Actuación de oficio del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en el expediente 22/8588 dirigida a Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda, las 8 Diputaciones Provinciales de Andalucía y Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP)
De forma permanente y reiterada, esta Institución ha venido mostrando en sus sucesivos Informes Anuales al Parlamento de Andalucía y en algunos Informes Especiales y Jornadas, así como en las quejas que incoa de oficio o tramita a instancia de parte interesada, su preocupación ante las graves agresiones que se vienen perpetrando en nuestro territorio contra el suelo rústico como consecuencia de la ejecución de obras y edificaciones no autorizadas con el importante daño, en muchos casos irreparable, que ello conlleva para sus valores naturales, medioambientales y agrícolas.
En la Exposición de motivos del Decreto-ley 3/2019,de 24 de septiembre, de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad Autónoma de Andalucía, se hacía constar que:
«De los datos obtenidos para la elaboración del «Análisis-diagnóstico de la ocupación edificatoria en el suelo no urbanizable de Andalucía», en mayo de 2009 por la Consejería con competencias en materia de urbanismo, y de análisis aproximativos del territorio andaluz en desarrollo de los distintos Planes Generales de Inspección, plasmados en información georreferenciada de la actividad inspectora durante el período 2009 -2019, se puede concluir que de un total de unas 500.000 edificaciones existentes en suelo no urbanizable en Andalucía, alrededor de 300.000 edificaciones son irregulares, de las cuales tan sólo han sido declaradas en asimilado a fuera de ordenación y por consiguiente han podido acceder a los suministros básicos en condiciones mínimas de seguridad y salubridad, un 26% de dichas viviendas.
Cuestiones de salubridad, con la creciente contaminación de los acuíferos, de seguridad o de enganches ilegales de energía, entre otros, son los que están marcando el devenir de estos ámbitos en los que la ingente aglomeración y el crecimiento de edificaciones parecen no tener límite alguno.»
Estas actuaciones irregulares, si queremos evitarlas o, al menos, paliar sus consecuencias, determinan la necesidad de una rápida respuesta por parte de los poderes públicos, sin desdeñar las actuaciones que con carácter preventivo se pudieran realizar, a fin de que estas edificaciones no se consoliden y permanezcan, dado el daño que suponen para los intereses generales. No caben respuestas tardías, puesto que la intervención, cuando se está iniciando una construcción o parcelación ilegal, resulta mucho más eficaz y positiva. Se da la circunstancia de que estos atentados a importantes valores naturales se producen, en muchos casos, en pequeños municipios de nuestra geografía que han podido preservarlos hasta el momento pero que, como se desprende de la mera observación, también se encuentran presionados por una especulación urbanística depredadora. La ausencia de una adecuada respuesta a estas agresiones por parte de los responsables municipales de estas pequeñas localidades cabe atribuirla, por un lado, a la insuficiencia de medios técnicos y personales que padecen, pero tampoco cabe desdeñar que, en muchos supuestos, la cercanía y las relaciones cotidianas de vecindad entre las autoridades locales y los infractores hacen difícil y complejo que se impongan y ejecuten las sanciones y las demoliciones que puedan resultar procedentes. Pero no cabe admitir por más tiempo que la impunidad sea la regla y siga deteriorándose nuestro patrimonio natural que estamos obligados a legar en adecuadas condiciones a las siguientes generaciones.
En esta línea, en 2019 esta Defensoría llevó a cabo la tramitación de oficio de la queja 19/4486, ante las ocho Diputaciones Provinciales de Andalucía y la Viceconsejería de Urbanismo, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, ante la ineludible necesidad de que los responsables públicos den la respuesta adecuada a estas vulneraciones de la normativa urbanística y medioambiental para conseguir restituir el orden perturbado, con la finalidad de que fortalezcan y presten asistencia a los Servicios Jurídicos y Técnicos de los pequeños municipios, mediante convenios de colaboración que, de forma permanente, permitan combatir eficazmente y con los medios necesarios las infracciones urbanísticas que se cometan.
No podemos sino valorar positivamente el resultado de esta actuación de oficio, de la que hemos dado cuenta en nuestra Memoria Anual al Parlamento de Andalucía correspondiente al ejercicio de 2021. Sin embargo, y aún cuando se siga avanzando, sobre todo desde el punto de vista normativo, en la preservación del suelo rústico y sus valores medioambientales y naturales, no podemos caer en la autocomplacencia por cuanto que aún queda mucho por hacer al respecto siendo necesario seguir dando pasos que coadyuven a proteger y preservar nuestro patrimonio natural en aras al interés público.
En este contexto, esta Institución ha tenido conocimiento de que alguna parte del personal técnico municipal de arquitectura comparte la preocupación de esta Institución en cuanto a que la aplicación de la disciplina urbanística ante la proliferación de edificaciones irregulares en suelo rústico, no termina de ser eficaz. En este sentido las cuestiones de competencias y coordinación entre las distintas administraciones territoriales implicadas adquieren especial protagonismo.
Es incuestionable que la disciplina urbanística se prevé como una competencia propia municipal, a tenor de lo previsto en el artículo 25.2.a)1 de la Ley de Bases de Régimen Local, también lo es que nuestra Comunidad Autónoma asume competencias exclusivas en esta materia. Las competencias propias de los Municipios, las Provincias, las Islas y demás Entidades Locales territoriales solo podrán ser determinadas por Ley, cual es el caso, y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas.
Procede traer a colación al artículo 10 de la misma norma en cuanto que la Administración Local y las demás Administraciones públicas ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos; procediendo la coordinación de las competencias de las Entidades Locales entre sí y, especialmente, con las de las restantes Administraciones públicas, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas Administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de éstas. Las funciones de coordinación serán compatibles con la autonomía de las Entidades Locales.
No obstante, no es menos cierto que nuestra Comunidad Autónoma ha asumido competencias exclusivas sobre la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda por el artículo 148 de nuestra Constitución, ampliamente después concretado en el artículo 56 del Estatuto de Autonomía para Andalucía aprobado por la Ley Orgánica 2/2007. En cualquier caso, los límites entre urbanismo y ordenación del territorio a veces son confusos y no están exentos de conflicto, así las parcelaciones y edificaciones irregulares en suelo rustico a veces se implantan en varios términos municipales sin solución de continuidad y frecuentemente se nutren de moradores que en muchas ocasiones no tienen como primera residencia el término municipal donde se ubican.
La Ley 7/2021,de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA) afronta con más determinación la solución de los problemas existentes respecto a edificaciones irregulares en suelo rústico que la prevención de que no aparezcan otras nuevas. En este sentido, consideramos que la disciplina preventiva es tan recomendable o más que la punitiva y a este respecto, potenciar la figura de los planes de inspección autonómicos y municipales nos parece determinante.
Haciendo un poco de historia legislativa andaluza se constata como en el artículo 30 bis del Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía aprobado por Decreto 60/2010 de 16 de marzo, incorporado en el año 2012, se exigía a los Ayuntamientos la redacción de un Plan Municipal de Inspección Urbanística en el que se ha de incluir un inventario. En similares términos se pronuncia el artículo 343 del Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
Sin embargo ese inventario que se exige a los planes de inspección municipales no se requiere en ningún caso a los Planes Generales de Inspección Territorial y Urbanística autonómicos previstos en el subsiguiente artículo 344 del Reglamento citado2.
En vista de ello, dada la recalcitrante carencia de medios personales y materiales que vienen arrastrando los ayuntamientos andaluces, especialmente los de los municipios de menor tamaño, a esta Institución le preocupa que la formulación de los Planes de Inspección Municipales y el inventario que han de incluir queden en papel mojado, aparte de que quizás no tenga sentido la elaboración de un inventario por cada uno de los municipios de Andalucía, cada uno con criterios y formas de representación dispares entre sí y sin continuidad territorial.
A este respecto nos planteamos que quizás el inventario del suelo rústico de Andalucía debería ser solo uno, con actualizaciones periódicas y que sirviera de base para la redacción de los planes de inspección municipales y autonómicos; o al menos, dada la dificultad que ello podría conllevar por cuestión de escala, que fuesen al menos como máximo 8, uno por cada provincia.
En este punto cabe traer a colación la competencia que, la anterior normativa urbanística y la recientemente vigente, atribuye a las Diputaciones Provinciales, de conformidad con lo previsto en la legislación de régimen local, en orden a prestar la asistencia técnica y material que resulte necesaria para asegurar el ejercicio íntegro de las competencias municipales en materia de inspección y disciplina urbanística. Quizá cuando tengamos una imagen global de la situación del suelo rústico de Andalucía actualizada cada cierto tiempo, nos daremos cuenta en tiempo real si el modelo elegido para regular la disciplina en la nueva Ley funciona o si tenemos que, más pronto que tarde, probar y apostar por otros modelos ya implantados en otras comunidades autónomas.
A la vista de cuanto antecede, se incoa la presente queja de oficio, encaminada a plantear a la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda, a las 8 Diputaciones Provinciales Andaluzas, y a la Federación Andaluza de Municipios y Provincias, su parecer, respecto de las siguientes cuestiones:
- Conveniencia de la realización de un único inventario del suelo rústico de Andalucía o, en su defecto, uno por cada una de las ocho provincias andaluzas, impulsado bien por la propia Consejería competente en la materia o por las Diputaciones provinciales, directamente o en colaboración con la CCAA, que se actualizara periódicamente, utilizando medios técnicos ya existentes como el Ortofoto del PNOA o por elaboración propia, que contendría la relación de las edificaciones, asentamientos, parcelaciones y demás actuaciones que deberían ser objeto de la potestad de disciplina o, en su caso, de legalización o reconocimiento, de conformidad con la normativa territorial y urbanística de aplicación con un seguimiento periódico de las alteraciones producidas en todo el suelo rústico de Andalucía.
- Los datos obtenidos de dichos inventarios servirían de apoyo para la suscripción de futuros convenios de colaboración entre las administraciones implicadas y para la elaboración de los Planes Municipales y Autonómicos de Inspección Urbanística y de apoyo a los Inspectores municipales y a los,Cuerpos de Inspectores y Subinspectores autonómicos para el desarrollo de su labor profesional.
1 Artículo 25. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, modificada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. 1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo. 2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.
