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En esta Defensoría se tramita como conoce expediente de queja a instancia de Doña (...) en el que la interesada solicita nuestra intervención por las incidencias en la tramitación de su empadronamiento en su localidad, de la que es vecina.

Dada la relevancia del padrón para el ejercicio de derechos y obligaciones adquiridos con la vecindad administrativa, así como los previstos en la Constitución española, y cuya denegación implicaría no poder optar a muchos servicios del municipio al no encontrarse empadronados.

Por ello analizada tanto la petición de la interesada como la información remitida por su Corporación en la tramitación de este expediente de queja así como con la normativa que resulta de aplicación al caso, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983 de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, formular la siguiente Resolución en base a los siguientes

ANTECEDENTES

1.- Con fecha 19 de abril de 2023 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Doña (...), a través de la cual nos exponía las dificultades que estaba encontrando en la tramitación de su padrón en Linares al no considerar como suficiente la documentación aportada por la interesada para acreditar su residencia en la dirección indicada en su solicitud.

La Sra (...) nos traslada que ha solicitado el empadronamiento el 3 de marzo de 2023 en la calle (…) de Linares, una vivienda titularidad de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación.

No pudiendo aportar título de arrendamiento por no estar regularizada en la mencionada vivienda, acompaño un recibo sellado del pago de la comunidad de vecinos, de fecha 1 de noviembre de 2021 y escrito de AVRA de 23/01/23 como documentación que acreditaba que reside en la vivienda.

2. Admitida a trámite la queja, el 3 de junio de 2023 se acordó requerir al ayuntamiento para que se diera una respuesta expresa a la solicitud presentada por Doña (...), dado que había pasado los tres meses para proceder al empadronamiento sin que se hubiera producido, todo ello teniendo en cuenta que opera el silencio positivo.

En el informe remitido el Ayuntamiento de Linares expone que la solicitud de empadronamiento “se encuentra en estado ARCHIVADO mediante decreto de Alcaldía número 2023-2871, DESESTIMANDO la solicitud de cambio de domicilio a la vivienda sita en calle (...) de esta localidad, con motivo de imposibilidad de poder comprobar que el vecino habita en el domicilio debido a que el interesado no aporta la documentación requerida, consultada la base de datos municipales el interesado no consta como titular del inmueble para el que solicita el empadronamiento y no consta informe de Policía Local”.

No consta en el informe remitido que se le haya solicitado a la Policía Local la visita al inmueble de referencia, ni la fecha del archivo del mencionado expediente ni la resolución motivada y notificada.

Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, en base a los referidos antecedentes en cuanto a los requisitos y documentación exigidos para el acceso al Padrón Municipal de Habitantes, conviene realizar a su Ayuntamiento las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Del derecho a una buena administración y los principios rectores de la actuación administrativa.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

SEGUNDA.- El Padrón como medio de prueba de residencia.

El artículo 16 de la LRBRL en su apartado primero dispone:

“El Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos”.

Así el Real Decreto de 24 de julio de 1889, texto del Código Civil en su artículo 40 dispone:

“Para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil“.

En relación a la inscripción en el padrón municipal, el artículo 17.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, establece lo siguiente:

“Los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad”.

Respecto al procedimiento administrativo del empadronamiento, los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de aplicación al procedimiento del objeto de la queja, recoge en el artículo 66.4 referido a los procedimientos iniciados a instancia de parte que:

“Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas”. Continúa exponiendo que “Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”

Por su parte el artículo 68.1 recoge que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

TERCERA.- Instrucciones técnicas de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Loca a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal.

En la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del padrón municipal, que recogen en el informe remitido, en su apartado 2.3, que trata de la documentación acreditativa del domicilio de residencia dispone:

“El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio ni por los derechos que podrían derivarse de una certificación acreditativa de aquel hecho”.

En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el art.17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus padrones de modo que los datos contenidos éstos concuerden con la realidad.

Por ello, las facultades atribuidas al Ayuntamiento en el art. 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales para exigir la aportación de documentos a sus vecinos tienen como única finalidad comprobar la veracidad de los datos consignados, como textualmente señala el propio artículo.

En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.

Y, en concreto la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite al vecino “el título que legitime la ocupación de la vivienda no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.

Para ello este título puede ser:

• Título de propiedad (escritura, contrato de compraventa, nota del registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.).

• Contrato vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler”.

La misma normativa a la que hacemos referencia prevé que:

“El Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

Consultada la página web del Ayuntamiento de Linares referido a la documentación requerida para solicitar el empadronamiento se requiere para quienes residan en viviendas propiedad de la Junta de Andalucía, “la autorización de la Empresa de Suelo Pública de Andalucía”, hoy Agencia de Vivienda y Rehabilitación.

Y para el cambio de domicilio se contempla entre los requisitos, “la autorización del propietario de la vivienda”

Unos requisitos no acordes con la normativa en vigor para proceder al empadronamiento, que en caso de no disponer de los títulos que acrediten la relación jurídica con la mencionada vivienda, “podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.

CUARTA.- Actuaciones recogidas en el Plan Local de Intervención en zonas Desfavorecidas de Linares (ERASCIS)

La situación del barrio de Arrayanes fue puesta de manifiesto en el Plan Local de Intervención en zonas Desfavorecidas de Linares aprobado por el Ayuntamiento en el contexto de la Estrategia Regional Andaluza para la cohesión e inclusión social (ERASCIS).

En el diagnóstico realizado se pone de manifiesto las características de la población residente y la necesidad de iniciar actuaciones tendentes a paliar la situación de vulnerabilidad de sus residentes y promover la inclusión social.

Entre sus principios rectores se propone “una perspectiva integral, en el que se propone un planteamiento de trabajo conjunto y coordinado desde las distintas áreas que participan en el diseño, elaboración y ejecución del presente plan, tales como las distintas administraciones públicas como entidades privadas, ..”

Se prevé actuar mediante la prevención, contemplando “los mecanismos necesarios para actuar previamente y reducir de esta forma los problemas, intentando de esta manera minimizar los factores de riesgo”, con un enfoque centrado en las personas y las familias.

Entre las medidas previstas en el barrio se contempla la creación de una Comisión permanente de vivienda formada por AVRA y las distintas áreas del ayuntamiento para la elaboración de protocolos de actuación registro de titulares de viviendas públicas, etc.( 2.08.01).

Unas actuaciones que van a tener la oportunidad de continuar dado la publicación de las subvenciones en el contexto de la ERASCIS PLUS.

QUINTA.- Actuaciones de la Defensoría relacionadas con el empadronamiento en la ciudad de Linares.

En el contexto de la queja de oficio 22/4945 dirigida a los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes para conocer los criterios para el empadronamiento en su término municipal, su Ayuntamiento nos envió informe en el que nos indicaba:

“ .. en relación con las solicitudes de cambio de domicilio y/o alta en el padrón de habitantes de la localidad, acepta otros documentos (suministros de luz, agua, etc), siempre y cuando el gestor municipal pueda comprobar por los medios que tiene a su disposición que realmente el vecino habita en el domicilio indicado, conforme a lo establecido en la normativa vigente”

“(...)”

“Asimismo, cuando el gestor municipal apertura el expediente administrativo y no tiene la posibilidad de comprobar por su propio servicio la verificación de los datos consignados por los interesado en la relación con el domicilio, solicita a la unidad administrativa de Policía Local del Ayuntamiento de Linares, informe de verificación de la habitabilidad del domicilio de los interesados/solicitantes, no constatando a fecha del presente ningún informe favorable o desfavorable por la citada unidad”

Por su parte en la reunión mantenida el 14 de diciembre de 2023, con los distintos servicios administrativos de su Ayuntamiento, entre los que se encontraban, la responsable del padrón de habitantes así como el coordinador de la Oficina de Atención al Ciudadano, personal de la policía local, de los servicios sociales comunitarios y el director de AVRA, se puso de manifiesto la necesidad de articular medidas de coordinación entre los distintos servicios municipales y con la Agencia de Vivienda, encaminadas a solucionar algunos de los problemas de las familias del barrio como era el empadronamiento, dado que afecta a los residentes de más de 200 viviendas, según datos facilitados por AVRA en la propia reunión.

Una cuestión que contaba con la colaboración de todos los asistentes y la reticencia del propio coordinador de la Oficina de Atención a la ciudadanía, que alegaba la necesidad de aportar autorización de AVRA para proceder al empadronamiento. Una cuestión que, conforme se informó, no se considera necesaria conforme a la normativa antes citada.

A modo de CONCLUSIÓN, se pone de manifiesto que Doña (...) ha solicitado el empadronamiento en la vivienda en la que en la actualidad reside, en cumplimiento de sus obligaciones legales, aportando a su solicitud, recibos como el de la comunidad de residentes y un documento de AVRA que manifiesta que reside en la vivienda.

