Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.
ANTECEDENTES
I.- Con fecha 6 de septiembre de 2018, el Defensor del Pueblo Andaluz acordó la apertura de queja relativa a específicas disfunciones en la Oficina del Registro Civil en Algeciras ante la Fiscalía de Área del Campo de Gibraltar. El interesado exponía que: “Llevamos varios días intentando iniciar un expediente de matrimonio en el registro civil de Algeciras y es imposible obtener una cita para presentar la documentación. La única vía para obtener una cita es hacer uso del portal Adriano, donde nunca hay citas disponibles. Al parecer se abre cada cierto tiempo y conceden alguna cita, pero nosotros no lo hemos visto (adjunto foto de la pantalla donde se ve el resultado que aparece siempre, señalando que no existe disponibilidad de citas). Por todo, quiero reclamar por nuestro derecho a contraer matrimonio, que con este sistema parece imposible llevarlo a cabo. No entiendo que si es una cuestión de falta de personal, no se reasigne más personal o se privatice el servicio para que funcione correctamente y podamos contraer matrimonio. Otra cosa es ya la lista de espera con 9-10 meses de retraso para formalizar el matrimonio en el propio registro”.
II.- Dicha queja supuso la petición de información que fue cumplidamente informada con fecha 29 de Julio de2019 por el Fiscal de Área responsable del Campo de Gibraltar:
“l) La oficina del Registro Civil de Algeciras, tiene un gran volumen de trabajo y movimiento de personas y papeles, probablemente superior al de otras localidades con similar población. Ello se debe en parte a la ubicación geográfica de la ciudad, que provoca un gran número de habitantes no nacionales que acuden al mismo a tramitar cuestiones de nacionalidad.
2) Ese gran volumen de asuntos si provocaba en el pasado largas esperas a los ciudadanos. Para solucionar este problema se adoptaron algunas medidas, principalmente:
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La colocación de un sistema de números, mediante el cual los ciudadanos recogen a primera hora de la mañana un número que va a determinar el orden por el que van a ser atendidos. La cantidad de números que se reparten cada mañana es limitada, atendiendo a la cantidad de personas a los que la oficina va a poder atender, con lo cual se consigue un doble beneficio. Por un lado, todo el mundo sabe que, si ha recibido su número, va a ser atendido esa mañana. Y segundo, en atención al número que cada uno tenga, puede hacer un cálculo de la hora a la que va a poder ser atendido, lo que permite aprovechar el tiempo de espera en otras gestiones o actividades.
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La posibilidad igualmente de solicitar cita por internet.
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La ampliación de los horarios de apertura.
En cualquier caso, estas medidas han aliviado pero no solucionado el problema. Como reiteradamente se viene denunciando la plantilla de funcionarios del registro es muy escasa, lo que provoca que los números que se ofrecen a los ciudadanos sean claramente insuficientes, para la demanda de asuntos existentes. Pero no existe la posibilidad de ofrecer más dada la escasez de plantilla. De existir mayor oferta se estarían aceptando más asuntos de los que en realidad se van a poder tramitar. De ahí que ocurra lo que el ciudadano está denunciando.
Concretamente los números por internet se ofrecen a primera hora de la mañana de cada lunes, agotándose en muy pocos minutos.
En resumen que el contenido de la queja es cierto. Me consta que reiteradamente se ha pedido a la Junta de Andalucía tanto ampliaciones de plantilla como medidas temporales en forma de refuerzos, comisiones de servicios, que son continuamente denegadas. Pero, en cualquier caso, datos precisos y oficiales deberá solicitarlos el Juez encargado del Registro, que además en el caso de Algeciras es el Juez Decano”.
III.- Las gestiones que ha necesitado la tramitación de la presente queja no ha incluido la remisión previa a la Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local a raíz de la cumplida información ofrecida desde la Fiscalía de Área. No obstante, a la vista de las conclusiones elaboradas, procede hacer partícipe a la Consejería aludida de la Resolución dictada en la presente queja acorde con las medidas propuestas aprovechando otros antecedentes ya tramitados ante la Consejería y que reiteran esta problemática.
