El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución a la Viceconsejería de Cultura y Deporte por la cual se realiza Sugerencia para que se valore la posibilidad de modificación el articulo 24.7 de la Ley 2/2017, de 28 de marzo, de Memoria Histórica y Democrática de Andalucía.
Asimismo, se realiza Recomendación para que se proceda de forma urgente, y sin más dilación, a la conclusión de los expedientes de solicitud de inscripción como Lugares de Memoria Democrática de Andalucía y en el caso de que se haya iniciado la renovación del Consejo de Memoria y del Grupo de Trabajo, que se concluya lo antes posible, y que se proceda a la suspensión de la tramitación de los expedientes de inscripción ya iniciados y pendientes de concluir, con objeto de que no provoquen una nueva caducidad de los mismos.
ANTECEDENTES
I. Tuvo entrada en esta Institución escrito remitido por la Asociación Pasaje Begoña en el que nos daba traslado que con fecha 22-2-2018 habían presentado ante esa Consejería solicitud para la incoación de expediente de denominación como Lugar de Memoria Democrática del Pasaje Begoña de Torremolinos, Málaga.
Que desde dicha fecha se incorporaron al expediente nueve Anexos con información complementaria, sin que hubieran tenido noticia de la conclusión del expediente con el reconocimiento e inscripción como Lugar de Memoría Democrática del Pasaje Begoña.
II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración la necesidad de resolver expresamente, el escrito presentado por la Asociación Pasaje Begoña, informándonos al respecto, y trasladándonos copia de la respuesta dada a la parte interesada.
III. Recibido el informe solicitado, se nos comunica por el Comisionado para la Concordia lo siguiente:
“Con fecha 22/02/2018 la Asociación Pasaje Begoña solicitó a la entonces Dirección General de Memoria Democrática la inscripción del Pasaje Begoña en el Inventario de Lugares de Memoria Democrática creado al amparo de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 2/2017, de 28 de marzo, de Memoria Histórica y Democrática de Andalucía.
Siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 24 de la citada Ley, en el mes de marzo de 2018 se inició el procedimiento para proceder a la inscripción solicitada, sin que el mismo llegase a su fin, por lo que, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 7 del mismo artículo, se produjo la caducidad del mismo”.
Y asimismo, se acompaña copia de la comunicación remitida con fecha 1-2-2024 a la Asociación que contiene el siguiente particular: “… una vez revisada la documentación que obra en el expediente de inscripción del Pasaje Begoña en dicho Inventario, por indicación del Viceconsejero de Turismo, Cultura y Deporte y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24.7 de la Ley se va a iniciar un nuevo expediente para valorar la inscripción solicitada. Para poder iniciar dicho expediente le rogamos, tal como exige el mencionado artículo, dirijan al Comisionado para la Concordía una nueva solicitud de inscripción” (lo subrayado es nuestro).
Pues bien, a tenor de dicha información, y al objeto de poder continuar con nuestra investigación y esclarecer así las circunstancias que parecen concurrir en el presente caso, se solicitó la remisión de la siguiente información:
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Indicación de las causas que motivaron la caducidad del expediente.
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Copia del último acto administrativo que conste en el expediente.
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En su caso, copia de la resolución acordando el archivo del expediente.
Como respuesta a dicha ampliación de información, se nos comunica por el Comisionado para la Concordia de lo siguiente:
“… En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 2/2017, de 28 de marzo, con fecha 23 de mayo de 2018, se aprueba el Decreto 93/2018, de 22 de mayo, por el que se crea y regula el Consejo de la Memoria Histórica y Democrática de Andalucía. Este Decreto, en su Disposición adicional cuarta, contempla la creación del Grupo de Trabajo sobre Lugares y Senderos de Memoria Democrática de Andalucía, a los efectos de cumplir con lo establecido en el artículo 3.e) del mismo Decreto, relativo a la emisión, por parte del Consejo, de informe preceptivo sobre las solicitudes de inscripción en el Inventario de Lugares de Memoria Democrática de Andalucía.
