Actuación de oficio del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en el expediente 20/5395 dirigida a Patronato de la Alhambra y el Generalife
RESUMEN DEL RESULTADO (CIERRE DE QUEJA DE OFICIO)
Nos informan sobre medidas ante la suspensión de entradas para visitar el recinto de La Alhambra y El Generalife ante la irrupción de la COVID.
24-08-2020 APERTURA DE LA QUEJA DE OFICIO
Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha venido desarrollando una amplia y dilatada labor de atención al eficaz sistema normativo de promoción y protección del patrimonio histórico artístico. Así, en los sucesivos Informes Anuales al Parlamento, al igual que con motivo de la elaboración de los Informes Especiales, la Institución ha querido contribuir al mejor desempeño de las actuaciones de los poderes públicos para la protección y puesta en valor de nuestra riqueza monumental. Todo ello en consonancia con las funciones de protección y tutela de los derechos establecidos en los artículos 44 de la Constitución y 33 y 37.1º.18 del Estatuto de Autonomía en el ámbito de la Cultura.
En el amplio escenario de intervenciones de este tipo que se producen a lo largo del territorio andaluz, ocupa un lugar preeminente las acciones que posibilitan el efectivo disfrute de nuestro patrimonio cultural gracias a promover su conocimiento y protección.
Además, es conocida la permanente actuación de esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz en relación con las actuaciones de protección y tutela del conjunto patrimonial de valor histórico y cultural de este territorio. Estas quejas han abordado situaciones de deterioro de los inmuebles, régimen de protección, proyectos o intervenciones de conservación, medidas de ayudas o subvenciones, etc. lo que ha supuesto completar todo un elenco de cuestiones relacionadas con las competencias de la administración cultural.
En esta ocasión debemos centrar nuestra atención en la particular situación que se produce a partir de la declaración del estado de alarma con motivo de las medidas derivadas del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE 67, de 14 de Marzo de 2020) y acordadas en el ámbito de la Junta de Andalucía por Orden de 15 de marzo de 2020, por la que se determinan los servicios esenciales de la Administración de la Junta de Andalucía con motivo de las medidas excepcionales adoptadas para contener el COVID-19 (BOJA nº extraordinario 7, de 15 de Marzo de 2020).
Las circunstancias actuales vienen a presentar un supuesto ciertamente extraordinario y sobrevenido que afecta a toda noción programadora o de establecimiento de previsiones y calendarios. El estado de pandemia ha alterado gravemente, y con un impacto mundial, toda suerte de actividades entre las que el turismo no ha quedado a salvo. Antes al contrario; ha sido éste uno de los sectores más castigados por los efectos de la pandemia y, sin duda, se enfrentará a necesidades de amortiguación de los perjuicios causados y a luchar por una adaptación compleja e incierta ante los retos que la actividad turística va a necesitar en un futuro.
Andalucía es un territorio que se ha ganado un puesto preeminente, gracias a la solvencia del sector turístico, como destino de atracción mundial y deberá asumir con especial prioridad toda una serie de estrategias que permitan la persistencia de esta actividad esencial para nuestra economía. Precisamente, una parte muy importante de la construcción de los contenidos de ese atractivo turístico ha sido el patrimonio cultural andaluz. Desde hace años se ha trabajado en una inteligente estrategia de abrir espacios para conseguir la más amplia definición de la riqueza de Andalucía como destino abierto y acogedor al mundo para su conocimiento, disfrute y admiración.
El trabajo de conservación, cuidado y mantenimiento de tan basto patrimonio histórico y artístico no sólo ha resultado un ejercicio de responsabilidad y rigor ante la protección de estos valores, sino la oportunidad de reforzar un argumento sólido y difícilmente igualable para despertar el interés del mundo para conocer esta tierra. Turismo y Cultura son dos nociones que se han entrelazado estratégicamente para lograr para Andalucía uno de los destinos más sólidos imaginables en el contexto mundial y, desde luego, en un enfoque más próximo de turismo interior.
Pues bien, valgan estas nociones para aproximarnos a la importancia de una eficaz gestión de ese patrimonio cultural e histórico, entre cuyos ejemplos destaca con una universal notoriedad La Alhambra de Granada.
Recientemente, en los medios de comunicación, así como por quejas directamente recibidas en esta Institución, se vienen produciendo supuestos de visitas canceladas con motivo de la aplicación de las medidas sobre la pandemia de COVID-19 que generan la petición de gestionar las devoluciones de los ingresos realizados para adquirir las entradas o bien para disponer fechas alternativas de visita. Además estas entradas acostumbran a expedirse con una importante antelación dada la fortaleza atractiva de este elemento del Patrimonio de la Humanidad y la demanda alta para acceder al conjunto monumental.
Entre las gestiones para solicitar las devoluciones hemos advertido que el Patronato responsable aplica un criterio cual es demorar ese reintegro por considerar que la fecha prevista de la visita no ofrece la certeza de que quedaría afectada por el cierre del recinto fijado por las autoridades. Los servicios del Patronato publican y difunden en su página de internet la normativa que regula la devolución de entradas. En concreto se señala en este concreto apartado:
“DEVOLUCIÓN Y ANULACIÓN DE LAS ENTRADAS
Las entradas adquiridas no admiten devolución, salvo en los siguientes supuestos:
-
Cuando no haya sido posible realizar la visita por causa imputable al PAG.
-
Cuando concurran algunos de los supuestos establecidos en el artículo 35 del Decreto 40/2017 de 7 de marzo, por el que se regula la organización y el funcionamiento de la Tesorería General de la Junta de Andalucía y la gestión recaudatoria.
La devolución se realizará conforme al procedimiento establecido en el capítulo III del Decreto 40/2017 de 7 de marzo, por el que se regula la organización y el funcionamiento de la Tesorería General de la Junta de Andalucía y la gestión recaudatoria.
En ningún caso procederá la devolución del importe de la comisión por gestión que se haya establecido en el sistema de gestión y venta de entradas”.
Por su parte, dicho Decreto dispone los supuestos en los que se genera el derecho al reintegro de las cantidades abonadas por las entradas fallidas a través de un procedimiento que se inicia a petición del interesado o incluso de oficio por la iniciativa de los propios gestores. Su artículo 35.2 señala que «2. El procedimiento para el reconocimiento del derecho a la devolución de ingresos indebidos podrá iniciarse de oficio o a instancia de la persona interesada, sea ésta persona física o jurídica».
Más allá de la respuesta que individualmente se deba acreditar desde el Patronato en cada caso, la situación generada aconseja un abordaje programado y singularmente atento a las expectativas de los visitantes frustrados y que merecen ser fidelizados para lograr que esa iniciativa permanezca para un futuro.
En estos momentos, de plena afección de la pandemia —y con sus efectos aún por evaluar tras una población confinada y sometida a las medidas de prohibición de desplazamientos de los sistemas de transporte de viajeros— se puede avistar la prolongación de los efectos que afectan principalmente a la actividad turística y, desde luego, a la práctica imposibilidad de considerar la fijación de nuevas fechas o plazos para concertar una visita a La Alhambra.
De ahí que ante la situación generada y la masiva cancelación de estas visitas y la imposibilidad de aprovechamiento de las entradas adquiridas, surge la oportunidad de plantear mecanismos ágiles de resarcimiento de estos pagos facilitando sus reintegros de oficio, conforme se prevé en el artículo 36 del Decreto 40/2017 de 7 de marzo.
En todo caso, comprendiendo las especiales circunstancias que en estas fechas pesan en la gestión diaria de ese organismo, creemos necesario plantear esta delicada situación. Por ello, y a la vista de los anteriores antecedentes, hemos considerado oportuno proponer incoar queja de oficio al amparo del artículo 10 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, ante el Patronato de La Alhambra y el Generalife, de Granada, a fin de conocer: número de cancelaciones de visitas producidas por el cumplimiento de las medidas acordadas con motivo de la pandemia de COVID-19; solicitudes de reintegro recibidas con motivo de dichas cancelaciones; criterios aplicados para el tratamiento de dichas peticiones de reintegros; iniciativas de oficio de reintegro que se hayan adoptado en estos supuestos; medidas adoptadas con carácter general u organizativo para abordar la situación creada de cancelaciones de las visitas, reasignación de fechas y reintegros de sus importes; así como cualquier otra circunstancia que consideren oportuno transmitir para esclarecer el asunto que nos ocupa.
08-03-2021 CIERRE DE LA QUEJA DE OFICIO
Con motivo de dichos trámites, con fecha 19 de enero de 2021, el Defensor del Pueblo Andaluz acordó dirigir Resolución al Patronato de La Alhambra y El Generalife (PAG).
El PAG respondió con fecha 17 de febrero indicando resumidamente que:
“(...) Habiendo recibido su carta con fecha de registro de salida 19 de enero de 2021 y número de expediente: 020/5395. cúmpleme informarle de que una vez recibido el pronunciamiento del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía acerca de las devoluciones de entradas para el conjunto monumental de la Alhambra y Generalife. en fecha 15 de enero de 2021 se le ha enviado una ampliación a la respuesta que ya se le hizo llegar en relación a su escrito de 14 de octubre de 2020 con mismo número de expediente arriba mencionado.
En cuanto a las recomendaciones que nos ha hecho llegar, una vez analizadas y estudiadas, hemos de decirle que las tendremos en cuenta y que haremos todas las mejoras que en el ámbito que nos ocupa nos sea posible hacer a fin de mejorar la información relativa a la política de compra que llega al visitante”.
Efectivamente, se nos dio también traslado del informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía en Granada en el que se posicionaba del siguiente tenor:
“Las conclusiones finales que traslada el Informe de Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, por tanto, a tener en cuenta, en cuanto a Ia duda suscitada en la procedencia o no de considerar como causa de devolución las restricciones a la movilidad dictadas como consecuencia de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, se concretan en:
1º. No sería de aplicación la normativa de consumidores y usuarios, en su redacción vigente del TRLGDCU, dado que el PAG, de acuerdo con su particular naturaleza no encaja en el concepto de empresario, unido al particular ámbito del precio público.
2º. El precio de las entradas se constituye como precio público, y por tanto, sujeto al Derecho administrativo, incluida su devolución.
3º. Con la apertura del Monumento se lleva a efecto la normal prestación del servicio por parte del PAG, dado que, cumplimenta los fines que le son propios, posibilita el acceso al mismo.
4º. Atendiendo a la realidad social actual ante la "nueva normalidad", se considera ajustada a Derecho la aplicación de la Resolución de 16 de enero de 2020 del Patronato de la Alhambra y Generalife, por Ia que se acuerda publicar la Normativa de Visita, Comercialización y Otros Usos Públicos del Conjunto Monumental de la Alhambra y el Generalife y en sus bienes adscritos.
Ello implica, por tanto, que son causas de devolución las citadas en la misma, sin que concurra nueva causa de devolución por la situación anómala creada por la crisis sanitaria.
5º. Estas consideraciones son de aplicación en tanto el Conjunto Monumental se encuentre abierto y en normal funcionamiento”.
3.- A la vista de las anteriores respuestas, debemos realizar un complejo ejercicio de valoración conjunta respecto de las posiciones del Patronato, a tenor de la colaboración material que esta Institución plantea a través de la resolución dirigida que ha suscitado el análisis del caso. Podríamos resumir dos aspectos diferenciados en la resolución.
a) De un lado, la Sugerencia 1 iba dedicada a potenciar la claridad y transparencia en el portal oficial del PAG sobre las condiciones de uso y acceso al recinto. Entendíamos que la ordenación de las pantallas y sus contenidos debían ser más inmediatos e informativos sobre el régimen de compra y de las devoluciones especificando las singulares circunstancias de la pandemia y la más que probable situación de riesgo a la hora de disponer los traslados a la ciudad en el actual contexto de medidas gubernativas dictadas en el ámbito de la movilidad entre territorios.
Por ello indicamos que los servicios de internet del PAG de venta de entradas explican las condiciones del servicio con detalle, si bien, en el actual contexto, aconsejarían algunas mejoras para ser estudiadas. Y así, proponemos que la situación de apertura o cierre del recinto debería ocupar un espacio inicial y preeminente que desde el primer acceso difundiera este elemental dato. Consultado el portal del Patronato de La Alhambra y el Generalife (https://www.alhambra-patronato.es) aparece sobre-impresionado el título de CERRADO TEMPORALMENTE, y resultaría más oportuno que en las páginas específicas de las operaciones de compra (a las que se puede acceder directamente) se destaque de manera insistente la misma circunstancia de suspensión de las visitas y, del mismo modo, en los procesos de compra de entradas en todo lo que afecta a la selección de fechas y calendarios.
Al hilo de lo anterior, mención particular merece el dato de que en la relación de notas de prensa que se ofrece en la página oficial no aparezca noticia alguna, por ejemplo, del cierre del recinto decretado a partir del 10 de noviembre de 2020.
Del mismo modo, por el impacto que la actual situación genera, la información sobre la devolución de entradas merecería un esfuerzo didáctico y explicativo por más que la remisión a la normativa reguladora de los precios públicos sea un irreprochable argumento de seguridad jurídica. Hacer alusión a los supuestos previstos por el “artículo 35 del Decreto 40/2017 de 7 de marzo, por el que se regula la organización y funcionamiento de la Tesorería General de la Junta de Andalucía y la gestión recaudatorio” no logra necesariamente un resultado didáctico ante los lectores para comprender en unos términos básicos los casos en los que se procede la devolución del precio abonado.
Y además, respecto a los casos de devolución de entradas, la información del portal oficial se incluye en el apartado de “política de compras” con el texto que ya hemos comentado expresado en un contexto general. Sería oportuno actualizar en ese mismo apartado las particularidades que el Patronato adopte en relación con las devoluciones acordadas en la actual situación de pandemia, tal y como aparece en el Comunicado (https://www.alhambra-patronato.es/comunicacion-y-prensa/notas-de-prensa), si bien se incluye subsumido en el apartado “Disfrutar la Alhambra” en una ubicación y visualización en pantalla mejorable.
Desde este manifiesto objetivo de mejora de los contenidos de la página de internet, el Patronato ha respondido que “las tendremos en cuenta y que haremos todas las mejoras que en el ámbito que nos ocupa nos sea posible hacer a fin de mejorar la información relativa a la política de compra que llega al visitante”.
Creemos entender el ánimo colaborador del Patronato de La Alhambra y El Generalife en este aspecto y esperamos que, en breve plazo, se adopten las líneas de mejora que hemos sugerido y que han sido aceptadas.
b) De otro lado, la Sugerencia 2 venía a plantear la cuestión central del conflicto, cual es el régimen de devolución de entradas no atendidas por casos de restricciones de movilidad decretadas por las autoridades y que cercenan el desplazamiento de las personas adquirentes de los pases.
Recordamos que el PAG sí viene atendiendo las devoluciones de entradas que estaban concertadas para aquellas fechas o periodos en los que el recinto monumental ha permanecido cerrado obedeciendo las restricciones decretadas; cuestión que ha exigido un importante esfuerzo de gestión para atender los reintegros de “170.644 entradas devueltas por un importe total devuelto de 2.115.484,30 euros”, según informaba el PAG.
Pero es evidente que la situación de las restantes entradas no devueltas ha provocado numerosas reclamaciones y quejas de las que esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz ha sido también destinatario —se continúan recibiendo quejas por el mismo motivo— y consta que el PAG ha tomando la iniciativa de estudiar la problemática generada ante la lógica avalancha de peticiones de devolución dirigiéndose al Gabinete Jurídico y solicitar un informe del caso.
En este debate, la propia Institución de Defensor del Pueblo Andaluz ha querido ofrecer argumentos recogidos en el curso de la resolución dictada para favorecer la búsqueda de soluciones más equitativas ante una situación que no alcanza a ofrecer una respuesta ecuánime. Y hemos procurado indagar en casos análogos, propios del ámbito de la normativa de consumo, aludiendo a las soluciones encontradas en situaciones análogas, como las que se regulan en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19 en su art. 36 cuando establece, como criterio general en defensa y protección de los consumidores que:
«Artículo 36. Derecho de resolución de determinados contratos sin penalización por parte de los consumidores y usuarios.
1. Si como consecuencia de las medidas adoptadas por las autoridades competentes durante la vigencia del estado de alarma o durante las fases de desescalada o nueva normalidad, los contratos suscritos por los consumidores y usuarios, ya sean de compraventa de bienes o de prestación de servicios, incluidos los de tracto sucesivo, resultasen de imposible cumplimiento, el consumidor y usuario tendrá derecho a resolver el contrato durante un plazo de 14 días desde la imposible ejecución del mismo siempre que se mantenga la vigencia de las medidas adoptadas que hayan motivado la imposibilidad de su cumplimiento».
Ciertamente, nos encontramos en el ámbito de los precios públicos, cuyo régimen regulatorio está recogido en la Ley 4/88 andaluza y Ley 8/89 de ámbito estatal, disponiendo que las causas de devolución devienen de la no realización de la actividad o no prestación del servicio comprometidos. Y resulta evidente que la actuación del Patronato gestor atiende las previsiones del servicio disponiendo todas las medidas necesarias para realizar la visita al recinto. Situando en este estricto ámbito de análisis del conflicto, debemos asumir la cobertura normativa del proceder del Patronato, en los términos que recoge el informe evacuado por el Gabinete Jurídico consultado.
Pero la solución dada, con resultar acorde a la normativa, no pone su foco en la naturaleza de un conflicto que no gira en torno al incumplimiento del PAG a la hora de disponer la prestación del servicio o la realización del actividad que, obviamente, cumple. Sino que el caso se sitúa en el ámbito de la imposibilidad de la parte adquirente de la entrada para poder acudir a su cita concertada por razones perfectamente ajenas a su voluntad y más allá de su compromiso y diligencia en cumplir con su cometido como visitante.
Es el postulado que recoge el citado Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo construido «...desde la imposible ejecución del mismo siempre que se mantenga la vigencia de las medidas adoptadas que hayan motivado la imposibilidad de su cumplimiento». Por ello, las normas restrictivas de movilidad decretadas por las autoridades para luchar contra la pandemia se erigen en causa para definir el «imposible cumplimiento» del titular de las entradas adquiridas para atender la visita concertada.
Es decir, se trataría de aproximar la interpretación del caso al régimen general civil de las obligaciones y la excepción que se construye en torno al aforismo “ad impossibilia nemo tenetur” que exonera la posición constreñida por la parte adquirente sometida a un mandato de inexcusable cumplimiento que limita la movilidad ciudadana y que impide de manera sobrevenida su comparecencia previamente concertada para realizar la visita al recinto monumental.
Este principio, establecido en el artículo 1272 del Código Civil se aplica en base a criterios jurisprudenciales: i.- la aplicación debe ser objeto de una interpretación restrictiva; ii.- puede consistir en una imposibilidad física o material o jurídica; iii.- a la imposibilidad se equipara la dificultad extraordinaria; iv.- la imposibilidad ha de ser definitiva; v.- no hay imposibilidad cuando es posible cumplir mediante la modificación racional del contenido de la prestación; vi.- no debe haber mora ni culpa del deudor, y no la hay cuando el hecho resulta imprevisible e irresistible (STS, 30-IV-2002, rec. n.º 3431/1996).
Sin otra alternativa, la actual situación dibuja una decisión del PAG que resulta ciertamente mejorable: la negativa a devolver los abonos realizados de entradas que no se han podido disfrutar por el acatamiento de medidas gubernativas. Además nos situamos ante la percepción de unas cantidades, que engrosan una cuantía destacable, y que se han cuantificado como tarifas o precios públicos para satisfacer la evaluación de un servicio que, obviamente, no ha sido prestado.
Del mismo modo que reconocemos la actitud acometida de devolver las entradas en los periodos de clausura del recinto —entendiendo esta medida como un supuesto sobrevenido que impide la prestación del servicio sin constituir una omisión atribuible al Patronato— podríamos aguardar una respuesta igualmente colaboradora ante una circunstancia perfectamente parangonable a la anterior que impide, en este caso al comprador, acceder al propio recinto.
Cuando se han intercambiado criterios e informaciones con el Patronato a lo largo del trámite de la presente queja, se ha argüido por el PAG la dificultad para aseverar cada una de las medidas de restricción que se podían aludir por los reclamantes para pedir su devolución. Es cierto que la multiplicidad de estas medidas limitativas de los desplazamientos adoptadas por todo un corolario de autoridades —tan variadas como son las procedencias de los visitantes de este conjunto monumental de rango mundial— hace inviable su verificación puntual por parte del Patronato. Pero también resulta notorio el impacto que la pandemia ha generado en todo el sistema de desplazamientos y movilidad, lo que construye una situación incontestable y merecedora de respuestas adecuadas y equitativas.
Esta situación ha sido notoria e indubitada y persiste en la actualidad. Es una seña que define la realidad del mundo y ha marcado el relato de la historia en el último año. Es difícil rechazar este argumento a la hora de comprender el motivo por el que decenas de miles de personas de todo el mundo han visto impedido su deseo —anhelo, podríamos decir— para conocer ese elemento del Patrimonio de la Humanidad.
Resulta mejorable cualquier otra opción que no consista en la retención de las cantidades percibidas por una visita no realizada por tan solventes impedimentos. De ahí que sometamos a la consideración de ese Patronato la búsqueda de una respuesta más equitativa ante las peticiones de devolución que podrían encauzarse por un procedimiento estudiado y apoyado en los requisitos que se consideraran válidos para acreditar el motivo de la incomparecencia del adquirente de la entrada. Añadimos que, incluso podría ofrecerse como alternativa una amplia opción de solicitar nuevas fechas para fijar la visita que permitiría, al menos, fidelizar al solicitante para un futuro momento en el que se alcance verdaderamente una nueva normalidad y que va a exigir acierto y atractivo para afianzar los destinos turísticos y culturales, cuyo ejemplar exponente ha sido Granada y, con ella, La Alhambra y El Generalife.
Por cuanto respecta al presente expediente de queja, a la hora de valorar en su conjunto las respuestas ofrecidas ante la Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz al amparo del artículo 29 de la Ley 9/1983, no podemos discernir la plena aceptación de la Resolución a cargo del Patronato, organismo afectado en relación con sus contenidos. Procedemos a recoger dicha valoración en el Informe Anual al Parlamento de Andalucía, y a la conclusión del expediente.
En todo caso, persistiremos en la labor de continuidad y seguimiento que el asunto merece y que ocupará la atención en futuras intervenciones de esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz.