Por su parte, con la información de la que se dispone, el Ayuntamiento de Linares ha procedido a archivar el expediente, sin dar como válida la documentación acreditada como prueba de residencia en el domicilio de (...) de su municipio, realizando una presunción negativa de la efectiva residencia en el domicilio indicado y además no procediendo a verificar si es en el que realmente reside con otros medios de prueba, como puede ser la policía local o incluso los servicios sociales de su ayuntamiento.

La entidad local dispone del poder para ejercer su potestad de una forma flexible y discrecional sin incurrir en arbitrariedad alguna para facilitar el cumplimiento de la obligación legal al ciudadano, al amparo de la normativa aplicable y todo ello a los efectos de facilitar al solicitante de inscripción en el padrón municipal los derechos que le asisten en su municipio.

Se ha de tener en cuenta que el Padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio, siendo la inscripción padronal completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda. En el caso de inscripción padronal en las viviendas de la Junta de Andalucía, es AVRA la que debe articular los medidas oportunos regularizar, en el caso en el que proceda la situación de las personas residentes

El paso de los tres meses sin proceder a la inscripción padronal no puede operar en perjuicio de la persona interesada, dado que el Ayuntamiento debe articular los medios que considere oportuno para comprobar que realmente se residen en la vivienda donde se solicita el empadronamiento.

Todo ello teniendo en cuenta que el empadronamiento en el que realmente se reside genera derechos para las personas solicitantes relacionadas con el desenvolvimiento de su vida personal y el acceso a los recursos públicos de referencia, como son el centro de salud, el colegio de sus hijos, en el caso en el que los hubiera o el centro de servicios sociales al que acudir. Unos derechos que se ven dificultados ante el archivo del expediente de referencia.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1, para que cuando la documentación aportada por cualquiera de las personas solicitantes en los expedientes de empadronamiento no se considere que acredita el lugar de residencia de las personas solicitantes, se acepten otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.) o se compruebe por otros medios como el informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc., que realmente se habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.

RECOMENDACIÓN 2, Para que cuando hayan transcurrido los tres meses sin dictar resolución se proceda al empadronamiento de la persona solicitante operando el silencio positivo.

RECOMENDACIÓN 3, para que se eliminen de los modelos y solicitudes normalizados para la inscripción en el Padrón de habitantes alojados en la página web requisitos no acordes con la normativa en vigor y se incorpore la posibilidad de aportar otra documentación de los solicitantes (suministros de luz, agua, etc.), así como la comprobación por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que acredite realmente que se reside en el domicilio consignado.

Una resolución ésta, que entendemos está en consonancia con los objetivos de la Agenda 2030, en concreto con un sistema de gobernanza pública que promueve el desarrollo de los valores de la transparencia y la rendición de cuentas, de la participación ciudadana, de la integridad pública, con un enfoque inclusivo, tal y como contempla el ODS 16 que pretende promover sociedades justas, pacíficas e inclusivas.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Ante la evidencia de la importancia de la inmigración en nuestro país y la necesidad de abordar este fenómeno desde el punto de vista de los derechos de las personas migrantes, regulados en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en esta Defensoría se ha prestado especial atención a los procedimientos de regularización administrativa por la vía del arraigo social regulados en el art. 31.3 de la LOEX.

La elaboración y entrega de los informes que acrediten la integración social de la persona solicitante ha motivado la apertura de diversos expedientes de queja en los que sus promotores solicitan la intervención de esta Defensoría del Pueblo Andaluz, tanto por los retrasos en su tramitación como por la exigencia de requisitos no recogidos ni en la normativa de aplicación ni en las instrucciones elaboradas por la Secretaría General de Migraciones.

En tanto que en la gestión de dichos expedientes observamos discrepancias en la interpretación de la normativa en vigor por parte de las administraciones locales, incidiendo en los intereses de las personas afectadas, se procedió a la incoación de este expediente de oficio, con el objetivo de conocer, entre otras cuestiones, los criterios tenidos en cuenta para valorar la integración de los solicitantes, tomando especial interés la documentación requerida para acreditar el tiempo de residencia en territorio español, los tiempos medios de respuesta para su elaboración, así como las dificultades con las que se encuentren las Corporaciones para emitir los mencionados informes.

ANTECEDENTES

En el informe remitido por su Corporación se pronuncia respecto a algunos de los contenidos legales referidos a la regularización administrativa por la vía del arraigo social regulado en el art. 31.3 de la LOEX.

Respecto al plazo de entrega de estos informes nos traslada que se emite en en la Oficina de Atención al Inmigrante, en los 30 días siguientes a partir de su solicitud.

Nos traslada también la documentación requerida para acreditar la permanencia entre la que destacamos, “certificado de empadronamiento histórico original y actualizado que acredite una carencia de 12 meses o más de estancia en el municipio, con una carencia especifica de 3 meses en el mismo domicilio, ambas carencias consecutivas inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud”

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- El derecho a una buena administración y demás principios que rigen la relación entre la administración y el administrado.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

SEGUNDA.- Autorizaciones de residencia temporal por razones de arraigo.

Establece el Reglamento de Extranjería en su art. 124.2 que “El informe de arraigo social, que deberá ser emitido y notificado al interesado en el plazo máximo de treinta días desde su solicitud (…).

El informe de la Corporación local habrá de ser emitido y notificado al interesado en el plazo de treinta días desde la fecha de la solicitud. Simultáneamente y por medios electrónicos, la Corporación Local deberá dar traslado del informe a la Oficina de Extranjería competente”.

El cumplimiento de este plazo de resolución será exigible desde la fecha de presentación de la solicitud en la Corporación debiendo tramitarse la elaboración del mismo atendiendo a los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre.

En su artículo 66, se refiere al contenido de las solicitudes que se realicen a instancia de parte, estableciendo que “los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Por su parte el artículo 68 prevé que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

De este modo, si la persona solicitante del informe de inserción social no aportara en el momento de la petición documentación suficiente ni subsanara su solicitud tras el requerimiento de la Corporación, no se dilatará la emisión del meritado informe aunque la persona solicitante no reúna los requisitos establecidos en la legislación cuando registre su solicitud.

Esto es, si en el momento de la petición no se acreditase la permanencia mínima de tres años no se supeditará la emisión del informe solicitado hasta que este período pueda completarse.

Con respecto a la acreditación de la permanencia, en las hojas informativas elaboradas por el Ministerio de Trabajo, Seguridad Social y Migraciones, se recoge expresamente que la documentación aportada como prueba deberá contener los datos de identificación del solicitante, y que preferentemente debe haber sido emitida y/o registrada por una Administración Pública española. A título de ejemplo, se tomarán en consideración documentos relativos al empadronamiento, a una hospitalización, a una consulta médica en la sanidad pública, así como cualquier documentación municipal, autonómica o estatal que justifique la presencia en España.

Solicitada la colaboración de la Secretaría de Estado de Migraciones ante la actuación de aquellas Corporaciones que únicamente admiten el certificado de padrón para acreditar el cumplimiento de la permanencia de tres años exigida en la normativa nos remitieron informe en la que nos indicaban que:

“Es preciso señalar que en ningún caso la Instrucción determina que el único medio de prueba de la permanencia sea la inscripción en el padrón municipal. A mayores, en la referencia que se hace cuando se regula la documentación alternativa a la presentación del informe de arraigo, la instrucción segunda apartado II letra b) cita la inscripción padronal u otros “documentos públicos que acrediten su relación con instituciones públicas como consecuencia de su presencia en territorio español” especificando además que la lista no tiene carácter exhaustivo.

Conviene tener en cuenta también que el artículo 18.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local que señala claramente que la inscripción de los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España.

TERCERA.- Instrucción de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración sobre aplicación del reglamento de la Ley Orgánica 4/2000. Exigencia de certificado de empadronamiento.

Para la elaboración de estos informes, como ya se indicó en nuestra petición, la Dirección General de Inmigración, en el ejercicio de sus competencias, elaboró y publicó la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, sobre aplicación del Reglamento de la LO 4/2000 en materia de informe de arraigo. En la misma se desarrolla en los términos que se indican a continuación el contenido a valorar del informe o de la documentación sobre arraigo:

“De acuerdo con el art. 124.2.c), párrafo tercero, del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, el informe o la documentación acreditativa de la existencia de arraigo hará referencia al menos a los siguientes extremos: tiempo de permanencia del extranjero en su domicilio habitual, medios económicos con los que cuente, vínculos familiares con residente en España y esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.

En cumplimiento de lo anterior, para que el informe o la documentación que lo sustituye sean considerados en el marco del procedimiento deberán tener entre otros el siguiente contenido mínimo:

En caso de presentación de informe:

a) Nombre y, en su caso, NIE del extranjero solicitante.

b) Fecha de emisión del informe, que deberá estar comprendida dentro de los tres meses inmediatamente anteriores a la fecha de su presentación en el marco del procedimiento.

c) Órgano autonómico o local que emite el informe.

d) Aspectos valorados sobre el arraigo, que incluirán en todo caso los siguientes:

1º Tiempo de permanencia en territorio español, así como en la Comunidad Autónoma y municipio de domicilio habitual.

2º Que el extranjero tenga el título de ocupación de una vivienda o esté en condiciones de obtenerlo.

