Modificación de la normativa catastral para la nueva valoración de suelos sin desarrollo urbanístico.
ANTECEDENTES
I.- Desde hace tiempo viene polemizándose acerca del hecho de que a los suelos que gozan de la condición de urbanizables pero no disponen de una ordenación detallada que posibilite su efectiva e inmediata urbanización, se les asigne el mismo valor fiscal y catastral que a los suelos clasificados como urbanos.
La polémica ha ido acrecentándose en los últimos años como consecuencia de la crisis económica y la progresiva parálisis del mercado inmobiliario, al ser conscientes los propietarios de estos suelos de que la situación económica alejaba y diluía cualquier expectativa de desarrollo y aprovechamiento urbanístico de los terrenos, lo que, en su condición de obligados tributarios, les generaba una sensación de agravio al verse tratados fiscalmente en idénticas condiciones que a los propietarios de suelos urbanos sin tener, a diferencia de éstos, una posibilidad real de materializar su potencial aprovechamiento urbanístico.
Aquella situación, fue objeto de revisión por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 30 de mayo de 2014, por la que se resolvió el recurso de casación en interés de ley presentado por el Abogado del Estado contra la Sentencia de 26 de marzo de 2013, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, recaída en recurso contencioso administrativo formulado contra la valoración de un inmueble, clasificado en el Plan General de Ordenación Urbana de Badajoz como suelo urbanizable con condiciones, confirmando el Supremo el criterio sustentado en la Sentencia de instancia que consideraba que, para la calificación de bienes inmuebles como urbanos -a efectos catastrales- no resultaba suficiente que el suelo tuviera consideración urbanizable sectorizado o delimitado, sino que es preciso que tal tipo de suelo cuente con una ordenación pormenorizada.
En este sentido, el Fundamento Jurídico Sexto de la citada sentencia del Tribunal Supremo, interpreta lo siguiente:
«…no cabe sostener, como manifiesta el Abogado del Estado, que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado…
Antes, por el contrario, hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico.»
A mayor abundamiento, añade el Alto Tribunal, en el Fundamento Jurídico de la Sentencia referida, que en caso contrario: «podríamos encontrarnos con inmuebles urbanizables sectorizados no ordenados con valor catastral superior al del mercado, con posible vulneración del principio de capacidad económica, que no permite valorar un inmueble por encima de su valor de mercado, porque se estaría gravando un riqueza ficticia o inexistente» y se vulneraría además la previsión expresa del art. 23.2 TRLCI en el sentido de que el valor catastral no puede superar al de mercado.
Así mismo, la Sentencia efectúa una crítica respecto a la valoración con distintos criterios que se produce entre el ámbito fiscal y el expropiatorio o urbanístico considerando que son dos órdenes normativos distintos, (p.ej. STS 12-11-2012, Rec. 5679/2010), advirtiendo, en el Fundamento Jurídico Séptimo que «si se desconectan completamente ambas normativas nos podemos encontrar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tenga un valor sustancialmente distinto según el sector normativo de que se trata, fiscal o urbanístico, no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgue al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial».
No obstante los efectos directos de la Sentencia fueron limitados puesto que no fijó doctrina legal vinculante, sino que el Tribunal Supremo rechazó fijarla en el sentido solicitado por la Abogacía del Estado.
Pese a lo anterior, algunos tribunales como el Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, han venido aplicando directamente la Sentencia del Tribunal Supremo, en el intervalo de tiempo producido desde la misma hasta la efectiva modificación de la normativa catastral.
Así las cosas, los obligados tributarios que quisieran que se les aplicasen los criterios fijados por el Alto tribunal venían obligados a recurrir las liquidaciones practicadas por el IBI en vía administrativa solicitando la suspensión de las liquidaciones por ese concepto y acudiendo, en caso de negativa, a la vía contencioso-administrativa, quedando a la espera de una resolución judicial que podía ser estimatoria o no de sus pretensiones.