En el mes de octubre de 2018, a propuesta del entonces Director General de Memoria Democrática, se procede a la designación de las personas que integrarán dicho grupo de trabajo y se convoca a los miembros del Grupo, el día 6 de noviembre de 2018, para entregar la documentación necesaria para la emisión del informe preceptivo del citado artículo 3.e) del Decreto 93/2018, de 22 de mayo. Entre dicha documentación se encontraba la solicitud de inscripción del Pasaje Begoña.
.../… Dicha inscripción supone, además, la incorporación de estos lugares a una sección perteneciente al Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Histórico Andaluz y la aplicación a los mismos de un régimen especial de protección y conservación muy estricto y que puede resultar gravoso para los titulares de los mismos. Por ello, en el año 2019, dada la importancia que la Ley atribuye a esta figura, y analizando el contenido de los informes emitidos por el grupo de trabajo antes de la entrada en vigor de la misma, se pone de manifiesto la necesidad de dotar de un contenido más sólido a los informes que sirven de base para la inscripción, con una motivación más y mayores fundamentos que la justifiquen, por lo que se solicita al grupo de trabajo que emita nuevamente informe, teniendo en cuenta estas nuevas premisas, en relación con aquellos lugares sobre los que ya se había emitido y aún no habían sido inscritos. Estas actuaciones llevadas a cabo han ocasionado el retraso de la inscripción de nuevos lugares sobre los que aún no se había emitido informe, entre los que figuraba el Pasaje Begoña.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 y en la disposición adicional cuarta del ya citado Decreto 93/2018, de 22 de mayo, se va a proceder a la renovación de los miembros del Consejo de la Memoria Histórica y Democrática que forman parte del mismo en calidad de profesionales distinguidos en el campo de la recuperación de la memoria democrática de Andalucía o como representantes de entidades memorialistas inscritas en el Registro de Entidades de Memoria Democrática de Andalucía y, por tanto, de los miembros del grupo de trabajo de lugares de memoria que forman parte del mismo por ser vocales del Consejo por alguna de estas circunstancias. Una vez conformado el nuevo grupo de trabajo, se solicitará la emisión de informe para tramitar la inscripción en el Inventario, entre otros, del Pasaje Begoña.
En cuanto a la solicitud de remisión de copia del último acto administrativo que conste en el expediente y, en su caso, de la resolución acordando el archivo del expediente, se adjunta al presente informe copia del último acto administrativo que consta en el expediente y que corresponde al acta de la reunión del Grupo de Trabajo de Lugares de Memoria Democrática de Andalucía celebrada el 6 de noviembre de 2018” (lo subrayado es nuestro).
En dicha Acta consta en el único punto del orden del día la entrega de la documentación para la emisión del informe mencionado en el artículo 3.e) del Decreto 93/2018, de 22 de mayo, entre la que se encuentra la solicitud de inscripción del Pasaje Begoña, y que concluye de la siguiente manera: “De acuerdo con lo dispuesto en el apartado 3 de la Disposición adicional cuarta del Decreto 93/2018, de 22 de mayo, se concede un plazo de un mes para la emisión del informe”.
En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- La buena administración y demás principios que rigen la relación entre la Administración y el Administrado.
Viene a establecer la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».
En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».
Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.
En este contexto, debemos considerar como inherente a una sociedad democrática avanzada el acceso de los ciudadanos a la información pública, contando tanto la Constitución Española (CE) como el Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA), con diferentes preceptos que fundamentan la regulación de la transparencia (arts 9.2 y 3, 20.1 y 105.b CE., y arts 10.1, 11. 30.1 EAA).
Segunda.- De la inscripción de los Lugares de Memoria Democrática.
El Estatuto de Autonomía para Andalucía viene a establecer, como uno de sus objetivos básicos, que los poderes públicos velarán por la salvaguarda, conocimiento y difusión de la historia de la lucha del pueblo andaluz por sus derechos y libertades.
Aprobándose al amparo de dicho mandato, la Ley 2/2017, de 28 de marzo, de Memoria Histórica y Democrática de Andalucía, viene a regular en sus artículos 21 a 31 los Lugares y Senderos de Memoria Democrática, el Inventario de Lugares de Memoria Democrática de Andalucía como sección del Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Histórico Andaluz, así como su procedimiento y efectos de inscripción.
En cuanto al concreto procedimiento de inscripción, viene a establecer el artículo 24 lo siguiente:
«2. La incoación del procedimiento se realizará mediante acuerdo motivado …
3. La incoación llevará aparejada la anotación preventiva del bien en el Inventario de Lugares de Memoria Democrática de Andalucía …
4. El acuerdo de incoación del procedimiento de inscripción en el Inventario de Lugares de Memoria Democrática de Andalucía será objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.
5. En el procedimiento para la inscripción será preceptivo el trámite de información pública, de audiencia a los particulares directamente afectados y de audiencia al municipio donde radique el lugar.
6. La resolución del procedimiento de inscripción en el Inventario corresponderá al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, a propuesta de la persona titular de la Consejería competente en materia de memoria democrática. El acuerdo será notificado a los interesados directamente afectados y publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, e inscrito en el Inventario de Lugares de Memoria Democrática de Andalucía.
7. La caducidad del procedimiento se producirá transcurridos doce meses desde la fecha de su incoación sin que se haya dictado y notificado su resolución. Declarada la caducidad del procedimiento, no podrá volver a iniciarse en los tres años siguientes, salvo que se realice a instancias de la persona titular del bien. ...».
Estableciendo el articulo 40 la creación del Consejo de la Memoria Histórica y Democrática de Andalucía, que quedará adscrito a la Consejería competente en materia de memoria democrática, como órgano colegiado consultivo y de participación de las entidades memorialistas que operan en Andalucía, remitiéndose al desarrollo reglamentario la determinación de su composición y régimen de funcionamiento.
A tal efecto, el Decreto 93/2018, de 22 de mayo, por el que se crea y regula el Consejo de la Memoria Histórica y Democrática de Andalucía, establece en su Disposición Adicional Cuarta en relación al Grupo de Trabajo sobre Lugares y Senderos de Memoria Democrática de Andalucía, lo siguiente:
«1. A efectos de lo previsto en el artículo 3.e) del presente Decreto, se constituirá en el seno del Consejo un Grupo de Trabajo, que se regirá por las normas de organización y funcionamiento establecidas para el Consejo.
2. El Grupo de Trabajo, presidido por la Vicepresidencia segunda del Consejo, estará compuesto además por las siguientes vocalías designadas por la Presidencia del Consejo: dos vocalías de las recogidas en el párrafo e), tres vocalías de las recogidas en el párrafo g) y la recogida en el párrafo f) del apartado 1 del artículo 4. La Secretaría será desempeñada por la persona que tenga las mismas funciones en el Consejo.
3. El Grupo de Trabajo emitirá el informe referido en el mencionado artículo 3.e) en el plazo de un mes desde que se le curse la solicitud por parte de la Dirección General con competencias en materia de Memoria Democrática. ...».
Y respecto a las vocalías de las recogidas en el párrafo g) viene a establecer el artículo 4 que «serán designadas por Orden de la persona titular de la Consejería con competencias en materia de memoria democrática, por un periodo de tres años, pudiendo ser reelegidas por una sola vez consecutivamente».
Tercera.- Conclusiones.
Del análisis de los hechos alegados por la Asociación interesada y de lo informado por esa Consejería, queda acreditado lo siguiente:
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El 22-2-2018 la Asociación Pasaje Begoña solicitó la inscripción del Pasaje Begoña en el Inventario de Lugares de Memoria Democrática creado al amparo de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 2/2017, de 28 de marzo, de Memoria Histórica y Democrática de Andalucía.
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En el mes de marzo de 2018 se inicia el procedimiento conforme al art. 24 de la misma Ley.
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El 6-11-2018 se reúne el Grupo de Trabajo de Lugares de Memoria Democrática de Andalucía, con el único punto del orden del día la entrega de la documentación para la emisión del informe mencionado en el artículo 3.e) del Decreto 93/2018, de 22 de mayo -entre la que se encuentra la solicitud de inscripción del Pasaje Begoña y 36 más-, concluyendo el Acta de dicha reunión concediendo un plazo de un mes para la emisión del informe que preceptúa el apartado 3 de la Disposición adicional cuarta del Decreto 93/2018, de 22 de mayo.
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Con fecha 1-2-2024 se comunica a la Asociación que “por indicación del Viceconsejero de Turismo, Cultura y Deporte y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24.7 de la Ley se va a iniciar un nuevo expediente para valorar la inscripción solicitada. Para poder iniciar dicho expediente le rogamos, tal como exige el mencionado artículo, dirijan al Comisionado para la Concordía una nueva solicitud de inscripción”.
Por lo tanto, tras la solicitud e inicio del procedimiento en marzo de 2018, se constituyó por vez primera el Grupo de Trabajo en noviembre de 2018, quedando constancia en acta de que se concede el plazo de un mes para la emisión del informe que preceptúa el apartado 3 de la Disposición adicional cuarta del Decreto 93/2018, de 22 de mayo. La emisión de dicho informe en plazo hubiera evitado la caducidad de los expedientes.
Sin embargo, tal y como se reconoce en el informe del Comisionado para la Concordia “En cuanto a la solicitud de remisión de copia del último acto administrativo que conste en el expediente y, en su caso, de la resolución acordando el archivo del expediente, se adjunta al presente informe copia del último acto administrativo que consta en el expediente y que corresponde al acta de la reunión del Grupo de Trabajo de Lugares de Memoria Democrática de Andalucía celebrada el 6 de noviembre de 2018”.
Y no es hasta pasados más de 5 años (noviembre de 2018 a febrero de 2024), coincidiendo con la petición de información realizada en el presente expediente, cuando con fecha 1-2-2024 se procede a contactar con la Asociación Pasaje Begoña para comunicarles lo siguiente:
“Por ello, en contestación a la petición de la Asociación Pasaje Begoña para que se proceda a la inscripción del Pasaje Begoña en el inventario de Lugares de Memoria Democrática de Andalucía, le indicamos que, una vez revisada la documentación que obra en el expediente de inscripción del Pasaje Begoña en dicho Inventario, porindicación del Viceconsejero de Turísmo, Cultura y Deporte y de acuerdo con lo dispuesto en apartado 7 del artículo 24 de la citada Ley se va a iniciar un nuevo expediente para valorar la inscripción solicitada.
Para poder iniciar dicho expediente le rogamos, tal como exige el mencionado artículo, dirijan al Comisionado para la Concordia una nueva solicitud de Inscripción”.
Debemos tener en cuenta, que cuando la referida Asociación acude a esta Defensoría, lo hace manifestando no tener noticia alguna de la tramitación de su expediente, y que 6 años más tarde, sin indicar expresamente que el expediente ha caducado, lo que se comunica es limitarse a hacer mención al artículo que establece dicha caducidad y se le solicita que presente nueva solicitud.
Esta falta de transparencia y deficiente gestión en la tramitación del expediente, queda agravada con la falta de resolución expresa que declare dicha caducidad y su notificación a los interesados, que si bien se produce como establece la norma por el simple transcurso de 12 meses desde el inicio del expediente sin que éste haya concluido, también determina que «Declarada la caducidad del procedimiento ...», lo que implica la exigencia de que se dicte la correspondiente resolución y se notifique a los interesados.
Por otro lado, según el informe evacuado, la justificación de dicha demora se encuentra en que “Dicha inscripción supone, además, la incorporación de estos lugares a una sección perteneciente al Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Histórico Andaluz y la aplicación a los mismos de un régimen especial de protección y conservación muy estricto … Por ello, en el año 2019, dada la importancia que la Ley atribuye a esta figura, … se pone de manifiesto la necesidad de dotar de un contenido más sólido a los informes que sirven de base para la inscripción, con una motivación más y mayores fundamentos que la justifiquen, por lo que se solicita al grupo de trabajo que emita nuevamente informe, teniendo en cuenta estas nuevas premisas”.
Esto mismo se ha defendido por la Consejera en su reciente comparecencia en comisión parlamentaria, reconociendo la existencia de 37 solicitudes de inscripción aún sin inscribir -las mismas 37 solicitudes que constan en el Acta del Grupo de Trabajo de fecha 6 de noviembre de 2018-, remitiéndose a la aprobación del segundo Plan de Memoria Democrática de Andalucía -en esos momentos en elaboración-, para impulsar la inscripción de nuevos lugares en el inventario.
Si bien podemos llegar a compartir la justificación de un informe más completo, lo cierto es que 5 años después estos “nuevos informes” parece que aún no han sido emitidos, y entendemos que no puede demorarse su elaboración a la aprobación del nuevo Plan de Memoria.
Pero lo grave de la situación no queda solo en las irregularidades descritas, ya que la dilación o retraso es susceptible de agravarse. El informe del Comisionado para la Concordia de fecha 15-4-2024 nos adelantaba que “De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 y en la disposición adicional cuarta del ya citado Decreto 93/2018, de 22 de mayo, se va a proceder a la renovación de los miembros del Consejo de la Memoria Histórica y Democrática que forman parte del mismo en calidad de profesionales distinguidos en el campo de la recuperación de la memoria democrática de Andalucía o como representantes de entidades memorialistas inscritas en el Registro de Entidades de Memoria Democrática de Andalucía y, por tanto, de los miembros del grupo de trabajo de lugares de memoria que forman parte del mismo por ser vocales del Consejo por alguna de estas circunstancias. Una vez conformado el nuevo grupo de trabajo, se solicitará la emisión de informe para tramitar la inscripción en el Inventario, entre otros, del Pasaje Begoña”.
Y como establece el artículo 4.1. g) las ocho vocalías, que serán designadas por Orden de la persona titular de la Consejería con competencias en materia de memoria democrática, lo serán por un período de tres años, pudiendo ser reelegidas por una sola vez consecutivamente. Por ello, desconocemos pero se puede presuponer que dicha reelección se produjo en 2021.
Por lo tanto, encontrándonos a finales del año 2024, sin que tengamos noticias de la referida renovación del Consejo (anunciada ya en el pasado mes de Abril) y, por ende, del Grupo de Trabajo, atendiendo a lo acontecido con la regulación, conformación y constitución del Comité Técnico del artículo 32.6 de la propia Ley 2/2017, van a volverse a cumplir los plazos del artículo 24.7 y a producirse nuevamente la caducidad de los expedientes.
Entendemos que siendo atribuible a la Administración todas las causas que han llevado a la caducidad de los expedientes, y ante la posibilidad de que vuelva a ocurrir, sería aconsejable realizar una modificación de lo establecido en el art. 24.7 antes citado de forma que la caducidad tenga efectos solo cuando el impedimento traiga causa del promotor o bien se establezca un plazo mayor y más acorde con la realidad del estos procedimientos.
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a la Viceconsejería de Cultura y Deporte la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva, así como los que son de debido cumplimiento.
SUGERENCIA. Que se valore la posibilidad de modificación el articulo 24.7 de la Ley 2/2017, de 28 de marzo, de Memoria Histórica y Democrática de Andalucía.
RECOMENDACIÓN 1. Que se proceda de forma urgente, y sin más dilación, a la conclusión de los expedientes de solicitud de inscripción como Lugares de Memoria Democrática de Andalucía.
RECOMENDACIÓN 2. Que en el caso de que se haya iniciado la renovación del Consejo de Memoria y del Grupo de Trabajo, que se concluya lo antes posible, y que se proceda a la suspensión de la tramitación de los expedientes de inscripción ya iniciados y pendientes de concluir, con objeto de que no provoquen una nueva caducidad de los mismos.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