CONSIDERACIONES
Primera.- El motivo principal por el que el Defensor del Pueblo Andaluz valora la procedencia de tramitar la presente queja ha sido el incidente relatado que ejemplifica el conjunto de reclamaciones y protestas que se ha venido produciendo sobre el funcionamiento del Registro Civil de Algeciras. Unas reclamaciones específicas que se expresan por parte de distintas personas usuarias de estos servicios, así como por otros antecedentes que incluyen manifestaciones realizadas por representantes de sindicatos de funcionarios de la Administración de Justicia, en relación con aspectos de carácter más general sobre el funcionamiento de estos servicios, predicables en varios territorios de Andalucía..
Dentro de una variedad de protestas, la que se repite con mayor asiduidad, y ratifican las opiniones de los sindicatos profesionales, es la carga de peticiones que se produce a lo largo del horario de atención al público que no puede ser atendida en la jornada habitual. Ello provoca nuevas visitas o intentos de completar las gestiones frustradas que acumulan nuevas peticiones y una inseguridad a la hora de asegurar el éxito de las gestiones que se solicitan en estas dependencias. La insatisfacción por las expectativas no alcanzadas, las molestias por el tiempo destinado sin resultados y la necesidad de intentar de nuevo el trámite generan un clima de protestas que repercute sin duda en la situación que pesa sobre todos los empleados del servicio.
A tenor de la información de la Fiscalía, en relación con el funcionamiento común de los órganos judiciales a los que están adscritas las funciones del Registro Civil, se nos ha ofrecido una descripción de saturación y de sobrecarga del trabajo que deben asumir el Juzgado responsable y sus funcionarios. De tal forma que las reclamaciones de los usuarios se ven confirmadas y argumentadas a partir de los datos que dibujan la situación de notoria sobrecarga de asuntos y gestiones. De hecho, la valoración que se ofrece desde la propia Fiscalía es evidente:
“Como reiteradamente se viene denunciando la plantilla de funcionarios del registro es muy escasa, lo que provoca que los números que se ofrecen a los ciudadanos sean claramente insuficientes, para la demanda de asuntos existentes. Pero no existe la posibilidad de ofrecer más dada la escasez de plantilla. De existir mayor oferta se estarían aceptando más asuntos de los que en realidad se van a poder tramitar. De ahí que ocurra lo que el ciudadano está denunciando.”
Una vez expuesto el problema del Registro Civil de Algeciras que ha analizado la presente queja y a partir de la información recibida desde la Fiscalía de Área, no podemos sino ratificar la confirmación de la situación de carencias en el servicio prestado en el Registro Civil junto a otros casos análogos, derivada de la situación de sobrecarga de asuntos que grava al Juzgado en el que se incardina este singular servicio.
Segunda.- Una vez dimensionado el problema en base a las informaciones recibidas, debemos prestar atención a las medidas para abordar las soluciones que, en su caso, resulten procedentes. Entre estas medidas de reacción podemos aludir a necesidades generalizadas en la zona del Campo de Gibraltar, y que afectan al conjunto de su organización judicial; y otras medidas de índole organizativas en relación con el personal asignado a las tareas propias de Registro Civil.
Entre las primeras medidas, que podrían calificar como estructurales, citamos, por derecho propio, el Real Decreto 1459/2018, de 21 de diciembre, de creación de cinco unidades judiciales en el Campo de Gibraltar, dentro del Plan Integral Campo de Gibraltar (BOE 313, de 28 de Diciembre).
Este Real Decreto centra su objeto en la creación de aquellas Unidades judiciales en el Campo de Gibraltar, integrado por los partidos judiciales de Algeciras, La Línea de la Concepción y San Roque, que atendiendo a la carga de trabajo existente y siendo presupuestariamente posible su constitución y entrada en funcionamiento, son necesarias desde un punto de vista estructural, por cuanto las necesidades de carácter coyuntural se pueden solucionar con otras medidas de racionalización, que establece la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Como consecuencia de lo anterior, se dispone la creación de un total de cinco Unidades judiciales, mediante la dotación de una plaza de Magistrado en la Sección 7.ª de la Audiencia Provincial de Cádiz, con sede en Algeciras, y la creación y constitución de cuatro Juzgados. Todas estas Unidades judiciales se incluyen dentro del Plan Integral Campo de Gibraltar, orientado a la lucha contra el crimen organizado y el narcotráfico. Su creación está justificada por la carga de trabajo de los órganos judiciales en funcionamiento, en aras de lograr que la Justicia sea más rápida, diligente y eficaz, a pesar del actual contexto económico de contención del gasto público.
Confiamos, con ello, en que la creación de nuevos órganos amortigüe las necesidades acreditadas, el agravamiento de los datos de pendencia y el colapso acumulado hacia los nuevos asuntos que continúan entrando en estos juzgados. Insistimos en que resulta oportuno, y justo, aludir a este importante esfuerzo estructural en el Campo de Gibraltar, por más que el tema específico que abordamos se centre ahora en los desempeños del Registro Civil de Algeciras.
Y, atendiendo este objetivo, la segunda categoría de las medidas que se pueden analizar para abordar estas carencias de servicio en las oficinas del Registro Civil algecireño es de tipo funcionarial. Debemos partir por tanto del diseño de la plantilla asignada al Juzgado.
Así, en el caso de Algeciras partimos de una valoración crítica respecto de la propia definición de la plantilla necesaria. Las propuestas para disponer medidas de refuerzo no son atendidas a pesar de la necesidad permanente de atender las demandas de atención presencial al público junto con las tareas de apoyo en los trámites y funciones que los Registros deben dispensar. Estos refuerzos suelen tener un impacto positivo muy evidente en el servicio por lo que son muy bien valorados y, aunque resulta muy recurrente la petición de refuerzos y puestos, parece que en este caso su aprovechamiento y resultados evidencia la motivada necesidad de atender estas reivindicaciones. De hecho, el relato de actividades ratifica ese volumen de trabajo que tiene, como hemos señalado antes, una especial vocación de servicio y atención directa a la ciudadanía, del mismo modo que los refuerzos de personal son inmediatamente visibles en una mejora del servicio a pesar de sus limitados efectos.
A pesar del esfuerzo y del compromiso profesional que, sin duda, vuelcan las personas destinadas a este Juzgado y Registro en sus desempeños, no podemos por menos que insistir en que el nivel del servicio prestado ofrece necesidades de mejora a la luz de las quejas recibidas y que merecen profundizar en su análisis para dotar la platilla con personal de apoyo.
Tercera.- Hemos de insistir en que el análisis de esta situación debe venir de la mano del estudio de la configuración y desempeño de los órganos judiciales en los que se adscriben los respectivos Registros.
Y, como ya hemos analizado, las cargas de trabajo que soportan los Juzgados responsables se caracterizan por una evidente y excesiva dimensión de asuntos que no alcanza a ser compensada con los refuerzos de personal que disponen estos órganos para atender, supuestamente, la singularidad de las funciones de las oficinas registrales.
Sin embargo, las cuestiones que se han formulado en las quejas tienen una incidencia más concreta y versan sobre la atención del propio personal de Registro ante las demandas de servicio de los ciudadanos que se acumulan en las jornadas y horarios establecidos, sin que puedan ser debidamente atendidas. No queremos relegar la importancia de los efectos de una sobrecarga evidente de trabajo en el Juzgado afectado y de los trascendentes asuntos que tienen encomendados, pero el núcleo del tema que nos ocupa ahora incide antes en las tareas y gestiones propias del Registro y su dimensión más relacional con los usuarios y público que acude demandando sus servicios ante estas oficinas. Más allá de los efectos dilatorios que sabemos padecen estos órganos judiciales —y que despierta toda nuestra atención— el problema que se expresa en las quejas analizadas puede ser circunscrito a unas medidas de organización del servicio de atención al público cuya implementación podría ser más abordable.
Los antecedentes de este problema ya han sido señalados entre las motivaciones de incoación de la presente queja. En su día, problemas o circunstancias parecidas aconsejaron la puesta en marcha de un sistema de apertura en horarios de tarde para estas Oficinas. De tal forma se dispuso mediante la Orden de 31 de Octubre de 2007 por la que se determinó el calendario y horario en el ámbito de la Administración de Justicia en la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como en el calendario laboral que estableció, con carácter voluntario e incentivado, ese horario de tarde para la atención ciudadana en los Registros Civiles.
Básicamente el sistema se articuló conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de la Orden de 31 de Octubre de 2007, que establecía:
«Artículo 3. Horario de atención al ciudadano.
1. En las oficinas de registro y reparto, decanatos y oficinas de Juzgados y Tribunales que tengan la función de recepción y registro por no estar centralizada en el Decanato o en las oficinas de registro y reparto de un servicio común, el horario de apertura de estas unidades será de las nueve a las catorce horas de lunes a viernes para la atención directa a los ciudadanos.
En cumplimiento del apartado 1 del artículo 135 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, respecto de la presentación de escritos sometidos a término, en las unidades previstas en este apartado deberá permanecer hasta las quince horas el personal necesario para la recepción y registro de los mismos.
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En las oficinas de los Registros Civiles el horario de apertura será de las nueve a las catorce horas y de las diecisiete a las diecinueve horas y treinta minutos, de lunes a viernes para la atención directa a los ciudadanos».
Y, del mismo modo se articulaba el sistema dentro de una flexibilidad de régimen de aplicación en función de la voluntad del personal. Así se regulaba que:
«Artículo 7. Jornada y horario incentivado.
1. La prestación de los servicios en los Registros Civiles durante la jornada comprendida entre las diecisiete y las diecinueve horas y treinta minutos se organizará mediante un sistema de turnos entre los funcionarios de los mismos que voluntariamente lo soliciten.
2. Estos turnos se realizarán de lunes a viernes, de forma que cada funcionario que participe en los mismos realizará dos horas y treinta minutos semanales adicionales a las treinta y cinco horas de obligado cumplimiento y llevará aparejadas las medidas incentivadoras que se establezcan.
El concreto desarrollo de estos turnos, su duración, número total de funcionarios que participen y selección de los mismos se realizará mediante las correspondientes instrucciones».
Tras su aplicación, y al hilo de la queja 13/1040, pudimos conocer el balance que la Consejería en materia de Justicia realizó de la aplicación del programa. En un informe de la Viceconsejería de fecha 14.05.2013 (salida de 15 de Mayo, nº 6133) se indicaba que se había detectado una “escasa afluencia de ciudadanos y la baja actividad y carga de trabajo de los Registros durante la jornada de tarde”. Además se añadía como argumento de mayor fuerza que “los datos recabados demostraban una desproporción entre el servicio público realmente prestado y los recursos destinados a la apertura vespertina, cuyo coste anual (sin tener en cuenta los gastos ocasionados en electricidad, megafonía, y otros vinculados a la apertura de las sedes de los Registros) era de 2.362.581,96 euros. Por ello se estimó necesario en la actual coyuntura económica reorientar esos recursos a otras necesidades más perentorias de la Consejería y, por otro lado, potenciar y reforzar el horario matinal que es, precisamente, el que registra mayor volumen de demanda de la ciudadanía”.
Tal valoración no dejaba oportunidad a la permanencia del sistema de apertura vespertina en los términos que fue en su día concebida. Sin embargo, estas carencias de servicio persisten y, aunque estemos ante la presencia de un número concreto de quejas, hemos de reconocer que su entidad no viene dada tanto por su número, proporcionalmente reducido, cuanto de la significación que pueden encerrar.
A pesar del tiempo transcurrido, este tipo de quejas resulta recurrente; y es que, sin contar con mayores datos, apreciamos que muchas de las quejas tratadas abarcan a órganos de no capitalinos, costeros y con una presencia en sus demarcaciones, sin duda, notable de personas de origen extranjero que podrían ser generadores de una peculiar demanda de los servicios de los Registros Civiles. Es decir, demandas de servicio que podrían resultar más acentuadas en estos territorios de índices destacados de extranjeros e inmigrantes, así como podrían estar condicionadas por circunstancias temporales o estacionales que derivaran en un incremento de las peticiones dirigida a estas oficinas registrales.
El informe de la Fiscalía alude expresamente a estas especialidades cuando recoge que “La oficina del Registro Civil de Algeciras, tiene un gran volumen de trabajo y movimiento de personas y papeles, probablemente superior al de otras localidades con similar población. Ello se debe en parte a la ubicación geográfica de la ciudad, que provoca un gran número de habitantes no nacionales que acuden al mismo a tramitar cuestiones de nacionalidad”.
Ante esta situación de concentración de demanda de trámites, y apreciando la sólida argumentación que en su día motivó la supresión por la Consejería de estas jornadas verpertinas de atención de los Registros Civiles, creemos que la situación del servicio y de sus Juzgados, aconsejan reconsiderar medidas y acciones correctivas que siguen pendientes de abordarse a la vista de la persistencia del problema.
De nuevo hablamos, básicamente, de articular un abanico de mayor cobertura de atención al público con variadas medidas. Se nos antoja, en primer lugar, lograr una disponibilidad horaria de atención al público que pudiera absorber las demandas no atendidas y distribuir las gestiones de manera menos concentrada. Hablamos también de establecer estas medidas de carácter voluntario entre el personal que pudieran adaptarse a una variedad de horarios en el servicio que fueran de la conveniencia de este personal facilitando otros posibles horarios que hicieran más aplicable una conciliación laboral y familiar. Probablemente, este programa debería partir también de la condición de voluntariedad y, a la vez, hábilmente incentivado. Y, por último, señalamos que se trataría de un programa de alcance territorial y temporal limitado o adaptado a la previa constatación de situaciones de congestión en los específicos servicios de las Oficinas de los Registros Civiles que necesitaran reacciones correctivas preferentes, entre los que se incluiría el Registro Civil de Algeciras.
Estos requisitos o condicionantes para aplicar medidas de ampliación horaria operarían condicionados a elaborar criterios previos de estudio y selección de aquellos supuestos especialmente conflictivos que necesitan con carácter preferente una respuesta correctiva.
Cuarta.- Recapitulando, la situación de graves disfunciones en las dependencias del Registro Civil de Algeciras que se sometía a la información de la Fiscalía de Área, se ha visto confirmada. A la vez, hemos tenido la oportunidad de conocer las vicisitudes que pesan sobre este Juzgado responsable afectado por una severa sobrecarga de trabajo que incide en la atención a estas funciones registrales.
Las disfunciones que son motivo particular de la presente queja podrían abordarse desde medidas de aumento del personal destinado a estos órganos que, a la vista de la información recibida, no resultan previsibles. Así mismo, ante la persistencia del problema y la constatación del riesgo de que se agrave la situación, creemos oportuno solicitar el estudio de medidas de ampliación de atención horaria mediante un programa reactivo o de choque de carácter limitado para la oficina del Registro Civil de Algeciras y para una duración concreta.
A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha acordado dirigir a la Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA, para que se estudie la disposición de un programa de refuerzo de la atención horaria, así como de su personal destinado a las oficinas del Registro Civil de Algeciras, especialmente afectadas por retrasos y cargas de trabajo y limitado al tiempo para permitir la superación de estas carencias asistenciales.
De la anterior resolución se da cuenta al interesado y a la Fiscalía de Área del Campo de Gibraltar. Según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, la autoridad a la que se dirige la Resolución viene obligada a responder por escrito en término no superior a un mes, comunicando la adopción de las medidas adecuadas en el sentido que se recoge en la Resolución dictada o, en su caso, las razones que le impidan adoptar tal decisión.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
