Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.
ANTECEDENTES
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A través de noticias aparecidas en diversos medios de comunicación y redes sociales, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tuvo conocimiento de la existencia de eventos deportivos en los que se aplicaban bonificaciones a los “deportistas locales”, localizando entre otros la Media Maratón “Tierra y Olivo” de Dos Hermanas (Sevilla), que contempla un coste de 8€ por atleta inscrito y de 5€ para los atletas locales, lo que supone una bonificación del 37,5%.
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Teniendo en cuenta lo anterior, y la existencia de distintos derechos en juego, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz entendió oportuno iniciar una actuación de oficio orientada a conocer con mayor detalle las circunstancias de dicha cuestión, en los siguientes términos:
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Si el coste de la inscripción en el evento deportivo viene reflejado en la correspondiente Ordenanza Municipal y/o en el Reglamento que regula el evento.
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Posibles bonificaciones aplicadas por motivo de empadronamiento o por otras causas y su regulación en la correspondiente Ordenanza Municipal y/o en el Reglamento que regula el evento.
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Justificación del régimen de bonificaciones establecidas, en su caso.
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Cualquier otra valoración que resulte de interés en relación con la cuestión tratada en la presente queja.
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Evacuada la petición de informe por el Ayuntamiento de Dos Hermanas, se indica lo siguiente en relación a los anteriores puntos:
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El coste de la inscripción a la actividad está regulada en las Ordenanzas Fiscales vigentes para el año 2016 en el municipio de Dos Hermanas, en concreto en el artículo 3 apartado i) de “Precio público por prestación del Servicio de viajes, campamentos, excursiones, visitas organizadas y otras actividades”, aprobado en Pleno de 29 de Noviembre de 2013 conforme a su última y vigente modificación por acuerdo plenario de 30 de Octubre de 2015.
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En el apartado concreto de las Ordenanzas Fiscales que regulan las cuantías de la Media Maratón “Tierra y Olivo” no se recoge bonificación específica, sino que se establece una tarifa concreta y distinta según el empadronamiento o no de la persona participante.
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Como se ha indicado en el punto anterior no existe una bonificación como tal sino una diferencia en la tarifa que se exige acordada por el órgano competente de la corporación municipal, el Pleno.
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La diferencia de tarifa exigida se fundamenta en la naturaleza de precio público que ostenta la cuantía exigida y que le hace no tener un carácter tributario. En este sentido, se faculta a las corporaciones municipales a establecer en el marco de su autonomía local, constitucional y legalmente reconocida, las tarifas que crea convenientes atendiendo a las condiciones del sujeto solicitante, siempre que no contravenga norma de rango superior como sucede en este caso.
IV.- A tenor de dicha justificación, se estimó oportuno dirigirse nuevamente a esa Corporación al tener aprobada una Ordenanza Fiscal de Tasa por utilización de los Servicios Deportivos Municipales, donde para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas (art. 24.4 LRHL). No se incluye ninguna referencia en la normativa a criterios diferentes, como es el tener la consideración de clubes deportivos, federados, empresas, asociaciones, etc ... radicados en el municipio, o clubes locales que participen en competiciones federadas y que se hallen inscritos en el registro municipal.
La contestación indicaba que “Revisada la Ordenanza Fiscal de Tasa por utilización de los Servicios Deportivos Municipales, no se recoge en ningún caso bonificación alguna por el hecho de que la persona física usuaria de la misma estuviere o no empadronada en el municipio”.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- El Deporte y su condición de factor corrector de desequilibrios sociales.
Ciertamente, el deporte tiene la condición de factor corrector de desequilibrios sociales. Así el Preámbulo de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, señala que «constituye como un elemento fundamental del sistema educativo y su práctica es importante en el mantenimiento de la salud y, por tanto, es un factor corrector de desequilibrios sociales que contribuye al desarrollo de la igualdad entre los ciudadanos, crea hábitos favorecedores de la inserción social y, asimismo, su práctica en equipo fomenta la solidaridad. Todo esto conforma el deporte como elemento determinante de la calidad de vida y la utilización activa y participativa del tiempo de ocio en la sociedad contemporánea».
La importancia del deporte fue recogida en el conjunto de principios rectores de la política social y económica que recoge el capítulo tercero del título I de la Constitución, que en su artículo 43.3 señala: «Los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo, facilitarán la adecuada utilización del ocio».
En consonancia con ello, el apartado primero y segundo del artículo 4 de la citada Ley del Deporte, dispone que:
«1. La Administración del Estado y las entidades educativas y deportivas atenderán muy especialmente la promoción de la práctica del deporte por los jóvenes, con objeto de facilitar las condiciones de su plena integración en el desarrollo social y cultural.
2. Es competencia de la Administración del Estado fomentar la práctica del deporte por las personas con minusvalías físicas, sensoriales, psíquicas y mixtas, al objeto de contribuir a su plena integración social.»
En el ámbito autonómico, la Ley 5/2016, de 19 de julio, del Deporte Andaluz, incide en dicho aspecto «postulando al deporte como un derecho de la ciudadanía, mediante el reconocimiento de la existencia de la práctica deportiva en toda su magnitud, que incluye desde el deporte de competición al deporte de ocio», «teniendo la consideración de actividad de interés general que cumple funciones sociales, culturales, educativas, económicas y de salud», «inspirada en el principio de igualdad efectiva y en la plena integración de las personas con discapacidad, personas mayores y los grupos de atención especial... reconociendo del derecho al deporte con carácter universal e imponiendo a todas las administraciones públicas el deber de garantizar el acceso de la ciudadanía a la practica del deporte en igualdad de condiciones y de oportunidades».
A tal efecto, el artículo 7 viene a determinar como grupos de atención especial a «la infancia y la juventud y aquellos grupos sociales más desfavorecidos o en situación de riesgo de exclusión social», para a continuación en el artículo 9 establecer en relación con el deporte para personas con discapacidad, que «se promoverá y fomentará la práctica de actividades físicas y el deporte, procurando eliminar cuantos obstáculos se opongan a su plena integración».
Segunda.- De la capacidad de intervención de la administración en la actividad de los ciudadanos. Tasa y Precio Público.
La Ley 7/1985, de 2 de Abril Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece en su artículo 84.1.a) que las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de Ordenanzas y bandos, ajustándose dicha actividad de intervención a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue (art. 84.2).
Es la propia Constitución la que autoriza que «las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes» (art. 133.2 CE). Y así, la Ley de Bases de Régimen Local regula en su artículo 106 lo siguiente:
«1. Las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla.
2. La potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. Las Corporaciones locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las mismas. ...»
A este respecto, y para la determinación de la cuota tributaria de las tasas de aplicación en el ámbito local, el Legislador estableció -en el Art. 24.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo- que su importe no podrá exceder en su conjunto del coste real o previsible del servicio o de la actividad de que se tratare, o, en defecto de ambos, del valor de la prestación recibida. Complementando, el Legislador tributario aquellas previsiones con las del citado Art. 24, en su apartado 4, que establece: «Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».
Por lo tanto, ninguna referencia se incluye en la normativa a criterios diferentes, como el que es objeto de debate en el presente expediente en cuanto al beneficio que supone el estar o no empadronado en el municipio, ser clubes deportivos, federados, empresas, asociaciones, etc ... radicados en el municipio, o clubes locales que participen en competiciones federadas y que se hallen inscritos en el registro municipal.
La cuestión con ser meridianamente clara desde el punto de vista normativo, no ha dejado de ser objeto de alguna controversia puntual ante los Tribunales de Justicia.
Es el motivo por el que traemos a colación la interpretación contenida en las resoluciones judiciales al respecto de la cuestión debatida y en las que, generalmente, se viene manteniendo y declarando la improcedencia de acudir a los anteriores criterios referidos para el establecimiento de determinados beneficios fiscales sobre las tasas municipales.
Para comenzar, hemos de decir que la Jurisprudencia viene manteniendo una línea constante y pacífica en la materia. Baste aquí con señalar la Sentencia del Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 2ª), de 12 de Julio de 2006 (RJ/2006/6166TS) que utilizando como fundamento el Art. 150 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprobó el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, señala:
«1.La tarifa de cada servicio público de la Corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias.
2. No obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales económicamente débiles.»
En la Sentencia indicada, el Tribunal Supremo desestimó la pretendida aplicación en la prestación de un servicio público de diferentes tarifas en función del empadronamiento de los beneficiarios por cuanto que en el supuesto enjuiciado se diferenciaba, por un lado, la tarifa de consumo doméstico para las viviendas o alojamientos de carácter habitual y permanente en los casos en que los titulares de los contratos figurasen empadronados en el municipio y, por otro, para el caso de que el servicio fuere prestado en relación a viviendas destinadas a segunda residencia y cuyos titulares no figurasen empadronados en el Municipio, considerándose en este caso el consumo como industrial. El Tribunal Supremo, no aceptaba tal diferencia de trato que consideró injustificada por no estar fundada en un criterio objetivo y razonable.
Entre la jurisprudencia más reciente de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas, y en la misma línea que la citada del Supremo, cabe destacar y reseñar las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 12 de abril de 2002; la del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 7 de abril de 2010; y la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 21 de mayo de 2012. Vienen a coincidir básicamente las referidas resoluciones jurisdiccionales en considerar que el establecimiento de tarifas diferenciadas tomando en consideración el criterio del empadronamiento, supondría la introducción de un beneficio fiscal no contemplado por el Legislador; por lo que estaríamos ante la vulneración de principios y derechos constitucionales, como el principio de igualdad, valor superior del ordenamiento y un derecho fundamental, como se desprende de los arts. 1.1 y 14 de la Constitución, así como en el art. 31.1 CE, que alude también al principio de generalidad del sistema tributario.
En este sentido, recalcan las Sentencias reseñadas cómo a nivel de normativa básica estatal, el art. 9.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales dispone, como ya hemos indicado anteriormente, que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en normas con rango de Ley, sin perjuicio de que, en materia de tasas, puedan tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas, conforme dispone el art. 24.4 del citado Texto Refundido; lo que en el caso que nos ocupa no sucede al igual que en los casos objeto de los pronunciamientos jurisdiccionales citados como referentes.
Al margen de lo anterior, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, el Municipio, dentro de la esfera de sus competencias goza de las potestades reglamentarias y de autoorganización, si bien dicha capacidad de autonormación excluye la facultad para el establecimiento sobre los tributos locales de aquellas bonificaciones que no estén contempladas expresamente por ley.
De tal manera que, el reconocimiento, en virtud de una ordenanza fiscal, que carece de rango legal, de un beneficio o bonificación fiscal sobre un tributo local, como ocurre en el supuesto que nos ocupa, es una actuación que se revela contraria a Derecho, además de las afecciones anteriormente indicadas a la norma Constitucional.
Tercera.- Conclusiones.
Ante tal situación, la postura de esta Institución, como no podía ser de otra forma, es el fomento del deporte como un derecho de la ciudadanía en general, como elemento integrador, valorando de manera muy positiva la labor de promoción de la actividad deportiva en sus diferentes facetas que se dirige con una vocación plural y, a la vez, integradora a todo el conjunto de la sociedad. Avanzar en la práctica del deporte y del ejercicio físico en general son hábitos que ayudan a un estilo de vida saludable y es una estrategia en la que los poderes públicos se implican paulatinamente.
La intervención de los Ayuntamientos como promotores de actividades deportivas se ha consolidado como una faceta frecuente y continuada que supone un ejemplo en el compromiso por lograr los objetivos de calidad de vida que hemos apuntado.
Analizando las cuestiones debatidas en el presente expediente, en un primer momento nos dirigimos a distintas Administraciones tras tener conocimiento de la existencia de eventos deportivos en los que se aplicaban bonificaciones a los “deportistas locales”, siendo informado a este respecto por esa Corporación de que “La diferencia de tarifa exigida se fundamenta en la naturaleza de precio público que ostenta la cuantía exigida y que le hace no tener un carácter tributario. En este sentido, se faculta a las corporaciones municipales a establecer en el marco de su autonomía local, constitucional y legalmente reconocida, las tarifas que crea convenientes atendiendo a las condiciones del sujeto solicitante, siempre que no contravenga norma de rango superior como sucede en este caso”.
Este mismo razonamiento que se realiza basada en la naturaleza del precio público que carece de carácter tributaria, también sirve para acreditar a la tasa de dicho carácter tributario.
Por este motivo, volvimos a solicitar del Ayuntamiento un nuevo informe en relación a la Ordenanza Fiscal de Tasa por utilización de los Servicios Deportivos Municipales, al regularse en distintos artículos criterios diferentes a la capacidad económica para otorgar bonificaciones, así:
«Art. 2. Obligación de contribuir
4. En caso de gran demanda, tendrán prioridad de optar a plazas o uso de instalaciones las personas empadronadas en Dos Hermanas.
Art. 4. Tarifas
Piscina Aire Libre. … tendrán un 30% de descuento … que sean clubes deportivos, federados, empresas, asociaciones, etc … radicados en el municipio …
Estadio Municipal de Deportes “Manuel Utrilla”. Los clubes locales federados … abonaran el 33% de la tarifa …
Con carácter general, … se podrá establecer la exención por la cesión del uso de instalaciones a favor de aquellos clubes locales que participen en competiciones federadas y que se hallen inscritos en el registro municipal ...»
A este respecto se nos informó que “Revisada la Ordenanza Fiscal de Tasa por utilización de los Servicios Deportivos Municipales, no se recoge en ningún caso bonificación alguna por el hecho de que la persona física usuaria de la misma estuviere o no empadronada en el municipio”.
Así, debemos hacer distinción en cuanto al régimen aplicable a las distintas Ordenanzas, a tenor de la existencia de la Ordenanza Fiscal de Precio Público por prestación del servicio de viajes, campamentos, excursiones, visitas organizadas y otras actividades, y la Ordenanza Fiscal de Tasa por utilización de los servicios deportivos municipales.
Ambos conceptos parten de un mismo hecho, la entrega de bienes o la prestación de servicios por un ente público a cambio de una cantidad de dinero, pero mientras en la tasa el sector público tiene el monopolio para su prestación, en el precio público, el bien o servicio puede ser prestado por el sector público y privado indistintamente.
Asimismo, la tasa tiene carácter obligatorio y por lo tanto tributario, es decir, es obligatorio adquirir dicho bien o servicio, mientras que el precio público tiene carácter voluntario no siendo obligatorio adquirir el bien o servicio por el que se paga el precio. Esto hace que en las tasas se exija un mayor control sobre la Administración que en el caso de los precios públicos, que se encuentran desregulados y la Administración es libre de modificarlos en la cuantía que considere oportuna, según el tipo de bien o servicio y la situación del mercado. Para mayor detalle dejamos citado el artículo 20.1 B) de la citada Ley de Haciendas Locales.
A este respecto, el art. 9 del TRLHL que recoge el principio de reserva de ley para el establecimiento de beneficios fiscales, no es de aplicación a los precios públicos, por no ser tributos, al igual que tampoco es de aplicación el art. 24 de esta norma cuando en su punto 4 hace referencia a la posibilidad de tener en cuenta criterios genéricos de capacidad económica para la determinación de la cuantía de la tasa.
Esto nos conduce a que el establecimiento, supresión, cuantificación y demás elementos reguladores de los precios públicos no se regula por la Ley General Tributaria dando cabida a más particularidades y a un régimen más flexible, que en el ámbito local venga regulada por los arts. 41 y ss del RDL 2/2004, estableciendo específicamente el art. 44.2 lo siguiente:
«cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del limite previsto en el apartado anterior. En estos casos deberán consignarse en los presupuestos de la Entidad las dotaciones oportunas para la cobertura de la diferencia resultante si la hubiera».
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula al Ayuntamiento de Dos Hermanas la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva.
RECOMENDACIÓN de que se proceda a la adecuación de la Ordenanza Fiscal de Tasa por utilización de los servicios deportivos municipales, con objeto de adecuar la naturaleza otorgada de “tasa” evitando conceptos reductores en sus importes no previstos en su régimen legal.
Ver cierre de actuación de oficio
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
