Desde hace varios años, venimos realizando un seguimiento del Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la marginación y la desigualdad en Andalucía, a tenor de algunas quejas sobre la paralización de los pagos en los primeros meses del año, cuando éstos se venían realizando con normalidad en meses anteriores.
Esta situación, de paralización del programa se ha vuelto a producir en los meses de enero y febrero de 2014, con un efecto multiplicador debido al incremento experimentado en el número de personas beneficiarias, siendo, en esta ocasión, el número de personas que se han dirigido a esta Defensoría manifestando su malestar por la suspensión de la ayuda, significativamente mayor que en años anteriores, y ello nos lleva a considerar que estos hechos tienen que ver no solo con las dificultades de gestión del Programa, sino con la gestión del Presupuesto Anual en el primer mes del año por la Administración Autonómica, ya que hasta el veinte de enero, fecha aproximada en que se produce el pago de esa mensualidad, aún está vivo, a efectos de la Intervención Delegada, los expedientes del año anterior, lo que supone que el presupuesto anual no empieza a estar operativo hasta avanzada esa fecha.
En vista de todo ello, se incoó queja de oficio, al amparo del artículo 10, apartado 1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, con la intención de conocer los datos de aplicación del Programa de Solidaridad en el año 2013, referidos a su distribución provincializada debiendo quedar reflejado: número de personas usuarias, cuantía de la distribución por provincias, tiempo de espera para acceder al programa y previsiones económicas para el año 2014. Y en cuanto a los problemas surgidos en torno a la paralización y/o suspensión de los pagos que se venían realizando y que se había producido en el mes de enero, medidas a tomar para corregir tal disfuncionalidad, estables y con perspectiva de futuro para que en los próximos ejercicios económicos no vuelvan a producirse.
Valorado el informe recibido de la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales, y teniendo en cuenta la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución en virtud del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formula Resolución tanto a dicha Consejería como a la Consejería de Hacienda y Administración Pública en el sentido de que se dicte resolución que ponga término al procedimiento de las personas afectadas, aprobando definitivamente el reconocimiento y concesión del Programa de Solidaridad a las solicitudes que hay en espera desde hace meses; se adopten en las Delegaciones Territoriales las medidas necesarias (materiales y personales) para que se resuelvan, a la mayor brevedad y urgencia posibles, las solicitudes en espera que reúnan los requisitos exigidos y las que se vayan presentando, en el plazo legalmente establecido de dos meses; así como se arbitre la dotación de los fondos suficientes para hacer frente a las solicitudes de acceso al Programa que se presenten en 2015.
ANTECEDENTES
En esta Institución se tramita la queja de oficio arriba referenciada relativa al seguimiento del Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en Andalucía, que rogamos cite al contestar.
Con posterioridad a la incoación de la misma, en esta Institución se han seguido recibiendo durante estos últimos meses un importantísimo número de quejas relativas al retraso en el reconocimiento del Ingreso Mínimo de Solidaridad (Salario Social). Las situaciones que nos describen son verdaderamente dramáticas, ya que en todos los casos, son unidades familiares para las que el Salario Social supone el único ingreso para su sostenimiento.
Admitidas las quejas a trámite, en la respuesta que se nos ha venido dando por parte de las Delegaciones Territoriales de esa Consejería de Igualdad Salud y Políticas Sociales, se nos comunican las fechas de registro de entrada de las solicitudes presentadas, para a continuación informar que procederán a reconocer esta prestación por riguroso orden de entrada de los expedientes, sin que sepamos la fecha aproximada en la que se informarían por parte de las Comisiones Provinciales de Valoración que son las que tienen que elevar la propuesta al órgano competente para resolver, y menos aún, la posible fecha de ingreso del pago en el supuesto de su aprobación.
Una vez recibida la preceptiva respuesta a las quejas individuales tramitadas, hemos venido percibiendo que hace meses que no se viene reconociendo la concesión de esta prestación a ninguna de las solicitudes presentadas con posterioridad al primer trimestre del año 2014.
De las actuaciones obrantes en el expediente, podemos destacar el informe inicial emitido por la Dirección General, de Junio de 2014, así como lo que en el mismo se manifiesta, en orden a que en las Comisiones celebradas en el primer cuatrimestre del año 2014, se incluyeron íntegramente expedientes pendientes del ejercicio 2013, lo que nos llevó a solicitar un nuevo y segundo informe en fecha de 28 de noviembre, siendo recibida la respuesta el 18 de diciembre (se adjunta fotocopia).
Pues bien, a la vista del contenido de la información interesada y recibida, se desprende lo siguiente:
- En el año 2013 el número de solicitudes con Resolución de Concesión fue de 55.711, entre las que se incluyen tanto solicitudes presentadas en el ejercicio 2013 como las pendientes de aprobación del ejercicio 2012 y que fueron resueltas en 2013.
- El importe comprometido ascendió en el año 2013 a 124.166.106,73 euros, siendo la suma de los pagos efectuados con cargo al presupuesto del ejercicio 2013 y los correspondientes a la anualidad futura 2014.
- En el primer cuatrimestre del año 2014 se incluyeron íntegramente expedientes del ejercicio 2013, habiendo sido concedidas en ese período 11.195 solicitudes, con un importe comprometido de 37.264.331.56 euros.
- El Crédito total con el que se han abonado expedientes que correspondientes al ejercicio 2013 se ha pagado por mensualidades tanto en .2013 como en 2014, fue de 82.019.508,83
- El Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 2014, Estado de Gastos por Programa, correspondiente a la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales, Programa Inclusión Social, preveía en la aplicación económica 484.00,Solidaridad ingresos mínimos 90.655.098 euros. Por tanto, referido al presupuesto comprometido y ejecutado en el primer cuatrimestre (37.264.331,56), podemos ver que la disponibilidad final para este año era de 53.390.767€
- A fecha de 30 de noviembre de 2014, el gasto comprometido en el Programa de Solidaridad había ascendido a los 90.584.762,11 euros.
- Con respecto a las solicitudes del Programa presentadas en el año 2014, han sido 62.758, de las que se han concedido 8.718, denegadas 4.724 y archivadas 7.916, quedando pendientes de resolver 41.400, que habrán de ser resueltas en el año 2015. La fecha de entrada de los últimos expedientes concedidos fue en febrero de 2014.
De ello se infieren las siguientes Conclusiones:
A fecha de 30 de noviembre de 2014 el estado de gastos del Programa de Solidaridad ascendía prácticamente al cien por cien del crédito comprometido para el año 2014, 90.584.762,11 de 90.655.098, arrojando una diferencia entre lo gastado a dicha fecha y lo comprometido en el Presupuesto de 70.336,11 euros, dejando sin valorar 41.400 solicitudes.
La práctica totalidad del dinero presupuestado para del 2014 para el Ingreso Mínimo de Solidaridad, se ha ido a abonar solicitudes del Programa de Solidaridad correspondientes al año 2013, 82.019.508,83 euros, de los 90.655.098, cuya diferencia arroja una cifra de sólo 8.635.589,17 que se han destinado a abonar las solicitudes del Programa presentadas en los dos primeros meses del año 2014. (Ello, al igual que el presupuesto o anualidad futura de 2014 que se destinó a abonar las solicitudes pendientes de resolver del año 2012, como parte de las presentadas en 1013).
Asimismo y como causa de lo anterior, al haberse consumido prácticamente la totalidad del Crédito comprometido, se encuentran pendientes de resolución 41.400 solicitudes presentadas en 2014.
Pero, es más, mucho se teme esta Defensoría que en el presente año 2015, el Crédito presupuestado .para el corriente ejercicio de 2015 para el Programa de Solidaridad, cuyo importe es idéntico al presupuestado para 2014, vuelva a consumirse para abonar las solicitudes presentadas y pendientes de resolver en 2014, .lo que propiciará la no incorporación al Programa de las solicitudes que se presenten en 2015, debiendo quedar en espera al Presupuesto de 2016, ocasionando todo ello que se vaya arrastrando un muy importante déficit anual.
Las consecuencias derivadas de estas circunstancias, van a suponer, de una parte, un retraso en el reconocimiento y pago de la ayuda de aproximadamente doce meses, si no se toman medidas adecuadas de carácter presupuestario para corregir esta situación y, de otra, el gran volumen, miles de solicitudes, en espera de resolución hasta que no haya consignación presupuestaria que garantice y habilite su reconocimiento y posterior pago.
Todo ello, ocasiona terribles consecuencias a las unidades familiares solicitantes para las que el Ingreso Mínimo de Solidaridad constituye su única fuente de ingresos, algunas de las cuales, a tenor del contenido de las quejas que se nos presentan, se encuentran en verdaderas situaciones de emergencia al no poder subvenir a las necesidades más básicas de la vida con el agravamiento de la existencia de personas menores a cargo, encontrándose con largos meses de espera para recibir una prestación cuya concesión no puede estar condicionada a que se agote el crédito presupuestario previsto en la Ley de Presupuestos y sin que se amplíe su dotación cuando sea necesario, habida cuenta de su consideración como derecho subjetivo, además de que la agilidad, eficacia y eficiencia en su gestión deberían ser los principios por los que regir su tramitación, debiendo estar resuelta y concedida en el plazo previsto en la normativa de aplicación.
