ANTECEDENTES
Los hechos que motivaron nuestro actuación de oficio se debieron a que el programa de Solidaridad para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en Andalucía, regulado por el Decreto 2/1999, de 12 de enero, y la Orden de 8 de octubre de 1999, venía cubriendo una importante demanda de la ciudadanía con carencias económicas y sociales.
No obstante, en estos momentos, en los que la crisis castiga de forma severa a los sectores sociales más vulnerables de nuestra sociedad, este programa se convierte en una instrumento muy importante capaz de llegar a muchos sectores sociales afectados por ésta y para los que esta ayuda se convierte en el único medio de subsistencia hasta que la situación de sus vidas se vea modificada y puedan salir del ámbito de la exclusión en el que se encuentran inmersos.
Ello había supuesto un importante crecimiento de peticiones, así como que la Administración se hubiera visto obligada a aumentar los recursos para atenderlas sin que en todos los casos haya permitido una percepción de que la situación haya cambiado o mejorado para los demandantes. Esto es debido al tiempo de espera para alcanzar la percepción de la ayuda, y al modo en que la reciben.
Al parecer, las peores situaciones se venían viviendo en las provincias de Cádiz y Málaga.
Tras solicitar un primer informe de ese organismo, se nos envió la respuesta oportuna en la que se recogían datos de los años 2008 y 2009. Con posterioridad solicitamos un segundo informe con la finalidad de actualizar los datos correspondientes a los ejercicios de 2010 y 2011, enviándosenos contestación en el mes de diciembre de 2011, de la que extraemos la siguiente información que pasamos a valorar.
VALORACIÓN
-En referencia al presupuesto ejecutado en estos años, observamos, a tenor de los informes, que en el año 2008, en los inicios de la crisis económica, el crédito consolidado fue de 38.970.400 €; en el año 2009 de 62.382.308 €; en el 2010 de 64.009.838,73 €, pasando en el 2011 a 61.544.000 correspondientes al ejercicio corriente, más 16.403.770 € correspondientes a compromisos de la anualidad futura, sumando un total para el 2011 de 77.947.770 euros.
Con esta información observamos un crecimiento cuantitativo importante en el año 2009 con respecto a 2008, y aún cuando para el año 2011 el importe del ejercicio corriente es un poco inferior con respecto al 2010, se han seguido reconociendo créditos para este año que suponen un porcentaje de crecimiento del 21,77%, si se incluyen los reconocimientos de créditos del 2011, con cargo a la anualidad futura. Coincide este periodo con el momento en que la crisis se manifiesta de forma más virulenta, con un fuerte crecimiento en las cifras de paro en el país. Por ello, resulta previsible que se produjera un aumento significativo en las peticiones de acceso al Programa.
En cuanto al dato de ejecución del presupuesto, en el informe remitido se decía “que en el año 2010 rozó el 100% de todas las provincias, y a fecha de este informe, todas ellas superan el 90% en la ejecución del presupuesto para el ejercicio 2011”.
Con respecto a la utilización de anualidades futuras, en el año 2011, se venía a decir que “desde el mes de julio se ha procedido a hacer uso de la “Anualidad Futura”. Esto se debe a que el fraccionamiento de la medida de ingreso mínimo de solidaridad en seis pagos, tal y como se refleja en su Decreto regulador, obliga a que los expedientes aprobados en las Comisiones de ese mes y en adelante, deban realizar pagos en el ejercicio siguiente, con la consiguiente carga en el presupuesto del ejercicio 2012.
Deducimos de esta información que existe un compromiso de gasto ejecutado con cargo al ejercicio 2012, de 16.403.770 €, lo que supone el 26,56% del presupuesto consolidado del año anterior. Esto nos hace prever que de no concretarse la cuantía prevista en el programa para 2012, sobre una proyección de posibles demandantes de forma necesaria, existirán serías dificultades para hacer frente a éstos.
No obstante, por las quejas recibidas en el 2011 sobre esta materia, deducimos que en el último trimestre se paralizaron las resoluciones de propuestas nuevas en base a las dificultades de gasto y al nivel de compromiso adquirido, ya que al plantear esta cuestión se nos venía a decir que la aprobación de la misma se realizaría en la primera Comisión de Valoración del año 2012.