II.-Ante la situación, fueron numerosas las voces que se alzaron reclamando una rápida adaptación de los valores catastrales a los nuevos criterios fijados por el Tribunal Supremo, sin necesidad de que los propietarios tuviesen que recurrir a la vía judicial para hacer efectivos sus derechos.
En este sentido, la Defensoría del Pueblo de las Cortes Generales en fecha 18 de agosto de 2014, interesó del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, la necesidad de acomodar la valoración catastral al principio de capacidad económica real, añadiendo la Institución citada, que valorar con fines tributarios un inmueble por encima de su valor de mercado, suponía gravar una riqueza ficticia inexistente.
Petición que fue reiterada posteriormente por la Defensora del Pueblo en una Recomendación en fecha 15 de junio de 2015, dirigida a la Secretaria de Estado de Hacienda, sobre la valoración catastral de los terrenos sin desarrollo urbanístico, en la que instaba a la modificación de la normativa de valoración de suelos que no hubieren alcanzado las características de suelos urbanos. Recomendando al mismo tiempo la acomodación de las previsiones que al respecto se contenían en el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario al Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Suelo.
Recomendación que coincidió temporalmente con la aprobación de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que en gran medida venía a dar satisfacción a la petición de la Defensora del Pueblo.
III.- La Ley 13/2015, junto con una finalidad más amplia de coordinación entre el Catastro y el Registro de la Propiedad, incluye una modificación del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario con el fin de posibilitar la incorporación al texto normativo de los criterios señalados por el Tribunal Supremo en su Sentencia anteriormente reseñada (STS de 30 de mayo de 2014).
Al respecto, para agilizar y regular el cambio de clasificación catastral de estos suelos “urbanizables” se adapta el régimen transitorio de la Ley y se modifica el procedimiento simplificado de valoración colectiva. Medidas que de cara al futuro comportarán, igualmente, la más fácil adaptación de los criterios de valoración contenidos en las Ponencias de valores catastrales a los cambios en las circunstancias urbanísticas de los inmuebles, sin necesidad de aprobar nuevas Ponencias.
En lo que concierne a la revisión normativa de la clasificación catastral como rústicos de los suelos sin desarrollo urbanístico, la Ley 13/2015, de 24 de junio, modifica la letra b) del apartado 2 del artículo 7, del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario que queda de la siguiente forma:
«b) Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística aprobados prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que se incluyan en sectores o ámbitos espaciales delimitados y se hayan establecido para ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable.»
Incluyendo un régimen transitorio para la aplicación de lo establecido en la letra b, del apartado 2, del artículo 7 citado, que figura recogido en la Disposición Transitoria Séptima, que señala lo siguiente:
«El cambio de naturaleza de los bienes inmuebles urbanos cuya clasificación no se corresponda con la letra b) del apartado 2 del artículo 7 en la redacción dada al mismo por la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, será de aplicación a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie con posterioridad a su entrada en vigor. A tales efectos los Ayuntamientos deberán suministrar a la Dirección General del Catastro información sobre los suelos que se encuentren afectados. Dicho procedimiento se ajustará a lo dispuesto en la letra g) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento.
Los inmuebles rústicos que a la entrada en vigor de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, se encuentren en la situación prevista en el apartado 2 de la disposición transitoria segunda, se podrán valorar de acuerdo con los criterios contenidos en dicho apartado a través del procedimiento simplificado de valoración colectiva previsto en la letra h) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento.»
CONSIDERACIONES
ÚNICA.- Como consecuencia de la nueva regulación contenida en la Ley 13/2015, la Dirección General del Catastro ha de proceder a reclasificar los suelos urbanizables incluidos en sectores o ámbitos delimitados, cuando no cuenten con determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada. Dichos suelos pasarán a clasificarse como suelos de naturaleza rústica y se valorarán teniendo en cuenta el criterio de localización, lo que se habrá de llevar a cabo mediante la realización de procedimientos simplificados de valoración colectiva.
Para que ello sea posible es necesario el suministro previo de información por parte de los Ayuntamientos al Catastro sobre los suelos urbanizables de su ámbito que no cuenten con determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada.
Evidentemente, las consecuencias de tal proceso de cambio en los valores catastrales no van a ser iguales para los contribuyentes que para los Ayuntamientos. Así, para los Ayuntamientos supondrá una importante pérdida en la recaudación tributaria, tanto por el Impuesto de Bienes Inmuebles, como por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, que se unirá al descenso ya habido como consecuencia de la paralización de la actividad inmobiliaria por la crisis económica.
Por el contrario, tal cambio, qué duda cabe que resultaría beneficioso para los obligados tributarios propietarios de bienes inmuebles urbanizables que no cuenten con determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, ya que al pasar dichos suelos a ser valorados fiscalmente como rústicos, verán sustancialmente reducida la carga fiscal que vienen soportando.
En esta Institución se han venido recibiendo diversas quejas en los últimos meses instando la intervención del Defensor del Pueblo Andaluz con objeto de movilizar a las Administraciones Locales de Andalucía para que, sin más demora, inicien y lleven a cabo las actuaciones que hagan posible el cambio en la valoración catastral de los suelos en los términos fijados por la Sentencia del tribunal Supremo y la Ley 13/2015.
A este respecto, el Defensor del Pueblo Andaluz considera que se hace necesaria una pronta y eficaz actuación por parte de los Municipios de la Comunidad Autónoma en coordinación con el Catastro, que haga posible dar efectividad con la mayor inmediatez posible a las disposiciones contenidas en la Ley 13/2015, garantizándose así los derechos de los propietarios de los suelos afectados por los nuevos criterios de valoración fiscal fijados en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014.
Dicha actuación, que debe acometerse sin mayor demora, debería seguir las instrucciones contenidas en la Circular 47-2015 de la Federación Española de Municipios y Provincias, que se pronuncia en el sentido siguiente:
«Las mencionadas modificaciones [de suelos de urbanizables a rústicos], que se van a realizar mediante procedimientos simplificados de valoración colectiva, requieren el suministro previo de información por parte de los Ayuntamientos sobre los suelos urbanizables de su ámbito que no cuenten con determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada. En este sentido, aquellos municipios que estén interesados en que se realicen los procedimientos simplificados durante el año 2015 deberán iniciar cuanto antes los trabajos preparatorios de la citada información, para lo cual es necesario que se pongan en contacto con la Gerencia del Catastro correspondiente a su ámbito territorial.»
Por cuanto antecede, y para tratar de conseguir la mayor efectividad y aplicación práctica de la normativa catastral modificada, esta Institución ha considerado oportuno, de conformidad con la posibilidad contemplada en el art. 10 de nuestra Ley reguladora, abrir una queja de oficio con objeto de trasladar a todos los municipios de Andalucía el posicionamiento de la Institución en relación con este asunto.
Por todo lo anterior, el virtud del art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, procede formular a ese Ayuntamiento la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN. En el sentido que con la mayor celeridad y dentro del ejercicio 2015 se lleven a efecto los tramites necesarios para remitir a los Órganos y Dependencias territoriales del Catastro la información necesaria para hacer efectiva la clasificación y valoración de los suelos afectados por la Ley 13/2015 en la forma prevista en la Disposición Transitoria Séptima de dicho Texto Legal.
SUGERENCIA. Que se valore la procedencia de adoptar medidas que hagan posible la traslación de los nuevos valores catastrales al importe de los recibos del Impuesto de Bienes Inmuebles correspondiente al ejercicio 2015, respecto de los suelos urbanizables sin desarrollo urbanístico.
Lo que le trasladamos a los efectos de hacer llegar a ese Ayuntamiento el posicionamiento de esta Institución en relación con el presente asunto y con la confianza de que las medidas propuestas serán aceptadas y llevadas a debido cumplimiento por esa Corporación.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