A la vista de cuanto antecede, estimamos oportuno efectuar las siguientes
CONSIDERACIONES
Resulta de aplicación al presente caso, las siguientes normas de nuestro ordenamiento jurídico:
Primera.- El Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 2/2007, dedicado a los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma, contempla en su apartado 3, 14º, como uno de ellos, la cohesión social, mediante un eficaz sistema de bienestar público, con especial atención a los colectivos y zonas más desfavorecidos social y económicamente, para facilitar su integración plena en la sociedad andaluza, propiciando así la superación de la exclusión social.
Por otra parte, en el artículo 37 del Estatuto de Autonomía, se contemplan los principios rectores de las políticas públicas, las cuales deben orientarse a garantizar y asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos y alcanzar los objetivos básicos establecidos en el artículo 10, mediante la aplicación efectiva de tales principios, en particular, para el asunto que nos ocupa, art. 37, apartado1, 7º, la atención social a personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social.
De acuerdo con el apartado 2 del citado precepto estatutario, los anteriores principios se orientarán además a superar las situaciones de desigualdad y discriminación de las personas y grupos que puedan derivarse de sus circunstancias personales o sociales o de cualquier otra forma de marginación o exclusión. Para ello, su desarrollo facilitará el acceso a los servicios y prestaciones correspondientes para los mismos, y establecerá los supuestos de gratuidad ante las situaciones económicamente más desfavorables.
Finalmente, el art. 23.2 del EA establece que todos tienen derecho a una renta básica que garantice unas condiciones de vida digna y a recibirla, en caso de necesidad, de los poderes públicos, con arreglo a lo dispuesto en la Ley.
Segunda. El derecho a una buena Administración.- El artículo 103.1 de la Constitución Española establece que la Administración Pública debe actuar, entre otros, conforme al principio de eficacia.
El artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, pretende garantizar a toda la ciudadanía, dentro del derecho a una buena Administración, que sus asuntos se resolverán en un plazo razonable, debiendo ser también la actuación de la Administración proporcionada a su fines.
El artículo 5.1.d) de la ley 9/2007, de 22 de Octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, incluye dentro del principio de buena administración el derecho de la ciudadanía a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.
El artículo 17.2 de la Ley 6/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz establece que esta Institución vele para que la Administración Autonómica resuelva, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados.
Tercera.- Normativa reguladora del Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y Desigualdad.
El Decreto 2/1999, de 12 de enero, por el que se regula la creación del programa referido, configura al Ingreso Mínimo de Solidaridad como medida inicial, a partir de la cual, se podrán arbitrar otro tipo de acciones y medidas insertivas que desarrollen y capaciten a la unidad familiar beneficiaria, en materia de empleo, educación y vivienda, sin perder el carácter de medida de protección asistencial para aquellos sectores en los que la marginación y la desigualdad sean más patentes.
Así, el Ingreso Mínimo de Solidaridad, comúnmente llamado “salario social”, consiste en una prestación económica mensual que se devenga a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución por la que se efectúe su reconocimiento y su duración máxima será de seis meses.
En cuanto al procedimiento previsto para ello, en el artículo 19.3 de la Norma reguladora, se prevé que si transcurrido tres meses desde la presentación de una solicitud, no se hubiera dictado resolución expresa, podrá entenderse que ésta ha sido desestimada.
Sin embargo, la aprobación del Decreto-ley 7/2013, de 30 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para la lucha contra la exclusión, vino a modificar el apartado 1 del artículo 19 de Decreto 2/1999, de 123 de enero, quedando con el siguiente tenor literal: «A la vista de las propuestas formuladas, los órganos competentes procederán a resolver motivadamente las solicitudes presentadas en el plazo máximo de dos meses desde la fecha de su presentación.»; y en su apartado segundo se decía que hasta tanto se apruebe la normativa que regule la Renta Básica en la Comunidad Autónoma de Andalucía, se adoptarán las medidas necesarias para dotar de mayor agilidad administrativa al procedimiento para la concesión del Ingreso Mínimo de Solidaridad establecido en el Decreto 2/1999, de 12 de enero, por el que se regula la creación del Programa de Solidaridad de los Andaluces para la Erradicación de la Marginación y la Desigualdad en Andalucía, al objeto de dar cumplimiento efectivo al plazo de resolución de dos meses previsto en el artículo 19 del citado Decreto.
Y por último, el artículo 20 de la norma que nos ocupa, prevé que cuando a la vista de la documentación presentada, conforme al artículo 15, se aprecie que concurren situaciones de emergencia social, la persona titular de la Delegación Provincial de la Consejería competente, podrá conceder el Ingreso Mínimo de Solidaridad con carácter provisional, continuándose la tramitación conforme al procedimiento ordinario. Las mensualidades percibidas con tal carácter se computarán dentro del período para el que se concede el Ingreso Mínimo de Solidaridad en la resolución que ponga fin al procedimiento. Esta tramitación especial, no puede sino ser calificada como tramitación de urgencia, para ello se requiere que a la vista de la documentación presentada se aprecie que concurren situaciones de emergencia social.
Cuarta.- El artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común modificada por la Ley 4/1999, establece que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación y en los plazos vistos para ello (art. 42.2). El plazo máximo para resolver y notificar la resolución de este tipo de procedimientos, como hemos visto, es actualmente de dos meses, sin que el transcurso del plazo previsto, exima a la Administración de la obligación de dictar resolución expresa.
Por otra parte, la desestimación por silencio que se produce en aplicación de la norma aplicable, sólo tiene como efecto el de permitir a las personas interesadas la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo que resulte procedente; teniendo además como consecuencia, el que la obligación de dictar resolución expresa posterior al vencimiento del plazo, en estos casos, se adoptará por la Administración sin vinculación ninguna al sentido del silencio (art. 43 apartado 3, párrafo 2º y 4 b).
La demora administrativa que se está produciendo en el reconocimiento y resolución del Programa de Solidaridad y, en concreto del Ingreso Mínimo, vulnera la normativa autonómica de aplicación, tanto por lo que se refiere a los principios rectores del funcionamiento de la Administración en general, como a los que inspiran la normativa reguladora del Programa de Solidaridad de los andaluces para la erradicación de la marginación y la desigualdad, citadas con anterioridad.
Por todo lo anteriormente expuesto, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos citados en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar inmediato y debido cumplimiento.
RECOMENDACIÓN 1: para que, sin más dilación que la estrictamente necesaria para la comprobación de los datos y requisitos previstos en la norma, se dicte resolución que ponga término al procedimiento de las personas afectadas, aprobando definitivamente el reconocimiento y concesión del Programa de Solidaridad a las solicitudes que hay en espera desde hace meses.
RECOMENDACIÓN 2: para que se adopten las medidas necesarias en lo que se refiere a la dotación de los medios materiales y personales a las Delegaciones Territoriales de esa Consejería, con la finalidad de que se resuelvan las solicitudes en espera que reúnan los requisitos exigidos, a la mayor brevedad y urgencia posibles y, las que se vayan presentando, en el plazo legalmente establecido de dos meses.
RECOMENDACIÓN 3: para que a lo largo del presente ejercicio económico y antes de que se agote la partida presupuestaria prevista para el Programa de Solidaridad de 2015, de ser necesario, se arbitre la dotación de los fondos suficientes para hacer frente a las solicitudes de acceso al Programa que se presenten en 2015, para lo que sería aconsejable tener en cuenta la evolución de la demanda de los años en los que se ha instalado la crisis económica, teniendo en cuenta que la aplicación presupuestaria con cargo a la que se reconoce y abona el Ingreso Mínimo de Solidaridad tiene la consideración de crédito ampliable, también con la finalidad de corregir el importante desfase que se viene arrastrando entre las solicitudes presentadas en cada ejercicio y el presupuesto anual con cargo al cual se abonan las mismas.
Consideramos que actuando en la forma que propugnamos, se garantizaría un mínimo de subsistencia a las personas en situación de vulnerabilidad social demandantes de este Programa que a tenor de los muchos testimonios obrantes en esta Defensoría se encuentra en una situación límite y extrema de verdadera urgencia social que les impide subvenir a necesidades tan básicas como la alimentación, el vestido, vivienda y suministros básicos.
Asimismo, con ello se lograría una mayor adecuación de la actuación administrativa a los principios de eficacia y de sometimiento pleno a la ley y al Derecho, previstos en el artículo 103 de la Constitución y quedaría salvaguardado el derecho a una buena administración que tiene la ciudadanía y que comprende, entre otros, el derecho de los particulares ante las Administraciones Públicas a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.
Ver asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
