Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 18/2261 dirigida a Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, Diputaciones Provinciales Andaluzas, Consorcios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, Viceconsejería de la Presidencia, Administración Pública e Interior
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Ver cierrre de actuación de oficio
En esta Institución se tramita expediente de queja de oficio, con el número arriba indicado, sobre la situación del derecho de pase a segunda actividad o servicios adaptados de las personas empleadas públicas de las Entidades Locales de Andalucía.
ANTECEDENTES
I. Con frecuencia se vienen planteando en esta Institución quejas de personas empleadas públicas de distintas Entidades Locales de Andalucía poniendo de manifiesto las dificultades que vienen encontrando para acceder a la situación de segunda actividad o servicios adaptados en sus correspondientes Administraciones, al considerar que con estos impedimentos se les está privando el ejercicio de un derecho que tienen legalmente reconocido.
Asimismo, con ocasión de la tramitación de diversas quejas (17/675 18/1440, 19/777...) esta Institución ha tenido ocasión de conocer y valorar directamente la dificultad y complejidad que rodea el acceso a la situación de segunda actividad o servicios adaptados al personal de la Administración Local, y que afecta al eficaz desempeño de las funciones públicas que tienen encomendadas.
Estas situaciones afectan a aquel personal en el que concurren pérdida de sus condiciones psicofísicas, y que, si bien merman sus capacidades, no son suficientes para determinar su jubilación por incapacidad permanente al poder seguir ejerciendo otras funciones.
Ante esta situación, las importantes dificultades de las que hemos tenido conocimiento, a través de quejas y reuniones con los colectivos afectados, en cuanto al ejercicio efectivo de este derecho en dicha Administración, y los incumplimientos y disfunciones que en en su desarrollo se vienen produciendo por parte de diferentes Entidades Locales, determinaron que se acordara el inicio de una actuación de oficio a fin de llevar a cabo una investigación sobre el ejercicio de este derecho en el ámbito de la Administración Local andaluza.
II. A tal fin, se elaboró un cuestionario de preguntas que fue remitido a cien de estas entidades, entre las que se incluyen Ayuntamientos, Diputaciones y Consorcios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, con objeto de poder valorar y contrastar la información facilitada con la que se ha venido trasladando a esta Institución por las personas interesadas.
En este contexto, al estar en fase de tramitación el Anteproyecto de Ley de Coordinación de las Policías Locales de Andalucía, y haberse propuesto la introducción de diversas modificaciones en relación con la vigente regulación de esta situación para dicho colectivo, que podría afectar al alcance de este derecho, se han tenido también en cuenta estas propuestas.
Por otra parte, con ocasión de la tramitación de la queja de oficio 17/675 se recabó la opinión de la Consejería de Justicia e Interior y de la Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP) sobre la problemática que plantea la regulación de la segunda actividad de estos colectivos de empleados públicos, así como de las modificaciones que se contienen a este respecto en el referido Anteproyecto de Ley.
Los informes correspondientes, remitidos por ambas entidades públicas, se incorporan a la presente actuación de oficio, así como las iniciativas y propuestas que nos han trasladado organizaciones sindicales de Policías Locales.
Asimismo, con objeto de la tramitación de esta queja de oficio se han mantenido contactos con organizaciones sindicales de Policía Local y se han tenido en cuenta Resoluciones formuladas sobre este asunto por otros Defensores del Pueblo Autonómicos.
III. Con los resultados de la investigación realizada y las valoraciones, consideraciones, recomendaciones y sugerencias que hemos estimado oportuno formular en relación con este asunto, se ha elaborado un Estudio Singular sobre “La situación del derecho de pase a segunda actividad o servicios adaptados de las personas empleadas públicas de las Entidades Locales de Andalucía”, que se adjunta para su conocimiento, con la presente Resolución.
En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos preciso plantear a los organismos y entidades a las que se dirige la presente actuación de oficio, las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- La situación de segunda actividad.
El ejercicio de determinadas funciones públicas, como son las que se encomiendan a los integrantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad o de los Cuerpos de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, requieren para su eficaz desempeño unas especiales condiciones y facultades físicas y psíquicas en sus integrantes que, ya por causa de la edad, o por otras causas sobrevenidas, pueden verse limitadas afectando a su efectivo cumplimiento.
Ello ha determinado que en las dos últimas décadas se haya ido generalizando la inclusión en las normativas reguladoras de esos cuerpos, tanto a nivel nacional, como autonómico o local, la incorporación de una especial situación administrativa conocida como segunda actividad.
Dicha situación tiene por finalidad garantizar en todo momento a este personal público que presta funciones eminentemente operativas y, en ocasiones, arriesgadas y peligrosas, que durante todo el tiempo que se prolongue su actividad profesional, se encuentren en óptimas condiciones físicas y psíquicas para la prestación de dichos cometidos.
Tal previsión conecta con el mandato conferido a los poderes públicos en los artículos 35, 40.2 y 49 del texto constitucional, y en los artículos 37.1 5º, 169.2 y 171 del Estatuto de Autonomía andaluz, a fin de velar por las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo en el ámbito de la Administración Local en Andalucía y promover la seguridad y salud de los trabajadores y trabajadoras, así como la integración social y profesional de las personas con limitaciones en su capacidad mediante la aplicación de medidas y el desarrollo de actividades necesarias para ello.
Segunda.- La regulación de la situación de segunda actividad y servicios adaptados para el personal de la Administración Local.
La regulación de la segunda actividad se produce, principalmente, en el ámbito de los cuerpos policiales y de bomberos, como consecuencia de la especialidad de las funciones que deben desempeñar estos colectivos.
Así, la regulación de la segunda actividad del personal funcionario de los Cuerpos de Policías Locales de Andalucía es la más completa y desarrollada al formar parte del régimen estatutario de estos Cuerpos, dada la consideración que tienen, según se dispone en el art. 52 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS), como Institutos armados, de naturaleza civil con estructura y organización jerarquizada.
En base a la previsión incluida en el art. 39 de la mencionada Ley (LOFCS), el Parlamento andaluz aprobó la Ley 1/1989, de 8 de mayo, de Coordinación de las Policías Locales de Andalucía, que fue posteriormente sustituida por la vigente Ley 13/2001, de 11 de diciembre, de Coordinación de las Policías Locales (LCPL).
En dicha Ley (LCPL), se contiene la regulación de la segunda actividad para los Cuerpos de Policías Locales en Andalucía. En concreto, en su Titulo IV (Régimen Estatutario), Capítulo II (Jubilación y 2ª actividad), sección 2ª (art. 28 y siguientes). Esta previsión legal se desarrolla por el Decreto 135/2003, de 20 de mayo, que regula la situación administrativa de segunda actividad de los funcionarios de los Cuerpos de Policía Local de Andalucía.
