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El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Dirección General de Planificación, Centros y Enseñanza Concertada, recomendando modificar el criterio establecido para la obtención de los porcentajes de bonificación a las familias solicitantes de plazas de primer ciclo de educación infantil y el resto de servicios educativos complementarios de su competencia, que no están obligadas legalmente a presentar el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
ANTECEDENTES
I.- La persona interesada en el presente expediente de queja nos exponía su discrepancia con el porcentaje de bonificación que le había correspondido por la plaza de primer ciclo de educación infantil ocupada por su hijo. Así, de haber sido beneficiaria de un porcentaje de bonificación para el curso 2019-2020 de un 60% -conforme a la renta de 2017-, y siendo sus circunstancias familiares y económicas prácticamente las mismas, sin embargo, para el curso 2020-2021 le había correspondido tan solo un 30%.
II.- Tras comprobar que los datos facilitados por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria referidos a su unidad familiar eran los correctos, pero no entendiendo el motivo de la diferencia entre ambas bonificaciones, acudió a la sede de dicha Agencia, en la que se elaboraron sendos borradores de declaración de renta correspondiente al ejercicio fiscal de 2018 -de ella y de su marido-, comprobando lo que consideró como una verdadera injusticia.
Y así lo consideró porque pudo acreditar que la Agencia Pública Andaluza de Educación (APAE), para calcular las bonificaciones que pudieran corresponder, toma como referencia distintos datos económicos de las familias en función de si sus miembros computables que perciben ingresos tienen o no la obligación de presentar declaración de la renta de las personas físicas.
De este modo, si se ha presentado declaración de renta -se tenga o no obligación de hacerlo-, el cálculo de la bonificación se realiza en función de las cantidades reflejadas en las casillas correspondiente a la base imponible general y la base imponible del ahorro, respectivamente, mientras que si no se ha presentado la declaración de la renta por no estar en la obligación de hacerlo, los datos económicos que se tienen como referencia son única y exclusivamente los rendimientos netos previos.
III.- Esta fórmula de cálculo, aplicada al caso de la interesada, no estando ella ni su marido obligados a presentar declaración de renta, resultaba que de los datos facilitados por la Agencia Tributaria referidos al ejercicio fiscal de 2018, la APAE, para el cálculo de la renta familiar, unicamente había sumado los rendimientos netos de ambos cónyuges. De este modo, se sumaron sus rendimiento netos -9.924,08 E-, a los de su marido -17.895,40 €-, arrojando un resultado de 27.819,48 ?, los que divididos entre los tres miembros de la unidad familiar hacían un total de 9.273,16 E y, por lo tanto, correspondiendo una bonificación del 30,43%.
Sin embargo, de haber presentado ambos cónyuges sus respectivas declaraciones -de manera voluntaria porque legalmente no estaban obligado a ello-, los ingresos a computar hubieran sido la suma de las casillas base imponible general y base imponible del ahorro. Es decir, en su caso, 3.291,58 € + 0,21 €, en total 3.291,79 €, y en el de su marido, 15.895,40 + 0,0, en total 15.895,40 €, por lo que sumados darían un total de 19.187,19 €, los que divididos entre los tres miembros de la unidad familiar hubiera resultado 6.395,73 €, y, por lo tanto, una bonificación del 65,22%.
No era justo, nos decía la interesada, que a aquellas personas o familias que no tienen la obligación de presentar la declaración de renta, precisamente por sus bajos ingresos, se les perjudicara tal y como a ella le había sucedido.
Es por esta razón, y con los argumentos señalados, que la interesada presentó escrito de alegaciones ante la Agencia Pública competente, que no fueron tenidas en cuenta, por lo que, finalmente, presentó recurso potestativo de reposición contra la resolución definitiva de personas beneficiarias del Programa de Ayuda a las Familias para el fomento de la escolarización en el primer ciclo de educación infantil para el curso 2020-2021.
IV.- Admitida la queja a trámite, y expuesto el asunto tal y como hemos desarrollado a la Dirección General de la Agencia Pública Andaluza de Educación, así como poniéndole de manifiesto la necesidad de resolver expresamente el recurso presentado por la interesada, en respuesta nos remitió un informe en el que nos indicaba, de modo sucinto, que el retraso en la resolución del recurso de reposición presentado por la interesada el día 3 de agosto de 2020 se había debido a la alta carga administrativa que soporta la Agencia, si bien, finalmente, había sido resuelto con fecha 9 de noviembre de 2020, desestimándose las pretensiones de la recurrente, aportándonos copia de dicha resolución.
Tras su lectura comprobamos que, no obstante, en toda su extensión se hacía alusión, única y exclusivamente, a la cuestión relacionada con el ejercicio fiscal cuya declaración de renta hay que tomar como referencia para el cálculo de las bonificaciones, sin que se aludiera, en ningún caso, al principal motivo del recurso, y por el que la interesada había acudido a esta Institución: su discrepancia con las cantidades que, de la renta del ejercicio de 2018, se habían tenido en cuenta para calcular la bonificación que le había correspondido.
Esto nos obligó a dirigirnos nuevamente a la APAE, reproduciendo todos los antecedentes del asunto, e insistiendo en el hecho de que resultaba acreditado el desigual tratamiento que se daba a las familias, beneficiándose a aquellas que sí presentan declaración de renta, y perjudicando a aquellas que no tienen el deber de declarar respetando los límites de ingresos impuestos por la Administración tributaria. Así se evidenciaba en el caso de la unidad familiar de la interesada, ya que de haber presentado declaración a pesar de no estar obligado a ello hubiera obtenido el doble de bonificación.
Ciertamente, teniendo en cuenta la Instrucción conjunta de 19 de febrero de 2020, de la Dirección General de Planificación y Centros y de la Dirección General de la Agencia Pública Andaluza de Educación, sobre determinados aspectos relativos al procedimiento de admisión y matriculación del alumnado y a la concesión de ayudas económicas a las familias en el primer ciclo de la educación infantil para el curso 2020/21 en centros adheridos al programa de ayuda para el fomento de la escolarización en el primer ciclo de la educación infantil en Andalucía, en lo relativo al cálculo de las bonificaciones, observamos que solo se establece cómo se han de calcular éstas si se ha presentado declaración de renta, pero omite toda referencia y nada dice sobre cómo calcularlas si no se tiene la obligación de presentarla.
Idéntica omisión se produce tanto en la Instrucción conjunta de 19 de febrero de 2021, como en la Instrucción conjunta de 21 de febrero de 2022, de la Dirección General de Planificación y Centros y de la Dirección General de la Agencia Pública Andaluza de Educación, sobre determinados aspectos relativos al procedimiento de admisión y matriculación del alumnado y a la concesión de ayudas económicas a las familias en el Primer Ciclo de Educación Infantil para los cursos 2021/22 y 2022/2023, respectivamente, en centros adheridos al programa de ayuda para el fomento de la escolarización en el Primer Ciclo de Educación Infantil en Andalucía.
De este modo, en el apartado 10 de la primera Instrucción señalada, y en los correspondientes de las sucesivas -acreditación de la renta anual de la unidad familiar- se establece claramente cómo se han de calcular las bonificaciones siempre que se haya presentado declaración, y tanto si es la Agencia Tributaria la que facilita los datos a la administración educativa, como si es la propia persona interesada la que la aporta o, en su caso, si lo que aporta es una Certificación de Imputaciones de Renta.
Así, en el primer caso, «los ingresos a computar son los correspondientes a la suma de las casillas Base imponible General y Base imponible del Ahorro»; y en el caso de aportar un Certificado de Imputaciones de Renta «se computará el resultado de sumar todos los conceptos de retribución o rendimientos y/o ganancia patrimonial y restar los gastos deducibles, sin tener en cuenta el apartado de retenciones».
Todo indicaba, por lo tanto, que la Agencia Pública Andaluza de Educación calculó las bonificaciones de la plaza de primer ciclo de educación infantil solicitada por la interesada tal y como ella nos exponía y que, por lo tanto, se le estaba perjudicando con respecto a aquellas otras familias que exactamente en su misma situación hubieran presentado voluntariamente declaración de renta.
A mayor abundamiento, lo que se pone en evidencia es que familias con mayores rendimientos netos que la de la reclamante y, por tanto obligados a presentar declaración del IRPF, recibirían un trato más favorable y un mayor porcentaje de bonificación.
Parecía pues, y todo apuntaba a ello, que nos encontrábamos ante un supuesto de vulneración del principio de igualdad, no solo con respecto a ella, sino con respecto a todas las familias que pudieran encontrarse en similares circunstancias. Tanto que, poniendo como ejemplo a la propia interesada, no habiendo presentado declaración le ha correspondido un 30,43% de bonificación, mientras que de haberla presentado le hubiera correspondido un 65,22%, es decir, más de doble.
Ante tal circunstancia, nos dirigimos nuevamente a la Agencia Pública Andaluza de Educación para que justificara el trato diferencial, en cuanto al cálculo de la bonificación, a las familias que presentan la declaración del IRPF frente a aquellas otras que no están obligadas legalmente a su presentación.
V.- En respuesta a esta nueva solicitud de información, la APAE se expresó del siguiente tenor literal:
“(...)
Antes de entrar en el fondo de la cuestión que plantea en su escrito, agradecer su posicionamiento de velar para que la actuación de las Administraciones Publicas no suponga de forma directa o indirecta el establecimiento de procedimientos que concluyan en Ia vulneración del principio de igualdad.
Así, en el caso que nos ocupa, fue desestimado el recurso presentado por Ia Sra. (…) para Ia obtención de un mayor porcentaje de bonificación, como consecuencia de Ia utilización de los datos facilitados por la Agencia Tributaria del certificado de imputación de rentas, de conformidad con Io señalado en el apartado 10 de la instrucción conjunta de 19 de febrero de 2020, información esta que es remitida y volcada de manera electrónica y automática en las aplicaciones de Ia Consejería de Educación y Deporte, frente a la pretendida por los promotores de la queja, esto es, un borrador de declaración de la Renta, al ser ese un documento carente de validez legal, al no encontrarse presentado o registrado en la AEAT.
En ese mismo sentido se informa que efectivamente esta misma fórmula -Ia utilización del certificado de imputaciones- se utiliza para todos aquellos casos de personas que no están obligadas a presentarla declaración de IRPF y que además este mismo procedimiento es eI que con carácter general viene siendo utilizado por la Consejería de Educación y Deporte para la obtención de los porcentajes de bonificación de aquellas familias solicitantes de ayudas para la utilización del resto de servicios complementarios de su competencia.
Por ello, a la vista de Io señalado por ese órgano y a la posible vulneración del principio de igualdad que se pudiera estar produciendo, procedemos a dar traslado de esta circunstancia, para su análisis y en su caso Ia adopción de medidas correctoras, a la Dirección General de Planificación y Centros de Ia Consejería de Educación y Deporte, órgano competente en Ia ordenación de los servicios complementarios de Ia educación y en la regulación y administración en relación con los centros que imparten el primer ciclo de la educación infantil, de conformidad con el Decreto 102/2019, de 12 de febrero, por el que se establece Ia estructura orgánica de Ia Consejería de Educación y Deporte.
(...)”
VI.- Siendo esta la respuesta, acordamos dirigirnos a la mencionada Dirección General de Planificación y Centros para que nos informara de las medidas adoptadas o, en su caso, que se adoptarían para corregir la situación descrita, y que deberían seraplicadas en los próximos procedimientos de escolarización y acceso a los servicios educativos complementarios.
Sin embargo, en su respuesta, ese centro directivo, tras hacer referencia a la normativa reguladora del primer ciclo de educación infantil y a la regulación de las bonificaciones de los servicios complementarios de aula matinal, comedor escolar y actividades extraescolares, se limitó a argumentar que ?Ia Consejería de Educación y Deporte no es competente para alterar Ia información facilitada por la AEAT para el cálculo de la renta de Ia unidad familiar a efectos de admisión ni de concesión de ayudas o bonificaciones. De modo que cualquier modificación de los datos de renta aportados por la AEAT ha de ser gestionado directamente entre el ciudadano y Ia propia AEAT y además, la documentación que se acompañe a la solicitud deberá mantener su validez y eficacia a la fecha de Ia finalización del plazo de presentación de solicitudes y responder a las circunstancias reales del niño o niña en dicha fecha, según Io establecido en el art.46.8 del texto consolidado del Decreto 149/2009, de 12 de mayo?.
Dicha respuesta no se correspondía con el sentido de nuestra intervención ya que en ningún caso se trataba de cuestionar la veracidad y validez de los datos aportados por la AEAT, y que para su corrección fuera necesaria su modificación. Antes al contrario, como se ha señalado, de lo que se trataba era de poner de manifiesto un trato desigual entre las familias beneficiarias de las bonificaciones para el primer ciclo de la educación infantil, y conocer, en su caso, los fundamentos que justificarían dicha desigualdad. Y es que a igualdad de renta, no cabe otro resultado que igual porcentaje de bonificación.
Este tratamiento desigual no solo afecta al caso de la reclamante sino a todas aquellas familias que no tienen la obligación de presentar declaración de renta por sus bajos ingresos, siendo estas las que principalmente se deberían beneficiar de las ayudas económicas o bonificaciones establecidas tanto para el acceso de sus hijos e hijas al primer ciclo de educación infantil, como en el acceso a los servicios complementarios de aula matinal, comedor escolar y actividades extraescolares.
Por lo tanto, en base a los referidos antecedentes, conviene realizar a esa Dirección General la siguiente
CONSIDERACIONES
Única.- Sobre el derecho a la Igualdad.
Como ha quedado amplia y reiteradamente establecida en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el derecho a la igualdad ha de entenderse en un doble sentido: la igualdad en la ley y la igualdad en la aplicación de la ley, ya que se debe respetar el principio de igualdad tanto a la hora de elaborar una disposición y de establecer una serie de derechos y obligaciones, como a la hora de aplicarla.
Traemos a colación el fundamento jurídico 3 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 112/2017, de 16 de octubre (BOE núm. 256, de 24 de octubre de 2017), la que, en nuestra consideración, tendría un perfecto encaje en el supuesto que venimos analizando:
“ (…) la doctrina reiterada de este Tribunal que, a modo de síntesis y en lo que respecta al principio de igualdad ante la ley contenido en el artículo 14 CE, se configura como “ un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas, de modo que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas” (STC 36/2011, de 28 de marzo, FJ 2).
Tal enunciado del artículo 14 CE, no se agota, sin embargo, en esta cláusula general de igualdad con la que se inicia su contenido, sino que, a continuación, el precepto constitucional se refiere a la prohibición de una serie de motivos concretos de discriminación expresamente contenidos en el mismo, que finalizan en una última fórmula general, la de ?cualquier otra condición o circunstancia personal o social?, respecto de los que este Tribunal, aparte de destacar que no implica el establecimiento de una lista cerrada de supuestos que la provoquen, sí ha tenido especial cuidado en proclamar la ilegitimidad constitucional de los tratamientos diferenciados respecto de “los concretos motivos o razones de discriminación que dicho precepto prohíbe, al tratarse de características expresamente excluidas como causas de discriminación por el art. 14 CE (STC 39/2002, de 14 de febrero, FJ 4, y las que en ella se citan)” (STC 36/2011, de 28 de marzo, FJ 2).
Ahora bien, también ha señalado este Tribunal con reiteración que “el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados.
También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos.
En resumen, el principio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida” (STC 27/2004, de 4 de marzo, FJ 2, y las que allí se citan).
Además, el juicio de igualdad, que es relacional, exige “como presupuestos obligados, de un lado, que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas y, de otro, que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso. Sólo una vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud constitucional o no de la diferencia contenida en la norma (STC 27/2004, FJ 2)”.
En el supuesto que venimos analizando, y en todos los demás en los que se producen idénticas circunstancias, la desigualdad de trato se produce desde el momento en el que para el cálculo de las bonificaciones que se han de aplicar en función de la renta familiar -ya sea en la bonificaciones de las plazas de primer ciclo de educación infantil, como en los servicios complementarios de aula matinal, comedor escolar o actividades extraescolares-, se está teniendo en cuenta como relevante el que se haya presentado o no declaración de renta cuando legalmente no se está obligado a ello. De este modo, quien presente dicha declaración de manera voluntaria gozará de un trato más beneficioso que aquel que no lo haga por no estar obligado legalmente a realizar este trámite.
Podría encontrar sentido este proceder si, al menos, las familias antes de presentar la solicitud de las bonificaciones de referencia conocieran a priori los beneficios que supondría para ellas la presentación voluntaria de la declaración del IRPF, información que, al parecer, no se proporciona, por lo que ignoran el trato desigual extensamente argumentado en este escrito.
Por lo tanto, en nuestra consideración, esta desigualdad de trato no resulta objetivamente justificada, ni supera el juicio de proporcionalidad en la relación existente entre la medida adoptada -utilizar como datos económicos de referencia solo los rendimientos netos previos reflejados en el certificado de imputaciones-, el resultado producido -un menor porcentaje de bonificación- y la finalidad pretendida -facilitar el acceso a determinados servicios educativos a aquellas familias con menores ingresos económicos-.
A la vista de las anteriores consideraciones, esta Institución de la Defensoría de la Infancia y Adolescencia, también Defensor del Pueblo Andaluz, en uso de las facultades que le confiere el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre y la Ley 4/2021, de 27 de julio, de la Infancia y Adolescencia de Andalucía, ha resuelto dirigir a esa Dirección General de Participación y Centros la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN. - concretada en la necesidad de modificar el criterio establecido para la obtención de los porcentajes de bonificación a las familias solicitantes de plazas de primer ciclo de educación infantil y el resto de servicios educativos complementarios de su competencia, que no están obligadas a presentar el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, de modo que se establezca una nueva fórmula de cálculo que, sustituyendo a la vigente, se evite la vulneración del derecho a la igualdad de trato y el consiguiente perjuicio económico puesto de manifiesto.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
