Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 09/4617 dirigida a Consejería de Educación
ANTECEDENTES
Los procesos de admisión y escolarización del alumnado en los centros docentes sostenidos con fondos públicos vienen generando, año tras año, importantes y significativos conflictos en la comunidad educativa andaluza.
De la lectura de estos Informes Anuales de la Defensoría que se presentan ante el Parlamento de Andalucía se deduce la evolución experimentada por esta cuestión, íntimamente ligada a los cambios normativos operados en los preceptos que la regulan y a otros factores concurrentes, como puedan ser las oscilaciones del índice de natalidad, los desplazamientos de la población o las políticas de construcción de centros docentes, entre otros.
En este sentido, es interesante comprobar cómo se ha ido produciendo un descenso paulatino en el número de denuncias recibidas por unos motivos, mientras que a su vez se producía un incremento de quejas relacionadas con otras cuestiones. Sin embargo, aun habiéndose reducido cuantitativamente el número de situaciones litigiosas derivadas de los procesos anuales de escolarización, lo cierto es que las mismas siguen produciéndose y motivan un importante debate en torno a las políticas educativas y sobre la prevalencia de los derechos de libre elección de centro respecto de las potestades administrativas de organización del sistema educativo.
Desde la Institución se ha venido realizando en los últimos años diferentes actuaciones dirigidas a poner de manifiesto ante la Administración aquellos aspectos de los procesos de escolarización que entendíamos necesitados de algún tipo de mejora o modificación, en base a la experiencia que nos confiere el gran número de expedientes de queja que tramitamos.
Y es así que algunas de estas propuestas de mejora han sido acogidas favorablemente por la Administración educativa, dando lugar a cambios normativos o procedimentales que, estimamos, han contribuido en cierta medida a reducir la litigiosidad de los procesos de escolarización y a dotar a los mismos de una mayor seguridad jurídica. En otros casos, nuestras sugerencias no tuvieron la misma acogida, sin que se nos trasladaran las razones para ello, o fueron refutadas por la Administración alegando consideraciones igualmente respetables.
A finales del año 2009 tuvimos conocimiento de las informaciones aparecidas en los medios de comunicación sobre la voluntad de la Consejería de Educación de llevar a cabo un nuevo cambio en algunos de los criterios de baremación que actualmente configuran los procesos de escolarización, lo que conllevará el dictado de una nueva disposición jurídica reguladora de esos criterios y procedimientos de admisión de alumnos, que vendrá a sustituir, o bien a modificar, al hoy vigente Decreto 53/2007, de 20 de Febrero y a la Orden de 27 de febrero de 2009 que actualmente lo desarrolla.
En este contexto, entendíamos que esa posible modificación normativa, en proyecto, nos brindaba la oportunidad de retomar nuevamente la cuestión, para actualizar el análisis sobre los problemas existentes y revisar nuestras propuestas de mejora respecto de los procesos de escolarización y admisión del alumnado en los centros docentes andaluces sostenidos con fondos públicos.
CONSIDERACIONES
Primera.- Sobre el criterio de baremación relativo a la existencia de hermanos o hermanas en el centro.
En esta Defensoría hemos venido proclamando desde hace años que la existencia de hermanos del alumno solicitante en el centro demandado debe ser objeto de la máxima valoración en los procesos de admisión, por encima incluso del criterio de proximidad del domicilio familiar.
Una de las situaciones que mayor rechazo provoca entre la ciudadanía es la posibilidad de que dos hermanos se vean obligados a estudiar en centros docentes diferentes por la aplicación de los criterios de admisión. Un rechazo fácilmente comprensible si tomamos en consideración los trastornos que para una familia supone el tener escolarizados a sus hijos en centros diferentes: coincidencias horarias en las entradas y salidas de clase, pertenencia a diferentes AMPA, horarios de tutorías, actividades extraescolares, imposibilidad de utilizar el material escolar del hermano, etc. A lo que hay que añadir los costes económicos que de estas situaciones se derivan para las familias.
Segunda.- Sobre el criterio de baremación relativo a la proximidad del domicilio.
La vigencia actual de las políticas tendentes a la conciliación de la vida familiar y laboral, nos han obligado a cuestionarnos la propuesta inicial formulada hace unos años de solicitar una menor valoración del criterio del domicilio laboral sobre el familiar, por cuanto es evidente que la baremación de este criterio tiene como justificación esencial hacer posible dicha conciliación a los padres que trabajan y tiene dificultades para llevar y recoger a sus hijos del colegio por incompatibilidades horarias de su jornada laboral con la jornada escolar.
No obstante, pese a valorar en alto grado cualquier medida que vaya destinada a posibilitar la conciliación de la vida familiar y laboral, no podemos obviar que estas medidas en ocasiones pueden colisionar con la defensa de otros derechos igualmente merecedores de amparo, como puede ser en este caso el derecho de las personas menores a educarse en el entorno social en que normalmente viven y se relacionan.
Tercero.- Sobre el criterio de baremación relativo a la Renta per cápita de la unidad familiar.