Entre las causas que motivan el pase a esta situación, el art. 29 de la LCPL contempla expresamente las siguientes:
“a) Cumplimiento de las edades que se determinen para cada escala.
b) la disminución de las aptitudes psicofísicas para el desempeño de la función policial.
c) Embarazo”.
Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias en Andalucía (LGEA), al regular los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, en el Capítulo I de su Título III, contempla la situación de segunda actividad para el personal integrante de los mismos, disponiendo, en su art. 42, que las Administraciones públicas competentes, al objeto de garantizar una adecuada aptitud psicofísica en la prestación de dichos servicios, establecerán la situación especial de segunda actividad, conforme a las necesidades y estructura de cada servicio.
La regulación que dedica la LGEA a la situación de segunda actividad es muy escueta y se contiene en los artículos 42, 43 y 44 de la misma. Las previsiones al respecto son similares a las que se contienen en la LCPL para los Cuerpos de Policía Local.
A partir de la regulación legal de la segunda actividad, a nivel autonómico, para los Cuerpos de Policía Local y Bomberos, la mayoría de Entidades Locales han regulado esta situación para dicho personal a través de Reglamentos internos en los que se establecen los requisitos, condiciones, procedimiento para el acceso a la misma y las consecuencias de su reconocimiento.
Dichos Reglamentos son aprobados por las Entidades Locales en el marco del principio de autonomía local, garantizado en los artículos 137 y 140 de la Constitución Española (CE) y, en el caso de los Policías Locales, de acuerdo con lo previsto en el art. 52.1 de la LOFCS que dispone, en relación con la estructura y organización de los Cuerpos de la Policía Local, que los Ayuntamientos pueden dictar reglamentos específicos y otras normas que regulen su actividad.
En este caso, y en el del personal de los servicios de prevención y extinción de incendios y salvamento (Bomberos), dicho desarrollo reglamentario para las Entidades Locales es obligatorio a fin de dar cumplimiento a las previsiones legales que sobre la situación de segunda actividad para estos colectivos se contienen en la LCPL y en la LGEA, respectivamente.
No obstante, como se pone de manifiesto en los resultados de la investigación llevada a cabo sobre este asunto, todavía existe un porcentaje importante de Entidades Locales que no han llevado a cabo el preceptivo desarrollo reglamentario sobre la situación de segunda actividad para dicho personal, dificultando con ello el acceso a un derecho legalmente reconocido.
Asimismo, como ya hemos señalado, las Entidades Locales andaluzas han ido extendiendo también al resto de sus empleados públicos un derecho similar al que se configura a través de la situación de segunda actividad para Cuerpos de Policías y Bomberos, denominada en otros municipios como servicios adaptados. Situación que persigue, igualmente, proteger al personal de otros colectivos que, por sus características personales o disminución de aptitudes psicofísicas o situación de embarazo, puedan ser especialmente sensibles a los riesgos derivados del puesto de trabajo que vengan desempeñando y asegurar el eficaz desempeño de las funciones públicas que tuvieran encomendadas.
Según los datos facilitados en los cuestionarios remitidos por las Entidades Locales a las que nos dirigimos, la posibilidad de pasar a situación de segunda actividad -o servicios adaptados en algún caso- a todo el personal se reconoce en 7 Ayuntamientos andaluces de más de 50.000 habitantes (Huelva, Jaén, Estepona, Alcalá de Guadaira, Dos Hermanas, Sevilla y Utrera); en 10 con población entre 20.000 y 50.000 habitantes (Níjar, Rota, Lucena, Priego, Maracena, Almonte, Lepe, Andújar, Martos y Lora del Río); y en 3 Diputaciones Provinciales (Granada, Huelva y Sevilla).
La regulación de esta situación para todo el personal, en aquellos Ayuntamientos y Diputaciones que así la tienen establecida, se contiene en los Acuerdos que aprueban los Reglamentos de Personal Funcionario y en los Convenios Colectivos de Personal.
La situación de segunda actividad o servicios adaptados, se configura, por tanto, como un derecho de las personas integrantes de los colectivos de empleados públicos de la Administración Local que así lo tuvieran reconocido, por circunstancias que disminuyen sus aptitudes psicofísicas para el eficaz desempeño de sus funciones y que se hará efectivo en el marco de las previsiones legales y reglamentarias que lo configuran y desarrollan.
Tercera.- La segunda actividad como medida de prevención de los riesgos para la salud derivados del trabajo.
El reconocimiento de la situación de segunda actividad responde, asimismo, a la obligación que tienen las Administraciones públicas de promover la seguridad y salud del personal a su servicio mediante la aplicación de medidas y el desarrollo de actividades necesarias para la prevención de los riesgos derivados del trabajo.
La seguridad y salud laboral de los empleados públicos, como hemos dicho, queda garantizada por el art. 40.2 CE, que atribuye a los poderes públicos, como uno de los principios rectores de la política social y económica, la función de velar por la seguridad e higiene en el trabajo. En base en este principio constitucional, la seguridad y salud deben ser garantizadas no sólo en el desarrollo de las relaciones laborales en el ámbito privado, sino también en el de las relaciones administrativas del personal al servicio de las Administraciones públicas.
Dicha garantía se refuerza a partir de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, que establece los criterios generales para la prevención de riesgos laborales en el ámbito europeo. La Directiva incluye en su ámbito de aplicación a todos los sectores de actividad, tanto públicos como privados, sin perjuicio de aquellas particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública.
Estos precedentes se incorporaron a la norma básica de nuestro ordenamiento jurídico preventivo, que es la vigente Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), y que supuso un cambio importante en esta materia, al extender la aplicación de sus normas en materia de seguridad y salud laboral al personal que presta sus servicios en el sector público con un tipo de relación jurídica funcionarial, estatutaria o administrativa (art. 3.1).
De modo más concreto, en el art. 14.1 de la LPRL se dispone que “los trabajadores tienen derecho a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo. El citado derecho supone la existencia de un correlativo deber del empresario de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales. Este deber de protección constituye, igualmente, un deber de las Administraciones públicas respecto del personal a su servicio”.
Por tanto, debe considerarse que las obligaciones, derechos y responsabilidades que la LPRL incluye en relación con los empresarios y trabajadores, se extienden igualmente a las Administraciones públicas y sus empleados públicos, con independencia de la naturaleza jurídica de su vinculación con las mismas.
Consideración que se refuerza en la propia regulación del EBEP, al establecer, en su art. 14. l), el derecho de todos los empleados públicos sin distinción “a recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo”. Y, al no establecer otras disposiciones en materia preventiva, hay que entender que en esta materia se remite a la LPRL, sin perjuicio de las particularidades que se contemplan en relación con su aplicación al desarrollo de determinadas funciones públicas.
No obstante, esta excepción de la aplicación de la LPRL a determinadas actividades en el ámbito público, en un primer momento ha sido interpretada de un modo amplio que excluía a de la aplicación de la misma a aquellas actividades que por su peligrosidad se consideraba que quedaban exceptuadas de su aplicación, en forma total o parcial, como eran, en el caso de la Administración Local, las de policía y protección civil, quedando con ello desvinculadas del régimen general preventivo implementado por la LPRL.
Esta cuestión, tras algunas dudas iniciales, quedó definitivamente resuelta con la Sentencia del TJCE de 12 de enero de 2006 (asunto C-132/04) que considera plenamente aplicable a los funcionarios que realicen funciones de policía y seguridad la Directiva 89/391/CEE, con las particularidades propias en atención a la singular naturaleza de las mismas. Y ello, por cuanto el ámbito de aplicación de dicha Directiva, no está fundado en la pertenencia de los trabajadores a los distintos sectores contemplados en su art. 2, sino “exclusivamente en la naturaleza específica de ciertos cometidos especiales desempeñados por los trabajadores dentro de dichos sectores, que justifica una excepción a las normas dictadas por la citada Directiva, en razón de la absoluta necesidad de garantizar una protección eficaz de la colectividad”.
Concluyendo que, a los empleados públicos que realicen funciones de policía y seguridad, les resulta de aplicación el régimen general preventivo establecido en la misma, “dado que dichos cometidos se realizan en condiciones habituales, conforme a la misión encomendada al servicio de que se trata, y ello aun cuando las intervenciones derivadas de dichas actividades sean, por su propia naturaleza, imprevisibles y puedan exponer a los trabajadores que las realicen a algunos riesgos para su seguridad y/o su salud”.
Por consiguiente, serán de aplicación a todos los empleados públicos de la Administración Local, entre los que se incluye el personal de los Cuerpos de Policía Local y de los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, las normas de prevención y protección en materia de seguridad y salud en el trabajo previstas en la LPRL, en cuyo Capítulo III se establecen una serie de derechos y obligaciones en relación con la protección de trabajadores, así como las medidas particulares a adoptar en relación con la especial sensibilidad que pudieran tener algunos de ellos a los riesgos laborales.
Corresponderá a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales, en sus respectivos ámbitos de actuación, la competencia para desarrollar o adaptar aquellos aspectos de la LPRL en relación con sus empleados públicos, entre los que se incluyen la Policía Local y Bomberos, respetando las normas básicas en la materia, entra las que se encuentran las medidas preventivas objeto de la regulación de la segunda actividad o servicios adaptados. Y, todo ello, con el fin de proteger al personal que, por sus características personales, sean especialmente sensibles a los riesgos derivados del trabajo, así como a aquellas personas relacionadas con el mismo que pudieran resultar afectadas por dicha situación.
Cuarta.- Resultados de la investigación realizada sobre el derecho de acceso a la segunda actividad en las Entidades Locales de Andalucía.
Como ya hemos indicado, para valorar la situación del derecho de acceso de las personas empleadas públicas de la Administración Local de Andalucía a la segunda actividad o servicios adaptados, se elaboró un cuestionario específico estructurado en 10 apartados, a su vez subdivididos en distintos subapartados, y que se incluye en el Anexo documental del Estudio Singular que se adjunta a la presente Resolución.
La información recabada a las Entidades Locales andaluzas en los cuestionarios remitidos, venía referida al periodo correspondiente a los tres últimos años (2015, 2016 y 2017) en atención a la fecha de solicitud de la misma (febrero de 2018).
Dicho cuestionario fue remitido a cada uno de los Ayuntamientos andaluces mayores de 20.000 habitantes, así como a las ocho Diputaciones Provinciales y a los Consorcios Provinciales de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento existentes en Andalucía. En total, se remitieron 100 cuestionarios, agrupados en tres bloques para un mejor tratamiento de los datos: Ayuntamientos de municipios de más de 50.000 habitantes (29); Ayuntamientos de municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes (52); Diputaciones (8) y Consorcios (11).
La colaboración prestada por parte de las entidades locales a las que se solicitó la oportuna información a través de la remisión del cuestionario ha sido muy amplia, habiéndose recibido un total de 80 cuestionarios (el 80%), si bien en el caso de las Diputaciones y Consorcios algunos cuestionarios remitidos incorporaban respuestas conjuntas.
La información se ha recibido en un periodo de tiempo amplio que se ha extendido entre el 15 de mayo de 2018 (Ayuntamiento de Palma del Río) y el 27 de enero de 2020 (Ayuntamiento de Loja), habiéndose tenido que reiterar en repetidas ocasiones la remisión de la información solicitada a varias entidades locales ante el retraso en su envío.
A fin de que se pueda tener una visión de conjunto en las Administraciones Locales andaluzas de la situación de su personal respecto al ejercicio del derecho de pase a segunda actividad o servicios adaptados, y una perspectiva comparativa de dicha situación, se han agrupado en las diferentes Tablas, que se incluyen en el Estudio Singular, el resumen de los datos cuantitativos más significativos de los cuestionarios remitidos por estas entidades, así como de las incidencias y consideraciones más significativas que nos trasladan.
Como conclusiones más destacables de la investigación realizada podemos señalar las siguientes:
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Según se indica en los cuestionarios que nos han sido remitidos por 64 Ayuntamientos andaluces con población de más de 20.000 habitantes, 56 de ellos (el 88%) tienen regulada expresamente la situación de segunda actividad o se encuentra en fase de tramitación o estudio. Asimismo, 3 Diputaciones y 2 Consorcios nos responden que la tienen reconocida y regulada para todo su personal.
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En cuanto al reconocimiento expreso del derecho a la segunda actividad o servicios adaptados, de estos 64 Ayuntamientos, 53 (el 83%) tienen reconocido expresamente este derecho. Dicho reconocimiento se contiene en Reglamentos internos de Segunda Actividad (para el colectivo de Policía Local) y de Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento (para Bomberos), así como en los Acuerdos de personal Funcionario y Convenios Colectivos de personal Laboral (en los casos de reconocimiento a todo el personal u otras Cuerpos).
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El total de expedientes iniciados de pase a segunda actividad o servicios adaptados en dichos Ayuntamientos en el periodo objeto de investigación ascendió a 841, por todas las causas (por razón de edad 373 (44%), por disminución de aptitudes psicofísicas 441 (53%) y 27 por motivo de embarazo (8%)), de los cuales 526 (el 62%) correspondían a Policías Locales, 164 (el 20%) a Bomberos, y 151 (el 18%) a otros colectivos de personal municipal. De estos expedientes, 171 (el 20%) fueron iniciados de oficio y el 83% restante, a solicitud de los empleados públicos interesados. Según las respuestas facilitadas, en Diputaciones y Consorcios se iniciaron 113 expedientes, 1 correspondiente a Bomberos, y el resto a otros colectivos de empleados públicos.