3º Disposición de medios económicos por parte del extranjero.

e) Sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.

Pese a estas indicaciones detectamos por parte de determinadas Corporaciones la exigencia de una carencia en el padrón municipal de las personas solicitantes de informe como requisito sine qua non para su elaboración.

Si bien esta antigüedad en el padrón puede ser considerada como un criterio para valorar la integración de la persona interesada en el municipio en el que tiene establecido su domicilio habitual, las Entidades Locales no pueden ignorar el resto de aspectos establecidos en la legislación de aplicación para estimar la integración de los solicitantes en nuestro territorio como son la posibilidad de contar con vivienda y medios de vida, los vínculos con familiares residentes en España, y los esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.

CUARTA.- Ámbito competencial para emitir los informes de inserción social.

La competencia de las Corporaciones Locales andaluzas para la elaboración de estos informes encuentra su respaldo normativo en el art. 9.28 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía en el que se desarrolla como competencia municipal la “ejecución de las políticas de inmigración a través de la acreditación del arraigo para la integración social de inmigrantes, así como la acreditación de la adecuación de la vivienda para el reagrupamiento familiar”.

Esta competencia, ex. art. 14 de la Ley 5/2010, se podrá ejecutar por la Diputación Provincial bien en caso de incapacidad o insuficiencia de un municipio o cuando este así lo solicite. Corresponderá a la provincia la determinación de la forma de gestión del servicio y las potestades inherentes a su ejercicio, habiéndose solicitado por ello desde esta Defensoría su colaboración.

QUINTA.- De la inclusión social de la población migrantes

La figura del arraigo social se sustenta en la vinculación que una persona de origen extranjero tiene con nuestra sociedad durante el tiempo de permanencia en España de tres años. La Administración Local, debe propiciar por tanto una acogida real a quienes han decidido establecerse en nuestros municipios, como es el caso de las personas migrantes/extranjeras, dado que consideramos la integración un proceso bidireccional inviable sin la participación e implicación de todos.

Siendo por tanto la inclusión social de la población migrante clave en el abordaje de los flujos migratorios en acuerdos de ámbito internacional como el Pacto Mundial para una migración segura, ordenada y regular, La Agenda 2030 y más recientemente en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, donde se ha apostado por una coordinación global que requiere la implicación de todas las Administraciones que atiendan a las personas que deciden migrar desde una perspectiva holística.

En esta línea de intervención, la Estrategia Andaluza para la Inmigración; 2021-2025: inclusión y convivencia, orientada a la inclusión social e integración de la población inmigrante, establece que la integración es un proceso multidimensional, identificando cuatro áreas claves: empleo, educación, inclusión social y participación activa en la sociedad, ámbitos que coinciden con los recogidos en la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011 y que adquieren una especial relevancia en el sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.

Por otra parte los derechos de los migrantes han sido objeto de desarrollo por la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y fijadas metas para superar las dificultades de estas personas para alcanzar los derechos que le son inherentes. Distintos factores interseccionan dificultando el acceso desigual al goce de derechos y recursos sociales, por lo que podemos decir que existe una relación directa entre la migración y la desigualdad en todos los niveles.

Se reconoce por tanto la contribución de las personas migrantes al desarrollo sostenible del planeta contemplando esta realidad en 11 de los 17 ODS, sugiriendo la importancia de este fenómeno en relación al principio de que “nadie se quede atrás”, una promesa central y transformadora para el Desarrollo Sostenible.

A modo de CONCLUSIÓN, en relación al objeto de este expediente de queja, una vez valorada la información facilitada en su informe, entendemos que exigir que se acredite “una carencia de 12 meses o más de estancia en el municipio, con una carencia especifica de 3 meses en el mismo domicilio, ambas carencias consecutivas inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud”, no responde a la normativa en vigor ni a la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, sobre aplicación del Reglamento de la LO 4/2000 en materia de informe de arraigo.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.

RECOMENDACIÓN 1: Que se proceda a la elaboración del informe de inserción a los vecinos extranjeros que lo soliciten de acuerdo a lo establecido tanto en
la normativa de aplicación como en las instrucciones elaboradas al efecto por la Secretaría General de Inmigración y Emigración, evitando la exigencia a los solicitantes de requisitos distintos a los establecidos legalmente, como es acreditar antigüedad en el padrón municipal del Ayuntamiento de doce meses o en los domicilios en los que se reside.

RECOMENDACIÓN 2: Que para la valoración de la integración de las personas migrantes en cumplimiento de la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, en los informes de inserción social se recoja el “sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.

Una resolución que consideramos en consonancia con los ODS de la Agenda 2030, que promueve la reducción de las desigualdades y el esfuerzo para contribuir al desarrollo de sus capacidades para acceder a los servicios, integrarse en la sociedad y seguir conectados con sus comunidades de origen. Es necesario reconocer que “la migración debidamente gestionada es una fuerza que favorece el desarrollo y que los migrantes desempeñan un rol activo para el logro de los ODS que no se debe subestimar” .

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Ante la evidencia de la importancia de la inmigración en nuestro país y la necesidad de abordar este fenómeno desde el punto de vista de los derechos de las personas migrantes, regulados en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en esta Defensoría se ha prestado especial atención a los procedimientos de regularización administrativa por la vía del arraigo social regulados en el art. 31.3 de la LOEX.

La elaboración y entrega de los informes que acrediten la integración social de la persona solicitante ha motivado la apertura de diversos expedientes de queja en los que sus promotores solicitan la intervención de esta Defensoría del Pueblo Andaluz, tanto por los retrasos en su tramitación como por la exigencia de requisitos no recogidos ni en la normativa de aplicación ni en las instrucciones elaboradas por la Secretaría General de Migraciones.

En tanto que en la gestión de dichos expedientes observamos discrepancias en la interpretación de la normativa en vigor por parte de las administraciones locales, incidiendo en los intereses de las personas afectadas, se procedió a la incoar expediente de oficio a los municipios de más de 20.000 habitantes de la provincia de Almería, así como a la Diputación Provincial en relación a los de menor población, con el objetivo de conocer, entre otras cuestiones, los criterios tenidos en cuenta para valorar la integración de los solicitantes, tomando especial interés la documentación requerida para acreditar el tiempo de residencia en territorio español, los tiempos medios de respuesta para su elaboración, así como las dificultades con las que se encuentren las Corporaciones para emitir los mencionados informes.

ANTECEDENTES

En el informe remitido por su Corporación se pronuncia respecto a algunos de los contenidos legales referidos a la regularización administrativa por la vía del arraigo social regulado en el art. 31.3 de la LOEX.

Respecto al plazo de entrega de estos informes nos traslada que se emite en en la Oficina de Atención al Inmigrante, en los 30 días siguientes a partir de su solicitud.

Nos traslada también la documentación requerida para acreditar la permanencia entre la que destacamos que el requisito que sí debe cumplir el extranjero de “constar empadronado en el municipio durante un período mínimo de seis meses con anterioridad a la solicitud del informe, según consta en la Instrucción Municipal de fecha 22/06/2009 aprobada por la Junta de Gobierno Local. Esta Instrucción fue aprobada a la vista del tenor literal de las resoluciones denegatorias de las autorizaciones de residencia por arraigo social por parte de la Oficina de Extranjeros de Almería en los supuestos en los que emitíamos los informes con menos tiempo de empadronamiento.

También nos informan que las solicitudes se pueden hacer a través del registro del Ayuntamiento, habiéndose puesto en funcionamiento la Oficina Municipal de Inmigración creada en 1995 para la atención exclusiva del extranjero o cualquier persona que se quiera asesorar en temas de extranjería y sus trámites.

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- El derecho a una buena administración y demás principios que rigen la relación entre la administración y el administrado.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

SEGUNDA.- Autorizaciones de residencia temporal por razones de arraigo.

Establece el Reglamento de Extranjería en su art. 124.2 que “El informe de arraigo social, que deberá ser emitido y notificado al interesado en el plazo máximo de treinta días desde su solicitud (…).

El informe de la Corporación local habrá de ser emitido y notificado al interesado en el plazo de treinta días desde la fecha de la solicitud. Simultáneamente y por medios electrónicos, la Corporación Local deberá dar traslado del informe a la Oficina de Extranjería competente”.

El cumplimiento de este plazo de resolución será exigible desde la fecha de presentación de la solicitud en la Corporación debiendo tramitarse la elaboración del mismo atendiendo a los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre.

En su artículo 66, se refiere al contenido de las solicitudes que se realicen a instancia de parte, estableciendo que “los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Por su parte el artículo 68 prevé que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

De este modo, si la persona solicitante del informe de inserción social no aportara en el momento de la petición documentación suficiente ni subsanara su solicitud tras el requerimiento de la Corporación, no se dilatará la emisión del meritado informe aunque la persona solicitante no reúna los requisitos establecidos en la legislación cuando registre su solicitud.

Esto es, si en el momento de la petición no se acreditase la permanencia mínima de tres años no se supeditará la emisión del informe solicitado hasta que este período pueda completarse.

Con respecto a la acreditación de la permanencia, en las hojas informativas elaboradas por el Ministerio de Trabajo, Seguridad Social y Migraciones, se recoge expresamente que la documentación aportada como prueba deberá contener los datos de identificación del solicitante, y que preferentemente debe haber sido emitida y/o registrada por una Administración Pública española. A título de ejemplo, se tomarán en consideración documentos relativos al empadronamiento, a una hospitalización, a una consulta médica en la sanidad pública, así como cualquier documentación municipal, autonómica o estatal que justifique la presencia en España.

Solicitada la colaboración de la Secretaría de Estado de Migraciones ante la actuación de aquellas Corporaciones que únicamente admiten el certificado de padrón para acreditar el cumplimiento de la permanencia de tres años exigida en la normativa nos remitieron informe en la que nos indicaban que:

“Es preciso señalar que en ningún caso la Instrucción determina que el único medio de prueba de la permanencia sea la inscripción en el padrón municipal. A mayores, en la referencia que se hace cuando se regula la documentación alternativa a la presentación del informe de arraigo, la instrucción segunda apartado II letra b) cita la inscripción padronal u otros “documentos públicos que acrediten su relación con instituciones públicas como consecuencia de su presencia en territorio español” especificando además que la lista no tiene carácter exhaustivo.

Conviene tener en cuenta también que el artículo 18.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local que señala claramente que la inscripción de los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España.

TERCERA.- Instrucción de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración sobre aplicación del reglamento de la Ley Orgánica 4/2000. Exigencia de certificado de empadronamiento.

Para la elaboración de estos informes, como ya se indicó en nuestra petición, la Dirección General de Inmigración, en el ejercicio de sus competencias, elaboró y publicó la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, sobre aplicación del Reglamento de la LO 4/2000 en materia de informe de arraigo. En la misma se desarrolla en los términos que se indican a continuación el contenido a valorar del informe o de la documentación sobre arraigo:

“De acuerdo con el art. 124.2.c), párrafo tercero, del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, el informe o la documentación acreditativa de la existencia de arraigo hará referencia al menos a los siguientes extremos: tiempo de permanencia del extranjero en su domicilio habitual, medios económicos con los que cuente, vínculos familiares con residente en España y esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.

En cumplimiento de lo anterior, para que el informe o la documentación que lo sustituye sean considerados en el marco del procedimiento deberán tener entre otros el siguiente contenido mínimo:

En caso de presentación de informe:

a) Nombre y, en su caso, NIE del extranjero solicitante.

b) Fecha de emisión del informe, que deberá estar comprendida dentro de los tres meses inmediatamente anteriores a la fecha de su presentación en el marco del procedimiento.

c) Órgano autonómico o local que emite el informe.

d) Aspectos valorados sobre el arraigo, que incluirán en todo caso los siguientes:

1º Tiempo de permanencia en territorio español, así como en la Comunidad Autónoma y municipio de domicilio habitual.

2º Que el extranjero tenga el título de ocupación de una vivienda o esté en condiciones de obtenerlo.

3º Disposición de medios económicos por parte del extranjero.

e) Sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.

Pese a estas indicaciones detectamos por parte de determinadas Corporaciones la exigencia de una carencia en el padrón municipal de las personas solicitantes de informe como requisito sine qua non para su elaboración.

Si bien esta antigüedad en el padrón puede ser considerada como un criterio para valorar la integración de la persona interesada en el municipio en el que tiene establecido su domicilio habitual, las Entidades Locales no pueden ignorar el resto de aspectos establecidos en la legislación de aplicación para estimar la integración de los solicitantes en nuestro territorio como son la posibilidad de contar con vivienda y medios de vida, los vínculos con familiares residentes en España, y los esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.

CUARTA.- Ámbito competencial para emitir los informes de inserción social.

La competencia de las Corporaciones Locales andaluzas para la elaboración de estos informes encuentra su respaldo normativo en el art. 9.28 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía en el que se desarrolla como competencia municipal la “ejecución de las políticas de inmigración a través de la acreditación del arraigo para la integración social de inmigrantes, así como la acreditación de la adecuación de la vivienda para el reagrupamiento familiar”.

Esta competencia, ex. art. 14 de la Ley 5/2010, se podrá ejecutar por la Diputación Provincial bien en caso de incapacidad o insuficiencia de un municipio o cuando este así lo solicite. Corresponderá a la provincia la determinación de la forma de gestión del servicio y las potestades inherentes a su ejercicio, habiéndose solicitado por ello desde esta Defensoría su colaboración.

QUINTA.- De la inclusión social de la población migrantes

La figura del arraigo social se sustenta en la vinculación que una persona de origen extranjero tiene con nuestra sociedad durante el tiempo de permanencia en España de tres años. La Administración Local, debe propiciar por tanto una acogida real a quienes han decidido establecerse en nuestros municipios, como es el caso de las personas migrantes/extranjeras, dado que consideramos la integración un proceso bidireccional inviable sin la participación e implicación de todos.

Siendo por tanto la inclusión social de la población migrante clave en el abordaje de los flujos migratorios en acuerdos de ámbito internacional como el Pacto Mundial para una migración segura, ordenada y regular, La Agenda 2030 y más recientemente en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, donde se ha apostado por una coordinación global que requiere la implicación de todas las Administraciones que atiendan a las personas que deciden migrar desde una perspectiva holística.

En esta línea de intervención, la Estrategia Andaluza para la Inmigración; 2021-2025: inclusión y convivencia, orientada a la inclusión social e integración de la población inmigrante, establece que la integración es un proceso multidimensional, identificando cuatro áreas claves: empleo, educación, inclusión social y participación activa en la sociedad, ámbitos que coinciden con los recogidos en la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011 y que adquieren una especial relevancia en el sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.

Por otra parte los derechos de los migrantes han sido objeto de desarrollo por la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y fijadas metas para superar las dificultades de estas personas para alcanzar los derechos que le son inherentes. Distintos factores interseccionan dificultando el acceso desigual al goce de derechos y recursos sociales, por lo que podemos decir que existe una relación directa entre la migración y la desigualdad en todos los niveles.

Se reconoce por tanto la contribución de las personas migrantes al desarrollo sostenible del planeta contemplando esta realidad en 11 de los 17 ODS, sugiriendo la importancia de este fenómeno en relación al principio de que “nadie se quede atrás”, una promesa central y transformadora para el Desarrollo Sostenible.

A modo de CONCLUSIÓN, en relación al objeto de este expediente de queja, una vez valorada la información facilitada en su informe, entendemos que exigir que se acredite una antigüedad en el padrón municipal del Ayuntamiento de seis meses con anterioridad a la solicitud del informe no responde a la normativa en vigor ni a la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, sobre aplicación del Reglamento de la LO 4/2000 en materia de informe de arraigo.

Unos requisitos que se recogen en la Instrucción Municipal de fecha 22/06/2009 aprobada por la Junta de Gobierno Local.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.

RECOMENDACIÓN 1: Que se proceda a la elaboración del informe de inserción a los vecinos extranjeros que lo soliciten de acuerdo a lo establecido tanto en
la normativa de aplicación como en las instrucciones elaboradas al efecto por la Secretaría General de Inmigración y Emigración, evitando la exigencia a los solicitantes de requisitos distintos a los establecidos legalmente, como es estar empadronados en el municipio durante un período mínimo de seis meses con anterioridad a la solicitud del informe.

RECOMENDACIÓN 2: Que para la valoración de la integración de las personas migrantes en cumplimiento de la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, en los informes de inserción social se recoja el “sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.

RECOMENDACIÓN 3: Que se proceda a la modificación de cuanta normativa local contemple el requisito del empadronamiento de 6 meses para la elaboración de los informes de inserción social, dado que no está contemplado en la legislación en vigor.

Una resolución que consideramos en consonancia con los ODS de la Agenda 2030, que promueve la reducción de las desigualdades y el esfuerzo para contribuir al desarrollo de sus capacidades para acceder a los servicios, integrarse en la sociedad y seguir conectados con sus comunidades de origen. Es necesario reconocer que “la migración debidamente gestionada es una fuerza que favorece el desarrollo y que los migrantes desempeñan un rol activo para el logro de los ODS que no se debe subestimar”.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Ante la evidencia de la importancia de la inmigración en nuestro país y la necesidad de abordar este fenómeno desde el punto de vista de los derechos de las personas migrantes, regulados en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en esta Defensoría se ha prestado especial atención a los procedimientos de regularización administrativa por la vía del arraigo social regulados en el art. 31.3 de la LOEX.

La elaboración y entrega de los informes que acrediten la integración social de la persona solicitante ha motivado la apertura de diversos expedientes de queja en los que sus promotores solicitan la intervención de esta Defensoría del Pueblo Andaluz, tanto por los retrasos en su tramitación como por la exigencia de requisitos no recogidos ni en la normativa de aplicación ni en las instrucciones elaboradas por la Secretaría General de Migraciones.

