corresponde ejercer a la Comunidad Autónoma (…). La Ley 52/2007, de 26 de diciembre, dispone que las Administraciones Públicas realicen un conjunto de acciones, cualitativamente importantes, que en nuestra Comunidad Autónoma se integran en la política de memoria democrática de Andalucía. Sin estas acciones, la demanda de la ciudadanía andaluza de verdad, justicia y reparación, sobre los hechos derivados del golpe de estado militar, la Guerra Civil y la Dictadura franquista, difícilmente sería satisfecha».
Por ello, consideramos que la aportación de la citada Consejería de Presidencia, Administración Local y Memoria Democrática hubiera merecido ahondar más allá de las semejanzas del escudo estudiado y analizar otros elementos incluidos en su expediente de aprobación que han sido objetivo de alegaciones muy específicas y detalladas que han insistido, en todo momento, en considerar el sometimiento de las discusiones a criterios técnicos especializados que están recogidos en sendas normas de rango legal (Ley 52/2007, de 28 de Diciembre y Ley 2/2017, de 28 de Marzo).
La relevancia otorgada a las políticas públicas de Memoria Democrática, la creación de Consejerías y organismos específicos dedicados a su implantación y la responsabilidad de ejercer el liderazgo comprometido en el despliegue de los principios memorialistas exigen una intervención más activa y colaboradora que la acreditada en el expediente de aprobación de escudo de la ciudad de Sevilla.
Quinta.- A modo de valoración final, la inclusión del lema “mariana” en el escudo de Sevilla presenta dos posibles implicaciones. Una, de carácter más amplio, en relación con las nociones de aconfesionalidad, ante la que debemos indicar que la inclusión de lemas de tipología religiosa entre los símbolos oficiales de una Corporación Municipal no constriñe las garantías constitucionales, en los términos comentados por la doctrina del Tribunal analizada.
La otra implicación exige la previa delimitación del lema respecto al significado y su alcance en relación con la normativa de memoria democrática. Es, en este punto, en el que resultan especialmente necesarias las aportaciones técnicas y especializadas para abordar con rigor la sujeción a dicha normativa especifica. Y, ciertamente, compartimos la oportunidad de abordar los debates sobre el alcance y significado del lema “mariana” propuesto en el escudo de la ciudad de Sevilla en relación con los valores de memoria democrática y las normativa que los regula. El resultado de dicho ejercicio crítico a cargo de la Consejería competente, y sus órganos especializados, determinará las posibles acciones que merezca el escudo aprobado en relación con su adecuación al régimen normativo establecido por la Ley 52/2007, de 28 de Diciembre y Ley 2/2017, de 28 de Marzo.
En todo caso, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz pretende ofrecer su criterio, en relación con dicha normativa memorialista, entendiendo que la noción “mariana” incluida en el lema del escudo trasciende la identidad concreta del patronazgo, que se concedió en su día por decisión papal, y que en su motivación no se registran exaltaciones alusivas a la sublevación militar, guerra civil o represión de la dictadura.
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula al Ayuntamiento de Sevilla la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva.
RECOMENDACIÓN 1, para que se garantice el conocimiento y la aportación de la denominada Mesa de Participación de Memoria Democrática y Mesa de Expertos en los asuntos propios de naturaleza memorialista, a fin de cumplir con las previsiones establecidas en el pleno del Ayuntamiento de 30 de Octubre de 2015.
Del mismo modo, se formula a la Consejería de Presidencia, Administración Local y Memoria Democrática,
RECOMENDACIÓN 2 para que se garantice la aportación de los criterios técnicos y especializados en las actuaciones y procedimientos seguidos por las distintas Administraciones Públicas para definir el ámbito de aplicación de los principios de la Memoria Democrática y el respeto a la normativa específica que los define.
Según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, la autoridad a la que se dirige la Resolución viene obligada a responder por escrito en término no superior a un mes, comunicando la adopción de las medidas adecuadas en el sentido que se recoge en la Resolución dictada o, en su caso, las razones que le impidan adoptar tal decisión.
Ver asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