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Atendiendo a los datos facilitados por los municipios que remitieron sus cuestionarios, podemos concluir que, en el periodo 2015 a 2017, en los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes se han tramitado un total de 885 expedientes de pase a situación de segunda actividad o servicios adaptados. De estos expedientes, 205 (el 23%) estaban pendientes de resolver, y 680 (el 77%) se habían resuelto, de los cuales, 630 (el 93%) se habían resuelto favorablemente, y 50 (el 7%) se resolvieron de modo desfavorable. Respecto a la resolución de los expedientes, 27 Ayuntamientos resolvieron favorablemente el 100% de los expedientes tramitados. En el mismo periodo, en los cuestionarios remitidos por Diputaciones y Consorcios, consta que se han tramitado un total de 113 expedientes, entre los que 29 (el 26%) estaban pendientes de resolver, y 84 (el 74%) se habían resuelto, de los cuales, 80 (el 95%) se habían resuelto favorablemente.
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Sobre la inclusión de puestos de segunda actividad o servicios adaptados en la RPT del Ayuntamiento correspondiente, de los 64 cuestionarios remitidos, en 19 casos (el 30%), se reconoce que no se tiene aprobada RPT o catálogo de puestos de segunda actividad o servicios adaptados. En total, de los 27 Ayuntamientos que proporcionan datos sobre el número de puestos previstos para los empleados públicos declarados en esta situación, son 575 los puestos creados en RPT o similar; de ellos, 292 (el 51%) para Policías Locales, 6 (el 1%) para Bomberos y 277 (el 48%) para otros colectivos de empleados públicos. Respecto a la actualización periódica de dichas relaciones o catálogos, sólo el 27% de las respuestas reconocen que se llevan a cabo con periodicidad. En el caso de Diputaciones y Consorcios, sólo en 2 casos se reconoce que se tiene aprobados este tipo de puestos en RPT, sin previsiones de actualización. Estos datos, en general, resultan escasos e insuficientes teniendo en cuenta que la previsión de dichos puestos en las relaciones o catálogos de puestos, y su periódica actualización, resulta decisiva para la efectiva materialización de este derecho.
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En cuanto a las áreas de destino de los Policías Locales en situación de segunda actividad, 22 Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes nos responden que se cumple la prioridad legal y se destina al personal funcionario al que se reconoce el pase a dicha situación al Área de Seguridad en el 100% de los casos, y otros 8 responden que se ubican en dicha área en un porcentaje superior al 60%. Del total de respuestas computadas, podemos concluir que el destino mayoritario de los Policías Locales declarados en situación de segunda actividad es en el propio Área de Seguridad, en el 85% de los casos, destinándose en el 15% restante a otros puestos dentro de la Administración municipal.
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Por lo que se refiere al procedimiento reglado para la adjudicación de esta modalidad de puestos, la respuesta abrumadoramente mayoritaria es la de que no se cuenta con un procedimiento reglado para su adjudicación. Sólo 11 Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes (el 17%) responden que tienen regulado dicho procedimiento en sus Reglamentos de segunda actividad de Policías Locales y Bomberos o en los Reglamentos y Acuerdos reguladores de estas situaciones para el resto del personal. En dos Diputaciones también se encuentra regulada esta cuestión. Porcentajes, en cualquier caso, igualmente insuficientes, si tenemos en cuenta que la aprobación de estos procedimientos es esencial para garantizar la regulación objetiva del acceso a los de puestos de segunda actividad para evitar contravenir los principios constitucionales que rigen en el ámbito del empleo público.
Quinta.- La singular problemática que plantea el acceso a la situación de segunda actividad por disminución de las aptitudes psicofísicas.
La pérdida de aptitudes psicofísicas como causa motivadora del pase a la situación de segunda actividad, plantea una especial problemática que viene suscitando una prolongada polémica a todos los niveles -administrativo, jurisprudencial y doctrinal-, y que tiene especial trascendencia al afectar a varios derechos constitucionalmente garantizados.
Esa disminución de capacidades físicas, psíquicas o sensoriales, en estos casos, suele constituir causa de incapacitación para el empleado publico que se ve afectado por las mismas. Sin embargo, dichas limitaciones, paradójicamente, lejos de posibilitar el acceso a dicha situación, se convierten en un obstáculo, muchas veces insalvable, para el personal de los colectivos profesionales de la Administración Local afectados por las mismas, que le impide acceder a la segunda actividad y a cualquier otra actividad remunerada, al ser susceptibles de tener distintas consideraciones jurídicas excluyentes entre sí.
Así, en muchas ocasiones, estas circunstancias determinantes del pase a la situación de segunda actividad, puede suponer un condicionamiento que limite o impida la participación plena y efectiva de las personas afectadas en la sociedad. Situación que determina su consideración legal de personas con discapacidad a tenor de lo dispuesto en el art. 2. a) del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su inclusión social (LGDPD), con las consiguientes consecuencias de orden jurídico que ello comporta.
El principio de igualdad que proclama el art. 1.1 de la CE como uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico, y que promueven de forma expresa los artículos 9, 14 y 49 del texto constitucional, impide, con respecto a las personas con discapacidad, cualquier tipo de discriminación por cualesquiera tipo de condición o circunstancia personal o social y compromete a los poderes públicos a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plena integración en la sociedad y a ampararlas en el ejercicio de sus derechos. En el mismo sentido se pronuncia el Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA), en sus artículos 10.3.15º y 16º, 14 y 37.1 5º y 6º, así como en el art. 169.2, en relación con las políticas de empleo.
Dichos principios se plasman en el art. 4.1 de la LGDPD, al determinar quiénes serán titulares de los derechos reconocidos en la misma, así como en el art. 35.1 de dicha Ley al reconocer el derecho al trabajo de las personas con discapacidad. En esta misma línea, la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, prohíbe la discriminación en el empleo por diferentes motivos, entre los que se incluye la discapacidad, y obliga a promover medidas positivas de igualdad de oportunidades y de ajustes razonables que remuevan los obstáculos no sólo en el acceso al empleo, sino también en las condiciones de trabajo en todo tipo de empleo, entre los que se incluyen los integrados en el sector público.
Por su parte, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante CDPD), ampliación de las Convenciones de la ONU y Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos, compromete a los Estados partes a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos reconocidos a las personas con discapacidad sin discriminación alguna en razón de esa condición. Para ello, entre otras obligaciones, se comprometen a adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en dicha Convención.
En materia de empleo público, el EBEP contempla, en su art. 14. i), como uno de los derechos que se reconoce a los empleados públicos, el de no ser discriminados, entre otras causas, “por discapacidad, (…) o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”.
Por consiguiente, ante cualquier restricción al acceso o al mantenimiento del empleo de un trabajador público, hemos de plantearnos si pudiera incurrir en algún tipo de discriminación prohibida por las normas que integran nuestro ordenamiento jurídico en esta materia. Desde esta perspectiva, resulta de especial interés el reciente Dictamen del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobado en virtud del artículo 5 del Protocolo Facultativo de la Convención, respecto de la Comunicación núm. 34/2015, aprobado por el Comité en su 21º período de sesiones (11 de marzo - 5 de abril de 2019).
El Dictamen se pronuncia sobre la cuestión planteada por un Policía Local que sufre una disminución de sus aptitudes psicofísicas como consecuencia de un accidente y es declarado en situación de Incapacidad Permanente Total (IPT), lo que motiva que su Ayuntamiento resuelva su jubilación forzosa y consiguiente cese en su condición de funcionario, impidiendo con ello que pueda pasar a la situación de segunda actividad que había solicitado.
Tras analizar el caso planteado y valorar las argumentaciones de la persona interesada y del Estado español, el Dictamen del Comité concluye afirmando que al aplicarse al funcionario interesado de una normativa que le impide solicitar el pase a segunda actividad al haber sido declarado en situación de IPT, “el autor fue discriminado, por motivo de su discapacidad, en la “continuidad” en el empleo público que desarrollaba, constituyendo una violación al artículo 5, que resguarda el derecho a la igualdad y a la no discriminación de las personas con discapacidad, y al artículo 27, que protege el derecho trabajo y al empleo de aquellas personas”.
En este contexto, la determinación del alcance de la disminución de las aptitudes psicofísicas para el pase a la situación de segunda actividad o incapacidad permanente es fundamental, toda vez que tanto el art. 138.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, como el art. 67.1. c) del EBEP establecen que la jubilación de los funcionarios podrá ser “por la declaración de incapacidad permanente para el ejercicio de las funciones” precisándose en dicha norma básica, asimismo, “por el reconocimiento de una pensión de incapacidad permanente absoluta o, incapacidad permanente total en relación con el ejercicio de las funciones de su cuerpo o escala”.
Así, para el análisis de esta cuestión en relación con el derecho que tiene reconocido el personal de la Administración Local -especialmente Policías Locales y Bomberos- de pasar a situación de segunda actividad para el desarrollo de sus funciones, es preciso partir de la regulación legal que se establece para el acceso a la misma en esta legislación, siendo condición indispensable para ello, según dispone el art. 32.1 de la LCPL, desarrollado a este respecto por el art. 16.2 del Decreto 135/2003, y en el art. 44.1 de la LGEA, que “la causa de la disminución de aptitudes” sea cualquier enfermedad, síndrome o proceso patológico físico o psíquico que incapacite al funcionario para el normal desempeño de sus funciones, “y siempre que la intensidad de la referida disminución no sea causa de jubilación por incapacidad permanente” para el ejercicio de las mismas.
Causas todas ellas que merman la capacidad pero no suficientemente como para producir una incapacitación definitiva para el desarrollo de cualquier actividad profesional, por lo que se pueden llevar a cabo otras funciones dentro de la Administración municipal, si bien mediante la ponderación y valoración de las mismas desde el punto de vista médico.
No obstante, en la regulación propia de este marco legal por parte de las Entidades Locales se vienen manteniendo diferentes interpretaciones a este respecto en el desarrollo reglamentario de la segunda actividad que les compete. Así, mientras en el Reglamento de Segunda Actividad aprobado por el Ayuntamiento de Huelva, por Acuerdo plenario de 27 de junio de 2002, se reconoce en su art. 2 la posibilidad de que los funcionarios de dicho Ayuntamiento que hayan sido declarados en situación de IPT puedan pasar a la situación de segunda actividad, en el Reglamento de Segunda Actividad para la Policía Local del Ayuntamiento de Sevilla, aprobado por Acuerdo plenario de 28 de septiembre de 2018, en su art. 10.4, no sólo impide el pase a la segunda actividad del personal funcionario que se haya declarado en dicha situación, sino que además establece que “no podrán solicitar el pase a la situación de Segunda Actividad el personal funcionario de Policía Local que estén inmersos en Propuestas de Incapacidad Permanente o tengan reconocida una Incapacidad Permanente”.
La interpretación del alcance de la “incapacidad permanente” a la que se refiere la regulación legal de esta materia, también es controvertida en la doctrina jurisprudencial. Y, a este respecto, por una parte encontramos pronunciamientos que consideran que la declaración de IPT para las funciones propias del Cuerpo o Escala de un Policía Local “es causa (automática) de pérdida de la condición de funcionario de carrera” (entre otras, Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía 376/2016, de 15 de febrero), manteniéndose, desde otra posición, que la declaración de IPT no opera automáticamente en favor de la jubilación y excluye del pase a la segunda actividad, que sólo se producirá inexcusablemente en los casos de incapacidad permanente absoluta (entre otros pronunciamientos, Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2008).
A este respecto, es de interés reseñar, asimismo, la conclusión que se contiene en el Informe del CERMI, emitido el 15 de diciembre de 2014, en relación con el Anteproyecto de Ley de medidas fiscales, financieras y administrativas para el año 2015 presentado en el Parlamento de Cataluña, al afirmar que:“No puede definirse o aplicarse el pase a segunda actividad desde la exclusión indubitada y sin gradaciones de los que estén en situación de incapacidad permanente (…).
En este contexto, en relación con la aplicación de estas normas a los Cuerpos funcionariales de la Administración Local de Andalucía, resulta muy esclarecedor el razonamiento contenido en las Sentencias del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Sevilla, nº 42/2015, de 26 de febrero, y en la reciente Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contenciosa-Administrativo nº 6 de Las Palmas de Gran Canaria, de 22 de abril de 2019 en las que se viene a reconocer que la situación de segunda actividad por incapacidad es independiente de la de IPT que, en el primer caso, viene determinada por un dictamen médico preceptivo, en el curso de un expediente que es diferente al del INSS que tiene la finalidad de declarar la incapacidad permanente total y el consiguiente derecho a percibir la pensión que le corresponda.
Afirmándose en la última Sentencia referida, que: “lo que no es correcto es que sin resolver la solicitud del recurrente relativa al pase a la segunda actividad, se proceda a declarar su cese -que no jubilación- en base a la declaración de incapacidad permanente total, y una vez hecho esto, se diga que no procede el pase a la segunda actividad, porque la relación funcionarial se extinguió por dicha incapacidad”.
En relación con esta cuestión, también resultan de interés los pronunciamientos similares recogidos en la Resoluciones de otros Comisionados Parlamentarios autonómicos (Resolución del Síndic de Greuges de la Comunidad Valenciana, formulada en la queja 060683 y Resolución del Síndic de Greuges de Cataluña, correspondiente al expediente de queja AO-00006/2015), en las que se viene a reconocer que la discapacidad que puede implicar el reconocimiento de una IPT no excluya automáticamente del pase a una situación de segunda actividad “siempre y cuando, después de la valoración de las capacidades de la persona, ésta pueda desarrollar funciones de esta situación”.
Consiguientemente, cabe concluir que en la legislación específica de estos Cuerpos se contempla una situación especial, en relación con la correspondiente a la de jubilación por edad o por incapacidad, que no existe en los Cuerpos generales, cual es la de segunda actividad. Por ello, como se reconoce en la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2008, “al integrarse esta normativa en la propia de las Administraciones Locales, prevalece sobre la legislación general de funcionarios que sólo se aplicará supletoriamente”, al no estar recogido el supuesto de segunda actividad.
Sería éste, por tanto, el sentido en el que consideramos debe ser interpretada la mención in fine del art. 16.2 del Decreto 135/2003, al establecerse como límite para el acceso a la segunda actividad de Policía Local que la incapacidad sobrevenida “no sea causa de jubilación por incapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones”. En estos casos, siempre que la situación de incapacidad sobrevenida no afecte a su totalidad, sino solo a alguno o algunos de estos puestos o funciones, la posibilidad de que puedan desempeñarse otros compatibles con su situación excluye la declaración de jubilación por incapacidad permanente, por ser un derecho que tienen reconocido estos empleados públicos siempre que concurran los requisitos y se cumplan las condiciones exigidas para el acceso a dicha situación.
Y, más aún, cuando en la legislación autonómica aparecen determinadas las causas de disminución de las aptitudes físicas o psíquicas que originan el pase a la situación administrativa de segunda actividad en el Cuadro Anexo del Decreto 135/2003. Delimitación que concreta las lesiones y procesos que originan el pase a dicha situación y permiten diferenciarlas de las circunstancias psicofísicas determinantes de incapacidad.
Proceso que es totalmente independiente del de valoración de la incapacidad a efectos de acceder a una prestación de Seguridad Social y cuyo resultado en indudable que puede tener sus efectos prácticos en la calificación final del grado de incapacidad que se aprecie al empleado público afectado por esta situación por parte de la comisión valoradora, en ese ámbito, en el caso de haber obtenido una valoración favorable para seguir desarrollando una actividad profesional en segunda actividad por parte del Tribunal Médico municipal.
Por ello, es totalmente rechazable la práctica que se sigue por muchos Ayuntamientos que, en estas situaciones, ante la duda de que el funcionario afectado por la pérdida de aptitudes psicofísicas pudiera ser objeto de un proceso para la declaración de incapacidad permanente en el ámbito de la Seguridad Social, paralizan la tramitación de solicitud de segunda actividad por parte de estas personas, cuando no la excluyen directamente en el correspondiente Reglamento
Además, con dicho proceder, se deja la valoración de estas situaciones a las comisiones competentes para ello en el ámbito de la Seguridad Social que, como hemos dicho, valoran atendiendo a otros criterios y que, en la práctica, pueden terminar privando de efectividad al régimen singular de segunda actividad previsto para estos funcionarios, en caso de que pudieran ser considerados aptos para pasar a dicha situación por parte de los correspondientes Tribunales Médicos, con los consiguientes perjuicios de toda índole que, con toda probabilidad, se derivarían para el personal afectado por estas circunstancias ante el reconocimiento de la situación de IPT en estas condiciones. Y, más aún, teniendo en cuenta que, en muchas ocasiones, esa disminución de capacidades físicas, psíquicas o sensoriales determinantes de esta situación, especialmente en los Cuerpos de Policías Locales y Bomberos, son el resultado de accidentes de trabajo acaecidos en cumplimiento del servicio público, lo que amplifica la consideración de injusta de este proceder por parte de esas entidades locales.
En cualquier caso, como se afirma en la Sentencia del TSJ de Cataluña 628/2017, de 15 de septiembre de 2017, en relación con esta cuestión, “de lo dicho se desprende que el hecho de que el recurrente hubiera sido declarado en situación de incapacidad permanente total no es un obstáculo para ser declarado en segunda actividad y ocupar un puesto de trabajo adecuado a sus circunstancias”.
No obstante, al poner en relación el derecho a la segunda actividad que tienen reconocido determinados empleados públicos de la Administración Local, con el régimen jurídico aplicable a la acción protectora de la Seguridad Social en estos casos, se vienen generando en la práctica, situaciones controvertidas. Especialmente, en relación con la cobertura de la situación de IPT en el ámbito del Régimen General de la Seguridad Social, toda vez que esta prestación es compatible con el desempeño de otras tareas distintas a las fundamentales de la actividad profesional de la persona declarada en dicha situación, supuesto de hecho similar al que genera derecho a la segunda actividad de los Policías Locales y Bomberos.
Los criterios que se han venido aplicando por la jurisprudencia al respecto son controvertidos y se han visto afectados recientemente por la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de abril de 2017, en la que se considera que, por aplicación del art. 137 de la Ley General de Seguridad Social de 1994, sigue en vigor el concepto tradicional de IPT que inhabilita al trabajador para desempeñar todas o las fundamentales tareas de su profesión habitual, identificando el grado con los cometidos propios de la profesión y no con las funciones efectivamente ejercidas.
La cuestión no es nada pacífica como hemos visto -incluso la referida Sentencia cuenta con un Voto particular discrepante-. Y, con independencia de ello, a la hora de interpretar el alcance de estas normas en relación con la actividad profesional desempeñada por estos colectivos de empleados públicos que tienen reconocida la segunda actividad, también estimamos conveniente tener en cuenta, en aras del principio constitucional de igualdad, la singularidad de las funciones que desempeñan, eminentemente operativas, arriesgadas y peligrosas en muchas ocasiones y que requieren para su desempeño unas determinadas aptitudes psicofísicas más exigentes, que imponen las normas que regulan el acceso a tales empleos, y un sistema de evaluación continua de las mismas en el curso de la carrera profesional, más riguroso que en otras actividades.
Estas circunstancias son las que dan lugar a que se prevea para estos colectivos la situación de segunda actividad que permita contrarrestar, en cierto modo, la situación de desigualdad que se produciría en relación con el resto de empleados públicos en función de ese mayor rigor en la exigencia de condiciones para el acceso a estas profesiones y para el mantenimiento en las mismas cuando se producen disminuciones de sus aptitudes que, en muchos casos, les equipararían a la situación de personas con discapacidad.
Y, desde esta perspectiva, ha de tenerse en cuenta, como se afirma en al apartado 8.11 del referido Dictamen del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que:
“la normativa aplicada al autor para impedir el pase a segunda actividad u otro diálogo encaminado a la realización de actividades complementarias de las tareas habituales del trabajo de policía es contraria a los derechos incluidos en los artículos 5 y 27 de la Convención. Además, considera que, en la medida en que el artículo 7.2 del Reglamento de Segunda Actividad de la Guardia Urbana de Barcelona impide a todos quienes han sido declarados con una “incapacidad permanente total” la posibilidad de solicitar el pase a segunda actividad, el autor fue discriminado, por motivo de su discapacidad, en la “continuidad” en el empleo público que desarrollaba, constituyendo una violación al artículo 5, que resguarda el derecho a la igualdad y a la no discriminación de las personas con discapacidad, y al artículo 27, que protege el derecho trabajo y al empleo de aquellas personas”.
Sexta.- El Anteproyecto de Ley de Coordinación de las Policías Locales de Andalucía.
La aprobación del tantas veces anunciado Anteproyecto de Ley de Coordinación de las Policías Locales de Andalucía (ALCPLA), que continúa sin ver la luz después de casi cinco años transcurridos desde la adopción del acuerdo inicial para su tramitación, es urgente y de enorme importancia para mejorar -e incluso adecuar al ordenamiento legal vigente en algún caso- la regulación del régimen jurídico de los Cuerpos de Policías Locales en Andalucía, en relación con el reconocimiento y ejercicio de sus derechos, como es el caso del pase a la situación de segunda actividad del personal funcionario de dichos Cuerpos.
El ALCPLA, en el Capítulo II de su Título IV, regula la situación de segunda actividad del personal funcionario de los Cuerpos de Policía Local de Andalucía, manteniendo prácticamente la misma regulación que se contiene en el texto legal vigente, con mínimas modificaciones.
No obstante, en el curso de la tramitación de dicho Anteproyecto de Ley se formularon diversas alegaciones y propuestas a la regulación de la segunda actividad que se contenía en el mismo, por parte de la FAMP y de organizaciones sindicales de los colectivos profesionales de Policías Locales y Bomberos, que se detallan en el Estudio Singular que se adjunta con la presente Resolución.
Asimismo, en dicho Estudio, se hace referencia a otras actualizaciones de leyes autonómicas de coordinación de policías locales que se han aprobado recientemente y que, dado su interés, consideramos que deben ser tenidas en cuenta para abordar la regulación definitiva de esta materia en el ALCPLA.
Por último, debemos hacer mención, también, a la igualmente necesaria actualización del régimen jurídico regulador de la segunda actividad del personal de los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, que precisan de una regulación similar a la que finalmente se apruebe para los Policías Locales y que, en la actualidad, cuentan con una escueta regulación que se incluye en la Ley de Gestión de Emergencias en Andalucía.
Séptima.- La necesidad de una adecuada ordenación de los recursos para la eficaz prestación de los servicios públicos.
Uno de los datos más reseñables de la evaluación de las respuestas del cuestionario que nos han sido remitidas por las Entidades Locales, es el relativo a la falta de previsión o insuficiencia de puestos para ser ocupados por el personal en segunda actividad, así como su falta de actualización. Aspectos que están previstos en las normas legales que reconocen este derecho a determinados colectivos y que, en un porcentaje muy mayoritario de las respuestas obtenidas, o bien se reconoce directamente que no se prevé esta modalidad de puestos, o bien que están previstos aunque de forma claramente insuficiente. Igualmente, en la inmensa mayoría de las respuestas remitidas se admite la falta de actualización periódica de las relaciones de puestos reservados para el personal que pase a dicha situación.
El incumplimiento de estas obligaciones legales, para aquellos colectivos de personal de la Administración Local que tuvieran reconocido el derecho a la segunda actividad en los casos y condiciones establecidas, supone un importante obstáculo para la materialización del mismo. Estas circunstancias hacen preciso que por parte de las entidades de la Administración Local obligadas se extreme el cumplimiento de los principios generales que están obligadas a observar en su actuación en materia de recursos humanos.
En este sentido, el art. 103.1 de la CE establece que las Administraciones públicas en su funcionamiento deben actuar, entre otros, de acuerdo con el principio de eficacia. De igual modo, el art. 6.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que “las entidades locales sirven con objetividad los intereses públicos que les están encomendados y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
Asimismo, el art. 31 del EAA, dentro del derecho a una buena administración, establece también que la actuación de la Administración será proporcionada a su fines.
Por su parte, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece, en su art. 3.1, que las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación, entre otros, los principios de: d) racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión; g) planificación y dirección por objetivos; h) eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
De modo más concreto, el art. 69.1 del EBEP, establece que la la planificación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles, así como que dichas Administraciones podrán aprobar planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, alguna de las medidas previstas en el apartado 2 del citado precepto.
En definitiva, estas normas imponen a las Entidades Locales, en su funcionamiento, la obligación de ordenar adecuadamente sus recursos en orden a la prestación eficaz y eficiente de los servicios que tienen encomendados.
Por todo ello, en la necesaria planificación de sus recursos humanos que deben realizar la Administración Local de Andalucía, deberá tenerse en cuenta las previsiones legales de reserva de puestos para el personal que pase a la situación de segunda actividad o servicios adaptados, así como su periódica actualización, a fin de posibilitar el ejercicio efectivo de este derecho al personal que lo tuviera legal o reglamentariamente reconocido.
A la vista de cuanto antecede, y de conformidad cono lo establecido en el art. 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a los entidades y organismos públicos afectados, la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de deberes legales: De los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento por parte de las Entidades Locales que no lo hicieran. Y, para las Entidades Locales que no hubieran facilitado la información requerida, del art. 19.1 de la Ley 9/1983, reguladora de esta Institución, que establece que todas las Administraciones Públicas de Andalucía están obligadas a auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo Andaluz en sus investigaciones.
RECOMENDACIÓN 1.- Para que, las Entidades Locales que no hubieran desarrollado reglamentariamente la situación de segunda actividad del personal integrado en los Cuerpos de Policía Local y de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, procedan a su preceptiva regulación en el marco de las previsiones establecidas, respectivamente, en Ley 13/2001, de 11 de diciembre, de Coordinación de las Policías Locales y el Decreto 135/2003, de 20 de mayo, que la desarrolla en esta materia, así como en la Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias en Andalucía.
RECOMENDACIÓN 2.- Para que, en el marco de la preceptiva planificación de sus recursos humanos y previsiones legales en cuanto a las áreas prioritarias de destino del personal que pase a la situación de segundad actividad, previa negociación con los órganos de representación del personal que correspondan, por parte de las Entidades Locales de Andalucía que no lo hubieran hecho, procedan a cumplir con su deber de incluir en sus correspondientes RPT, en número suficiente, los puestos específicos que pueden ser ocupados por los empleados públicos a los que se reconozca el pase a la situación de segunda actividad o servicios adaptados, a fin de pueda ejercitarse de modo efectivo este derecho.
RECOMENDACIÓN 3.- Para que, asimismo, por parte de las Entidades Locales andaluzas que no lo vinieran haciendo, se proceda a actualizar con periodicidad anual las relaciones y catálogos de esta modalidad de puestos en sus plantillas de personal, toda vez que su falta de actualización supone un importante obstáculo para la materialización de este derecho a los colectivos de empleados públicos que lo tuvieran reconocido.
RECOMENDACIÓN 4.- Para que, aquellas Entidades Locales que no lo tuvieran aprobado, procedan a aprobar un procedimiento reglado para la adjudicación de puestos del personal en situación de segunda actividad o servicios adaptados, a fin de garantizar la regulación objetiva del acceso a este tipo de puestos para asegurar el cumplimiento de los principios constitucionales que rigen en el ámbito del empleo público.