En tanto que en la gestión de dichos expedientes observamos discrepancias en la interpretación de la normativa en vigor por parte de las administraciones locales, incidiendo en los intereses de las personas afectadas, se procedió a la incoar expediente de oficio a los municipios de más de 20.000 habitantes de la provincia de Almería, así como a la Diputación Provincial en relación a los de menor población, con el objetivo de conocer, entre otras cuestiones, los criterios tenidos en cuenta para valorar la integración de los solicitantes, tomando especial interés la documentación requerida para acreditar el tiempo de residencia en territorio español, los tiempos medios de respuesta para su elaboración, así como las dificultades con las que se encuentren las Corporaciones para emitir los mencionados informes.

ANTECEDENTES

En el informe remitido por esta Diputación Provincial nos traslada, respecto a los plazos de entrega, que “en la casi totalidad de los municipios, el tiempo aproximado es de 15-30 días como máximo. Existe una excepción en la zona Alpujarra: Municipio de Berja, que tarda 8 meses (6 meses para cita previa y 1-2 meses elaboración informe que depende de visita de la policía local para corroborar vivienda). La mayor demora en este municipio se debe a la gran cantidad de solicitudes generadas tras la pandemia, en la que se elaboraban informes sin visita a domicilio y produjo un efecto “llamada” generándose una falsa expectativa entre los demandantes”.

Nos informan también de la documentación requerida para acreditar la permanencia entre la que destacamos, el certificado de antecedentes penales negativo, el certificado de empadronamiento, certificados de empadronamiento (municipio actual y, en su caso, de restantes municipios que acrediten los 3 años).

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- El derecho a una buena administración y demás principios que rigen la relación entre la administración y el administrado.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una Buena Administración, el cual comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a la ciudadanía, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima. En sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

SEGUNDA.- Autorizaciones de residencia temporal por razones de arraigo.

Establece el Reglamento de Extranjería en su art. 124.2 que “El informe de arraigo social, que deberá ser emitido y notificado al interesado en el plazo máximo de treinta días desde su solicitud (…).

El informe de la Corporación local habrá de ser emitido y notificado al interesado en el plazo de treinta días desde la fecha de la solicitud. Simultáneamente y por medios electrónicos, la Corporación Local deberá dar traslado del informe a la Oficina de Extranjería competente”.

El cumplimiento de este plazo de resolución será exigible desde la fecha de presentación de la solicitud en la Corporación debiendo tramitarse la elaboración del mismo atendiendo a los principios generales y disposiciones de común aplicación contenidos en la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre.

En su artículo 66, se refiere al contenido de las solicitudes que se realicen a instancia de parte, estableciendo que “los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

Por su parte el artículo 68 prevé que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.

De este modo, si la persona solicitante del informe de inserción social no aportara en el momento de la petición documentación suficiente ni subsanara su solicitud tras el requerimiento de la Corporación, no se dilatará la emisión del meritado informe aunque la persona solicitante no reúna los requisitos establecidos en la legislación cuando registre su solicitud.

Esto es, si en el momento de la petición no se acreditase la permanencia mínima de tres años no se supeditará la emisión del informe solicitado hasta que este período pueda completarse.

Con respecto a la acreditación de la permanencia, en las hojas informativas elaboradas por el Ministerio de Trabajo, Seguridad Social y Migraciones, se recoge expresamente que la documentación aportada como prueba deberá contener los datos de identificación del solicitante, y que preferentemente debe haber sido emitida y/o registrada por una Administración Pública española. A título de ejemplo, se tomarán en consideración documentos relativos al empadronamiento, a una hospitalización, a una consulta médica en la sanidad pública, así como cualquier documentación municipal, autonómica o estatal que justifique la presencia en España.

Solicitada la colaboración de la Secretaría de Estado de Migraciones ante la actuación de aquellas Corporaciones que únicamente admiten el certificado de padrón para acreditar el cumplimiento de la permanencia de tres años exigida en la normativa nos remitieron informe en la que nos indicaban que:

“Es preciso señalar que en ningún caso la Instrucción determina que el único medio de prueba de la permanencia sea la inscripción en el padrón municipal. A mayores, en la referencia que se hace cuando se regula la documentación alternativa a la presentación del informe de arraigo, la instrucción segunda apartado II letra b) cita la inscripción padronal u otros “documentos públicos que acrediten su relación con instituciones públicas como consecuencia de su presencia en territorio español” especificando además que la lista no tiene carácter exhaustivo.

Conviene tener en cuenta también que el artículo 18.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local que señala claramente que la inscripción de los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España.

TERCERA.- Instrucción de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración sobre aplicación del reglamento de la Ley Orgánica 4/2000. Exigencia de certificado de empadronamiento.

Para la elaboración de estos informes, como ya se indicó en nuestra petición, la Dirección General de Inmigración, en el ejercicio de sus competencias, elaboró y publicó la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011, sobre aplicación del Reglamento de la LO 4/2000 en materia de informe de arraigo. En la misma se desarrolla en los términos que se indican a continuación el contenido a valorar del informe o de la documentación sobre arraigo:

“De acuerdo con el art. 124.2.c), párrafo tercero, del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, el informe o la documentación acreditativa de la existencia de arraigo hará referencia al menos a los siguientes extremos: tiempo de permanencia del extranjero en su domicilio habitual, medios económicos con los que cuente, vínculos familiares con residente en España y esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.

En cumplimiento de lo anterior, para que el informe o la documentación que lo sustituye sean considerados en el marco del procedimiento deberán tener entre otros el siguiente contenido mínimo:

En caso de presentación de informe:

a) Nombre y, en su caso, NIE del extranjero solicitante.

b) Fecha de emisión del informe, que deberá estar comprendida dentro de los tres meses inmediatamente anteriores a la fecha de su presentación en el marco del procedimiento.

c) Órgano autonómico o local que emite el informe.

d) Aspectos valorados sobre el arraigo, que incluirán en todo caso los siguientes:

1º Tiempo de permanencia en territorio español, así como en la Comunidad Autónoma y municipio de domicilio habitual.

2º Que el extranjero tenga el título de ocupación de una vivienda o esté en condiciones de obtenerlo.

3º Disposición de medios económicos por parte del extranjero.

e) Sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.

Pese a estas indicaciones detectamos por parte de determinadas Corporaciones la exigencia de una carencia en el padrón municipal de las personas solicitantes de informe como requisito sine qua non para su elaboración.

Si bien esta antigüedad en el padrón puede ser considerada como un criterio para valorar la integración de la persona interesada en el municipio en el que tiene establecido su domicilio habitual, las Entidades Locales no pueden ignorar el resto de aspectos establecidos en la legislación de aplicación para estimar la integración de los solicitantes en nuestro territorio como son la posibilidad de contar con vivienda y medios de vida, los vínculos con familiares residentes en España, y los esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción sociolaborales y culturales.

CUARTA.- Ámbito competencial para emitir los informes de inserción social.

La competencia de las Corporaciones Locales andaluzas para la elaboración de estos informes encuentra su respaldo normativo en el art. 9.28 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía en el que se desarrolla como competencia municipal la “ejecución de las políticas de inmigración a través de la acreditación del arraigo para la integración social de inmigrantes, así como la acreditación de la adecuación de la vivienda para el reagrupamiento familiar”.

Esta competencia, ex. art. 14 de la Ley 5/2010, se podrá ejecutar por la Diputación Provincial bien en caso de incapacidad o insuficiencia de un municipio o cuando este así lo solicite. Corresponderá a la provincia la determinación de la forma de gestión del servicio y las potestades inherentes a su ejercicio, habiéndose solicitado por ello desde esta Defensoría su colaboración.

QUINTA.- De la inclusión social de la población migrantes

La figura del arraigo social se sustenta en la vinculación que una persona de origen extranjero tiene con nuestra sociedad durante el tiempo de permanencia en España de tres años. La Administración Local, debe propiciar por tanto una acogida real a quienes han decidido establecerse en nuestros municipios, como es el caso de las personas migrantes/extranjeras, dado que consideramos la integración un proceso bidireccional inviable sin la participación e implicación de todos.

Siendo por tanto la inclusión social de la población migrante clave en el abordaje de los flujos migratorios en acuerdos de ámbito internacional como el Pacto Mundial para una migración segura, ordenada y regular, La Agenda 2030 y más recientemente en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, donde se ha apostado por una coordinación global que requiere la implicación de todas las Administraciones que atiendan a las personas que deciden migrar desde una perspectiva holística.

En esta línea de intervención, la Estrategia Andaluza para la Inmigración; 2021-2025: inclusión y convivencia, orientada a la inclusión social e integración de la población inmigrante, establece que la integración es un proceso multidimensional, identificando cuatro áreas claves: empleo, educación, inclusión social y participación activa en la sociedad, ámbitos que coinciden con los recogidos en la Instrucción DGI/SGRJ/3/2011 y que adquieren una especial relevancia en el sentido favorable o desfavorable del informe en base a la ponderación de los aspectos señalados en el art. 124.2.c) del Reglamento de la Ley Orgánica.

Por otra parte los derechos de los migrantes han sido objeto de desarrollo por la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y fijadas metas para superar las dificultades de estas personas para alcanzar los derechos que le son inherentes. Distintos factores interseccionan dificultando el acceso desigual al goce de derechos y recursos sociales, por lo que podemos decir que existe una relación directa entre la migración y la desigualdad en todos los niveles.

Se reconoce por tanto la contribución de las personas migrantes al desarrollo sostenible del planeta contemplando esta realidad en 11 de los 17 ODS, sugiriendo la importancia de este fenómeno en relación al principio de que “nadie se quede atrás”, una promesa central y transformadora para el Desarrollo Sostenible.

A modo de CONCLUSIÓN, en relación al objeto de este expediente de queja, valorada la información facilitada en su informe y teniendo en cuenta la normativa en vigor y la información aportada respecto al los informes en el municipio de Berja:

• Respecto a los plazos de entrega de los informes de inserción, la elaboración y entrega de los mismos debe regirse por lo establecido en la legislación de aplicación y entregarse a los solicitantes en un plazo de treinta días, constando en su informe que en Berja se tarda 8 meses (6 meses para cita previa y 1-2 meses elaboración informe que depende de visita de la policía local para corroborar vivienda). La mayor demora en este municipio se debe a la gran cantidad de solicitudes generadas tras la pandemia, en la que se elaboraban informes sin visita a domicilio y produjo un efecto “llamada” generándose una falsa expectativa entre los demandantes”.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.

RECOMENDACIÓN: Que, en cumplimiento de la normativa de aplicación referida, los informes sean emitidos y notificados a los interesados en un plazo de treinta días desde la fecha de solicitud, adoptando para ello las medidas necesarias para que se cuente con el personal necesario para que en Berja, por sus características especiales, se puedan emitir los informes en el plazo indicado.

Una resolución que consideramos en consonancia con los ODS de la Agenda 2030, que promueve la reducción de las desigualdades y el esfuerzo para contribuir al desarrollo de sus capacidades para acceder a los servicios, integrarse en la sociedad y seguir conectados con sus comunidades de origen. Es necesario reconocer que “la migración debidamente gestionada es una fuerza que favorece el desarrollo y que los migrantes desempeñan un rol activo para el logro de los ODS que no se debe subestimar” .

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución por la que recomienda a todas las administraciones competentes la asunción de su responsabilidad propia y la definitiva adopción de las medidas que permitan preservar el derecho de las personas beneficiarias del Servicio de Ayuda a Domicilio en el término municipal de Alcalá del Río.

ANTECEDENTES

Desde el año 2020 y hasta la fecha presente la Institución del Defensor del pueblo Andaluz viene registrando las peticiones de personas que, individualmente o de forma conjunta, denuncian el abandono que sufren los vecinos y vecinas de Alcalá del Río a quienes se ha reconocido el Servicio de Ayuda a Domicilio como instrumento adecuado para hacer efectivo el derecho subjetivo de la Ley 39/2006, en virtud del reconocimiento de su situación de dependencia.

Usualmente son las familias de las personas dependientes las que nos trasladan esta situación, tras haberse sometido a la espera del largo proceso de tramitación administrativa de reconocimiento del recurso, expresando su decepción porque, cuando creían haber alcanzado la meta, el derecho se ve entorpecido por la dilación en su puesta en práctica, por interrupciones intempestivas del servicio o por una ejecución deficitaria, viendo frustradas sus expectativas y confianza legítima.

Viene siendo nota común a todas las comunicaciones recibidas el malestar expresado por las personas afectadas ante las deficiencias en la organización y gestión del referido Servicio de Ayuda a Domicilio y sus numerosas irregularidades de dispensación, así como la angustia que padecen ante el quebranto que ocasionan estas disfunciones en la vida de las personas dependientes, en su mayoría mayores, así como en sus familias.

Ciñéndonos a los antecedentes de interés, en el año 2021 esta Institución inició actuaciones con el Ayuntamiento de Alcalá del Río, cuyas consideraciones sobre el particular solicitó, al tratarse de un servicio del Sistema de la Dependencia cuya gestión directa había sido asumida por el Consistorio.

La respuesta inquerida al Ayuntamiento de Alcalá del Río, que más adelante expondremos, se recibió en enero de 2023, sucediéndose entretanto quejas análogas, algunas suscritas por una pluralidad de personas afectadas.

Ello nos llevó entonces a ampliar la investigación, solicitando pronunciamiento a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia en Andalucía (ASSDA), a la que solicitamos informar sobre si desde la misma se habían detectado las irregularidades en cuestión, las posibles medidas adoptadas dentro de su competencia y, en su caso, el resultado de las dirigidas a garantizar la efectividad del derecho de las personas con dependencia que tengan reconocido este Servicio, para un adecuado control de los recursos destinados a su financiación.

Desde la Agencia se manifestó en noviembre de 2022 conocer las dificultades que presentaba el Servicio de Ayuda a Domicilio en el municipio de Alcalá del Río y su decisión de solicitar información sobre las medidas adoptadas al respecto a la Diputación Provincial de Sevilla, en aras a garantizar la adecuada prestación del mismo, como recurso del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

En dicha respuesta se contextualizaba la regulación del Servicio de Ayuda a Domicilio como servicio regulado por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia y, en nuestra comunidad autónoma, por la Orden de 15 de noviembre de 2007. Actualmente, la Orden de 27 de julio de 2023, de la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad, por la que se regula el Servicio de Ayuda a Domicilio en la comunidad autónoma de Andalucía.

Indicaba la Agencia que se trata de un servicio configurado como prestación básica de los Servicios Sociales Comunitarios en el ámbito del Sistema Público de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como la titularidad pública y competencia de las Corporaciones Locales de Andalucía, Diputaciones Provinciales y Ayuntamientos de municipios de más de 20.000 habitantes.

Añadía que para garantizar la prestación del servicio, la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad tiene convenios de colaboración suscritos con los Ayuntamientos de municipios con población superior a 20.000 habitantes y con las Diputaciones Provinciales, mediante los cuales las Corporaciones Locales, como organismos competentes, se comprometen a la prestación del servicio en su ámbito territorial y la Consejería, por su parte, a realizar las transferencias correspondientes a la aportación de la comunidad autónoma de Andalucía.

En el caso que nos ocupa, refiere por ello la Agencia que la Consejería de Inclusión Social tiene suscrito convenio de colaboración con la Diputación Provincial de Sevilla, competente en la organización del Servicio de Ayuda a Domicilio, al contar el Ayuntamiento de Alcalá del Río con una población inferior a los 20.000 habitantes.

En lo atinente a las funciones de coordinación, seguimiento, supervisión y evaluación global del servicio, la Agencia señala la competencia de las Corporaciones Locales en su respectivo ámbito territorial, sin perjuicio de las funciones de evaluación y seguimiento atribuidas a la Consejería competente en materia de servicios sociales.

Y, en línea con la última apreciación, señala que dicha Consejería puede requerir los datos que precise y realizar las pertinentes actuaciones de evaluación, planificación e inspección de la prestación del servicio, dirigidas a garantizar la calidad del servicio. Así como que en tal caso, los datos de gestión del servicio facilitados al efecto por la Corporación Local, deberán ser analizados por la primera para extraer las conclusiones oportunas.

Sobre la problemática suscitada, la Agencia reconoce tener constancia de las dificultades en la prestación del servicio en el municipio de Alcalá del Río desde el año 2020 y señala haber solicitado información a la Diputación Provincial de Sevilla y obtenido respuesta confirmatoria de las mismas por parte de su Área de Cohesión Social e Igualdad, en la que manifestaba haber remitido requerimiento para la corrección de las deficiencias al Ayuntamiento de Alcalá del Río.

En el informe de la Agencia se recoge que la Diputación Provincial manifiesta que la prestación del servicio se realiza de forma deficitaria en el municipio, con afectación a las personas en situación dependencia, aduciendo como causa el incremento de personas usuarias del servicio, la necesaria contratación de personal y la carga administrativa que ello conlleva. No obstante lo cual, el Ayuntamiento de Alcalá del Río había informado estar reforzando los departamentos de personal y de Bienestar Social y mostrado su deseo de colaboración para subsanar las irregularidades detectadas, a través de sesiones de trabajo técnico entre el Ayuntamiento y la Diputación Provincial de Sevilla.

El fruto de estas reuniones de trabajo llevó a la valoración de externalizar el servicio, conforme indica la ASSDA, ante la incapacidad de gestión directa por parte del Ayuntamiento y el refuerzo de los departamentos afectados.

La Agencia, por su parte, manifiesta haber dirigido dos requerimientos de información de seguimiento a la Diputación Provincial de Sevilla sobre las actuaciones realizadas, uno en septiembre de 2021 y de 10 de noviembre de 2022 el segundo.

En la primera ocasión la Diputación trasladó que la situación permanece inalterada, al no alcanzarse un consenso. Entre las medidas implantadas citaba el refuerzo de la asignación exclusiva de una persona trabajadora social para la organización del servicio, la designación de una persona auxiliar de coordinación y la apertura de una nueva bolsa extraordinaria de personas auxiliares, para paliar el déficit de personal.

Sin embargo, el informe de la ASSDA señala que la falta de resultados positivos y el perjuicio de años a las personas dependientes, cuestionan la viabilidad de sostener la gestión directa del servicio, por lo que el Ayuntamiento había consensuado con el Comité de Empresa, los grupos políticos de la Corporación Municipal y las personas trabajadoras, la externalización parcial del Servicio de Ayuda a Domicilio, acometiendo para ello el inicio del procedimiento de licitación, con la supervisión de la Diputación Provincial.

El segundo requerimiento de la Agencia, de noviembre de 2022, tuvo por objeto conocer el estado de la licitación del servicio anunciada, pero no había sido respondido a la fecha del informe aportado a esta Institución, por lo que por la misma se expresó el compromiso de comunicar a esta Institución la resolución del problema tan pronto como obtuviera la oportuna respuesta.

Finalmente, en enero de 2023 recibimos la respuesta que habíamos solicitado inicialmente a la Alcaldía del Ayuntamiento de Alcalá del Río, del siguiente tenor literal:

«En la actualidad, el Ayuntamiento de Alcalá del Río, presta de forma directa el servicio de Ley de la Dependencia, atendiendo a unos doscientos cincuenta usuarios/as aproximadamente contando para ello con unas setenta auxiliares.

Auxiliares que se agrupan en dos categorías; aquellas que conforman la plantilla inicial con las que comenzara el Servicio hace más de diez años y las pertenecientes a una bolsa temporal de empleo, que ya ha tenido que ser abierta en dos ocasiones ante la falta tan acuciante de personal que venimos padeciendo.

Junto a la falta de personal, otro de los factores que nos impiden ofrecer el servicio con la celeridad que este se merece, es la compleja y ardua tramitación administrativa, necesaria para poder contratar a un nuevo auxiliar (...) desde esta administración, somos conscientes que la prestación de este servicio de forma directa como hasta ahora presenta cada día una problemática mayor, como puede ser en estos momentos, la aplicación de la nueva reforma laboral que nos limita las contrataciones temporales.

Añadir que se ha comenzado un proceso de contratación, que en la actualidad se encuentra en la fase de presentación de pliegos, con el fin de contar con una empresa externa que sirva de apoyo a los servicios a los que no se llega con recursos propios. Confiamos que esta opción venga a solventar la problemática que nos está afectando y que, sobre todo, están padeciendo nuestros vecinos y vecinas dependientes.»

En resumen, desde la Alcaldía se confirmaba la afectación a los derechos de las personas usuarias, al concluir que la complejidad de la tramitación administrativa, la falta de personal y las barreras añadidas por la reforma de la legislación laboral, impedían al Ayuntamiento seguir asumiendo por sí solo la gestión directa del Servicio de Ayuda a Domicilio de forma diligente y avanzaba la iniciación de las actuaciones para adjudicar parcialmente su gestión indirecta, corroborando la información aportada por la ASSDA de forma previa.

La adopción de decisiones conducentes a resolver las incidencias y a garantizar el derecho de los vecinos y vecinas dependientes beneficiarios de la ayuda a domicilio, determinaron la finalización de las actuaciones de esta Institución, si bien, en cumplimiento de nuestra obligación estatutaria, en el Informe Anual del ejercicio 2022 dimos traslado al Parlamento de Andalucía de las dificultades de acceso y desenvolvimiento del Servicio de Ayuda a Domicilio aludido.

A pesar de lo anterior, en el año 2023 persistieron las peticiones de personas afectadas por este mismo asunto y nuevamente lo retomamos, en primer término solicitando información al Ayuntamiento de Alcalá del Río, dentro de las quejas formuladas por las personas interesadas.

Especialmente significativa fue en esta ocasión la respuesta obtenida, remitida desde el Ayuntamiento por trabajadora social, en la que, en un plano general, aludía a la participación en el coste del servicio (copago) indicando que “actualmente existe un caos en la gestión del servicio de Ayuda a Domicilio, no cuadrando los horarios asignados con los que están realizando las auxiliares realmente”; y en el caso de las personas afectadas que promovían la queja, señalaba que la desatención denunciada se había debido a que “la auxiliar asignada a dicho servicio se ausentó del mismo por asistencia a una asamblea de trabajadores, no existiendo personal para cubrir dicha ausencia”.

Todo ello condujo a la iniciación de la presente investigación de oficio, en la que replanteamos el problema a la Diputación Provincial de Sevilla, que en septiembre de 2023 nos trasladó todas las actuaciones de asistencia técnica y económica desplegadas por su Área de Cohesión Social y Ciudadanía, a favor del Ayuntamiento de Alcalá del Río, en muestra de haber puesto todos los medios a su alcance.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

El único informe recabado en esta actuación de oficio es el solicitado de la Diputación Provincial de Sevilla, cuyo resultado, como fuente más reciente, expondremos a continuación.

Junto al mismo, sin embargo, revisten interés los testimonios de las personas afectadas y las informaciones previas de las administraciones, autonómica y local, que hemos desgranado en el apartado precedente, a pesar de que, como puede comprobarse, todos los informes recibidos a lo largo del tiempo dibujan un círculo reiterativo en el que se reconoce el problema, se afirma el perjuicio que ocasiona al derecho de las personas afectadas, se renuevan los compromisos, se anuncia el inicio de medidas que lo solventen y se detallan los sucesivos requerimientos y reuniones entre las administraciones, para terminar en el punto inicial, esto es, el problema irresoluto.

La situación prolongada en el tiempo que viven las personas afectadas por este problema tiene un valor fundamental, por cuanto son las titulares del derecho subjetivo vulnerado, las directamente perjudicadas por dicha infracción y las legitimadas para instar la corrección de las deficiencias y, en su caso, para exigir la responsabilidad que pudiera derivarse de la misma y el resarcimiento que en derecho pudiera proceder.

De entre estos testimonios que, como decíamos, datan desde 2020, nos limitamos a reflejar los que han servido de base para iniciar este expediente de oficio y los sucedidos a lo largo del mismo.

De forma ilustrativa, algunas personas aluden a demoras en el inicio del servicio superiores al año, desde su reconocimiento por resolución y expresan su desvalimiento, al tratarse en algunos casos de personas mayores que viven solas, incluso grandes dependientes.

Otras, expresan que han tenido que abonar las cantidades fijadas en concepto de participación en el coste del servicio, sin que el mismo haya sido iniciado, así como la desatención de la solicitud de devolución del importe interesado al Ayuntamiento.

Dentro de las deficiencias en la prestación del servicio ya iniciado, las personas usuarias nos trasladan que son continuas las ausencias del personal auxiliar, quedando sin disfrutar el servicio incluso por semanas.

En relación con este cumplimiento defectuoso, traemos a colación un testimonio concreto, que coincide con otros similares: “los desplazamientos y cualquier permiso de las auxiliares o incluso todo el periodo de vacaciones y hasta de IT de la auxiliar, le ha sido reducido a mis padres en tiempo de prestación efectiva de la Ayuda a Domicilio. La propia auxiliar no realiza las tareas que tiene asignadas en la aceptación del servicio porque dice que no le da tiempo (he de hacer constar que entre mis padres tienen aprobadas más de 5 horas de servicio diarias, creo que suficiente para la atención de mis padres en lo básico)… Actualmente la auxiliar disfruta de una reducción de jornada por la Feria del pueblo e igualmente se ha visto reducido el horario de prestación del servicio, sin tener en cuenta que es un servicio de atención directa. Esta reducción se hace únicamente a los que tienen más tiempo concedido (y por ende, a los que mayor grado de dependencia tienen reconocido), es decir, no se hace proporcionalmente a todos los usuarios, con lo que, por tanto, aquellos que más lo necesitan, son los que lo ven reducido. En esa reducción no interviene el Ayuntamiento, porque son las propias auxiliares las que quitan tiempo de un usuario y ponen en otros sin que ni siquiera fichen ni entrada ni salida a primera y a última hora de la mañana en el Ayuntamiento, como han de hacer todos los empleados. En ningún caso se nos ha comunicado que se vaya a llevar a cabo una regularización económica del copago. Actualmente desconocemos cuantas horas de servicio han dejado de prestar. Nadie en el Ayuntamiento, controla esa cuestión. Nos resulta imposible continuar en esta situación ya que sus hijas estamos trabajando
y no podemos prever cuando va a fallarnos la auxiliar y cuando no para compaginar
esas ausencias con nuestros empleos, ya que el Ayuntamiento ni siquiera avisa
oficialmente”.

Algunos familiares refieren haberse visto compelidos a instar la revisión del PIA para sustituir la ayuda a domicilio por el servicio de atención residencial, ante la desprotección del primero, estando pendientes del largo procedimiento de revisión.

Asimismo expresan otras personas la falta de respuesta a las reclamaciones dirigidas a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, a la Diputación Provincial de Sevilla y al Excmo. Ayuntamiento de Alcalá del Río

En segundo lugar y a pesar de coincidir en esencia con lo que ya se indicaba en informes previos a este expediente de oficio, recogidos en los antecedentes de esta resolución, debemos recoger las actuaciones informadas por la Diputación Provincial de Sevilla en septiembre de 2023, que parten de la confirmación ya consabida de las dificultades del Ayuntamiento de Alcalá del Río para prestar el Servicio de Ayuda a Domicilio del que tratamos, que se dice detectado desde 2020, dentro del Convenio de Colaboración con la Diputación Provincial; el contacto directo con el equipo técnico y de gobierno del citado municipio y el apoyo ocasional técnico y de gestión económica prestado al mismo desde la Diputación.

Este informe reconoce al propio tiempo que el Ayuntamiento no ha solventado los obstáculos para la contratación del personal necesario que requiere el número de beneficiarios, el retraso en la gestión administrativa de las liquidaciones de abono de la prestación por parte del municipio, y la falta de liquidaciones mensuales de los servicios prestados, todo lo cual, nos dice, repercute negativamente en la población beneficiaria.

Por otra parte, refleja la última reunión mantenida con la Alcaldesa y el Concejal de Servicios Sociales, en agosto de 2023, en la que se hizo constar la naturaleza de derecho subjetivo de la ayuda a domicilio y, como tal, su configuración legal como prestación garantizada para los beneficiarios del Sistema de la Dependencia que la tengan reconocida como recurso para la efectividad de tal derecho.

La Diputación Provincial afirma que, a su modo de ver, en el Ayuntamiento de Alcalá del Río existe “una deficiente organización general en los Servicios Sociales Comunitarios” que achaca a “problemas estructurales de la gestión municipal de personal, bien por falta de ofertas de empleo, bolsas de contratación, o por dificultades presupuestarias y con los informes económicos y jurídicos (Intervención y Secretaría municipal) preceptivos para llevarlas a cabo”. Todo lo cual, indica, supone “un significativo aumento de las personas beneficiarias de esta prestación en los últimos años que no ha podido ser absorbida”.

Explica igualmente las actuaciones más relevantes realizadas por su parte desde junio de 2021, para atender las quejas ciudadanas, a fin de evitar la denuncia del Convenio que mantiene en materia de Servicios Sociales con el referido Ayuntamiento. Entre ellas, el compromiso alcanzado de gestión indirecta, que decía haberse iniciado en octubre de 2021, con su asesoramiento técnico para la redacción de los pliegos y cláusulas administrativas.

También se informa de que en marzo de 2022 la Diputación dirigió un requerimiento al Ayuntamiento por incumplimiento de las obligaciones del Convenio de colaboración de financiación suscrito entre ambos entes, dentro del desarrollo del Plan Provincial, que comprende la financiación de los Servicios Sociales Comunitarios, el Punto de Igualdad Municipal y el SAD concertado, consistente dicho incumplimiento en no haber remitido la certificación anual del ejercicio 2021, así como tampoco la liquidación anual del mismo ejercicio del Servicio de Ayuda a Domicilio, ni las mensuales desde octubre de 2021, conminando al Consistorio a cumplimentar la correspondiente aplicación informática prevista para ello, con las instrucciones pertinentes.

Dentro del apoyo técnico, alude a la cesión de una Trabajadora Social de refuerzo de la plantilla de la Diputación Provincial, para colaboración en los diversos cometidos de los servicios sociales comunitarios, de febrero a abril y de julio a septiembre.

A fecha del informe les constaban 46 personas con la ayuda a domicilio reconocida en su Programa Individual de Atención, pendientes de la iniciación del servicio.

No obstante, dentro de esta desatención por falta de iniciación del servicio, consideramos que deben incluirse las irregularidades que concurren en la dispensación a las personas que ya cuentan con la ayuda a domicilio iniciada y que se reflejan claramente en los testimonios anteriormente reseñados, trasladados a esta Institución por las personas afectadas y que sirvieron de base para la iniciación de este expediente, en unión de las de años previos.

Finalmente, la Diputación Provincial comunica en su respuesta la visita cursada en febrero de 2023 por el Servicio de Inspección Territorial de la Consejería de Inclusión Social al Ayuntamiento, expresando que desconoce su conclusiones, acta o resultado, la reunión adicional mantenida en la Diputación con la Alcaldesa en agosto de 2023, en la que a la vista de la persistencia de la situación, se renovaron los compromisos, así como la no conclusión del expediente de contratación que se decía iniciado en el último trimestre de 2022.

De todo lo actuado, las conclusiones se decantan por sí solas, sin necesidad de mayores argumentaciones.

En primer lugar, de todos los informes obtenidos, incluido el del Ayuntamiento concernido, resulta la vulneración del derecho de las personas en situación de dependencia en Alcalá del Río, que tienen reconocido por la correspondiente resolución autonómica el Servicio de Ayuda a Domicilio previsto en el catálogo de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre y en la Orden de 27 de julio de 2023, de la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad.

La vulneración resulta de la situación disfuncional prolongada en el tiempo durante años, que reconocen todas las administraciones, que indican infradotación de personal con desequilibrio entre las personas que prestan la ayuda a domicilio y las que lo deberían recibir, el cumplimiento defectuoso de los horarios y ausencias de los servicios por parte del personal, complejidades en la contratación de profesionales e incumplimiento por el Ayuntamiento de las obligaciones de gestión y de dación de cuenta respecto de la aplicación de los recursos recibidos para su financiación económica, a través de las correspondientes liquidaciones.

Desde el Ayuntamiento informaba la trabajadora social, como anteriormente vimos, sobre que “actualmente existe un caos en la gestión del servicio de Ayuda a Domicilio, no cuadrando los horarios asignados con los que están realizando las auxiliares realmente”.

Esta vulneración impide que el derecho subjetivo de las personas dependientes sea efectivo, al frustrar la finalidad del Servicio de Ayuda a Domicilio a cargo de la administración, que es la de mejorar su calidad de vida, promover su autonomía personal para facilitar la permanencia y la inclusión social de las personas en su medio habitual, y prevenir las situaciones que puedan motivar un deterioro físico o psíquico y permitir el apoyo en situaciones de riesgo social o desprotección.

Las administraciones informantes nos trasladan actuaciones improductivas desde hace años y así, la Diputación Provincial de Sevilla, dentro del marco del Convenio suscrito con el Ayuntamiento, nos habla de reuniones, contactos, apoyos, requerimientos y seguimientos. El Ayuntamiento de Alcalá del Río afirma haber decidido preservar el derecho de las personas afectadas acudiendo a una vía de gestión indirecta que dice iniciada, pero cuya tramitación no culmina ni sabemos en qué punto se encuentra. La Agencia también comunica requerimientos de información infructuosos.

Finalmente, si bien no hemos interesado pronunciamiento de la Consejería de Inclusión Social en este expediente, por referencia obtenida de la Diputación Provincial de Sevilla hemos conocido que su Servicio de Inspección Territorial efectuó una actuación, cuyas conclusiones no han sido comunicadas a la Diputación Provincial. Tampoco consta a la Agencia que la Consejería haya activado funciones de coordinación, seguimiento, supervisión y evaluación global del servicio, o para garantizar la calidad del servicio ni el servicio mismo.

Llegados a este punto, el Defensor del Pueblo Andaluz debe mostrar su incomprensión ante la falta de solución a una situación cuyos hechos nadie discute, pero que dura ya más de tres años.

Asimismo debe esta Defensoría significar su rechazo ante la ausencia de iniciativas eficaces que permitan alcanzar un consenso por parte de las administraciones autonómica y locales concernidas, en virtud de su competencia o, en otro caso, la adopción de las decisiones que dentro del marco jurídico permitan la protección del derecho de las personas titulares del mismo.

En este sentido, debemos apelar a la obligación de prestación del servicio público del Sistema de la Dependencia, al deber de observar el debido celo en la gestión eficaz y diligente de los recursos públicos sociales, que tan necesarios son para las personas en situación de fragilidad y que obtienen tras mucho tiempo de espera.

Pero por encima de todo, en cumplimiento de su obligación estatutaria, el Defensor del Pueblo Andaluz reclama el respeto a los derechos de las personas dependientes, mayoritariamente mayores, cuya protección y bienestar depende en indiscutible medida de la correcta prestación de un Servicio de Ayuda a Domicilio, indispensable para mitigar su falta de capacidad para valerse en las actividades básicas de su vida diaria.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz y en cumplimiento de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia y normativa concordante, se le formula a la Diputación Provincial de Sevilla, al Ayuntamiento de Alcalá del Río y a la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias a Igualdad, la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN: Recomendamos a todas las administraciones competentes la asunción de su responsabilidad propia y la definitiva adopción de las medidas que permitan preservar el derecho de las personas beneficiarias del Servicio de Ayuda a Domicilio en el término municipal de Alcalá del Río.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz