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ANTECEDENTES

Esta Institución procedió a la apertura de la presente queja a instancia de la interesada, quien compareció exponiendo las vicisitudes acaecidas tras el diagnóstico de cáncer de mama en el Hospital y reclamando que le fueran sufragados los gastos soportados para el desplazamiento desde su domicilio en Almería al centro hospitalario de Granada, con fines de tratamiento (radioterapia) de la referida enfermedad.

Compareció la interesada ante esta Institución, mediante escrito que dio lugar a la incoación de la presente queja, en el que expuso que, detectados dos nódulos en su mama izquierda en el Servicio de Radiodiagnóstico de ese Hospital tras la práctica de una ecografía bilateral el 17 de noviembre del año 2009, telefónicamente fue requerida su presencia a consulta en el complejo el día 18 y, una vez allí, citada para mamótomo el siguiente día 27 del mismo mes y año, arrojando la biopsia de uno de dichos nódulos la existencia de un tumor que debía ser objeto del pertinente tratamiento.

Así consta en el informe de 19 de noviembre de 2009 y demás documentos del Servicio de Radiodiagnóstico aportados por la afectada, así como en el informe de patología emitido el 3 de diciembre, que reseña el siguiente diagnóstico: “MAMA IZQUIERDA (BAGV): CARCINOMA LOBULILLAR IN SITU (LIN I) CON INFILTRACIÓN INTRAMURAL PAGETOIDE”.

También por llamada telefónica, la interesada fue citada el 11 de diciembre para realizarle una resonancia de mamas, que se llevó a efecto.

La usuaria obtuvo el resultado de la biopsia en la consulta  de mamas de ese Hospital del 16 de diciembre, desde la que la remitieron a consulta de cirugía mamaria y le indicaron que en unos días sería citada para analizar el segundo nódulo detectado.

Emitido el juicio diagnóstico en los términos precedentes, refirió la interesada que atendida en consulta de cirugía el día 21 de diciembre, -cuyo justificante de asistencia consta en el expediente-, el especialista le indicó que estimaba oportuno esperar la evolución de las células cancerígenas y que sería citada para resonancia magnética en marzo de 2010.

No recibiendo noticias de ese Hospital, el médico de atención primaria de la afectada se encargó personalmente de derivarla al Hospital Virgen de las Nieves de Granada, cuyo Servicio de Radiodiagnóstico le practicó una mamografía el día 25 de enero de 2010, siendo examinada por el cirujano el día 27, -según le indicó-, a los meros efectos de revisión del caso o segunda opinión.

A partir de este momento, sumida en el temor por su patología y psicológicamente afectada por el proceso en que estaba inmersa desde el diagnóstico de finales de 2009, la compareciente se personó en el Hospital Torrecárdenas a comienzos del mes de marzo, con la finalidad de reclamar la continuación de su proceso asistencial, resultando que, por razones incomprensibles, no constaba en el centro historia clínica o antecedentes de sus exámenes y diagnóstico previos. Incluso recibida por la Subdirectora del Servicio de Atención al Usuario el 05/03/2010, -quien confirmó que no constaba en el centro hospitalario su historia clínica ni, por tanto, existía proceso en curso ni pruebas y tratamiento pendientes-, concluyó la responsable que la usuaria pretendía acceder a tratamiento en el sistema sanitario público, tras un diagnóstico obtenido en la sanidad privada.

Aún así, el 10 de marzo de 2010 la interesada tuvo consulta con el especialista de la Unidad de Patología Mamaria del Hospital Torrecárdenas, que la remitió a examen psicológico y se le practicó resonancia el 25 de ese mes, con resultado de “sin hallazgos de carácter patológico”.

Todo ello obligó a la reclamante a ejercer su derecho a la libre elección de hospital y asistencia especializada, petición que hizo el día 17 de marzo de 2010 a través de su médico de familia, siendo asignada al Hospital San Cecilio de Granada, en el que, vista en consulta el 12 de abril, el siguiente día 21 se tramitó su inscripción con carácter preferente en el registro de demanda quirúrgica, siendo intervenida en dos ocasiones (el 25 de mayo y el 10 de junio de 2010), con resultado de carcinoma lobulillar infiltrante en uno de los nódulos y de hiperplasia lobulillar atípica en el otro.

El tratamiento concluyó con la aplicación de radioterapia a diario, razón por la cual, para aliviar el coste del desplazamiento desde su residencia en Almería, la oncóloga recomendó a la interesada que solicitara la prestación o ayuda para transporte sanitario, o bien el ser incluida en el transporte colectivo que desde su ciudad de residencia traslada diariamente a otros usuarios sometidos al mismo tratamiento.

La solicitud en cuestión fue desestimada por ese Hospital el 11 de octubre de 2010, bajo el argumento central de que no existió derivación de la usuaria a ningún centro de Granada desde ese complejo hospitalario y que, en consecuencia, la libre elección de especialista excluye los gastos que ocasione el desplazamiento hasta el centro público donde preste servicios el elegido por el usuario. Especificando que la reclamante, aunque tiene historia clínica en el Hospital, no ha sido diagnosticada ni intervenida en el mismo.

Admitida a trámite la queja, esta Defensoría recabó informe de la Dirección Gerencia de ese Hospital, que lo evacuó remitiendo una copia del mismo escrito referido de 11 de octubre de 2010 de denegación de la solicitud de la reclamante, copia de la única cita de la interesada en el Hospital Torrecárdenas con la unidad de patología mamaria de 10 de marzo de 2010, así como el historial de citas en otros centros de Granada (Virgen de las Nieves y San Cecilio). Se abstuvo la Directora Gerente de adjuntar la copia de la historia clínica de la usuaria en el proceso patológico que tratamos, así como el informe del o de los facultativos que la trataron del mismo en el centro, a pesar de haberle sido expresamente interesados por esta Defensoría.