- En relación al número de solicitudes, se ha pasado de las 29.133 de 2008 a 43.953 de 2010, lo que supone casi un incremento del 50%. Al mismo tiempo, se observa que esta tendencia, lejos de disminuir se incrementa, por lo que los datos a 30 de Septiembre de 2011 recogen el número de 36.678 solicitudes presentadas, faltando aún tres meses para la finalización del ejercicio.
Con estos datos, vemos que no solo es necesario el incremento de la cuantía económica destinada al Programa, sino una mejor dotación de recursos humanos que viniera a paliar los desequilibrios entre las distintas provincias a la hora de gestionarlo.
- Otro indicador importante a tener en cuenta, es el tiempo medio de espera desde la presentación de la solicitud hasta su resolución y resoluciones resueltas en base al artículo 20 del Decreto. Junto a éste, debemos tener en cuenta las ayudas concedidas, las desestimadas y las que se archivan por no completar datos después de su requerimiento.
En los datos aportados, vemos que existían 169,82 días de media para la tramitación de los expedientes en el año 2009, y se había pasado a 116 en el 2011 lo que a nuestro juicio supone que se ha producido un incremento en los refuerzos dirigidos a la gestión del Programa, a pesar de las solicitudes presentadas , al haberse originado una reducción de 44 días.
Entre las provincias con mayor retraso y que superan la media de 2011 (116 días), se encuentran Cádiz con 239, Sevilla con 171 y Granada con 134 días. Al contrario, las que registran los mejores datos en la gestión están Jaén con 47 y Almería con 62 días.
Aquí, queremos llamar la atención sobre el hecho de que el Decreto 2/1999, regulador de este programa, prevé en tres meses (90 días), el plazo para resolver sobre la solicitud de programa, transcurrido el cual, ha de entenderse desestimada.
No obstante, el propio informe reconoce que existen atrasos importantes en algunas provincias, lo que había motivado un estancamiento en dicho plazo, que está en vías de solución.
- En relación a las solicitudes desestimadas, Ingreso Mínimo de Solidaridad concedidas y archivadas, vemos que de las presentadas en al año 2010, fueron concedidas el 68,18%, desestimadas el 10% y archivadas el 16,81%.
Con respecto al año 2011, hubo casi un 4% más de concedidas (71,77%); no variando los porcentajes de las desestimadas y archivadas, ya que fueron aproximadamente iguales (el 10,15% y 16,9%).
- Otro de los indicadores solicitados, fue el número de solicitudes de emergencia social, supuesto previsto y recogido en el artículo 20, del Decreto 2/1999, en el que se contempla que «en situación de emergencia el Delegado/a Provincial podrá conceder el Ingreso Mínimo de Solidaridad con carácter provisional, y prosiguiendo el procedimiento previsto en la norma». Se utilizó en 35 ocasiones en el año 2010 y 66 en el 2011. Llama la atención que las tres únicas provincias que lo utilizaron en el 2011 fueron Málaga (33), Granada (19) y Sevilla (13), que son, junto con Cádiz, las que presentan un mayor retraso en la resolución de los expedientes.
Este aspecto no queda suficientemente reflejado en el informe, ya que las posibles causas que llevan a la utilización del trámite de urgencia de forma desigual en unas provincias y en otras, pueden deberse a la aplicación de criterios distintos en éstas, la falta de información sobre el trámite desde los Servicios Sociales Comunitarios y en la valoración que del mismo hagan las Delegaciones Provinciales.
- Con respecto al número de perceptores que hubieran reiterado acogerse al programa, pasado el periodo límite recogido en la norma, otro de los indicadores que habíamos solicitado, según lo previsto en el artículo 14.2. del Decreto, que permite que se vuelva a solicitar la concesión del salario transcurridos seis meses desde el término de la percepción del Ingreso Mínimo de Solidaridad concedido anteriormente, nos encontramos que en el 2010 fueron 911 en Almería, descendiendo a 189 en el 2011, aunque el periodo contabilizado solo fue de tres trimestres de este último año. También Córdoba registra un dato que llama poderosamente la atención, con respecto al descenso en el número de casos reiterados, pasando de los 4.421 del 2010 a 2.537 en el periodo contabilizado de 2011. Además, resulta llamativo que de las peticiones realizadas en Sevilla solo se hubiesen tramitado 499 casos en el 2011.
Esta limitación impuesta por el Decreto, dificulta que en un mismo año se puedan llegar a percibir más de seis meses de este Ingreso.
-A la vista de todo ello, consideramos que se pone de manifiesto que el Decreto 2/1999, en su día fue un instrumento que respondía en su momento a la realidad social de la demanda.
No obstante, las actuales circunstancias nada tienen que ver con el contexto existente en la fecha de su aprobación. La crisis económica ha venido a modificar, como hemos tenido ocasión de ver, el número de personas demandantes y la urgencia de la percepción de esta prestación.
A ello se une el agotamiento prematuro de las dotaciones presupuestarias que cada año se previenen, que vienen quedándose cortas respecto del número de peticiones nuevas y anteriores que se van acumulando, lo que hace necesario que se reconozcan prestaciones de un año, con cargo a la anualidad futura
CONSIDERACIONES
Resulta de aplicación al presente caso, las siguientes normas de nuestro ordenamiento jurídico:
Primera.- El Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 2/2007, dedicado a los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma, contempla en su apartado 3, 14º, como uno de ellos, la cohesión social, mediante un eficaz sistema de bienestar público, con especial atención a los colectivos y zonas más desfavorecidos social y económicamente, para facilitar su integración plena en la sociedad andaluza, propiciando así la superación de la exclusión social.
Por otra parte, en el artículo 37 del Estatuto de Autonomía, se contemplan los principios rectores de las políticas públicas, las cuales deben orientarse a garantizar y asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos y alcanzar los objetivos básicos establecidos en el artículo 10, mediante la aplicación efectiva de tales principios, en particular, para el asunto que nos ocupa, art. 37, apartado1, 7º, la atención social a personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social.
De acuerdo con el apartado 2 del citado precepto estatutario, los anteriores principios se orientarán además a superar las situaciones de desigualdad y discriminación de las personas y grupos que puedan derivarse de sus circunstancias personales o sociales o de cualquier otra forma de marginación o exclusión. Para ello, su desarrollo facilitará el acceso a los servicios y prestaciones correspondientes para los mismos, y establecerá los supuestos de gratuidad ante las situaciones económicamente más desfavorables.
Finalmente, el art. 23.2 del EA establece que todos tienen derecho a una renta básica que garantice unas condiciones de vida digna y a recibirla, en caso de necesidad, de los poderes públicos, con arreglo a lo dispuesto en la Ley.
Segunda.-El artículo 103.1 de la Constitución Española establece que la Administración Pública debe actuar, entre otros, conforme al principio de eficacia.
El artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, pretende garantizar a toda la ciudadanía, dentro del derecho a una buena Administración, que sus asuntos se resolverán en un plazo razonable, debiendo ser también la actuación de la Administración proporcionada a su fines.
El artículo 5.1.d) de la ley 9/2007, de 22 de Octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, incluye dentro del principio de buena administración el derecho de la ciudadanía a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.
El artículo 17.2 de la Ley 6/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz establece que esta Institución vele para que la Administración Autonómica resuelva, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados.
Tercera.- Normativa reguladora del Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y Desigualdad.
Tal como recoge la Exposición de Motivos del Decreto 2/1999, de 12 de enero, por el que se regula la creación del Programa referido, fue en el año 1990 cuando se inició en Andalucía lo que actualmente se denominan “Rentas Mínimas de Inserción”; la filosofía contenida en este Programa tenía su apoyo fundamental en considerar a la ciudadanía andaluza como sujeto activo de la sociedad, desarrollándose medidas con clara vocación insertora, dejando en último término, las de carácter puramente asistencial.
Tras años de experiencia, se planteó la conveniencia de revisar alguno de sus contenidos, especialmente en aspectos tales como las propias medidas, la agilidad administrativa, y su seguimiento, cosa que vino a realizar el Decreto 2/1999, al que nos venimos refiriendo.
Este Decreto, configura al Ingreso Mínimo de Solidaridad como medida inicial, a partir de la cual, se podrán arbitrar otro tipo de acciones y medidas insertivas que desarrollen y capaciten a la unidad familiar beneficiaria, en materia de empleo, educación y vivienda, sin perder el carácter de medida de protección asistencial para aquellos sectores en los que la marginación y la desigualdad sean más patentes.
Así, el Ingreso Mínimo de Solidaridad, comúnmente llamado “salario social”, consiste en una prestación económica mensual que se devengará a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución por la que se efectúe su reconocimiento y su duración máxima será de seis meses.
En cuanto al procedimiento previsto para ello, en el artículo 19.3 de la Norma reguladora, se prevé que si transcurrido tres meses desde la presentación de una solicitud, no se hubiera dictado resolución expresa, podrá entenderse que ésta ha sido desestimada.
Por su parte el artículo 20 de la norma que nos ocupa, prevé que cuando a la vista de la documentación presentada, conforme al artículo 15, se aprecie que concurren situaciones de emergencia social, la persona titular de la Delegación Provincial de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social, podrá conceder el Ingreso Mínimo de Solidaridad con carácter provisional, continuándose la tramitación conforme al procedimiento ordinario. Las mensualidades percibidas con tal carácter se computarán dentro del período para el que se concede el Ingreso Mínimo de Solidaridad en la resolución que ponga fin al procedimiento.
Esta tramitación especial, no puede sino ser calificada como tramitación de urgencia, para ello se requiere que a la vista de la documentación presentada se aprecie que concurren situaciones de emergencia social.
Cuarta.- El artículo 42.1 de la ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común modificada por la Ley 4/1999, establece que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación y en los plazos vistos para ello (art. 42.2). El plazo máximo para resolver y notificar la resolución de este tipo de procedimientos, como hemos visto, es de tres meses, sin que el transcurso del plazo previsto, exima a la Administración de la obligación de dictar resolución expresa.
Por otra parte, la desestimación por silencio que se produce en aplicación de la norma aplicable, sólo tiene como efecto el de permitir a las personas interesadas la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo que resulte procedente; teniendo además como consecuencia, el que la obligación de dictar resolución expresa posterior al vencimiento del plazo, en estos casos, se adoptará por la Administración sin vinculación ninguna al sentido del silencio (art. 43 apartado 3, párrafo 2º y 4 .b).
En consecuencia, a la vista de cuanto antecede, de acuerdo con lo establecido en el art. 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, consideramos oportuno formular a esa Consejería de Igualdad y Bienestar Social la siguiente:
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los artículos 103.1 de la Constitución; art. 31 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de Marzo, del Estatuto de Autonomía para Andalucía; art. 5.1.d) de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de Administración de la Junta de Andalucía; art.19.3 del Decreto 2/1999, de 12 de Enero y artículos 42.1 y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre.
RECOMENDACIÓN 1: La Comunidad Autónoma de Andalucía, conforme a su Estatuto de Autonomía tiene, entre sus objetivos básicos la cohesión social, mediante un eficaz sistema de bienestar público, con especial atención a los colectivos y zonas más desfavorecidos social y económicamente, para facilitar su integración plena en la sociedad andaluza, propiciando así la superación de la exclusión social.
Para ello, las políticas públicas han de regirse por el principio de la atención social a personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social, con la finalidad de superar las situaciones de desigualdad y discriminación, que puedan derivarse de sus circunstancias personales o sociales o de cualquier otra forma de marginación o exclusión, debiendo su desarrollo, facilitar el acceso a los servicios y prestaciones correspondientes para los mismos, estableciendo los supuestos de gratuidad ante las situaciones económicamente más desfavorables.
Por otra parte, nuestra Comunidad tiene competencias exclusivas en materia de servicios socales que, en todo caso incluye, la regulación, ordenación y gestión de prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de protección pública, debiendo de establecerse y desarrollarse por Ley el derecho de todos a una renta básica que garantice unas condiciones de vida digna y a recibirla, en caso de necesidad, de los poderes públicos, con arreglo a lo dispuesto en la ley.
A este respecto y reconociendo el esfuerzo presupuestario que se ha hecho en estos años, en la dotación del Programa de Solidaridad, no podemos obviar que dada la progresión de las solicitudes que se deriva de los datos que se nos han trasladado y la percepción que tenemos en esta Defensoría que nos hacen vaticinar un escenario de considerable aumento de las personas que acudirán al mismo a fin de contar con un recurso económico básico para el sostenimiento sus familias, dadas las consecuencias que la crisis económica actual está teniendo para muchas personas y familias, consideramos que este Programa ha de convertirse, en lo que a la prestación económica se refiere, en un verdadero derecho subjetivo, regulado mediante Ley, en los términos del artículo 23.2 del estatuto de Andalucía para Andalucía.
Con ello, se ha de asegurar una prestación mínima vital que permita cubrir necesidades de subsistencia, sin estar sujeta a limitación presupuestaria alguna.
En consecuencia, recomendamos se implante una renta básica que garantice unas condiciones de vida digna y a recibirla, en caso de necesidad, conforme a la Ley que la regule, en desarrollo de lo previsto en el artículo 23, apartado 2 de nuestro estatuto de Autonomía.
RECOMENDACIÓN 2: Hasta tanto se ponga en marcha la Ley que regule la renta básica, recomendamos que, tras el estudio de la demanda del Programa de Solidaridad y del incremento exponencial de solicitudes, desde el año 2008, se proceda, mediante los procedimientos legales oportunos, a ampliar la dotación presupuestaria del Programa de Inclusión Social 3.2.E, previsto en la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2012, en la cuantía necesaria para que ninguna solicitud de las que se presenten, que reúna los requisitos legalmente exigidos, se quede sin atender.
Ello, por cuanto que según el Presupuesto de la Comunidad Autónoma para 2012, la partida correspondiente al Programa citado, es de 64.977.459€ de los que hay que detraer el importe comprometido en el año 2011, 16.403.770, con cargo a, según se nos decía, “anualidad futura”, que es la del correspondiente ejercicio presupuestario.
Esto supone que para solicitudes nuevas en el año 2012, el presupuesto previsto y consolidado sea sólo de 48.573.689 €.
RECOMENDACIÓN 3: Asimismo, el derecho a una buena Administración en los términos que establezca la ley, consagrado en nuestro Estatuto de Autonomía, en su artículo 31, comprende el derecho de todas las personas a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.
Sin embargo, el carácter de prestación social que tiene el Programa de Solidaridad, con un procedimiento administrativo de tramitación que claramente está resultando totalmente ineficaz para los objetivos perseguidos, uno de los cuales era adecuar el concepto de Rentas Mínimas de Inserción a un nivel de protección asistencial allí donde la marginación y la desigualdad se hacen más patentes, y que requieren de una actuación no sólo eficaz, sino urgente, impide en este momento que las personas solicitantes puedan ver atendidas sus necesidades básicas con la urgencia que las situaciones requieren dado que, en la actualidad, es la única ayuda económica de carácter social existente.
En consecuencia, recomendamos que se adopten las medidas necesarias para que los expedientes relativos al Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la de la Marginación y Desigualdad, en tanto subsista el mismo, en lo que atañe al reconocimiento del Ingreso Mínimo de Solidaridad, se resuelvan dentro de los plazos legalmente establecidos.
Para lo cual se deberán llevar a cabo las actuaciones oportunas de refuerzo de personal o de cualquier otra índole, especialmente en las provincias andaluzas en las que se acumula un mayor retraso en la tramitación y resolución de los expedientes.
RECOMENDACIÓN 4: En lo que se refiere a las resoluciones del Programa de Solidaridad al amparo del artículo 20 del Decreto 2/1999, se viene produciendo un incremento no homogéneo en las distintas provincias, así como que existen provincias sin resolución alguna con cargo a este procedimiento, como son Almería, Cádiz, Córdoba y Jaén, mientras se observa en el año 2011 un notable incremento en las provincias de Málaga y Granada.
Por ello, entendiendo que las situaciones de emergencia puede ser cada vez mayores venimos a recomendar que, en caso de que no exista, se aprueben instrucciones por parte de esa Consejería, mediante la que se establezcan los criterios objetivos a tener en cuenta para la valoración de las situaciones de emergencia social a las que se refiere el artículo 20 del Decreto que nos ocupa.
De igual forma, en la misma se debería hacer constar que los informes que se elaboran por los Servicios Sociales Comunitarios por vía de colaboración, tanto en los que se adjuntan a las solicitudes que por los mismos se remiten a las Delegaciones Provinciales, como los que se emitan previa solicitud de esa Delegación, se haga constar expresamente si en la unidad familiar solicitante concurren situaciones de emergencia social, para que el Organismo competente pueda decidir la conveniencia de la tramitación conforme a lo previsto en el artículo 20 apartado 1 del Decreto 2/1999.
En cualquier caso, debemos considerar que es un Programa con una cada vez mayor demanda y que cubre carencias importantes en sectores sociales con un alto nivel de vulnerabilidad que, de no contar con esta ayuda, sufrirán unas condiciones de vida terriblemente duras.
Finalmente, esta Institución no puede olvidar el carácter de acción protectora y de respuesta asistencial urgente que tiene el mismo y es esencial para cumplir los términos previstos en la normativa y satisfacer los solemnes objetivos que se proclaman, que no son otros que el de subvenir necesidades vitales básicas.
José Chamizo de la Rubia<br/>
Defensor del Pueblo Andaluz en funciones