RECOMENDACIÓN 5.- Para que, en el marco de la previsiones de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, por parte de la Administración de la Junta de Andalucía y las Entidades Locales andaluzas, procedan al desarrollo y adaptación de aquellos aspectos de dicha Ley que resulten necesarios para su mejor aplicación al ámbito de los colectivos de personal de la Administración Local que tienen reconocido el derecho a la segunda actividad, respetando las normas básicas en la materia. Todo ello, con el fin de proteger al personal que, por sus características personales, sean especialmente sensibles a los riesgos derivados de la actividad a desarrollar, así como a aquellas personas relacionadas con el mismo que pudieran resultar afectadas por dicha situación.
RECOMENDACIÓN 6.- Para que, de conformidad con las disposiciones y tratados internacionales citados en la presente Resolución, por parte de las Administraciones con competencias en esta materia, se adopten las medidas que permitan dar cumplimiento a las obligaciones que imponen estas normas a los poderes públicos, a fin de procurar las condiciones de igualdad y no discriminación de las personas con discapacidad en materia de empleo, así como promover y proteger los derechos reconocidos a estas personas en nuestro ordenamiento jurídico.
RECOMENDACIÓN 7.- Para que, en base al régimen jurídico al que se sujeta el reconocimiento de la situación administrativa de segunda actividad del personal funcionario de los Cuerpos de la Policía Local y de los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento de Andalucía, así como de otros colectivos de personal de las Entidades Locales que la tuvieran reconocida, atendiendo a las razones expuestas en las Consideraciones precedentes, por parte de las Administraciones públicas competentes para reglamentar esta materia se adopten las medidas que procedan con el fin de garantizar al personal perteneciente a estos colectivos que solicite el pase a la segunda actividad por pérdida de sus aptitudes psicofísicas, su derecho a que se tramite y resuelva su solicitud de pase a dicha situación. Para ello, se procederá a realizar la correspondiente evaluación funcional alternativa que permita valorar si la persona solicitante se encuentra capacitada para desempeñar cometidos en segunda actividad. Y, todo ello, con independencia de que la disminución de las condiciones físicas, psíquicas o sensoriales del personal afectado por esta situación, pudiera ser valorada en el ámbito de la Seguridad Social a efectos de la determinación del tipo de incapacidad resultante.
RECOMENDACIÓN 8.- Para que, en cumplimiento a las previsiones constitucionales, estatutarias y legales que se contienen en la presente Resolución, en relación con el acceso al empleo de las personas con discapacidad y, de modo más concreto, en los artículos 5 y 27 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en la evaluación a realizar al personal de las Entidades Locales por disminución de sus aptitudes psicofísicas, se tenga en cuenta igualmente la posibilidad de desarrollar otras actividades complementarias, incluyendo los eventuales ajustes razonables que puedan requerirse en atención a sus condiciones.
SUGERENCIA 1.- Para que, ante el considerable retraso que se está produciendo en la aprobación del Anteproyecto de Ley de Coordinación de las Policías Locales de Andalucía, y constando en el expediente de tramitación del mismo los informes emitidos por los organismos, entidades y organizaciones que han formalizado las observaciones y propuestas al texto inicial de dicho Anteproyecto, ante la necesidad de actualizar el régimen jurídico de ordenación y funcionamiento de este Cuerpo en Andalucía, así como la de adecuar la regulación de los derechos que tienen reconocidos -entre los que se encuentra el de segunda actividad- por parte de la Consejería de Presidencia, Administración Pública e Interior se proceda, en el menor plazo posible, a ultimar los trabajos previos que permitan la inmediata aprobación del referido Anteproyecto de Ley, teniendo en cuenta las aportaciones y propuestas realizadas a tal fin.
SUGERENCIA 2.- Para que al regular la situación de segunda actividad en el anteproyecto legal por el que se vaya a modificar la vigente Ley de Coordinación de las Policías Locales y, tras su aprobación parlamentaria, en el correspondiente Reglamento de desarrollo de la misma en esta materia, por parte de la Consejería de Presidencia, Administración Pública e Interior se procure armonizar la diversidad de normativas locales que regulan el pase a segunda actividad de dicho personal, para asegurar el ejercicio efectivo de este derecho con arreglo a lo dispuesto en dichas normas. Y, en el caso de que esté motivado por la disminución de condiciones psicofísicas de dicho personal, para procurar asegurar, asimismo, el cumplimiento de los principios de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y las recomendaciones del Dictamen del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad 34/2015 a que hacemos referencia en la presente Resolución.
SUGERENCIA 3.- Para que, por parte de la Consejería de Presidencia, Administración Pública e Interior se adopten las medidas pertinentes para proceder a la necesaria actualización de la regulación de la situación de segunda actividad que se establece, para el personal de los Servicios de de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, en la vigente Ley de Gestión de Emergencias en Andalucía, así como a su ulterior desarrollo reglamentario, en las condiciones y para el cumplimiento de los fines indicados en la Sugerencia precedente.
SUGERENCIA 4.- Para que, por parte de la Consejería de Presidencia, Administración Pública e Interior se valore la oportunidad y conveniencia de proceder a una regulación conjunta de la situación de segunda actividad para los Cuerpos de la Policía Local y de los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento de Andalucía, así como de otros a los que pudiera ser extensible esta situación, y su regulación estuviera incluida en el ámbito de competencias de la Administración de la Junta de Andalucía.
SUGERENCIA 5.- Para que, por parte de la Administración de la Junta de Andalucía y las Entidades Locales andaluzas, se incorpore a las leyes y reglamentos reguladores del régimen de organización y funcionamiento de los Cuerpos y colectivos de personal que tienen reconocida la segunda actividad, o que regulen esta situación, el desarrollo y adaptación de aquellos aspectos de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales que resulten necesarios para su mejor aplicación en estos ámbitos.
SUGERENCIA 6.- Para que, por parte de las Entidades Locales de Andalucía, hasta tanto se produzca la actualización del marco legal y reglamentario, a nivel autonómico, de la segunda actividad, se proceda a incorporar a sus Reglamentos reguladores de dicha situación, los principios, criterios y pautas de actuación a que se hace referencia en la presente Resolución, a fin de asegurar el ejercicio efectivo de este derecho al personal que lo tiene reconocido con arreglo a lo dispuesto en marco legal que resulta de aplicación.
SUGERENCIA 7.- Para que, la Federación Andaluza de Municipios y Provincias facilite, en su ámbito funcional, asesoramiento y apoyo técnico a las Entidades Locales de Andalucía en materia de segunda actividad, para el cumplimiento de las normas y acuerdos internacionales que resultan de aplicación en esta materia, así como para la adaptación a las mismas de sus Reglamentos reguladores de dicha situación.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