CONSIDERACIONES

Sentados los elementos fácticos objetivos que se relacionan en el apartado anterior, la cuestión a dilucidar se constriñe a determinar si existió disfunción en la atención sanitaria dispensada a la interesada en el proceso de patología mamaria que padece y, en caso afirmativo, las consecuencias que de ello puedan derivarse.

1ª.- Sobre el proceso asistencial dispensado a la interesada en el Hospital Torrecárdenas:

La interesada en la presente queja sostiene que el 17 de noviembre del año 2009, en el Hospital Torrecárdenas, le fueron detectados dos nódulos en su mama izquierda, concretándose la biopsia de uno de ellos en el diagnóstico de carcinoma lobulillar in situ (LIN I) con infiltración intramural pagetoide. Resultado que le fue informado en consulta de ese hospital del día 16 de diciembre, en la que la derivaron a cirugía mamaria y convinieron remitirle cita para el análisis del nódulo no examinado.

Efectuada la consulta de cirugía el día 21 de diciembre, sostuvo la compareciente que el cirujano acordó aguardar la evolución de la patología, si bien la afectada no recibió más citación ni llamada del centro en lo sucesivo, ni para la biopsia del nódulo pendiente ni para cuestión adicional alguna relacionada con el diagnóstico mamario. Razones que la llevaron, en marzo de 2010, (convenientemente informada en su centro de salud, al desconocer los mecanismos de actuación y derechos que le competían), a decidir cambiar de centro hospitalario para poder ser tratada sanitariamente, tras haberse personado insistentemente en el Hospital Torrecárdenas y haber sido informada de que no existía ninguna constancia en el mismo de su proceso asistencial, tampoco de haberle sido practicada allí prueba alguna, ni de resultado diagnóstico ni, en definitiva, de que tuviera pendiente tratamiento o pruebas que el Hospital hubiera omitido.

Atendida en consulta la usuaria en el Hospital San Cecilio de Granada, el 21 de abril de 2010 fue incluida de modo preferente en el registro de demanda quirúrgica, resultando el diagnóstico, -como ya se citó con anterioridad-, de carcinoma lobulillar infiltrante en uno de los nódulos y de hiperplasia lobulillar atípica en el otro, siendo sometida a tratamiento por radioterapia y viéndose obligada a desplazarse a Granada para ello todos los días.

Por su parte, la Dirección Gerencia de ese Hospital, en respuesta al requerimiento de informe que se le efectuó por esta Defensoría, se limitó a remitir la copia de la contestación dada a la usuaria por escrito de 11 de octubre de 2010, con ocasión de solicitar ésta la ayuda para sufragar los gastos de desplazamiento a Granada con fines de tratamiento, así como copia del historial de citas de la usuaria en otros centros del Servicio Andaluz de Salud, no tramitadas por el complejo hospitalario en cuestión y copia de la única consulta habida en el Hospital Torrecárdenas.

La documentación puesta a nuestra disposición por la Directora Gerente del Hospital Torrecárdenas, no solo no contradice el relato del decurso del proceso asistencial realizado por la interesada, sino que, antes al contrario, refuerza y corrobora el abandono asistencial que insistentemente alega la afectada como causa que la forzó a buscar tratamiento a su patología mamaria en otro centro sanitario. Afirmación que no se realiza gratuitamente, sino sobre la base documental que consta en el presente expediente.

Concretando, puede apreciarse que el escrito de la Directora Gerente de 11 de octubre de 2010, (en el que se respondía a la afectada, desestimando su petición de reintegro de gastos por los desplazamientos a Granada para recibir tratamiento de radioterapia), dice literalmente:

“Tras hacer las investigaciones pertinentes, comprobamos que usted aun teniendo historia clínica en nuestro Complejo Hospitalario, no ha sido Diagnosticada, Intervenida ni Derivada a ningún centro Hospitalario de referencia a través nuestro.

El primer contacto de usted con especialista de Patología Mamaria fue el 25/01/2010 y sorprendentemente no tuvo lugar en nuestro complejo, sino que se realizó la consulta en el Hospital Materno-Infantil Virgen de las Nieves,...”.

“Solo realiza usted una consulta con la Unidad de Mama en nuestro Complejo el 10/03/2010 con el Dr., todas sus demás citas tienen lugar en “Unidad de Patología Mamaria” del Hospital de Especialidades San Cecilio, ...”.

La documentación médica obrante en el expediente, sin embargo, respalda inequívocamente la versión de la reclamante y revela sin lugar a dudas que las aseveraciones de la Dirección Gerencia son incompletas y parcialmente inexactas, no porque falten a la verdad, sino sencillamente porque el propio Hospital desconoce la atención sanitaria dispensada en el centro a la usuaria. En definitiva, en ese Hospital no existe constancia de las pruebas efectuadas a la interesada en el centro ni de su resultado, ni de las primeras consultas y diagnóstico resultante, desconociéndose que el proceso asistencial de patología mamaria de la usuaria se inició en noviembre de 2009. Y, evidentemente, si se desconocía la iniciación y existencia misma del proceso, difícilmente iba a darse un tratamiento a la interesada o a hacerse un seguimiento y control de su evolución.

De este modo, queda acreditado que a la usuaria se le practicaron en el Hospital Torrecárdenas de Almería las siguientes actuaciones previas a su asistencia sanitaria en Granada (constan documentalmente):

-     Ecografía bilateral de mamas el 18/11/2009 (mamografía de escrining del programa de detección precoz del cáncer de mama).

-     Exploración por el Servicio de Radiodiagnóstico el 18 de noviembre por hallazgos en la mama izquierda (dos nódulos), con citación para diagnóstico de los mismos mediante biopsia por mamótomo el siguiente día 27. Junto al informe, se solicita hemograma y coagulación al médico de cabecera, para la realización de biopsia asistida por vacío y se recaba el consentimiento informado de la paciente.

-     Documento por el que el Servicio de Radiodiagnóstico prescribe a la paciente reposo de 48 horas tras la práctica de la biopsia de mama y la cita para recogida del resultado el 16 de diciembre.

-     Justificante de asistencia al Servicio de Radiodiagnóstico el 11 de diciembre de 2009, para práctica de resonancia de mamas con contraste.

-     Informe del patólogo 3 de diciembre, en el que se anota que todas las muestras recibidas tienen lesión y que señala siguiente juicio diagnóstico: “MAMA IZQUIERDA (BAGV): CARCINOMA LOBULILLAR IN SITU (LIN I) CON INFILTRACIÓN INTRAMURAL PAGETOIDE”.

-     Documento de solicitud de procedimiento diagnóstico por la imagen del Dr. Lorenzo (solicitud de resonancia), para cita a asignar en marzo de 2010, en consulta de cirugía del 21 de diciembre.

-     Cita para consulta sucesiva/revisión el 10 de marzo de 2010 con el facultativo antedicho y hoja interconsulta en la que éste remite a la usuaria con carácter preferente a psicología para valoración.

-     Informe de 02/04/2010 con resultado de resonancia de mama bilateral realizada con contraste el 25 de marzo, con resultado de “sin hallazgos de carácter patológico”.

Las actuaciones de marzo y abril de 2010, en cualquier caso, tuvieron lugar ante la insistencia de la afectada, que, como ya se ha dicho, acudió al Hospital Torrecárdenas demandando la continuación de su proceso. Vista la inexistencia de datos en su historia, tuvo que ejercer el derecho a la libre elección, como consta en el documento de solicitud establecido al efecto, que le tramitó su médico de atención primaria y que data del mes de marzo de 2010.

El resto de su asistencia ha tenido lugar en el Hospital San Cecilio de Granada: intervención, diagnóstico y aplicación de radioterapia. Ha de destacarse el informe de radioterapia emitido en dicho Hospital al alta de la paciente el 18/10/2010, en el que, además del diagnóstico de “Ca. mama izquierda”, y la pauta de continuar con revisiones periódicas en su Unidad de Oncología, consta:

“Paciente remitida a U. Mama de este hospital, tras haber sido diagnosticada en Almería de Ca. lobulillar intraductal de mama izquierda en Diciembre/09 tras una mamografía de escrining.

Ya en nuestro hospital es sometida a tumerectomía con resultado HP de Ca. lobulillar infiltrante, foco de 0,4 mm, Ca. intralobulillar (múltiples focos) la tumoración alcanza margen quirúrgico”... “Se le prescribe Tamoxifeno.”

Todo ello nos lleva a concluir que, cualquiera que fuera la tramitación administrativa o formalismo burocrático que permitió que la interesada fuese atendida en centro hospitalario distinto del de referencia, no obedeció su elección a un mero capricho o arbitrariedad, sino a la necesidad imperiosa y entendible de que a su enfermedad le fuese aplicado el tratamiento pertinente, a falta de una respuesta eficaz en el Hospital Torrecárdenas.

2ª.- Sobre las consecuencias que de las disfunciones en la atención sanitaria pueden derivarse:

Sobre esta premisa, es decir, acreditada la concurrencia de notorias disfunciones en la atención del proceso asistencial de la afectada en ese Hospital, que determinaron prácticamente que dicho proceso quedara paralizado y sin perspectivas de continuación, la cuestión que se plantea es la de determinar cuáles son las consecuencias jurídicas que del referido funcionamiento anormal pueden derivarse.

En puridad de conceptos, puede incardinarse el supuesto entre los que dan lugar a responsabilidad patrimonial, en los términos de los artículos 106 de la Constitución española y 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con fundamento en el mal funcionamiento de los servicios públicos. Específicamente, los casos de ausencia de prestación o denegación injustificada de la asistencia y los de defectuosa prestación de la asistencia sanitaria, ya sea por error de diagnóstico o por demora, son supuestos en los que el resarcimiento por la lesión o daño causado ha de reclamarse por la vía de la responsabilidad patrimonial referida, por el funcionamiento (anormal e incluso normal) del servicio público sanitario.

Conforme al artículo 139.1 de la Ley 30/1992 “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”. Siendo de aplicación dicho principio y la tramitación de la Ley 30/1992, en el caso de la responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sean estatales o autonómicos, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, por expresa previsión de la Disposición Adicional 12ª de la Ley 30/1992 y la Disposición Adicional 1ª del Real Decreto 429/1993.

En el caso que nos ocupa, la administración sanitaria (Hospital Torrecárdenas), ha incurrido en responsabilidad frente a la afectada con su inactividad, al omitir una obligación legal de prestación. Es decir, no solo dejó de prestar a la usuaria la asistencia sanitaria que su proceso patológico precisaba, sino que reclamada incluso por la misma la continuación de aquél y la práctica de las pruebas y tratamiento pertinentes, se le negó que existiera proceso alguno e incluso diagnóstico precedente.

Este error continuado y persistente, de haber sido acatado por la afectada, hubiera llegado a poner en peligro su integridad física y, potencialmente, su vida. Sin embargo, la interesada buscó alternativas en la misma sanidad pública, obteniendo asistencia en centro hospitalario de Granada en el que, como ha quedado expuesto, partiendo del previo diagnóstico de uno de los nódulos detectados en el Hospital Torrecárdenas, fue examinada, intervenida, completado el diagnóstico y tratada. Consideramos, en conclusión, que de la disfunción ocurrida en el centro hospitalario de Almería, se derivan consecuencias que respaldan la pretensión compensatoria (reembolso de los gastos de desplazamiento) de la reclamante.

El efecto fundamental de la responsabilidad patrimonial de la administración, es el de constituirla en la obligación de reparar el daño causado, lo que tiene lugar mediante la oportuna indemnización.

En el caso de la afectada, el daño en cuestión que aparece como evidente (y el único cuyo resarcimiento ella reclama), es el de los gastos derivados de los desplazamientos al Hospital San Cecilio de Granada, que desde el 12 de abril del año 2010 la interesada se ha visto obligada a costear para poder ser tratada de su dolencia y que, en suma, deben serle reembolsados.

No obstante, la complejidad y dilación de un expediente de responsabilidad patrimonial, (incluso aunque se tramitara por la vía del procedimiento abreviado), así como el momento del proceso en que se encuentra la interesada, aún sometida a revisiones médicas periódicas, aconsejan que lo más conveniente y justo es que, al margen de responsabilidades patrimoniales, le sea directamente reconocida por ese Hospital la ayuda para los gastos de transporte que la afectada solicitó en su momento y que indebidamente le fue denegada el 11 de octubre de 2010, habiéndola sufragado hasta la fecha, en consecuencia, la usuaria de su bolsillo.

El reembolso citado ha de comprender, desde el punto de vista temporal, los costes del transporte de Almería a Granada desde la primera consulta en el Hospital San Cecilio el 12 de abril de 2010 hasta la actualidad, así como los gastos de desplazamiento que en lo sucesivo devenguen los traslados puntuales de la interesada a Granada para las oportunas revisiones en su proceso a las que sea facultativamente citada.

En el plano de cuantificación o justificación económica del importe, dada la imposibilidad actual de acreditar costes pretéritos, habrá de estarse al precio actual del billete en cada trayecto Almería-Granada-Almería, para usuaria y acompañante, en el medio de transporte público (autobús o tren), que las partes determinen. En lo sucesivo, se acomodará a los costes reales del billete, presentando el resguardo acreditativo correspondiente.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente: 

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN a la Dirección Gerencia del Hospital Torrecardenas:

Que proceda a reconocer a la interesada el derecho a obtener el reembolso de los gastos de desplazamiento efectuados de Almería a Granada, para la atención de su proceso patológico en el Hospital San Cecilio desde el 12 de abril de 2010 hasta la actualidad.

Que en la misma forma, establezca lo preciso para reembolsarle asimismo los gastos de desplazamiento que en lo sucesivo devenguen sus traslados puntuales a Granada para las oportunas revisiones en su proceso.

Según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, la autoridad a la que se dirige la Resolución viene obligada a responder por escrito en término no superior a un mes, comunicando la adopción de las medidas adecuadas en el sentido que se recoge en la Resolución dictada o, en su caso, las razones que le impidan adoptar tal decisión.

Igualmente, el artículo 29.2 de la Ley citada establece que el Defensor del Pueblo Andaluz podrá incluir el caso en el Informe Anual al Parlamento ante la falta de información de las razones que impiden adoptar las medias expuestas por el Defensor o en aquellos supuestos en que el Defensor del Pueblo Andaluz considere que era posible una solución positiva y ésta no se hubiera conseguido.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones

ANTECEDENTES

Compareció en esta Institución la interesada para denunciar la demora en la resolución del procedimiento para el reconocimiento de la condición de dependiente y el derecho a las prestaciones de sus abuelos, los cuales se habían iniciado a través de solicitud cursada en diciembre de 2009.

Refiere la interesada que hasta junio de 2010 no les notificaron las comunicaciones de inicio del procedimiento, y que el siguiente contacto no se mantuvo hasta el 30.9.2011, encaminado a requerirles documentación.

Transcurridos dos años desde la fecha de la solicitud, en concreto el 5.12.2011, presentaron un escrito ante la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, poniendo de manifiesto el empeoramiento de la salud de ambos solicitantes, adjuntando informe médico explicativo de la situación de la dependiente, la cual tras sufrir un ictus se encontraba en cama con el cuerpo totalmente paralizado, bomba de alimentación y oxigenoterapia, precisando cada dos horas cambios posturales, movilizándola mediante una grúa. 

Al parecer este escrito no obtuvo respuesta alguna, y al momento de presentación de la queja en esta Institución, la interesada afirma que los solicitantes no habían obtenido resolución.

Tras admitir la queja a trámite y solicitar los informes habituales en este tipo de procedimientos, hemos recibido los que han emitido la (antigua) Delegación Provincial para  la Igualdad y Bienestar Social de Sevilla, y el Ayuntamiento de esta ciudad.

El iter procedimental descrito en ambos documentos coincide sustancialmente pues ambas refieren que las solicitudes de los abuelos de la interesada se presentaron en la UTS San Pablo-Santa Justa el 29.12.2009, y tuvieron entrada en el registro de la Delegación Provincial el 30.6.2010.

El discurrir del procedimiento prosigue parejo para ambas, pues se devuelven a los servicios sociales comunitarios (el 20.8.2010) para subsanación y se reciben de nuevo en la Administración Autonómica el 19.1.2011.

A partir de entonces, se solicita el informe de salud, se valora a los solicitantes, y se emite la resolución reconociendo para los dos el grado III nivel 1 con fecha de 14.6.2011.