De todas las críticas que provoca la baremación del criterio “renta” para la escolarización del alumnado, las más acertadas son las que consideran injusto que se tome en consideración la renta que ha sido declarada dos años atrás, ya que el argumento común de estas consideraciones es que esa renta no refleja la situación económica real de una familia en el momento de solicitar la plaza escolar.
Estas circunstancias nos llevan a plantear nuevamente a la Administración educativa la propuesta de que únicamente se baremen por el criterio de la renta anual de la unidad familiar a aquellos solicitantes que acrediten documentalmente que, a la fecha de presentación de la solicitud, su unidad familiar es beneficiaria del Ingreso Mínimo de Solidaridad que estipula el Decreto 2/1999, de 12 de Enero regulador del Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en Andalucía.
De aceptarse esta propuesta, a la vez que se da cumplimiento a la obligación legal de baremar como criterio de admisión la renta anual de la unidad familiar, quedaría sumamente simplificada la acreditación documental del criterio ya que bastaría una certificación expedida al efecto por la Consejería de Bienestar Social, lo que, a su vez, dificultaría enormemente las prácticas fraudulentas que se puedan continuar produciendo en la acreditación del criterio renta. Es de destacar que con esta propuesta se barema la situación económica de la familia en el momento de presentar la solicitud, y no la de dos años antes como ocurre con el sistema actual.
Cuarta.- Sobre el criterio de baremación relativo a la concurrencia de discapacidad en el alumno o alumna o en alguno de los padres, hermanos o hermanas.
Al elaborarse la distintas normativas de admisión de alumnos a lo largo de los últimos años, no se ha tomado en consideración la trascendencia de la misma en el acceso a las enseñanzas de adultos y, en consecuencia, no se han valorado las circunstancias específicas de este colectivo de aspirantes a alumnos, entre las que se encuentra el hecho de que, por su edad, pueden tener hijos a su cargo, entre los que puede darse la circunstancia -merecedora a nuestro entender de consideración- de que alguno sea discapacitado.
En consecuencia, estimamos que se debe analizar la conveniencia de incluir como criterio de admisión, bien en la normativa general de escolarización, bien en la normativa especifica en materia de educación de adultos, la discapacidad de los hijos de los alumnos o alumnas que solicitan acceder a cualesquiera de los niveles de la educación de adultos.
Sexta.- Sobre el criterio de baremación relativo a la condición legal de familia monoparental.
Respecto de las reclamaciones sobre la aplicación del criterio de pertenencia a familia monoparental se alega por la ciudadanía inseguridad jurídica como consecuencia de su deficiente e inconcreta definición. Del mismos modo, se denuncia situaciones de discriminación para determinadas familias monoparentales en las que, en principio, concurrirían las circunstancias necesarias para ser calificadas como tales, al excluirse aquellas familias que han nacido en el seno de parejas de hecho que han cesado en su convivencia, o bien en el seno de matrimonios que se han separados “de hecho” pero no “de derecho”, ambas opciones perfectamente admitidas en nuestro ordenamiento jurídico.
Y es, precisamente, en la interpretación y aplicación que de la norma se está realizando por la Administración educativa, donde se está produciendo la posible vulneración del principio de igualdad y no discriminación, en este caso concreto, por razón del nacimiento, ya que pretendiéndose, en principio, beneficiar con una discriminación de carácter positivo a un tipo de familia cuya estructura –la familia monoparental- difiere del concepto tradicional de familia, se está dejando fuera de la cobertura de dicha norma y, por lo tanto, negando sus beneficios, a aquellos niños y niñas nacidos de parejas de hecho cuya convivencia ha cesado, o a aquellos otros cuyos progenitores, habiendo contraído matrimonio, viven separados de hecho, aunque no de Derecho.
Además, la circunstancia de que la norma considere cómo único documento acreditativo de la condición de monoparentalidad el Libro de Familia, no hace más que redundar en la existencia de las situaciones discriminatorias descritas, ya que es un documento en el cual, según establece el artículo 36 del Decreto de 14 de noviembre de 1958, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Civil, además de hacerse constar el fallecimiento de los cónyuges, se hará constar la nulidad, divorcio o separación del matrimonio, así como cualquier hecho que afecte a la patria potestad, sin que quepa otras inscripciones que las mencionadas, dejando por tanto fuera la posibilidad de las inscripción de las parejas de hecho, inscritas o no en el correspondiente registro público, o las separaciones de hecho.
Por todo ello, existe una necesidad manifiesta de establecer un concepto claro y no discriminatorio de lo que debe entenderse por “familia monoparental”, así como buscar los medios adecuados para poder acreditar fehacientamente dicha condición y evitar, en la medida de lo posible, la picaresca y el fraude a que pueda dar lugar. En última instancias, habrá de aplicarse con toda la rigurosidad necesaria las normas sancionadoras a aquellas conductas contrarias al ordenamiento jurídico.
Séptima.- Respecto de los problemas relacionados con las formas de acreditación documental de los criterios a baremar, las posibles medidas de salvaguardia frente a prácticas fraudulentas e irregulares por parte de los solicitantes, y posibles mejoras en el trámite administrativo de las solicitudes.
Una de las cuestiones que mayor alarma social provocan en relación con los procesos de escolarización es la proliferación de prácticas irregulares y fraudulentas por parte de algunas familias, dispuestas a todo con tal de asegurar una plaza escolar en un determinado centro docente, sin importarles vulnerar la normativa vigente o menoscabar los derechos de otras familias. Situaciones que dan lugar a denuncias y acusaciones entre las familias infractoras y las familias perjudicadas.
La persistencia de estas prácticas fraudulentas a través de los distintos procesos de escolarización y la capacidad de adaptación de los defraudadores a los cambios normativos operados en este tema, dan muestra de lo difícil que resulta erradicar esta lacra de nuestro sistema educativo.
Esta dificultad no debe llevarnos a relajarnos en este asunto, sino todo lo contrario, a perseverar en una lucha que resulta esencial para garantizar un derecho educativo básico, cual es el de que las familias puedan elegir libremente el centro docente en que desean educar a sus hijos e hijas.
Como venimos repitiendo desde hace tiempo, uno de los factores que contribuye a que se sigan cometiendo fraudes e irregularidades, es la sensación de impunidad que se ha instalado en la sociedad como consecuencia de la reiteración de informaciones sobre casos producidos en los procesos de escolarización, y la convicción de la ciudadanía de que una mayoría de estos casos, o no son detectados, o –lo que es más lamentable si cabe-, que finalmente quedan sin ningún castigo.
Para poner fin a esta situación, es necesario que las personas solicitantes se convenzan de que las solicitudes de escolarización van a ser debidamente analizadas, y que, ante el menor indicio de posible irregularidad, se investigará en profundidad y se sancionará con dureza a los defraudadores.
En efecto, aunque es evidente que las medidas preventivas y de control son importantes para evitar que se cometan fraudes o irregularidades en los procesos de escolarización, lo cierto es que la realidad nos demuestra que sólo con medidas de este tipo no se consigue atajar un problema tan extendido en Andalucía como es la picaresca en los procesos de escolarización.
Por tanto, habrá que meditar si, además de reforzar y mejorar las medidas preventivas y de control, no será necesario revisar las medidas sancionadoras para los casos en que dichos fraudes o irregularidades son detectados, con el fin de que sirvan de elementos disuasorios frente a este tipo de prácticas.
Y es que, si analizamos la vigente normativa reguladora de los procesos de escolarización y las situaciones prácticas vividas con ocasión de diversas quejas tramitadas, podemos concluir que actualmente en Andalucía la comisión de fraudes o irregularidades en un proceso de escolarización no comporta riesgos ni perjuicios notorios para el infractor en caso de ser detectada la infracción, ya que la única consecuencia para el infractor es la pérdida de los puntos que le hubieran sido adjudicados como consecuencia de dicha actuación ilegítima.
Para evitar estas situaciones creemos que debería estipularse en la normativa sobre escolarización de alumnos que la sanción para aquellos casos en que se detecte la comisión de fraudes o irregularidades en la documentación aportada por los solicitantes sería la pérdida de todos los derechos de prioridad que pudieran corresponder a dicho solicitante. Además, cuando el fraude o irregularidad cometida puedan suponer la comisión de algún tipo de falta o delito perseguible penalmente, debería darse conocimiento inmediato de los hechos al Ministerio Fiscal.
Por lo anterior y, en ejercicio de las facultades y atribuciones que a esta Institución confiere el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente resolución:
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA para que en la futura normativa reguladora de la escolarización y admisión del alumnado en centros docentes sostenidos con fondos públicos, se tengan en consideración las siguientes propuestas:
1ª) Otorgar la máxima puntuación al criterio de la existencia de un hermano o hermana del solicitante ya matriculado en el mismo centro escolar.
2ª) Baremar por el criterio de la renta anual de la unidad familiar únicamente a aquellos solicitantes que acrediten documentalmente que su unidad familiar es beneficiaria del Ingreso Mínimo de Solidaridad que estipula el Decreto 2/1999, de 12 de Enero regulador del Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en Andalucía. O, en su defecto, que se incluya en la normativa a elaborar la posibilidad de que las familias puedan presentar documentación complementaria que acredite la situación económica real de la familia en el momento de presentar su solicitud.
3ª) Incluir como nuevo criterio complementario la existencia de discapacidad en los descendientes del alumno o alumna.
4ª) Proceder a la elaboración un concepto claro y uniforme de “familia monoparental” en el que se incluyan los supuestos hasta ahora excluidos, así como determinar con qué otros documentos -además del Libro de Familia- se podrá acreditar dicha condición.
5ª) Adoptar dos medidas complementarias, de garantía frente a prácticas irregulares y fraudulentas:
a) Revisar de oficio por parte de las Delegaciones Provinciales todas las solicitudes presentadas en centros donde la oferta de plazas no sea suficiente para atender la demanda, e investigar aquellas en que aparezcan indicios de posible irregularidad. Para acometer esta labor de supervisión e investigación, el órgano más oportuno son las denominadas Comisiones de Escolarización.
b) Sancionar con mayor rigor los fraudes detectados.
José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz
