Dado el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, el Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación, por la que sugiere la adopción de decisiones normativas y de medidas destinadas a proteger a las personas en situación o riesgo de exclusión social, y recomienda la adopción de medidas necesarias para la remoción de impedimentos que obsten a la gestión de expedientes de renta mínima por el personal de la Administración.
Nos dirigimos a usted en el seno de la investigación iniciada de oficio por esta Institución con fecha de 20 de marzo de 2020, tras haber sobrevenido el estado de alarma fundado en la crisis sanitaria por la pandemia de la COVID-19, cuyo objeto, como ya conoce, fue recomendar a la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación la adopción diligente de medidas extraordinarias en materia de renta mínima de inserción social en Andalucía.
Una vez analizada la información alusiva al desenvolvimiento de este derecho subjetivo en nuestra comunidad autónoma y las medidas y decisiones acordadas respecto del mismo, de acuerdo a lo contemplado en el art. 29.1 de la Ley 9/83, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, consideramos conveniente formularle Resolución fundamentada en los siguientes
ANTECEDENTES
1. Por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, el Gobierno declaró en España el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, fundado en la necesidad de responder a una situación que calificó de grave y excepcional y que, por su envergadura, precisaba la adopción de medidas inmediatas y eficaces de protección de la salud y seguridad de los ciudadanos, que permitieran contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública. Por lo que además de ratificar, en cuanto fueran compatibles con sus prescripciones, las disposiciones y medidas temporales de carácter extraordinario adoptadas previamente por las autoridades de todos los niveles de gobierno de nuestro país, concluía la necesidad de intensificar tales medidas sin demora “para prevenir y contener el virus y mitigar el impacto sanitario, social y económico”.
2. La medida más inédita de entre las acordadas en la citada norma, fue la limitación de la libertad de circulación de las personas (artículo 7), que inevitablemente comportó medidas de contención, con suspensión de la actividad presencial en variados ámbitos y sectores económicos y de convivencia social (educativos, formativos, laborales, culturales, recreativos o comerciales). Y que, a su vez, dio paso a una intensa profusión normativa de carácter excepcional y vigencia temporalmente limitada, surgida con la intención de responder a la severa falla abierta en un porcentaje elevado de la sociedad, a consecuencia del riesgo cierto que para la supervivencia económica de una buena parte de sus miembros, representaba una paralización de la vida diaria sin precedentes.
3. En esta crítica coyuntura de emergencia social, el Defensor del Pueblo Andaluz determinó dirigir a esa Consejería la resolución que dio lugar a la incoación de la presente queja de oficio, consciente de la mayor fragilidad adicional a que vendrían abocadas las personas en situación o en riesgo de exclusión social en nuestra comunidad autónoma y de la perentoriedad de ofrecer amparo a las mismas a través de medidas y prestaciones de protección social, en especial, del derecho subjetivo a la renta mínima de inserción social en Andalucía.
La experiencia de las persistentes y graves deficiencias en la gestión administrativa de este derecho subjetivo, la certeza del volumen importante de solicitudes pendientes de resolución y el previsible incremento exponencial de nuevos peticionarios urgidos por los efectos de la crisis, llevaron al pronunciamiento emitido por esta Institución, guiado por la constructiva intención de servir como revulsivo capaz de revertir una dinámica estancada, de efectos perniciosos para la ciudadanía y para la propia Administración.
Abogamos, en consecuencia, por garantizar la continuidad en la gestión ordinaria de los expedientes de renta mínima, paralizada técnicamente en virtud del estado de alarma, por propiciar el impulso y resolución de las solicitudes tramitadas por el procedimiento de urgencia social y de los expedientes de unidades familiares integradas por personas de menor edad, así como por instar la ampliación automática de la prestación. Propuestas estimadas en el contexto de una crisis sanitaria entonces incipiente (20 de marzo) y, por ello, incardinadas en un período inicial de quince días, con la previsión de una eventual prórroga adicional de otros quince.
4. Por Decreto-ley 6/2020, de 30 de marzo, por el que se establecen medidas administrativas extraordinarias y urgentes en el ámbito social y económico como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19), el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, a propuesta de la Consejera de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación y con vigencia limitada al estado de alarma, arbitró un procedimiento extraordinario de concesión de solicitudes de renta mínima de inserción social de Andalucía, en la modalidad de urgencia o emergencia social; un procedimiento extraordinario de ampliación; y el mantenimiento de las prestaciones, es decir, la prórroga automática de las prestaciones que vencieran durante la vigencia del estado de alarma, fijando en los tres supuestos los pertinentes requisitos. Del mismo modo, arbitró las medidas que posibilitaran dar continuidad a la tramitación de los expedientes.
Prácticamente un mes más tarde, el Decreto-ley 10/2020, de 29 de abril, por el que se establecen medidas extraordinarias y urgentes de flexibilización administrativa en materia de ayudas en el ámbito del empleo y medidas complementarias con incidencia en el ámbito económico, local y social como consecuencia de la situación ocasionada por el coronavirus (COVID-19), reforzó las medidas antedichas en materia de renta mínima, acordando, en esencia, reconocer como nueva situación de emergencia social la de unidades familiares con menores y las unipersonales, con vigencia temporal hasta los tres meses posteriores al levantamiento del estado de alarma; establecer una prestación extraordinaria de cinco meses en los supuestos de solicitudes formuladas por unidades familiares con menores y unipersonales, cuando sea imposible la acreditación de los requisitos precisos para resolver la solicitud y aplicable únicamente a las peticiones presentadas desde el 1 de abril hasta el 31 de julio de 2020; y, entre otras, incrementó el plazo de duración de las ampliaciones, que queda fijado en 12 meses, introduciendo modificaciones normativas en el Decreto-ley 3/2017, regulador de la renta mínima de inserción social en Andalucía, así como en el Decreto-ley 6/2020, anteriormente citado.
5. Las reformas normativas adoptadas venían a coincidir sustancialmente con las medidas recomendadas por la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz en la Resolución de 20 de marzo dirigida a esa Consejería, aún sin haber obtenido respuesta formal expresa a la misma en los términos que establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz. Por lo que con fecha de 11 de mayo de 2020 reiteramos la misma, si bien, conociendo ya entonces la verdadera envergadura del problema social por la sucesiva prolongación en el tiempo del estado de alarma, y a la vista del preocupante crecimiento de quienes urgían vehementemente la resolución de su solicitud, -reflejado en la elevación del número de quejas tramitadas por la Defensoría en los cinco primeros meses de 2020-, así como poniendo la vista en el horizonte de la inminente aprobación de un Ingreso Mínimo Vital de ámbito estatal, consideramos que era imprescindible traspasar el umbral desde la simple exigencia de respuesta administrativa a la urgencia o emergencia social, para acceder de lleno a la regularización definitiva del derecho subjetivo.
En esta nueva comunicación, en suma, no solo le interesamos respuesta a las recomendaciones iniciales, sino que, con mayor énfasis ampliamos el marco objeto de nuestro interés, hasta abarcar sus contornos legales completos, urgiéndole por ello a pronunciarse sobre el número de expedientes inconclusos y resueltos, favorable y desestimatoriamente, en cada provincia andaluza, haciendo especial hincapié en la aportación de los datos referidos a expedientes irresolutos del año 2018, con fundamento en haber detectado la persistencia de solicitudes con origen en el mismo año de entrada en vigor del Decreto-ley 3/2017, de 19 de diciembre, por el que se regula la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía.
6. El BOE número 154 de 1 de junio de 2020 publicó el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el Ingreso Mínimo Vital, del que nos limitaremos a destacar que alumbra, con la naturaleza de derecho subjetivo, una nueva modalidad de prestación económica no contributiva de Seguridad Social (artículo 2) para los beneficiarios determinados en su artículo 4, en conjunción con un sistema de incentivos para la inclusión, cuyo objetivo declarado es el de garantizar la participación plena de la ciudadanía en la vida social y económica, a través de la satisfacción de unas condiciones materiales mínimas y que, por lo que en este momento interesa, entró en vigor el mismo día 1 de junio, al que retrotraerán sus efectos las solicitudes de acceso que reúnan los requisitos, presentadas desde el dies a quo, 15 de junio de 2020 y en los tres meses subsiguientes a su entrada en vigor, produciendo efectos, en otro caso, desde el primer día del mes siguiente a aquel en que se cumplan los requisitos, o bien desde el día primero del mes siguiente a la presentación de la solicitud, cuando la misma tenga lugar transcurridos los tres meses iniciales de vigencia del Ingreso (disposición transitoria segunda en relación con el artículo 11.1).
7. En este escenario de crisis económica y social y de sucesivas reformas de calado, el día 12 de junio de 2020 no habíamos obtenido las respuestas interesadas a la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación.
CONSIDERACIONES
Desde que el 1 de enero de 2018 entrara en vigor el derecho subjetivo de Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía, aprobado por el Decreto-ley 3/2017, de 19 de diciembre, ha sido intensa la dedicación dirigida a su salvaguarda por el Defensor del Pueblo Andaluz, puesto que en los tempranos primeros seis meses de su andadura, su desenvolvimiento ya había encallado en una maraña de limitaciones burocráticas y de barreras de causa diversa, que le impedían prosperar.
No en vano en ese primer semestre la intensa demanda ciudadana en forma de quejas individuales, hizo preciso iniciar una investigación de oficio, que no sería sino el principio de los denodados esfuerzos de esta Institución, por contribuir de forma constructiva a la superación de un problema que, mal que nos pese, no ha hecho sino agravarse de forma paulatina, hasta hacernos llegar a la conclusión de que merecía reformas normativas que hicieran accesible la prestación y realidad sus teóricos itinerarios de inserción.
El conocimiento de esta grave situación preexistente a la crisis económica y social derivada de la sanitaria, suficientemente aludida en los antecedentes de esta Resolución, suscitó una enorme preocupación en esta Defensoría, consciente de que en este contexto sobrevenido la tasa de pobreza y de exclusión social en nuestra comunidad autónoma sufriría una elevación insospechada, cuando aún la renta mínima regulada como pilar de su reducción no había cumplido la función instrumental prevista entre sus objetivos y finalidades (artículos 2 y 6 del Decreto-ley 3/2017).
Del tenor de nuestras quejas desde enero de 2018, resultaba que un cuantioso número de solicitudes de renta mínima persiste sin respuesta en todo el ámbito territorial de nuestra comunidad autónoma, una vez vencido el plazo legal para su resolución, fijado en dos meses (a contar desde el día primero del mes siguiente a la fecha de entrada de la solicitud en el órgano competente para resolver), para los procedimientos ordinarios y de 5 días hábiles en los casos de emergencia o urgencia social. La demora media prácticamente igualaba el año, con pendencias incluso de solicitudes formalizadas en el año 2018, por lo que han sido persistentes las llamadas de la Defensoría a la necesidad imperiosa de arbitrar las medidas que posibilitaran una tramitación en plazo de las solicitudes, a la corrección de defectos procedimentales y, en última instancia, a concluir con la necesidad de la reforma de la regulación legal para simplificar sus exigencias y complejidades.
Esta irregularidad quedó debidamente documentada en el informe de evaluación emitido por la Red andaluza de lucha contra la pobreza y exclusión social (EAPN Andalucía), a instancias de la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación, en el que se reseñaba que, a fecha de agosto de 2019, el tiempo medio de resolución de solicitudes en Andalucía era de 8 meses, para el procedimiento ordinario y de 3 meses para el de urgencia y/o emergencia (página 119 del informe emitido en diciembre de 2019, de evaluación y propuesta de modificación del Decreto-ley 3/2017, de 19 de diciembre, por el que se regula la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía).
Tan bajas expectativas llevaron a esta Institución, como también apuntábamos en los antecedentes, a plantear en marzo de 2020 un abordaje del problema que, en progresión, permitiera encauzarlo racionalmente, en un contexto de urgencia sobrevenida, que materializamos en las propuestas de la Recomendación con la que impulsamos esta pretensión.
Las reformas extraordinarias adoptadas a contrarreloj mediante los Decretos-leyes 6/2020, de 30 de marzo y 10/2020, de 29 de abril, han fructificado en resultados positivos, conforme hemos podido conocer a través de la publicación en la pagina web de la Consejería del incremento de la nómina de renta mínima de cada uno de dichos meses. Y, por ello, en la medida en que tales modificaciones satisfacen la necesidad de las personas a las que benefician, no podemos subestimar su importancia, aunque desde la perspectiva de la obligación de la Administración, no sean sino el cumplimiento defectuoso, por extemporáneo, de un derecho subjetivo vulnerado de forma precedente y nunca el logro de respuestas administrativas diligentes frente a la mayor vulnerabilidad social causada por la pandemia, por más que valoremos el esfuerzo puesto al servicio de este cometido, fundamentalmente de los servidores públicos comprometidos con su consecución en estos duros y laboriosos meses de los que nos ha tocado ser testigos.
Sin perjuicio de lo anterior, los avances producidos franqueaban la posibilidad de culminar el propósito real, es decir, el de aprovechar el estímulo para propiciar el impulso definitivo de la renta mínima, en el sentido de fijar como siguiente objetivo la normalización de su tramitación, que necesariamente ha de consistir en su resolución en plazo o, al menos, en un plazo que no exceda del normativo más allá de lo razonable, con independencia de la culminación de la reiteradamente anunciada reforma de su regulación.
Para ello, dirigimos a esa Consejería el escrito fechado a 11 de mayo de 2020, que más allá de conocer datos numéricos concretos, pretendía avanzar en el allanamiento del camino emprendido.
Desde entonces a hoy, aún con menores restricciones, persiste el estado de alarma declarado el 14 de marzo, pero han sobrevenido dos hitos históricos, a saber:
En primer lugar, el retroceso de nuestro bienestar social, al haberse confirmado la previsión inicial del riesgo de crisis económica y social, aflorando la hondura de la situación de pobreza severa en nuestro país (entre otros, así lo constata el informe de Cáritas Diocesana de 9 de junio de 2020). Por tanto, la primera certeza es la de un mayor número de personas precisadas de instrumentos de protección social por el incremento de los niveles de vulnerabilidad socioeconómica y, con ello, la conclusión es obvia: la mayor importancia de reforzar los mecanismos que deben ponerse al servicio de este objetivo.
El segundo hito sin precedentes, es el del reconocimiento de un Ingreso Mínimo Vital a nivel nacional por el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, como derecho subjetivo en la modalidad de prestación económica no contributiva de la Seguridad Social, que si bien tendría como precursoras las rentas mínimas o de garantía de ingresos de las comunidades autónomas, avanza en la garantía constitucional de la igualdad de derechos de todos los españoles.
Ambas realidades, debidamente interconectadas, conducen a dos conclusiones lógicas: la primera, que la aprobación del Ingreso Mínimo Vital deberá comportar una reformulación del enfoque en la renta mínima andaluza (como de las restantes autonómicas), dado que si bien el primero es compatible con la segunda, la renta mínima es subsidiaria de la primera; y la segunda, que en este momento es inaplazable dar a las solicitudes en curso de la renta mínima de inserción social en Andalucía el impulso definitivo hasta su conclusión.
Efectivamente, el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, regula el Ingreso Mínimo Vital como compatible con el resto de rentas mínimas autonómicas, dado que su artículo 7 establece entre los requisitos que deben cumplir las personas beneficiarias del Ingreso Mínimo Vital, el de haber solicitado las pensiones y prestaciones vigentes a las que pudieran tener derecho, exceptuando los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las comunidades autónomas. Mientras que el Decreto-Ley 3/2017, que regula la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía, sienta como una de sus características el carácter subsidiario de la misma “con respecto a cualquier prestación de carácter contributivo o no contributivo, así como a cualquier régimen o sistema público o privado de protección social o de análoga naturaleza, que pudieran ser concedidas a la persona titular” (artículo 5.d). Lo que significa, en suma, que tanto la persona titular de la renta mínima como las que integran su unidad familiar, están legalmente obligadas a “solicitar las prestaciones, contributivas o no contributivas, así como reclamar los derechos que por cualquier título pudiera corresponderles a fin de incrementar sus recursos económicos, ejerciendo las acciones pertinentes para hacerlos efectivos” (artículo 10.1.b). Obligación que ahora incluye el deber de solicitar el Ingreso Mínimo Vital, para quienes puedan ostentar derecho al mismo, bien nuevos peticionarios de la Renta Mínima andaluza, bien personas que habiéndola solicitado previamente aguardan su resolución o incluso ya son perceptoras de la misma. Esta obligación les incumbe, a tenor de dicho precepto, “desde la fecha de presentación de la solicitud y, en su caso, durante el tiempo de duración de percepción” de la renta mínima.
Conforme a la actual normativa, en suma, los expedientes de renta mínima en curso iniciados antes de la entrada en vigor del Ingreso Mínimo vital, así como los que se inicien por las solicitudes presentadas a partir del 1 de junio, darán lugar a resoluciones diversas, en función de la valoración conjunta de los derechos devengados, de las prestaciones coexistentes, de las respectivas características de las mismas y de las circunstancias concurrentes en cada expediente y en la unidad familiar del peticionario. En todo caso, se hace preciso distinguir entre los procedimientos atinentes a solicitudes de los años 2018, 2019 y 2020 incursos en mora de la Administración a 15 de junio de 2020, en cuya conclusión administrativa no incide el Ingreso Mínimo Vital y no siempre influirá en la prestación devengada; en idéntica situación están los mismos procedimientos que hayan experimentado un simple cambio de modalidad por aplicación del Decreto-ley 10/2020, que tampoco son expedientes nuevos y que, por ello, deben concluirse por resolución; y, sin ánimo de profundizar, otros casos como los de expedientes estimados en que el interesado esté percibiendo la prestación; o los de solicitudes que se formulen a partir del día 15 de junio, en cuya resolución incide de forma plena el Ingreso Mínimo Vital, una vez constatado por la Administración autonómica que concurrían en la misma los requisitos que otorgan derecho a solicitar dicho Ingreso. En todos los casos, el carácter subsidiario de la Renta Mínima andaluza, tendrá en lo sucesivo una u otra influencia.
A nuestro juicio, esta interconexión mutua del Ingreso Mínimo vital y de la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía o, mejor dicho, el desplazamiento indiscriminado que el primero ha operado respecto de las rentas autonómicas, al nacer prácticamente de espaldas a la realidad de su preexistencia y sin la adecuada coordinación entre territorios, nos lleva a concluir que, con rectitud de miras, sin perder de vista el interés superior de las personas destinatarias de una u otra prestación, teniendo presente la coyuntura del incremento de la pobreza sobrevenida y, en todo caso, la consabida vulneración de plazos en el acceso a la Renta Mínima andaluza, la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación asuma la responsabilidad de poner término definitivamente a todos los expedientes incursos en mora, priorizando sin dilación los que datan de los años 2018 y 2019, con derechos devengados conforme a la normativa de aplicación; establezca las disposiciones de derecho transitorio que habrán de regir el ensamblaje entre la Renta Mínima y el Ingreso Mínimo Vital; se valga de los instrumentos de difusión y de comunicación adecuados que permitan a la población conocer y cumplir sus obligaciones para no ver defraudadas sus expectativas legítimas; y, sin perjuicio de lo anterior, agilice la reconfiguración ex novo de este derecho subjetivo.
Todo ello en cumplimiento de los principios constitucionales que para la prestación del servicio por la Administración Pública prevé el artículo 103.1 CE, y de los principios generales del artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en especial, los principios de eficacia y eficiencia, buena fe, confianza legítima, proximidad a los ciudadanos, racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión, cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas, y responsabilidad por la gestión pública.
Las consideraciones expuestas nos permiten realizar a la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación de la Junta de Andalucía, de acuerdo con lo previsto en el art. 29.1 de la Ley 9/83, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN 1ª. Con la petición expresa de que dicte resolución que ponga término a todos los procedimientos de Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía incursos en mora, priorizando sin dilación los que datan de los años 2018 y 2019, con derechos devengados conforme a la normativa de aplicación.
RECOMENDACIÓN 2ª. Sobre la concreción de las disposiciones de derecho transitorio que habrán de regir el encaje entre la Renta Mínima de Andalucía y el Ingreso Mínimo Vital, siempre desde la perspectiva de protección de los derechos de las personas peticionarias en nuestra comunidad autónoma y de su situación o riesgo de exclusión social.
RECOMENDACIÓN 3ª. Sobre la importancia de valerse de los instrumentos eficaces para la difusión, comunicación o notificación, que permitan a la población en general y a los peticionarios de Renta Mínima, en particular, conocer y cumplir sus obligaciones sobrevenidas respecto del Ingreso Mínimo Vital, para no ver defraudadas sus expectativas legítimas.
RECOMENDACIÓN 4ª. Alusiva a que se aborde de forma diligente la regulación legal que permita reconfigurar el derecho subjetivo a la Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía, en el espacio que está llamado a ocupar dentro de nuestro ordenamiento jurídico, tras la entrada en vigor del Ingreso Mínimo Vital aprobado por el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo.
Ver Resolución anterior
Ver actuación de oficio
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