El 1.7.2011 se envían  las resoluciones a los servicios sociales comunitarios (UTS San Pablo-Santa Justa), donde se reciben el 13 de julio siguiente, para que elaboren la propuesta de PIA,  la cual se remitió a la Delegación Provincial para la Igualdad y Bienestar Social el 7.11.2011,  recepcionándose en la misma el día 9.

Del trámite ulterior no se da cuenta más que en lo referente al fallecimiento del dependiente el 2.4.2012, lo que motivó resolución que ponía fin al expediente fechada el 25 del mismo mes, y en cuanto a la dependiente, de la resolución recaída el 9 de mayo, por la que se le reconoce el derecho a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, y el servicio de teleasistencia.

En este punto el Ayuntamiento manifestaba que los solicitantes estaban siendo atendidos en el ámbito familiar, por lo que no se advertía situación de riesgo, no obstante la cual se mostraban dispuestos a intervenir caso de detectarse la misma; mientras que la Administración Autonómica reconocía expresamente la demora que ha presidido  la tramitación, lamentando el fallecimiento del solicitante antes de que hubiera concluido la misma, y argumentando razones frecuentemente esgrimidas (carga de trabajo que soporta la provincia de Sevilla, inadecuación de los plazos establecidos para resolver ambas fases del procedimiento teniendo en cuenta que intervienen distintas Administraciones, y escasez de recursos personales y materiales para hacer frente  a la demanda de los ciudadanos en este ámbito), junto a algunas otras singulares (necesidad de subsanación y cambios obligados por el traspaso de las competencias en materia de dependencia a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía).

CONSIDERACIONES

Las consideraciones sobre la demora que preside la tramitación de los procedimientos para el reconocimiento de la condición de dependiente y el derecho a las prestaciones vienen siendo habituales en la labor ordinaria de esta Institución, sobre la que, sin lugar a dudas, también pesa la carga de trabajo que entrañan las quejas que ponen de manifiesto estas situaciones.

Desde que comenzó a ponerse en marcha el Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), esta Institución ha sido consciente de las dificultades, así como de los múltiples problemas de coordinación interadministrativa surgidos, y del importante refuerzo de medios materiales y humanos requeridos.

A pesar de ello no hemos podido dejar de advertir en todos estos casos la existencia de un incumplimiento de los plazos señalados para comunicar a los ciudadanos la decisión de la Administración, tanto en lo relativo al grado de dependencia asignado, como en cuanto a la prestación o prestaciones reconocidas.

De ahí que en las múltiples resoluciones emitidas nos hayamos visto obligados a recordar a la Administración el incumplimiento de diversos preceptos legales (art. 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, art. 5 d) de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, arts. 42 y 47 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y arts. 15 y 18 del Decreto 168/2007, de 12 de junio, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia), así como a Recomendarle la habilitación de los medios y recursos necesarios para que se notifiquen a los interesados las resoluciones expresas recaídas en los distintos trámites del procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, dentro del plazo legalmente previsto.

Tampoco nos resultan extraños los casos en los que el fallecimiento del solicitante, incurriendo en mora el procedimiento, ha determinado el cierre del expediente, sin que se lleve a cabo la aprobación del PIA, al menos para el disfrute de las prestaciones económicas hasta el momento en que se produjo el fallecimiento referido.

En estos casos la Administración ha justificado su modo de actuar al entender que el efectivo acceso a los servicios y prestaciones correspondientes por parte de las personas declaradas dependientes queda demorado a la aprobación del PIA, de manera que antes de que ésta tenga lugar, la persona reconocida en situación de dependencia sólo tiene una mera expectativa de derecho. Por eso si la persona beneficiaria fallece durante la tramitación del procedimiento, antes de la aprobación del PIA, dicho procedimiento no puede continuar pues sólo aquélla es la titular de los derechos que establece la ley, y que por otra parte no se pueden heredar porque en el momento del fallecimiento todavía no forman parte del patrimonio del causante.

Ahora bien desde esta Institución hemos estimado que si bien es cierto que estas consideraciones podrían resultar del todo ratificables en un contexto de tramitación normalizada del procedimiento, dichos criterios no se sostienen cuando la demora lo preside, de manera que de no haberse producido el retraso, podría haber sido aprobado el PIA antes del fallecimiento del solicitante. Desde la perspectiva de esta Institución, partiendo de que la demora administrativa que estamos poniendo de manifiesto no puede ir en beneficio de la Administración causante de la misma, hemos emitido diversas resoluciones en las que hemos analizado la casuística que se presentaba (atendiendo al estado de tramitación del expediente al momento del fallecimiento, efectividad del grado reconocido, tipo de prestación propuesta.,...), tras lo cual hemos concluido recomendando a la Administración diversos cauces para atajar el perjuicio económico que se ocasiona, los cuales no han sido aceptados por aquella.

Estas observaciones generales, de común aplicación a casos como el que suscita esta resolución, no obstan para que analicemos las particularidades de cada supuesto concreto, a fin de detectar los déficits de actuación que no vienen sino a acrecentar las consecuencias que de por sí se derivan de la complejidad señalada del procedimiento.

Si observamos con detenimiento los plazos que se desprenden de las fechas antes descritas, nos encontramos con una duración total del procedimiento en torno a los dos años y medio, pues dicho lapso de tiempo lleva el dictado de la resolución del PIA de la solicitante, habiéndose culminado aquel respecto de su marido solo un mes antes, a causa de su fallecimiento sobrevenido. Cabe destacar que ambos fueron reconocidos como grandes dependientes, grado III nivel 1, y que por lo tanto eran tributarios del mayor nivel de protección.

Pues bien desde que las solicitudes se presentaron en la UTS San Pablo-Santa Justa, hasta que las mismas tienen entrada en el registro de la Delegación Provincial para la Igualdad y Bienestar Social, trascurren seis meses. Ninguna explicación se vierte sobre este particular en el informe remitido desde el Ayuntamiento, pero no podemos sino cuestionarnos sobre las causas que impiden la remisión de la solicitud desde un organismo al otro en todo este tiempo, sobre todo teniendo en cuenta que por parte de los servicios sociales comunitarios no se cumplió con la obligación que le correspondía de requerir a los solicitantes la documentación necesaria para subsanar la solicitud.

Ciertamente los servicios sociales comunitarios no advirtieron los defectos que más tarde detectaron en el órgano de valoración (compulsa del DNI, y firma del guardador de hecho), por lo que la demora que acompaña este trámite se torna aún más inexplicable.

La Delegación Provincial de la (entonces) Consejería para la Igualdad y Bienestar Social trae a colación el dictado del art. 11 del Decreto 168/2007, de 12 de junio, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la dependencia, para justificar la devolución de las solicitudes a los servicios sociales comunitarios a efectos de proceder a la subsanación de las mismas.

Ahora bien tardó casi dos meses en enviarlas, y fueron precisos otros cuatro meses para su recepción. Es verdad que desconocemos el tiempo que invirtieron los solicitantes en aportar la documentación necesaria, pero sí sabemos que a los mismos no se les pidió hasta un mes más tarde (el 30 de septiembre).

El precepto invocado por la Administración Autonómica residencia en los servicios sociales comunitarios la obligación de requerir a los solicitantes para la subsanación de las deficiencias de las solicitudes, pero entendemos que ello es así porque al fin y al cabo son los servicios sociales comunitarios los que las reciben y los que se sitúan más próximos a los mismos, pero incumplida dicha obligación, en tanto que destinataria final de las solicitudes y competente para resolver sobre las mismas, nada impide que la Administración Autonómica realice un trámite previsto con carácter general en la normativa sobre procedimiento administrativo, requiriendo directamente a los solicitantes cuando aprecia las deficiencias mencionadas, sobre todo teniendo en cuenta que ya había existido un retraso injustificado de seis meses y que dicha Administración era consciente del mismo.

A partir de entonces, y aunque la valoración y resolución del grado y nivel de dependencia, así como la elaboración de la propuesta del PIA se llevan a cabo en períodos más razonables, los plazos indebidos vuelven a quebrar el trámite de la resolución. Y es que las propuestas para ambos programas individuales de atención, remitidas el 7 de noviembre, y recepcionadas dos días después, distan otros seis meses de la fecha de resolución del PIA de la abuela de la interesada, propiciando dicha demora el fallecimiento de su marido antes de la fecha de la resolución, dejándole por tanto al margen de cualquier beneficio de la ley.

Si nos atenemos a las instrucciones para la elaboración del PIA emanadas de la Consejería, apreciamos que la propuesta elaborada por los servicios sociales comunitarios ya debe acompañarse de la documentación necesaria para hacer efectiva la prestación (junto al informe social y al trámite de consulta, ha de remitirse la acreditativa de la capacidad económica, y los datos bancarios), por lo que si el servicio de acción e inserción social estima adecuada la propuesta, solo tiene que remitirla al servicio de gestión económica de pensiones, de manera que constando la documentación relativa a la persona cuidadora, ha de realizar la propuesta de resolución, a la que seguirá la fiscalización del gasto.

Sobre la demora en este último trámite nada se especifica, más que las justificaciones esgrimidas con carácter general, aunque quizás, por la fecha a que se refiere (a principios de año), pudiera significarse el aludido traspaso competencial a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía. 

Lo que ocurre es que, al margen de la constitución de los órganos que prevén los Estatutos de la misma en el nivel de los servicios centrales, por lo que se refiere a la organización territorial, no podemos decir que existan cambios sustanciales. Se prevé la dependencia funcional de los servicios territoriales respecto de las Delegaciones Provinciales de la Consejería a la que se adscribe la Agencia, pero en definitiva corresponde al titular de estas últimas, como venía sucediendo hasta ahora, el dictado de las resoluciones reconociendo grado y nivel, determinando las prestaciones (PIA), y revisando ambos. Se ha modificado el diseño jurídico del organismo al que se atribuye la competencia en esta materia, pero sigue integrado en la Consejería, incluso físicamente, y los procedimientos se siguen desarrollando incluso por las mismas personas, con independencia de los cambios que hayan podido producirse en su adscripción funcional. Con todo ello queremos decir que la alegación del traspaso de competencias no resulta ni mucho menos convincente como causa justificativa de la demora.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente: 

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales a la Delegación Territorial de Salud y Bienestar Social en Sevilla:

- De la Constitución Española: art. 103.1

- Del Estatuto de Autonomía de Andalucía: art. 31

- De la Ley 9/87, de 2 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía: art. 5.1 d)

- De la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común: art. 3.1

- De la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia: disposición final primera, apartado 2.

- Del Decreto 168/2007, de 12 de junio: arts.: 15.2 y 18.3

RECOMENDACIÓN a la misma Delegación Territorial:

Que en aras del principio de eficacia se eliminen trámites innecesarios y se arbitren medidas que doten de flexibilidad a los procedimientos de reconocimiento de la situación de dependencia y elaboración del PIA.

Según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, la autoridad a la que se dirige la Resolución viene obligada a responder por escrito en término no superior a un mes, comunicando la adopción de las medidas adecuadas en el sentido que se recoge en la Resolución dictada o, en su caso, las razones que le impidan adoptar tal decisión.

Igualmente, el artículo 29.2 de la Ley citada establece que el Defensor del Pueblo Andaluz podrá incluir el caso en el Informe Anual al Parlamento ante la falta de información de las razones que impiden adoptar las medias expuestas por el Defensor o en aquellos supuestos en que el Defensor del Pueblo Andaluz considere que era posible una solución positiva y ésta no se hubiera conseguido.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones

ANTECEDENTES

I.- El interesado en su escrito inicial de queja, presentado el 12 de Septiembre de 2011, manifestaba que en las sesiones de Pleno de los días 25 de julio y 29 de agosto de 2011 se impidió el acceso a diversos ciudadanos, alegando las Autoridades Municipales que el Salón de Plenos se había visto lleno en las últimas sesiones celebradas, por lo que ante la ausencia de normativa que regulase el acceso público al citado Salón, se había establecido la necesidad de asistir -en unas ocasiones- con invitación y -en otras- previa reserva; lo que consideraba injustificado y arbitrario.

II.- Sobre el mismo asunto, se recibieron posteriormente, en fecha 23 y 28 de Septiembre de 2011, sendos escritos de otros vecinos del municipio, de idéntico tenor al del interesado en estas actuaciones, que respectivamente dieron lugar a los expedientes de queja 11/4659 y 11/5712, acumulados en su tramitación a las presentes actuaciones, en aras de la economía procedimental.

III.- Por su parte el Ayuntamiento mediante informe remitido por su Alcaldía-Presidencia, nos contestaba que en función de la limitada capacidad del Salón de Plenos, se había establecido la necesidad de contar con acreditación previa solicitud de los posibles interesados. Añadía la Sra. Alcaldesa Presidenta, que nunca se había pretendido impedir el acceso a las sesiones plenarias; sino que se habían aplicado los mismos criterios que en cualquier cámara representativa en cuanto al acceso de público, contando además con el asesoramiento de la Policía Local por razones de seguridad.

En base a los antecedentes expuestos debemos realizar las siguientes 

CONSIDERACIONES

Primera.- Régimen jurídico de acceso a las sesiones de Pleno.

Conforme establecen el Art. 70.1 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril (Reguladora de las Bases de Régimen Local), en su redacción dada por la Ley 57/2003, de 16 de Diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local; y como se desarrolla en el Art. 88 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, las sesiones del Pleno serán públicas.

Como única limitación el Legislador ha instituido la establecida en el Art. 70, de la Ley de Bases de Régimen Local, respecto del debate y la votación de aquellos asuntos que pueden afectar a los derechos fundamentales reconocidos en el Art. 18.1, de la Constitución (derecho al honor, derecho a la intimidad personal y familiar y derecho a la propia imagen), en cuyo caso y previo acuerdo adoptado por mayoría absoluta, el debate y votación deberán ser secretos.

Debemos citar en este mismo sentido el Art. 54 de la Ley 5/2010, de 11 de Junio, de Autonomía Local de Andalucía, que abunda en la línea garantista de la ciudadanía en cuanto al acceso a la información sobre la actuación municipal, su transparencia y control democrático, complementando así lo dispuesto por la legislación básica sobre procedimiento administrativo común.

De lo anteriormente expuesto se deduce que, por mandato legal. Las sesiones plenarias han de ser públicas salvo en los supuestos expresamente tasados en el art. 70 de la Ley 7/1985, de lo que se desprende que no deben existir impedimentos indebidos para el libre acceso de los ciudadanos que así lo deseen a las sesiones plenarias.

Ello no obstante, es evidente que pueden concurrir circunstancias que justifiquen la imposición de restricciones en dicho derecho de libre acceso, entre las que puede encontrarse la incapacidad o falta de aforo suficiente en las dependencias donde se celebra la sesión plenaria, que impidan acoger con las debidas garantías y comodidades a todas las personas que desean acceder a la misma.

De igual modo, podría entenderse justificada la imposición de limitaciones de acceso por razones de seguridad, cuando las mismas estuviesen debidamente acreditadas y no existiesen otras alternativas para garantizar dicha seguridad que resultasen menos restrictivas del derecho de acceso.

En todo caso, entiende esta Institución que cualquier restricción que sea necesario imponer en el derecho de la ciudadanía a acceder libremente a las sesiones plenarias para ser legítima deberá respetar los siguientes requisitos: estar debidamente motivada y justificada; ser objeto de la necesaria publicidad y con una antelación suficiente para su debido conocimiento por los posibles interesados; no incluir criterios para la selección de los posibles asistentes que puedan entenderse como discriminatorios o arbitrarios; respetar los principios de congruencia con las razones que justifican la restricción impuesta; y aplicarse de forma que supongan la menor restricción posible al derecho de acceso y se extiendan por el tiempo estrictamente indispensable.

Segunda.- De la actuación del Ayuntamiento en el presente caso.

De lo expuesto por el promotor en su escrito de queja y de los testimonios de terceros aportados por el mismo con posterioridad parece deducirse que las restricciones habidas en el libre acceso a la sesión plenaria celebrada en fecha 25.07.11 fueron justificadas por el personal encargado de hacerlas cumplir en base a la existencia de un problema de aforo y/o aduciendo que los asientos disponibles habían sido previamente reservados.

En cuanto a la sesión plenaria habida el día 29.08.11 la razón aducida para impedir el acceso al pleno a algunas personas fue la falta de inscripción de los mismos en una lista previa.

Por su parte el Ayuntamiento en el escueto informe remitido se limita a negar la existencia de tales restricciones, señalando que las personas que manifiestan su deseo de acudir al pleno son previamente acreditadas y acceden al pleno siempre que existan sitios libres en el mismo.

En dicho informe no se explica cual es el procedimiento de acreditación seguido, ni la publicidad dada a dicho procedimiento, ni se justifican las razones para la aplicación de este procedimiento que parece resultar novedoso en dicho Ayuntamiento. Únicamente se señala que dichos criterios “son lógicos y se ponen en práctica en la totalidad de las sedes parlamentarias”, añadiendo que “están aconsejados por la policía local alegando motivos de seguridad”.

De lo anteriormente expuesto parece deducirse que el problema principal que impidió el libre acceso al pleno de todas las personas que deseaban hacerlo fue la falta de capacidad suficiente de la sala donde se celebraron dichos plenos para acoger a todas las personas que acudieron al mismo.

Esta razón -falta de aforo- parece suficiente para que se impongan restricciones en el acceso a una sesión plenaria, por lo que nada cabe aducir en contra de tal decisión.

No obstante, siendo razonable y justificada la restricción impuesta, no parece igualmente correcto el proceder seguido por el Ayuntamiento para determinar quienes podrían ocupar las plazas existentes. Y ello, por cuanto, no ha resultado acreditado por el Ayuntamiento que el criterio de selección utilizado -acreditación previa y orden de llegada- hubiese sido debidamente publicitado para conocimiento previo de todos los ciudadanos interesados en acceder a los plenos.

Asimismo, no se ha aportado por el Ayuntamiento la norma, decreto, ordenanza o bando en la que se encuentra regulado el procedimiento a seguir para la acreditación de las personas que desean acceder a una sesión plenaria, de lo que debemos colegir la inexistencia del mismo. Esta ausencia de norma reguladora impide conocer si el procedimiento seguido ha garantizado debidamente el principio de igualdad en el ejercicio de dicho derecho de acceso a todos los ciudadanos y se ha aplicado de forma proporcional, congruente y no arbitraria.

Tercera.- La Potestad reglamentaria y de autoorganización de las Entidades Locales: El Reglamento Orgánico.

Con carácter y alcance general podemos afirmar que el objetivo primordial de un Reglamento orgánico es el de regular el régimen de organización y funcionamiento interno de las Entidades Locales, conforme a la normativa básica de Régimen local -estatal o autonómica-; siendo la aprobación del mismo, competencia del Pleno municipal, conforme a lo establecido en el Art. 22.2 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, citada.

En nuestra opinión el Reglamento Orgánico Municipal constituiría el instrumento normativo local más adecuado y conveniente para establecer una regulación general que, garantizando el carácter público de las sesiones plenarias, establezca los procedimientos y criterios a seguir en los casos en que resulte necesario limitar el acceso por razones de aforo, seguridad u otras igualmente justificadas.

Cuarta.- De la conveniencia de adoptar medidas que faciliten y promuevan la participación ciudadana en los asuntos públicos de ámbito municipal.

En unos momentos como los actuales en que parece manifestarse un cierto desapego de la ciudadanía hacia quienes los representan políticamente y hacía las instituciones en que los mismos se integran, entendemos que debe acogerse con satisfacción y alegría el hecho de que exista en un municipio tal interés de la ciudadanía por asistir a las sesiones del Ayuntamiento Pleno que las dependencias habilitadas a tal efecto resulten insuficientes para ello.

A este respecto, entendemos que desde los Consistorios debe hacerse un esfuerzo para tratar de dar una respuesta adecuada al interés mostrado por sus vecinos en presenciar el desarrollo de las sesiones plenarias, adoptando medidas que permitan la asistencia del mayor número de vecinos interesados o que hagan posible una mayor difusión de dichas sesiones plenarias.

En este sentido, conviene recordar que, por expresa previsión legal y reglamentaria, pueden instalarse sistemas de megafonía o circuitos cerrados de televisión para conseguir una mayor difusión de la sesión plenaria (Art. 88.2 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales). Asimismo, cabe señalar que existe la posibilidad de habilitar espacios con amplio aforo para la celebración de determinadas sesiones plenarias cuando se prevea que las mismas conciten un especial interés entre la ciudadanía.

En este sentido, consideramos que podrían establecerse en el Reglamento Orgánico previsiones normativas para la celebración ocasionalmente de sesiones públicas plenarias en lugares especialmente habilitados al efecto, cuando se prevea una gran concurrencia de asistentes a los mismos por incluir en su Orden del Día asuntos de acentuado interés general o amplia trascendencia para los vecinos.

Asimismo, debería recogerse en el Reglamento Orgánico la posibilidad de instalar, en tales casos, sistemas de megafonía o circuitos cerrados de televisión que permitan una mayor difusión de las sesiones plenarias.

Por último, en un momento de pleno desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación, consideramos que debería estudiarse por el Consistorio la oportunidad de difundir el desarrollo de las sesiones plenarias mediante sistemas audiovisuales, utilizando a tal efecto los medios de comunicación locales -radio y televisión- o las posibilidades que ofrece la página web municipal para su difusión por internet.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Fuengirola la siguiente 

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1. que se adopte iniciativa normativa para someter a la consideración del Pleno la inclusión en el Reglamento Orgánico municipal de una regulación de los criterios y procedimientos para la autorización de acceso de público a las sesiones plenarias en la sede de la Entidad Local, incluyendo la posibilidad de celebrar las sesiones plenarias en lugares habilitados al efecto cuando las circunstancias así lo aconsejen.

SUGERENCIA 2. que se estudie la posibilidad de instalar sistemas de megafonía o circuitos cerrados de televisión para facilitar la difusión de las sesiones plenarias y se valore la oportunidad de difundir el desarrollo de las sesiones plenarias mediante sistemas audiovisuales que permitan su grabación y difusión a través de los medios de comunicación locales o de la página web del Ayuntamiento.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones