Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 20/0157 dirigida a Ayuntamiento de El Ejido (Almería)
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En esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte al no habérsele facilitado por el Ayuntamiento de El Ejido las adaptaciones y medios necesarios para la realización, en el mismo, de las prácticas de formación de Técnico Superior en Integración Social.
En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formular Resolución a esa Administración concretada en los siguientes
ANTECEDENTES
I.- El interesado se dirige a esta Institución y manifiesta lo siguiente:
“Hace pocos meses que finalicé la formación de Técnico Superior en Integración Social (…) en el Área de Servicios Sociales comunitarios del Excmo. Ayuntamiento de El Ejido. Soy una persona con discapacidad visual, con baja visión que necesita sus correspondientes adaptaciones para poder leer, escribir o acceder a las tecnologías de la comunicación y la información. Solicité poder traerme de casa las adaptaciones que me había prestado la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE), para poder desempeñar mi labor con las mismas capacidades que cualquier otra persona. Así que me dirigí a la persona responsable de este área, quien me respondió que en cuanto pudiese, me confirmaría cuando podía traerme las adaptaciones que tenía en mi casa al puesto de trabajo en prácticas, de hecho finalicé las prácticas sin tenerla, ni poder traer las adaptaciones para poder desempeñar mi labor con la misma capacidad o posibilidades que cualquier otra persona”.
II.- Tras la admisión a trámite de la queja, se solicitó el preceptivo informe al Ayuntamiento de El Ejido, sobre los hechos denunciados en la misma, respondiendo al respecto lo siguiente:
Efectivamente, el interesado realizó sus prácticas de Técnico Superior en Integración Social en el Área de Servicios Sociales del Ayuntamiento de El Ejido. La elección del lugar de realización de las prácticas depende de dos factores fundamentalmente: que el alumno lo solicite y de que e centro muestre su disposición a acoger dichas prácticas.
(…) En este sentido, fue el interesado el que se dirigió a esta área para realizar sus prácticas y se aceptó su solicitud, si bien se le aconsejó retrasar la incorporación ya que, en ese momento, estaba próxima la incorporación de 20 técnicos de la estrategia ERACIS y entre 10-12 técnicos de los programas de fomento de empleo de la Junta de Andalucía,
Estas incorporaciones, al margen de las necesidades de coordinación y de supervisión de las mismas, que se añaden a las de la propia estructura del Área, suponen la aportación por parte de la entidad que acoge las prácticas la cesión de medios técnicos, mobiliario, material fungible, etc... Por todo ello, y teniendo en cuenta las consideraciones arriba expuestas, la Unidad de Informática estaba sobrecargada y con escasas posibilidades de atender las adaptaciones necesarias en este caso concreto.
Sin embargo, las mencionadas prácticas, realizadas en los servicios sociales comunitarios, se enfocaron a que el interesado conociese el funcionamiento de una unidad de este tipo, realizase a visitas a centros con profesionales de la misma y participase de algunas intervenciones sociales, para lo cual los medios técnicos no son imprescindibles, siendo este enfoque de las prácticas considerablemente más valioso que la mera consulta de documentación o el trabajo administrativo”.
III.- Tras valorar la información recibida, y con el ánimo de poder adoptar una resolución definitiva en la queja con las debidas garantías, nos dirigimos nuevamente al Ayuntamiento solicitando información complementaria.
En contestación a nuestra solicitud de información, el Ayuntamiento de El Ejido nos respondía en los siguiente términos:
“1º) La incorporación de 20 técnicos al Programa ERACIS y 12 técnicos de los Programas de Empleo afectaba a la dotación de medios técnicos a todos los niveles por varias cuestiones:
- Ámbos programas no incluyen la dotación de medios técnicos, por lo que es el Ayuntamiento de El Ejido, con sus conocidas limitaciones presupuestarias, quien tiene que proporcionar los medios.
- Esta dotación de medios depende de la Unidad de Informática que, además, estaba dotando de equipos no sólo a los técnicos que se incorporaban al Área de Servicios Sociales (los arriba descritos), sino a todos los que se incorporaban al resto del Ayuntamiento de El Ejido.
- Cualquier medio técnico de soporte debe ser solicitado a esta Unidad.
- Respecto de este particular, no se le pudo proporcionar un equipo informático individual, teniendo en cuenta que las prácticas a realizar por el interesado no requerían tanto de y medios informáticos como de presencia y acompañamiento en intervenciones concretas a trabajadores sociales y monitores sociales que sí realizó.”
2º) Los medios requeridos eran un equipo informático y una retrolupa amplificadora de pantalla.”
En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos preciso plantear a ese Ayuntamiento las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- Del derecho al trabajo de las personas con discapacidad.
El principio de igualdad que proclama el art. 1.1 de la Constitución Española (en adelante, CE) como uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico, y que promueve de forma expresa los artículos 9.2, 14 y 49 del texto constitucional, impide, con respecto a las personas con discapacidad, cualquier tipo de discriminación por cualesquiera tipo de condición o circunstancia personal o social y compromete a los poderes públicos a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plena integración en la sociedad y a ampararlas en el ejercicio de sus derechos, entre los que se encuentra reconocido, en el art. 35, el derecho al trabajo de todos los españoles.
En el mismo sentido se pronuncia el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en sus artículos 10.3.15º y 16º, 14 y 37.1 5º y 6º, que establecen entre los principios rectores que deben orientar las políticas públicas, la prohibición expresa de discriminación por motivos de discapacidad y los principios de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal, garantizando en su art. 26.1. b) el acceso al empleo público en condiciones de igualdad. Por último, en el art. 169.2, en relación con las políticas de empleo, compromete a los poderes públicos a establecer políticas específicas para la inserción laboral de las personas con discapacidad, así como a velar por el cumplimiento de las reservas previstas en la legislación aplicable.
En desarrollo de los principios constitucionales citados, el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las Personas con Discapacidad y de su inclusión social, establece en su art. 4.1 que serán titulares de los derechos reconocidos en la misma: aquellas personas “que presentan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales, previsiblemente permanentes, que al interactuar con diversas barreras puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”.
Por otro lado, el art. 37.1 de dicho texto legal, al regular los tipos de empleo para personas con discapacidad, establece que las Administraciones públicas: “fomentarán sus oportunidades de empleo y promoción profesional en el mercado laboral, y promoverán los apoyos necesarios para la búsqueda, obtención, mantenimiento del empleo y retorno al mismo”.
En idéntico sentido se pronuncia la Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía, en los artículos que integran su Título V dedicado a la formación y el empleo de las personas con discapacidad.
Estas últimas regulaciones legislativas obedecen a la necesidad de adecuación de la normativa estatal y autonómica a las normas europeas de obligada aplicación, así como a los tratados internacionales que, de acuerdo con el art. 96 CE, forman parte de nuestro ordenamiento jurídico.
En concreto, la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, que prohíbe la discriminación en el empleo por diferentes motivos, entre los que se incluye la discapacidad, y obliga a promover medidas positivas de igualdad de oportunidades y de ajustes razonables que remuevan los obstáculos no sólo en el acceso al empleo, sino también en las condiciones de trabajo en todo tipo de empleo, entre los que se incluyen los integrados en el sector público.
Y, de modo más concreto, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ampliación de las Convenciones de la ONU y Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos (Instrumento de ratificación publicado en el BOE núm. 96, de 21 de abril de 2008). Dicho tratado, en materia de empleo, compromete a los Estados parte a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos reconocidos a las personas con discapacidad sin discriminación alguna en razón de esa condición, para lo cual, entre otras obligaciones, se comprometen a adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la Convención.
La referida Convención ha impulsado un decisivo cambio en las políticas sobre discapacidad, superando definitivamente el enfoque asistencialista por el de garantía de derecho de las personas con discapacidad, considerando a estas personas como sujetos titulares de derechos, estando obligados los poderes públicos a garantizar que el ejercicio de esos derechos sea pleno y efectivo. De acuerdo con ello, se reconoce a las personas con discapacidad los mismos derechos que tiene el resto de la población y reorienta las actuaciones públicas, a un modelo social basado en las capacidades y en la interacción con el entorno y la participación real y efectiva en todos los asuntos que les son propios.
En este sentido, en relación con el empleo, en su art. 5, la Convención contempla que no se considerarán discriminatorias las medidas específicas que sean necesarias para acelerar o lograr la igualdad de hecho de las personas con discapacidad. Y, en su art. 27, se asegura a las personas con discapacidad el derecho a trabajar en igualdad de condiciones que el resto, estableciéndose que los Estados partes deben salvaguardar y promover el ejercicio del derecho al trabajo para estas personas, incluso para las que pudieran adquirir una discapacidad durante el empleo, así como promover el mantenimiento del empleo y la reincorporación al trabajo de las personas con discapacidad, procurando que se realicen los ajustes razonables en el lugar de trabajo, en su caso.
Por consiguiente, ante cualquier restricción al acceso o al mantenimiento del empleo de un trabajador en el sector público, hemos de plantearnos si pudiera incurrir en algún tipo de discriminación prohibida por las normas que integran nuestro ordenamiento jurídico en esta materia. La determinación de los supuestos de discriminación en este ámbito se contemplan de forma expresa en la Directiva 2000/78/CE del Consejo (art. 2.2) y en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (art. 2), quedando definitivamente reflejada en el art. 2 del Real Decreto Legislativo 1/2013, en el que se define como:
“c) Discriminación directa: la situación en que se encuentra una persona con discapacidad cuando es tratada de manera menos favorable que otra en situación análoga por motivo de o por razón de su discapacidad.
d) Discriminación indirecta: cuando una disposición legal o reglamentaria, una cláusula convencional o contractual, un pacto individual, una decisión unilateral o un criterio o práctica, o bien un entorno, producto o servicio, aparentemente neutros, puedan ocasionar una desventaja particular a una persona respecto de otras por motivo de o por razón de discapacidad, siempre que objetivamente no respondan a una finalidad legítima y que los medios para la consecución de esta finalidad no sean adecuados y necesarios”.
En conclusión, y dado que la cuestión objeto de la presente queja afecta al marco normativo garantizador de los derechos reconocidos en nuestro ordenamiento jurídico a las personas con discapacidad, su resolución deberá también tener en cuenta el marco legal expuesto que delimita el régimen jurídico que ampara a dichas personas en el ejercicio de sus derechos.
Segunda.- Las medidas de acción positiva a adoptar para garantizar efectivamente el principio constitucional de igualdad de oportunidades en el acceso al empleo público.
El planteamiento expuesto no constituye ninguna novedad en la actuación de las Administraciones públicas a la hora de aplicar estos principios y normas legales en los casos de discapacidad que impiden el pleno ejercicio de sus derechos a determinadas personas afectadas por estas circunstancias.
En este sentido, el art 28.1 de la Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía, de plena aplicación a las Entidades Locales andaluzas -como se justifica en la Resolución correspondiente a la queja 19/6291, y a cuyo contenido puede acceder a través del siguiente enlace- establece expresamente que, “en el acceso, la promoción interna y la provisión de puestos de trabajo de las Administraciones Públicas de Andalucía se garantizará el principio de igualdad de oportunidades y de trato de las personas con discapacidad. A tales efectos, y de conformidad con el marco normativo estatal, se regularán las medidas de acción positiva que sean necesarias”.
La Ley referida promueve un cambio de orientación en la consideración de las personas con discapacidad que implica un cambio fundamental de las políticas públicas, que han de dirigir sus objetivos a lograr la accesibilidad universal, proporcionando los apoyos necesarios para alcanzarla con criterios de equidad y sostenibilidad a fin de avanzar hacia la vida independiente y hacia una sociedad plenamente inclusiva.
En este cambio de orientación que contempla la referida ley, partiendo de una perspectiva global de las personas con discapacidad, se prescriben nuevos criterios de actuación y medidas de acción positiva para lograr su plena inclusión social en los distintos ámbitos de vida política, económica, social, educativa, laboral, cultural y deportiva andaluza.
Uno de los principales objetivos de dicha ley se centra en dar prioridad a las políticas de empleo dirigidas a la igualdad de oportunidades para todas las personas según sus capacidades, no sólo en el ámbito del empleo público, sino en todos los perfiles de ocupación.
Paralelamente, también supone otorgar el protagonismo a las personas con discapacidad en el libre desarrollo de su personalidad y en la toma de decisiones sobre todos los aspectos de su vida, así como en la configuración de una sociedad inclusiva. En este sentido, es preciso establecer mecanismos para su incorporación efectiva en los procesos de toma de decisiones que afecten a sus derechos, entre los que se incluye el de su incorporación al mundo laboral.
Ello obliga a las Administraciones públicas andaluzas a aplicar las medidas de acción positiva necesarias para posibilitar la incorporación de las personas con discapacidad al mercado de trabajo en condiciones de igualdad de oportunidades, y permitir posteriormente el desarrollo de sus actividades profesionales en condiciones de igualdad respecto de las personas que no presentan una discapacidad jurídicamente relevante.
En consecuencia, con el fin de promover las condiciones que permitan garantizar de forma efectiva la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y faciliten su desarrollo personal e integración social, deberían adoptarse, por esa Administración, las medidas de adaptación que fueran necesarias para facilitar a estas personas, cualquiera que fuera la discapacidad funcional que tuvieran reconocida, su acceso al empleo en condiciones de igualdad con el resto de la población.
Tercera.- La aplicación de las normas garantizadoras del principio constitucional de igualdad y no discriminación al caso planteado en la presente queja.
La cuestión controvertida en el presente expediente de queja se centra en dilucidar si a la persona con discapacidad visual promotora de la misma, durante la realización de las prácticas de empresa en el Área de Servicios Sociales Comunitarios del Ayuntamiento de El Ejido, se le proporcionaron las adaptaciones necesarias para que ésta pudiera realizar su trabajo con normalidad, teniendo en cuenta la discapacidad que le afectaba.
En este sentido, tras la investigación promovida por esta Defensoría, y a la vista de la documentación incorporada en el expediente de queja, resulta constatado, y así lo reconoce el propio Ayuntamiento, que no se le facilitó la adaptación solicitada, justificándose por esta Entidad Local su inactividad en el hecho de que la incorporación del interesado a las prácticas coincidió con la incorporación de 20 técnicos de la estrategia ERACIS y entre 10-12 técnicos de los programas de fomento de empleo de la Junta de Andalucía. Añadiendo, que estas incorporaciones, al margen de las necesidades de coordinación y supervisión que se añaden a la estructura del área, suponían la cesión de medios técnicos, mobiliario y material fungible, y que motivaba que la unidad de informática estuviera sobrecargada y con escasas posibilidades de atender la adaptación que demandaba el interesado.
Pues bien, la posición mantenida por el Ayuntamiento de El Ejido no puede ser compartida ni admitida por esta Institución, toda vez que los motivos alegados no pueden justificar el incumplimiento por parte de esa Administración de la obligación que tiene de facilitar al interesado, que tiene reconocida la condición de persona con discapacidad, los medios de adaptación solicitados para que pudieran resultar efectivas las prácticas laborales a realizar en el mismo.
Y ello, por cuanto que, con independencia de la obligación del Ayuntamiento de prestar al interesado con carácter prioritario en atención a la discapacidad que padecía, el apoyo necesario para que pudiese realizar su trabajo con normalidad, tal y como impone nuestro ordenamiento jurídico en base a las normas citadas en las anteriores Consideraciones, menos aún podemos comprender que si se prestó el apoyo necesario a 32 personas que se incorporaron en virtud de los programas de empleo mencionados, no se pudiera atender la adaptación solicitada por el interesado, que como se puede apreciar no exigía un trabajo desorbitado.
En consecuencia, y si bien el perjuicio ocasionado a la persona promotora de la presente queja ya se ha producido, puesto que sus practicas concluyeron, habiendo tenido que realizar éstas en unas condiciones que no procedían, siendo el deber de esta Institución velar porque no vuelva a ocurrir en el futuro situaciones como las descritas que afectan a los derechos garantizados a las personas con discapacidad por nuestro ordenamiento jurídico, procede formular a ese Ayuntamiento, de conformidad con lo establecido en el art. 29.1 de la Ley 9/1983 de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de deberes legales. - de los preceptos contenidos en el cuerpo de la presente Resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento.
RECOMENDACIÓN: Para que, en virtud de las normas y consideraciones que se contienen en la presente Resolución, se facilite a las personas que presten sus servicios para ese Ayuntamiento, con independencia del vínculo laboral que tuvieran con el mismo, y que padezcan cualquier tipo de discapacidad, las adaptaciones y medios necesarios para que puedan realizar su trabajo con plena normalidad. Siendo esta obligación absolutamente preferente para ese entidad de conformidad con el deber que nuestro ordenamiento jurídico le impone para garantizar los derechos reconocidos a las personas con discapacidad para su plena inclusión en la sociedad.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
