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El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Delegación Territorial de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad en Sevilla por la que recomienda que sin más dilación se impulse la resolución del programa individual de atención de la persona dependiente reconociéndole el derecho de acceso a la prestación económica para cuidados en el ámbito familiar, permitiendo con ello el reconocimiento de un derecho universal y subjetivo traducido en el disfrute de un servicio y/o prestación que ayude y mejore la calidad de vida de la persona dependiente.

ANTECEDENTES

1. Con fecha de 3 de julio de 2023, la reclamante exponía ante esta Institución que por resolución de fecha 6 de octubre de 2022 le fue reconocido el Grado II, de dependencia severa, a Dña. (...). Desde entonces aguarda poder disfrutar del recurso propuesto como modalidad de intervención más adecuada.

2. Analizada y admitida a trámite la queja, esta Institución solicitó a esa Delegación Territorial en Sevilla, con fecha de 14 de agosto de 2023, la emisión del correspondiente informe para el esclarecimiento del asunto en cuestión.

3. En respuesta a nuestra solicitud, el 7 de septiembre de 2023 se recibe el informe solicitado, en el que se confirma la información expuesta por el promotor de la queja. Asimismo, nos indica que dicha propuesta se resolverá siguiendo el orden de incoación de expedientes de homogénea naturaleza atendiendo al principio del artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

4. Del análisis de los hechos que aparecen en este expediente podemos destacar que desde que se inició el procedimiento hasta el día de hoy, sin que se haya dictado la Resolución reconociendo el derecho de acceso a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, se ha excedido el tiempo legalmente establecido para ello.

CONSIDERACIONES

Conforme al artículo 28.1 de la Ley 39/2006, el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema —que se iniciará a instancia de la persona interesada—, se ajustará en su tramitación a las previsiones establecidas en la Ley del procedimiento administrativo común (Ley 39/2015), con las especificidades que resulten de la propia Ley 39/2006, entre las que se encuentra la contenida en el apartado segundo de la Disposición Final Primera, que preceptúa que “el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones”.

De la relación cronológica que consta en el expediente de la dependiente, resulta que se ha superado en exceso el plazo máximo legal para el reconocimiento de la situación de dependencia de la dependiente y el posterior reconocimiento de la prestación o recurso correspondiente a la dependencia de la misma.

Sin embargo, la respuesta ofrecida por la Delegación Territorial competente se limita a reconocer la pendencia del procedimiento administrativo, estando pendiente de bastanteo y tramitación, que será resuelto favorablemente al interesado a la mayor brevedad posible en función de la demandan existentes, el orden cronológico de incoación y entrada del expediente.

En este sentido, hemos de destacar que la citada observancia del orden general en la tramitación de expedientes prevista en el artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Común de las Administraciones Públicas, no obsta al también deber legal de su tramitación en plazo, preceptuado por el artículo 29 de la misma Ley 39/2015, que es de obligado cumplimiento para posibilitar la efectividad y eficacia del derecho subjetivo y exige la adopción de las medidas y la remoción de los obstáculos que la impidan.

No en vano se pronuncia, asimismo a este respecto, la Ley reguladora del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 20, cuando afirma que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas encargados de la resolución o el despacho de los asuntos, son responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

La demora administrativa vulnera la normativa estatal y autonómica de aplicación, tanto por lo que se refiere a los principios rectores del funcionamiento de la Administración en general, como a los que inspiran la normativa reguladora de las personas en situación de dependencia en particular.

En tanto que es un procedimiento administrativo se le aplican las reglas del derecho a una buena Administración contemplado en el artículo 103.1 de la Constitución española, que regula que la Administración Pública, debe actuar, entre otros, conforme al principio de eficacia; el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que pretende garantizar a la ciudadanía que sus asuntos se resuelva en un plazo razonable y el artículo 5.1.d) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, que incluye dentro del principio de buena administración el derecho de la ciudadanía a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

En concreto, y en lo que afecta al procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia, quedan infringidos los artículos 15.2 y 18.3 del Decreto 168/2007, de 12 de junio, que fijan en tres meses, respectivamente, el plazo máximo para resolver las solicitudes de reconocimiento de la condición de dependiente (computados a partir de la fecha de entrada de la solicitud en el registro de los Servicios Sociales Comunitarios del Ayuntamiento en el que resida el solicitante o presentación a través de la Ventanilla Electrónica de Dependencia, tras la aprobación del Decreto-ley 9/2021, de 18 de mayo, por el que se adoptan, con carácter urgente, medidas para agilizar la tramitación del procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia); y, asimismo, para la aprobación y notificación a la persona interesada o a sus representantes legales del programa individual de atención (computado en este caso el plazo desde la fecha de recepción de la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia por los Servicios Sociales Comunitarios correspondientes —con salvedades, que no concurren en el caso presente—).

Por último, en lo que respecta a las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar, hemos de traer a colación la Disposición final primera de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, recoge que el derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, salvo cuando se trate de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, que quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar, según proceda, desde las fechas indicadas anteriormente, plazo que se interrumpirá en el momento en que se empiece a percibir dicha prestación.

En la experiencia de esta Defensoría obtenida por el gran volumen de expediente tramitados por este mismo asunto, observamos que la administración no solo agota ese plazo máximo, sino que lo excede, suponiendo un claro perjuicio para las personas dependientes que optan por dicha prestación económica.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladarle

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos recogidos en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar inmediato y debido cumplimiento.

RECOMENDACIÓN para que sin más dilación se impulse la resolución del programa individual de atención de la persona dependiente reconociéndole el derecho de acceso a la prestación económica para cuidados en el ámbito familiar, permitiendo con ello el reconocimiento de un derecho universal y subjetivo traducido en el disfrute de un servicio y/o prestación que ayude y mejore la calidad de vida de la persona dependiente.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

Ver asunto solucionado o en vías de solución

El Defensor del Pueblo formula Resolución ante el Hospital Comarcal Infanta Elena, por la que recomienda que para la superación de las situaciones de larga espera se adopten por el hospital las medidas organizativas y asistenciales precisas, de tal manera que se respete el plazo máximo previsto normativamente en el Decreto 96/2004, de 9 de marzo, por el que se establece la garantía de plazo de respuesta en procesos asistenciales, primeras consultas de asistencia especializada y procedimientos diagnósticos en el Sistema Sanitario Público de Andalucía, y en concreto se adopten medidas para agilizar las citas con el Servicio de Cardiología.

Asimismo, recomienda que en los casos en los que, por haberse superado el plazo máximo establecido, la persona afectada formalice petición o reclamación, se le ofrezca información sobre su posición en la lista de espera, orientación sobre los tiempos de progresión de la misma y sobre las alternativas existentes dentro del marco normativo.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 17 de marzo de 2023 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por Dña. (…).

La compareciente exponía que se hallaba pendiente de ser citada en consulta de Atención Especializada de Cardiología desde el 17 de enero de 2022. Manifestaba que, no habiendo recibido cita, presentó reclamación el día 7 de febrero de 2023 sin haber obtenido respuesta. Afirmaba estar muy preocupada pues varios familiares habían fallecido por patología cardíaca.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración la remisión del preceptivo informe junto a la documentación oportuna, que nos permita conocer los motivos de la demora referida.

El 29 de mayo de 2023 recibimos el informe solicitado al Hospital Infanta Elena, en el que se indica que se respondió a la reclamación de la interesada el pasado 22 de marzo. Añade el informe que debido a la situación de sobrecarga en ese momento en el servicio de Cardiología no se le pudo asignar cita, no obstante, gracias a las medidas interpuestas para dar respuesta a la lista de espera, se le había asignado cita para el día 12 de mayo con Medicina Interna que, tras evaluarla, si fuera necesario consultaría a Cardiología, agilizando así la espera. De ello se había informado a la interesada de forma pertinente.

III. En consecuencia, nos dirigimos a la interesada a fin de que nos concretase el resultado de dicha consulta y si se estimó por la especialista la remisión a cardiología. En el mes de agosto la interesada nos informó que el 12 de mayo la especialista en medicina interna indicó dos pruebas diagnósticas, una de las cuales ya se le había realizado, quedando pendiente una ecografía del corazón. Tras esperar un tiempo prudencial, el día 26 de octubre nos confirmaron que seguía a la espera de la citación para ecocardiografía y con especialista en cardiología.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

La interesada reclama la citación con especialista en cardiología a la que fue derivada desde atención primaria el 17 de enero de 2022.

La referida cita con la especialidad de Cardiología figura incluida entre las del listado del anexo II del Decreto 96/2004, de 9 de marzo, por el que se establece la garantía de plazo de respuesta en procesos asistenciales, primeras consultas de asistencia especializada y procedimientos diagnósticos en el Sistema Sanitario Público de Andalucía, con un plazo máximo previsto para su realización de 60 días.

Se evidencia de esta manera el incumplimiento del compromiso adquirido en el citado Decreto. El informe administrativo justifica la demora en la situación de sobrecarga del servicio de Cardiología y arbitra una solución alternativa, consistente en asignar la cita con una especialidad distinta, la de Medicina Interna, con la finalidad de que fuera evaluada por esta vía y canalizada a través de la misma la consulta con Cardiología.

No obstante, ninguna mención se contiene acerca de la posibilidad prevista en el citado Decreto de acudir a un especialista en un centro sanitario privado, vencido el plazo máximo previsto sin que haya sido posible la cita dentro del mismo.

Según la información publicada por el Servicio Andaluz de Salud respecto a tiempos de respuesta asistencial, el Hospital Infanta Elena tenía a fecha de junio de 2022, últimos datos publicados, una demora media en el referido Servicio de 212 días en primeras consultas.

En todo caso, indicadas las pruebas diagnósticas que se estimaron pertinentes por Medicina Interna, una de ellas aún estaba pendiente de realizar cinco meses después de dicha cita. Hemos de concluir, por tanto, que la pretensión de agilizar la atención de la interesada no se ha satisfecho.

Es recurrente esta situación a la que aludimos y así se nos viene revelando por innumerables quejas que la ciudadanía nos hace llegar, una veces por incumplimiento del plazo de respuesta en procesos asistenciales, primeras consultas de asistencia especializadas y procedimientos diagnósticos, y otros por incumplimiento del plazo de respuesta quirúrgica.

Por este motivo, y ante la constatación de los retrasos, hemos de reflexionar sobre la necesaria adecuación de las medidas organizativas y asistenciales oportunas para respetar el plazo máximo previsto normativamente, y en la importancia de la debida información a los usuarios, para que cuando concurran los requisitos que establece la norma, se le comunique la posibilidad de acudir a un centro privado para su realización, ya que es complicado el ejercicio de derechos por la ciudadanía cuyo alcance y contenido pueden desconocer.

Es por eso que, en nuestra opinión, la medida reflejada de comunicación al paciente del transcurso del plazo de garantía con el señalamiento de la opción de ser atendido en un centro sanitario privado, debería materializarse en estos casos a la mayor brevedad, y cumplir con el citado objetivo prioritario de la transparencia en la información a la ciudadanía.

Por otra parte, la ecocardiografía que se encuentra esperando la interesada está sujeta al plazo de garantía de treinta días previsto por el Decreto 96/2004 de 9 de marzo, de garantía de plazo de respuesta en procesos asistenciales, primeras consultas de asistencia especializada y procedimientos diagnósticos en el Sistema Sanitario Público de Andalucía.

Por todo lo señalado, y ateniéndonos a la posibilidad que a esta Institución confiere el art. 29.1 de su Ley reguladora (Ley 9/83, de 1 de diciembre), hemos decidido formular a esa Dirección Gerencia la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales, por entender vulnerados los siguientes preceptos:

Del artículo 4 y los anexos II y III del Decreto 96/2004, de 9 de marzo, por el que se establece la garantía de plazo de respuesta en procesos asistenciales, primeras consultas de asistencia especializada y procedimientos diagnósticos en el Sistema Sanitario Público de Andalucía.

Con idéntico fundamento normativo también elevamos a esa instancia administrativa las siguientes RECOMENDACIONES:

RECOMENDACIÓN 1. Que para la superación de las situaciones de larga espera se adopten por ese hospital las medidas organizativas y asistenciales precisas, de tal manera que se respete el plazo máximo previsto normativamente en el Decreto 96/2004, de 9 de marzo, por el que se establece la garantía de plazo de respuesta en procesos asistenciales, primeras consultas de asistencia especializada y procedimientos diagnósticos en el Sistema Sanitario Público de Andalucía, y en concreto se adopten medidas para agilizar las citas con el Servicio de Cardiología.

RECOMENDACIÓN 2. Que en los casos en los que, por haberse superado el plazo máximo establecido, la persona afectada formalice petición o reclamación, se le ofrezca información sobre su posición en la lista de espera, orientación sobre los tiempos de progresión de la misma y sobre las alternativas existentes dentro del marco normativo.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

(Ver actuación de oficio)

Ver asunto solucionado de Algeciras

Ver asunto solucionado de Fuengirola

Ver asunto solucionado de Mijas

Ver asunto solucionado de Marbella

Ver asunto solucionado de Sanlúcar de Barrameda

Ver asunto solucionado de Cádiz

Ver asunto solucionado de Dos Hermanas

Ver asunto solucionado de Alcalá de Guadaira

Ver asunto solucionado de Chiclana de la Frontera

Ver asunto solucionado de la Diputación de Sevilla

Ver asunto solucionado de  la Dirección General de Administración Periférica y Simplificación Administrativa

Ver asunto solucioado de Estepona

Ver asunto solucionado de Motril

Sugerimos a las entidades locales andaluzas que se proceda a regular la cita previa como medio de acceso de la ciudadanía a las dependencias públicas, incluyendo en dicha regulación la posibilidad de atención presencial sin cita previa en todos los registros y dependencias durante el horario de atención al público.

ANTECEDENTES

La digitalización de la Administración, en aras de construir la administración electrónica, es un proceso que viene desarrollándose desde hace ya varios años, pero que dio un salto exponencial durante el confinamiento provocado por la pandemia de la Covid-19, cuando todas las administraciones se vieron obligadas a utilizar las herramientas digitales para seguir prestando los servicios públicos que precisaba la ciudadanía.

Ciertamente fue un reto enorme y es obligado reconocer que, con carácter general, se superó con un nivel de éxito notable: los servicios públicos, especialmente los esenciales, siguieron prestándose y los ciudadanos pudieron ejercer sus derechos como administrados.

No obstante, algunas de las medidas que fue necesario adoptar en ese periodo excepcional para posibilitar el funcionamiento de la administración y que se pensaba que serían transitorias y desaparecerían con la llegada de la denominada nueva normalidad, se resisten a dejarnos y, en algunos casos, parecen tener vocación de permanencia, aunque ya no existan las razones que las justificaron y generen el rechazo de quienes consideran que perjudican sus derechos.

Tal es el caso paradigmático de la cita previa, ese nuevo salvoconducto que se ha convertido en el “santo y seña” imprescindible para superar las barreras que nos impiden acceder presencialmente a una administración pública, ya sea para realizar una gestión, presentar una documentación o, simplemente, pedir información o ayuda.

La cita previa no es una innovación nacida de las especiales circunstancias provocadas por la pandemia, existía desde hacía tiempo como una forma de ordenar la atención ciudadana en sectores de la gestión administrativa que concitaban un elevado número de peticiones de auxilio y colaboración, tal era el caso paradigmático de la administración tributaria, pionera en el uso de esta nueva técnica de gestión.

No obstante, fue la pandemia y sus especiales circunstancias la que determinó la eclosión y extensión de la cita previa como forma preferente de atención ciudadana, pasando a convertirse en obligación legal tras su inclusión en las diversas normas que trataban de regular el tránsito hacia la ansiada nueva normalidad.

Así, por lo que respecta a Andalucía, fue un acuerdo “Acuerdo de 18 de mayo de 2020, del Consejo de Gobierno”, por el que se ratificaba el Acuerdo de la Mesa General de Negociación común del personal funcionario, estatutario y laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, el que, justo al término del confinamiento, aprobó lo que se denominó “el plan de incorporación progresiva de la actividad presencial de la Administración de la Junta de Andalucía”.

En ese acuerdo se incluía una disposición Sexta, sobre “Atención al público” que señalaba que “en los servicios de atención al público se priorizará la atención telefónica y telemática” y especificaba que “deberán adoptarse las medidas necesarias para minimizar los posibles riesgos para la salud” y con este objeto “se implantará progresivamente la gestión por cita previa”.

Este acuerdo afectaba únicamente a la Administración de la Junta de Andalucía y no resultaba de aplicación a las administraciones locales que podían establecer su propio régimen de funcionamiento en cuanto a la atención al público.

Sin embargo, la realidad es que una mayoría de Ayuntamientos, especialmente los de mayor población, optaron por seguir el ejemplo de la Administración autonómica y, ya fuese mediante la aprobación de normas de contenido y rango similar o mediante el dictado de simples instrucciones, lo cierto es que el sistema de cita previa obligatoria se impuso como norma en un elevado número de administraciones locales de Andalucía para la atención al público en sus dependencias y servicios administrativos.

Sea como fuere lo cierto es que esta forma de gestión, que se aprobó con un marcado carácter de provisionalidad mientras se mantuvieran las condiciones excepcionales que la justificaban, no solo no ha desaparecido con el fin de la situación excepcional derivada de la Covid-19, sino que ha devenido en requisito permanente y paso obligado para poder acceder a cualquier dependencia, organismo o servicio de muchas entidades locales de nuestra Comunidad Autónoma.

CONSIDERACIONES

1. Sobre la virtualidad de la cita previa como instrumento para mejorar la gobernanza administrativa.

La cita previa se ha revelado como un instrumento excelente para mejorar la eficacia y la eficiencia en la atención a la ciudadanía por parte de las Administraciones Públicas.

Es innegable que la cita previa es un gran logro en el progreso de la administración pública, ya que permite incrementar la eficacia de la acción administrativa, con la consiguiente disminución de los costes para la res pública, a la vez que facilita a la ciudadanía la realización de gestiones administrativas sin tener que soportar esperas o colas interminables.

La cita previa, entendida como una opción o una modalidad para el acceso de las personas a la Administración, no nos cabe ninguna duda de que es un gran avance que beneficia tanto al administrado como a la administración. Por ello, parece un sinsentido oponerse a esta modalidad de gestión administrativa que tantas ventajas ofrece y, de hecho, es difícil encontrar a alguien que se oponga a la existencia de la cita previa como forma de relacionarse con la Administración.

No obstante, cuando la cita previa, deja de ser una opción o una modalidad para el ciudadano y se convierte en un requisito obligatorio y necesario para poder acceder a la Administración, sin alternativa posible, entonces, lo que era una magnífica innovación pasa a convertirse en una imposición injusta e injustificada, que puede comportar una restricción indebida en el derecho de las personas a acceder a los registros y dependencias administrativas dentro del horario de atención al público.

Asimismo, la obligatoriedad de la cita previa cuando la misma no se gestiona adecuadamente puede convertirse en un obstáculo insalvable para algunos administrados e incluso privarles de su derecho de acceso a la Administración pública.

El problema estriba en la mayoría de las ocasiones en la dificultad para conseguir la cita previa. Una dificultad que puede venir motivada por la limitación de los canales dispuestos para obtenerla o por la saturación de los mismos.

Cuando se limita la posibilidad de obtener cita previa al uso de medios telemáticos se está dejando fuera del sistema a todas aquellas personas que no tienen acceso a internet o no disponen de los equipos o los conocimientos para acceder telemáticamente a la Administración.

Esta exclusión afecta mayoritariamente a las personas mayores que carecen de habilidades digitales, pero también a aquellas personas que por sus condiciones económicas o sociales no pueden acceder a los equipos o las conexiones necesarias para realizar estas gestiones.

Cuando se cuestiona está limitación de medios es frecuente que la respuesta que reciba el ciudadano sea la de que solicite la ayuda de algún familiar o conocido o que vaya a una gestoría. Estas opciones, aun siendo una alternativa válida, lo cierto es que dejan a estas personas en una situación de dependencia funcional al impedirle gestionar sus asuntos por sí mismos, sin necesidad de recurrir a la ayuda de terceros.

Con frecuencia recibimos quejas de personas mayores que expresan su rabia y su impotencia al haber tenido que recurrir a un hijo o a un vecino más joven para realizar una gestión administrativa que hasta entonces venía realizando de forma autónoma.

En otras ocasiones el problema para la obtención de la cita previa no es la limitación de medios, sino la saturación de los mismos. Teléfonos que suenan sin parar sin que nadie los descuelgue, páginas web y aplicaciones que se cuelgan o no están nunca operativas, son el calvario diario que muchas personas deben padecer para conseguir la ansiada cita previa.

Otro grave problema asociado a la cita previa es el riesgo de que no sea posible conseguirla dentro del plazo que una persona tiene para realizar una determinada gestión administrativa, lo que puede implicar la pérdida de un derecho o un serio perjuicio administrativo.

2. Sobre el creciente cuestionamiento de la cita previa y la posición de las diferentes administraciones públicas.

La cita previa se ha convertido en uno de los principales -sino el principal- motivo de reclamación y queja de la ciudadanía en relación al funcionamiento de las administraciones públicas y el descontento no para de crecer.

Un reciente estudio del Consejo de Defensa del Contribuyente, organismo dependiente del Ministerio de Hacienda, desvela que la cita previa se ha convertido en el motivo del mayor porcentaje de las quejas recibidas por el funcionamiento de la Administración Tributaria en los últimos años y el descontento no deja de aumentar, destacando las quejas que revelan disconformidad con la forma de gestionar la cita previa, seguidas de las que protestan contra el carácter obligatorio de la misma.

Las quejas recibidas por esta Institución en relación con la cita previa han sido muy numerosas desde que acabó la pandemia y son cada vez más las personas que nos trasladan su sensación de frustración e impotencia al verse incapaces de superar el obstáculo que supone este requisito para poder acceder a las dependencias administrativas.

La posición de la Junta de Andalucía y de las Administraciones locales que han sido interpeladas por esta Institución ante las quejas recibidas de personas que protestaban por la imposibilidad de recibir atención presencial sin cita previa o por las deficiencias de los procedimientos y canales habilitados para su obtención, ha sido mayoritariamente la de defender las bondades del sistema de cita previa, poner en valor sus ventajas para la ciudadanía y para la administración y prometer la adopción de medidas para mejorar la atención a la ciudadanía por este sistema.

Pese a esta defensa cerrada del sistema de cita previa por parte de las administraciones andaluzas y de otras administraciones españolas, lo cierto es que el creciente número de personas disconformes con el actual modelo de cita previa obligatoria o con las deficiencias en su gestión, han determinado que sean cada vez mas los organismos e instituciones que se posicionan en esta polémica y demandan una regulación urgente de la misma que incluya su carácter voluntario y ofrezca garantías a la ciudadanía para el ejercicio de su derecho de acceso a las dependencias administrativas.

Entre las instituciones que se han posicionado formalmente en este sentido, debemos destacar al Defensor del Pueblo del Estado y a las Defensorías del Pueblo de Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia, Castilla y León y País Vasco.

También esta Institución ha mostrado con claridad su posicionamiento al respecto en el Informe Anual al Parlamento de Andalucía de 2022.

Incluso el Pleno del Senado aprobó por unanimidad el pasado 26 de abril de 2023 una moción del Grupo Popular que instaba al Gobierno a garantizar la administración abierta sin necesidad de cita previa, a reforzar la citación y atención presencial e intensificar la atención prioritaria y preferente para los mayores de 65 años.

Este creciente número de personas, organismos y entidades que se posicionan contra la cita previa obligatoria y demandan una mejora en su gestión, ha determinado a su vez que sean cada vez mas las administraciones públicas que van aceptando modificar su postura al respecto y permiten, en mayor o menor grado, el acceso de la ciudadanía o de determinados colectivos a las dependencias públicas para ser atendidos presencialmente sin necesidad de cita previa.

Así la Administración del Estado, mediante la Orden PCM/466/2022, de 25 de mayo, estableció que “será preferente la atención a las personas mayores de 65 años, sin necesidad de cita previa, mediante la elaboración de Planes de refuerzo de la atención presencial”. Asimismo, dispuso que “se establecerán mecanismos de seguimiento destinados a facilitar la atención presencial a personas afectadas por la brecha digital”.

Por su parte, la Generalitat de Cataluña en una comunicación de julio de 2023 ha anunciado la supresión del sistema de cita previa obligatoria.

El caso mas reciente es el de la Comunidad Autónoma Canaria cuyo Gobierno ha anunciado públicamente la eliminación de la cita previa obligatoria a partir del 9 de octubre, señalando que con esta decisión “devolvemos a la ciudadanía el pleno ejercicio de un derecho que estaba limitado y acercamos la Administración de la Comunidad Autónoma a las personas”.

También en el ámbito local se están dando pasos en este sentido, como lo demuestra el reciente acuerdo del Ayuntamiento de Sevilla de 28 de agosto por el que se anuncia que se permitirá la atención presencial, sin cita previa, en las dependencia de los Distritos Municipales durante el horario de atención al público por las mañanas. Hasta ese momento la atención sin cita previa solo era posible en el registro central del Ayuntamiento.

3. Sobre el posicionamiento de esta Institución en relación con la cita previa.

En opinión de esta Institución la cita previa, como modalidad de atención a la ciudadanía, es un avance que en ningún caso debe perderse porque beneficia tanto a las personas como a las Administraciones Públicas. No obstante, creemos que la generalización de esa buena práctica administrativa no debe basarse en la imposición como requisito obligatorio a la ciudadanía, sino en la aceptación voluntaria de la misma tras comprobar sus bondades y conocer sus ventajas.

A tal fin, consideramos que la cita previa como forma de gestión administrativa debe ser objeto de una regulación que, partiendo de su carácter voluntario para la ciudadanía, introduzca mejoras que faciliten el acceso y obtención de la misma y le reconozca efectos jurídicos en el marco de los procedimientos administrativos.

Dicha regulación, entendemos, debería estipular la obligatoriedad de ofrecer diversos canales de acceso a la cita previa, incluyendo entre dichos canales formatos telemáticos, telefónicos y presenciales.

Asimismo, consideramos que la regulación de la cita previa debe incluir garantías en favor de quienes precisan de la misma para efectuar gestiones o trámites administrativos sujetos a plazo, de tal modo que la posible demora en la asignación de la cita no comporte la pérdida de derechos. A tal fin, podría valorarse la posible suspensión de plazos administrativos mediante la acreditación de la fecha de cita previa para el registro de los documentos necesarios.

Por otro lado, entendemos necesario demandar de las administraciones una adecuada dotación de medios materiales y personales para atender con la celeridad necesaria tanto los canales de solicitud de la cita previa como la atención presencial a quienes acudan a la misma.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA: Que se proceda a regular la cita previa como medio de acceso de la ciudadanía a las dependencias públicas de esa Entidad Local y de sus organismos y entidades dependientes, incluyendo en dicha regulación las siguientes prescripciones:

- La cita previa será el medio preferente para el acceso a las dependencias públicas y para recibir atención y auxilio de los empleados públicos.

- Se garantizará la posibilidad de atención presencial sin cita previa en todos los registros y dependencias durante el horario de atención al público.

- Se estipulará la obligatoriedad de ofrecer diversos canales de acceso a la cita previa, incluyendo entre dichos canales formatos telemáticos, telefónicos y presenciales.

- Se incluirán garantías en favor de quienes precisan de cita previa para efectuar gestiones o trámites administrativos sujetos a plazo, de tal modo que la posible demora en la asignación de la cita no comporte la pérdida de derechos

- Se procurará una adecuada dotación de medios materiales y personales en las administraciones públicas para atender con la celeridad necesaria tanto los canales de solicitud de la cita previa como la atención presencial a quienes acudan a las dependencias públicas con y sin cita previa.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

ANTECEDENTES

Ver actuación de oficio

Ver asunto solucionado o en vías de solución

I.- La Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz elaboró el Informe Especial sobre “La atención de menores infractores en centros de internamiento de Andalucía” que fue entregado al Parlamento el 16 de diciembre de 2014. Dicho estudio concluía con una serie de Resoluciones a fin de avanzar en variadas medidas de mejora sobre aspectos normativos, de organización, presupuestarios, formativos, etc. para la atención de este colectivo. Estas líneas de propuestas, ciertamente, afectan a una pluralidad de cuestiones que aconsejan un ejercicio concreto de estudio y análisis aprovechando la colaboración de las diferentes instancias u organismos responsables.

El estudio permitió describir el sistema penal de justicia juvenil, y estuvo especialmente enfocado al funcionamiento de los variados recursos de internamiento de estos menores con el ingreso de Centro de Internamiento de Menores Infractores (CIMI), como escenario principal en el que se aplican las medidas de privación de libertad y se despliegan las actuaciones correctivas y educativas conforme a cada programa individualizado de tratamiento. Entre los recursos y servicios que se establecen en los CIMI ocupa un papel esencial la atención sanitaria de los internos. Por ello, el Informe se detuvo en analizar con detalle el relevante papel de las prestaciones derivadas del derecho de asistencia sanitaria que contribuye a reforzar las exigencias constitucionales y del ordenamiento jurídico para los jóvenes que cumplen medidas de internamiento.

De ahí que en el apartado de Resoluciones elaboradas en la conclusión del Informe Especial se aportaran unas propuestas que resultaban muy motivadas tras la investigación realizada. Y así, entre las Resoluciones expresadas se encontraba la siguiente:

“c) Suscribir un convenio de colaboración entre la Consejería de Justicia e Interior y la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales para optimizar la atención a menores con problemas de salud mental que cumplen o han cumplido una medida de internamiento”.

Ciertamente, la acogida que mereció el trabajo y las aportaciones del Informe Especial de 2014 se recibieron con un ánimo claramente de aceptación de los contenidos de dicha Resolución y transmitieron una voluntad colaboradora para aprovechar las propuestas ofrecidas.

Pues bien, una vez transcurrido un plazo adecuado, procedía realizar las actuaciones que permitan el seguimiento de las medidas. Sobre la base de lo señalado, se propuso una actuación de oficio al amparo del artículo 10 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, en relación con el artículo 24 de la Ley 1/2021, de 24 de julio de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía.

Por ello, nueve años después, esta Institución consideró abordar una actualización de la situación analizada en su día y recabar la información necesaria ante las autoridades responsables del sistema de justicia penal juvenil y también desde los responsables sanitarios. Hemos procurado, a través de la presente queja de oficio, solicitar la posición de estos actores del sistema penal juvenil para poner en valor los aspectos más relevantes que afectan a las relaciones de los menores infractores con sus recursos de atención sanitaria que les asisten y ante los responsables del conjunto de medios de los CIMI que asumen la ejecución de las medidas dispuestas por la autoridad judicial.

II.- Para conocer las circunstancias del caso, solicitamos con fecha 10 de julio de 2023 el necesario informe ante la Dirección General de Cooperación y Justicia Juvenil, centro directivo responsable en el marco de la Consejería de Justicia, Administración Local y Función Pública. Su Viceconsejería con fecha 13 de septiembre de 2023 nos informaba:

“Primero: Debemos entender que las competencias de la extinta Consejería de Justicia e Interior, corresponden a la actual Consejería de Justicia, Administración Local y Función Pública, en base al Decreto 164/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Justicia, Administración Local y Función Pública, y al Decreto del Presidente 10/2022, de 25 de julio, sobre reestructuración de Consejerías (corrección de errores BOJA n.º 26, de 27 de julio de 2022), modificado por Decreto del Presidente 13/2022, de 8 de agosto y por Decreto del Presidente 16/2022, de 3 de noviembre, que atribuyen la competencia del artículo 613 del Estatuto de Autonomía para Andalucía en materia de menores infractores a esta Consejería, a través de la Dirección General de Justicia Juvenil y Cooperación.

En el mismo sentido, las competencias de la extinta Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales, corresponden a la actual Consejería de Salud y Consumo, en base al Decreto 156/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Salud y Consumo, y los Decretos del Presidente anteriormente mencionados.

Segundo: El mapa de recursos de Justicia Juvenil relativo a menores infractores ha variado respecto al del contexto temporal del informe del Defensor del menor 2014. Actualmente la Comunidad Autónoma de Andalucía cuenta con 13 Centros de Internamiento de Menores Infractores gestionados a través de 13 contratos administrativos, cuyo pliegos recogen como prioridad el cumplimiento de una atención sanitaria de los menores adecuada, señalando que se realizará preferentemente mediante los recursos de la red pública de Andalucía. No obstante, los menores cuentan con asistencia prestada directamente en el centro por los profesionales sanitarios que precisan, médicos, psiquiatras, psicólogos cínicos, DUES u otro personal sanitario, asimismo, el centro garantiza en todo caso la evaluación, el diagnóstico y el tratamiento en salud mental de aquellos menores que lo precisen, bien por tener diagnosticado previamente un trastorno mental o bien por presentar conductas o sintomatología durante el internamiento que hagan sospechar la necesidad de atención en salud mental.

Se recoge como mejora en los contratos, aceptada por todos los centros en la actualidad, la ejecución de medidas de tratamiento ambulatorio. Todo ello motivado porque un porcentaje apreciable de las medidas privativas de libertad llevan aparejada la medida accesoria de tratamiento ambulatorio, habitualmente de salud mental o drogodependencias. En ocasiones, estas medidas accesorias ya se estaban desarrollando con anterioridad, frecuentemente asociadas a otras de libertad vigilada. La palabra ‘ambulatorio’, en este caso, debe entenderse como diferenciadora de las medidas de internamiento en régimen terapéutico, no en relación con el lugar en el que se produce la intervención. En este sentido y sin perjuicio de que estas medidas puedan desarrollarse a través de recursos externos, sean públicos o privados, la existencia en el propio centro de los recursos necesarios para llevar a cabo tratamientos necesarios requeridos y mejora de la intervención con por medida judicial, supone un elemento de clara eficacia para menores infractores.

Para ello, los centros disponen de los espacios físicos necesarios para el desarrollo de las actividades terapéuticas, así como de profesionales cualificados, en particular de psicólogos especialistas en psicología clínica o sanitaria.

Los centros no son entidades desconectadas del resto de la red social, se deben establecer unas líneas de relación y comunicación para trabajar con la misma, dotando de coherencia a las actuaciones, favoreciendo la complementariedad y coordinación de todos los agentes, institucionales o no, implicados en los procesos, aunando esfuerzos y recursos con la finalidad de mejorarla calidad de vida de los menores internos en un centro.

Establecer mecanismos de coordinación entre los recursos sociosanitarios facilita el trabajo entre los profesionales y permite transmitir al menor en tratamiento el sentido de red y la percepción de estar arropado profesionalmente por el conjunto de recursos y profesionales en las distintas etapas de su proceso.

La coordinación y colaboración con los recursos sociosanitarios relacionados con el tratamiento ambulatorio es uno de los puntos de mayor importancia en este ámbito de intervención. Se hace necesario no solo por coordinar las intervenciones entre profesionales de diferentes sectores y servicios sino además porque en muchos casos la intervención continuará en los recursos comunitarios una vez finalizada la medida de internamiento del menor.

Todos los menores y jóvenes que cumplen medida en los centros de internamiento se encuentran adscritos al Sistema Sanitario Público de Salud, y por tanto, hacen uso de la red sanitaria en lo que concierne a la atención primaria, la especializada, la hospitalaria y la socio-sanitaria, así como las prestaciones médico sanitarias complementarias. En el momento del ingreso, se asigna al menor un centro de salud de referencia, al que pueden acudir como cualquier otro usuario, desde el que, si fuera necesario, se deriva a los especialistas.

Cuando los tratamientos ambulatorios de drogodependencias o de salud mental se desarrollan en el sistema público especializado existirá un sistema vinculado y coordinado de trabajo. Para ello se toman en consideración las pautas establecidas en la Resolución 1-2012-SMI, de fecha 12 de enero de 2012, de la Dirección General de Justicia Juvenil y Cooperación, por la que se establecen normas sobre la elaboración, estructura y contenidos de los Informes emitidos por los centros de internamiento, durante la ejecución de las medidas judiciales privativas de libertad. Los informes emitidos por los profesionales del sistema público serán derivados también a la Comisión Socio-Educativa del centro, con objeto de poder ajustar la intervención que se desarrolla en otras áreas con el menor a los requerimientos del tratamiento psicológico o psiquiátrico que se esté desarrollando en esos servicios.

Por último, se establecerán líneas de colaboración y coordinación a través de las reuniones periódicas que se establecen entre el Servicio de Justicia y el resto de servicios socio-comunitarios.

Tercero: Como ya hemos mencionado, los menores tienen garantizada la cobertura sanitaria pública general y especializada. El IV Plan Andaluz de Salud, en el que participa esta Consejería, recoge entre sus compromisos con la Salud. 2022-2024 la estrategia de la Junta de Andalucía en la lucha contra las desigualdades sociales en la salud. Literalmente recoge como Compromiso 4 Reducir las Desigualdades Sociales en Salud y como meta, mejorar aquellas condiciones de vida de la población andaluza que influyen en la reducción de las desigualdades en salud, señalando como objetivos los siguientes:

4.3.3. Mejorar la equidad en el acceso a prestaciones y servicios de carácter preventivo y de promoción de la salud

4.3.3.8 Coordinación con los Servicios Integrales para ejecución de medidas de medio abierto en intervenciones terapéuticas de salud mental y con las unidades que desarrollan programas de internamiento terapéutico de salud mental para la ejecución de medidas judiciales de menores infractores con los recursos de la Administración Pública de Salud para la coordinación y asesoramiento en la valoración o el seguimiento de los menores infractores con problemas de salud mental. Justicia e Interior/ Igualdad, Salud y Políticas Sociales.

4.3.3.9 Coordinación con los Servicios Integrales para ejecución de medidas de medio abierto en intervenciones terapéuticas de drogodependencias y con las unidades que desarrollan programas de internamiento terapéutico de drogodependencias contratados para la ejecución de medidas judiciales de menores infractores con los recursos públicos de atención a la drogodependencia para la coordinación y asesoramiento en la valoración o el seguimiento de los menores infractores con problemas de adicciones.

Es especialmente relevante la colaboración con los equipos de salud mental de los distritos sanitarios (ESMD) y las unidades de salud mental infanto-juvenil (USMIJ), quienes prestan un servicio esencial a aquellos menores que necesitan una intervención individual específica en salud mental para el adecuado tratamiento de la anomalía o alteración psíquica que padezcan.

Añadir que, con fecha 24 de marzo de 2023, se publica en BOJA el Acuerdo de 21 de marzo de 2023, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba la formulación del Plan Estratégico de Salud Mental y Adicciones de Andalucía (PESMAA). En su artículo cuarto, referente al procedimiento de elaboración y aprobación, se establece: 1. La Consejería de Salud y Consumo elaborará una propuesta inicial del PESMAA, a través de la Dirección General de Atención Socio-sanitaria, Salud Mental y Adicciones. Para ello se constituirá un grupo de trabajo, bajo la coordinación de dicho órgano directivo, en el que participarán profesionales expertos en las diferentes áreas que afectan a la salud mental y a las adicciones. 2. Una vez elaborada la propuesta inicial, la misma será remitida a las Consejerías competentes en materia de inclusión social, educación, empleo, justicia y hacienda; y a los agentes sociales y sociedades científicas implicados en materia de adicción y salud mental, para su análisis y aportación de propuestas.

Por otra parte se ha constituido con fecha 14 de abril de 2023 un Comité Técnico del mencionado Plan, entre cuyas funciones y tareas resalta como fundamental la participación de todos los profesionales que estén implicados en cualquiera de los ámbitos que pueden ayudar a mejorar la calidad de vida de las personas con problemas de adicciones y salud mental, entre los cuales se encuentran personal técnico de esta Dirección General.

Cuarto: Por último, señalar la estrecha colaboración que mantienen los distintos centros con los Servicios Públicos de Salud Mental también desde el punto de vista formativo; así, a título de ejemplo, destaca la coordinación con el equipo de Carmona, desde donde se ha realizado una actividad formativa para el personal del Centro”.

III.- Por su parte, la actuación de oficio también se dirigió a la Consejería de Salud y Consumo para recoger sus criterios sobre la cuestión abordada. Hemos considerado necesario transcribir las aportaciones a fin de reflejar de manera íntegra la posición de los responsables sanitarios.

“Primero: Las competencias de la extinta Consejería de Justicia e Interior, corresponden a la actual Consejería de Justicia, Administración Local y Función Pública, en base al Decreto 164/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Justicia, Administración Local y Función Pública, y al Decreto del Presidente 10/2022, de 25 de julio, sobre reestructuración de Consejerías (corrección de errores BOJA nº 26, de 27 de julio de 2022), modificado por Decreto del Presidente 13/2022, de 8 de agosto y por Decreto del Presidente 16/2022, de 3 de noviembre, que atribuyen la competencia del artículo 61.3 del Estatuto de Autonomía para Andalucía en materia de menores infractores a esta Consejería, a través de la Dirección General de Justicia Juvenil y Cooperación.

Las competencias de la extinta Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales, corresponden a la actual Consejería de Salud y Consumo, en base al Decreto 156/2022, de 9 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Salud y Consumo, y los Decretos del Presidente anteriormente mencionados.

Segundo: Actualmente los Centros de Internamiento de Menores Infractores de Andalucía reciben una atención sanitaria de los menores adecuada, que se realiza a través de los recursos de la red pública y de los profesionales sanitarios de los propios centros: médicos, psiquiatras, psicólogos clínicos y enfermeros. Los centros garantizan la evaluación, el diagnóstico y el tratamiento en salud mental de aquellos menores que lo precisen, bien por tener diagnosticado previamente un trastorno mental o bien por presentar conductas o sintomatología durante el internamiento que precisen atención en salud mental.

Independientemente de que las intervenciones sanitarias que precisen los menores puedan desarrollarse a través de recursos externos públicos, existen en los centros los recursos necesarios para llevar a cabo los tratamientos que precisen derivados de la medida judicial establecida.

Para ello, los centros disponen de los espacios físicos necesarios para el desarrollo de las actividades terapéuticas, así como de profesionales cualificados, en particular de psicólogos especialistas en psicología clínica o sanitaria.

Todos los menores y jóvenes que cumplen medida en los centros de internamiento se encuentran adscritos al Sistema Sanitario Público de Salud, y hacen uso de la red sanitaria en lo que concierne a la atención primaria, la especializada y la hospitalaria. En el momento del ingreso, se asigna al menor un centro de salud de referencia, al que pueden acudir como cualquier otro usuario, desde el que, si fuera necesario, se deriva a los especialistas.

Cuando los tratamientos ambulatorios de drogodependencias o de salud mental se desarrollan en el sistema público especializado, existe una coordinación de las actuaciones. Sin embargo, los procedimientos de coordinación no son homogéneos y deberían formalizarse para mejorar los procedimientos.

Los informes emitidos por los profesionales del sistema público son enviados a la Comisión Socio-Educativa del centro, con objeto de poder ajustar la intervención que se desarrolla en otras áreas con el menor a las necesidades del tratamiento psicológico o psiquiátrico que se esté desarrollando en esos servicios.

Tercero: Se mantiene la colaboración de las Unidades de Salud Mental Comunitarias (USMC) y las Unidades de Salud Mental Infantojuvenil (USMIJ) de la Red de Servicios de Salud Mental. Estos servicios atienden a los menores que necesitan una intervención específica en salud mental para el tratamiento del trastorno mental que puedan sufrir.

Con fecha 24 de marzo de 2023, con fecha 24 de marzo de 2023 se publicó en BOJA el Acuerdo de 21 de marzo de 2023, del Consejo de Gobierno, por el que se aprobó la elaboración del Plan Estratégico de Salud Mental y Adicciones de Andalucía (PESMAA). En su artículo cuarto se establece: ?1. La Consejería de Salud y Consumo elaborará una propuesta inicial del PESMAA, a través de la Dirección General de Atención Sociosanitaria, Salud Mental y Adicciones. Para ello se constituirá un grupo de trabajo, bajo la coordinación de dicho órgano directivo, en el que participarán profesionales expertos en las diferentes áreas que afectan a la salud mental y a las adicciones. 2. Una vez elaborada la propuesta inicial, la misma será remitida a las Consejerías competentes en materia de inclusión social, educación, empleo, justicia y hacienda; y a los agentes sociales y sociedades científicas implicados en materia de adicción y salud mental, para su análisis y aportación de propuestas.

El 14 de abril de 2023 se constituyó un Comité Técnico del Plan, entre cuyas funciones destaca la participación de todos los profesionales que estén implicados en cualquiera de los ámbitos que pueden ayudar a mejorar la calidad de vida de las personas con problemas de adicciones y salud mental, entre los cuales se encuentra el personal técnico de la Dirección General de Justicia Juvenil y Cooperación.

Cuarto: Actualmente, en espera de las medidas de mejora en la atención a los menores infractores que pueda recoger el IV PESMAA, se mantienen reuniones entre técnicos de la Consejería de Salud y Consumo y del SAS y técnicos del ámbito de Justicia Juvenil para acordar medidas de mejora dirigidas especialmente a la continuidad de cuidados y la coordinación entre profesionales de los CIMI y de salud mental. Ejemplo de ello es la reunión mantenida en el CIMI los Alcores por los agentes señalados para adoptar medidas concretas dirigidas a los menores de ese centro. Medidas que puedan extenderse al resto de centros de Andalucía progresivamente.

Para completar y consolidar en todas las provincias y centros los avances alcanzados sería deseable formalizar un convenio entre las Consejerías de Salud y Consumo y Justicia, Administración Local y Función Pública”.

A la vista de toda la información recibida, y tras el análisis de la queja, creemos oportuno ofrecer las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- En cuanto a las acciones o medidas que estarían dirigidas al establecimiento de unas pautas de colaboración entre el sistema sanitario y los responsables y gestores del sistema de reforma, podemos recoger unas respuestas que, casi por unanimidad, manifiestan su conformidad, confirman la bondad de la medida e incluso resaltan, con más o menos profusión, una serie de ejemplos que vienen a corroborar estas pautas relacionales entre la Consejería de Salud y la de Justicia.

Tras los informes recibidos, se describe una integración formalizada de los menores adscritos al sistema e internos en los CIMI con los recursos sanitarios públicos que resultan de referencia o apoyo para cada centro de internamiento. Los jóvenes ostentan la condición de usuarios del sistema sanitario y reciben las prestaciones análogas que procedan a través de los recursos de asistencia que los CIMI disponen, ya sea a través de los dispositivos primarios o ambulatorios, o en el ámbito de la asistencia especializada y hospitalaria. Precisamente, tras la ingreso en el CIMI se procede a incorporar al menor en los recursos específicos de su demarcación sanitaria.

Además, debemos recordar que los servicios prestados por los CIMI derivan de respectivos contratos administrativos que adjudican estas delicadas prestaciones a diversas entidades licitadoras. Pues bien, entre las condiciones de estos contratos figura la puesta a disposición de medidas de refuerzo de la atención sanitaria que viene a complementar la asistencia que, desde el sistema público, ofrece cobertura a los jóvenes internados.

Efectivamente, junto a la información ofrecida desde ambas Consejerías, la experiencia de esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia corrobora la adecuada cobertura de la atención socio-sanitaria con motivo de numerosas intervenciones que se han desplegado en quejas que incidían en algunos problemas relacionados con la asistencia sanitaria. En estos supuestos hemos podido comprobar la normalizada incorporación de estos menores a los recursos adscritos al ámbito territorial del CIMI en el que ingresan y que facilitan las prestaciones previstas.

Citamos variados casos en los que cualquier patología del menor ha sido atendida o derivada en una respuesta asistencial normalizada. Hemos analizado casos relacionados con patologías digestivas, cardíacas, traumatológicas, dentales, etc. en los que los menores resultaban unos pacientes más del sistema —con sus ventajas y carencias— a través de la intervención cuidadora de los responsables del centro en el que están cumpliendo su medida judicial. Incluso la atención derivada de la manutención y régimen alimenticio es un aspecto muy relevante en la adquisición de hábitos saludables de nutrición que revierte en condiciones de bienestar que resultaban ajenas a las formas de vida y costumbres en la ingesta diaria de estos jóvenes. Y estas pautas de mejora también se refuerzan con un régimen de vida y horario con actividad física programada que logran evidentes resultados de mejora en la salud de estos chicos y chicas.

Como acertadamente se indica en el informe de Justicia, “los centros no son entidades desconectadas del resto de la red social” sino relacionados con la realidad institucional, vecinal y de recursos en los que sus internos están adscritos ya sea en el ámbito educativo, por ejemplo, o en la asistencia sanitaria, tal y como estamos analizando.

Segunda.- Pero sin duda, en el amplio ámbito de perfiles que estos jóvenes pueden presentar ante sus necesidades sanitarias, los aspectos relacionados con la salud mental ocupan un lugar preferente.

Ciertamente la problemática de la salud mental en nuestra sociedad ha adquirido una dimensión especial debido a la confluencia de dos factores principales. De un lado los efectos derivados de la situación de pandemia que apenas están aflorando tras los impactos que esta situación generó en el conjunto de la población y, en especial, para los más jóvenes. Además, y de la mano de esta misma situación, la sociedad va ganando conciencia sobre la importantísima dimensión que adquiere la salud mental y el importante reto que pesa en el sistema sanitario para dotarse de los recursos necesarios que permitan atender las necesidades de la población en esa delicada cuestión.

Los perfiles de anomalía de carácter mental se presentan con mayor frecuencia en estos jóvenes, que terminan afectados por el sistema de justicia juvenil, lo que se traduce en una singular demanda de estos servicios de asistencia de salud mental como los más prevalentes en los perfiles de estos menores.

Tengamos en cuenta que antes de llegar a la represión penal, los menores suelen hacer un recorrido con constantes llamadas de atención en el que la escasa respuesta de la sociedad y de las Administraciones abren camino hacia el Juzgado de Menores. Lo usual es que el chico o la chica, que se ven incursos en un procedimiento de responsabilidad penal, desde tiempo atrás están dando muestras de un comportamiento inadecuado, cada vez más dañino para si mismo, su familia, o entorno social, todo ello en un itinerario con un destino aparentemente inexorable. Se da una sucesión de acontecimientos que tras escalar en gravedad encajan en algún tipo de infracción penal que finalmente será la entrada a recursos de re-educación de conducta a los que no se podría acceder de ningún otro modo.

Resulta arriesgado en este delicado aspecto ofrecer premisas generalizadoras, pero deficiencias comportamentales de estos jóvenes están estrechamente presentes en los incidentes que protagonizan y que terminan adquiriendo una dimensión penal. Y en este punto, el consumo de sustancias estupefacientes es una constante que origina estas conductas o bien agrava sus resultados.

No deja de sorprendernos como algunas familias acuden desesperadas a nuestra Defensoría solicitándonos que hagamos algo por su hijo o hija. Saben que su destino no augura nada bueno ante el historial creciente de incidentes sobre los que ninguna institución ni autoridad parece concernida. Han pedido ayuda a los Servicios Sociales de su localidad, han demandado el apoyo de los profesores y a la dirección del centro educativo, han acudido a las citas en los servicios de Salud Mental siguiendo al pie de la letra sus instrucciones, han solicitado el auxilio de los servicios de Protección de Menores, e incluso se han entrevistado con la Fiscalía en solicitud de ayuda, y la respuesta siempre ha sido la misma, que comprenden su situación pero que la posible solución excede sus posibilidades.

Pero esto no puede ni debe ser así, hemos de resistirnos a esta terrible inercia y, por tanto, reclamar alternativas preventivas eficaces que ofrezcan diferente solución, con mayor incidencia en el ámbito de la salud mental.

Así las cosas, nos encontramos que una vez fracasada la prevención, una vez superadas todas las actuaciones que hubieran permitido reconducir la conducta del menor en el seno de su propia familia y entorno social, su propia conducta le ha llevado al ámbito de la jurisdicción penal. En este momento el menor ha sufrido la experiencia de la intervención policial, de la instrucción del proceso penal y del juicio, culminando con la sentencia que ordena cumplir una medida de privación de libertad.

Ya en el centro de internamiento, tras superar el trauma del ingreso y lograda su adaptación a la vida ordinaria en el recurso, el personal se las ha de ingeniar para que en ese entorno, a priori poco favorable para la intervención terapéutica en salud mental, se den las circunstancias para emprender un programa de reeducación y reinserción social que rompa la inercia de aquellos hábitos y conductas que lo llevaron al recurso. Con todo, nos tememos que lo trágico de lo expuesto es que si estas actuaciones se hubieran emprendido antes no hubiera resultado preciso este despliegue de medios e intervenciones en el ámbito de la jurisdicción penal.

Es de destacar que en las entrevistas con los profesionales que trabajan en los centros de internamiento y con las experiencias transmitidas por los propios menores para la elaboración del informe especial sobre la atención a menores infractores en los centros de internamiento, comprobamos cómo gracias a los programas de reeducación que se ejecutan en dichos recursos muchos menores empiezan a adquirir hábitos saludables, empiezan a utilizar el diálogo antes que la fuerza para solventar diferencias, aprenden a debatir ideas y lo importante que resulta escuchar a la otra persona, a razonar antes que a imponer. Y en algunos casos, además de esta formación humana, indispensable para la convivencia en sociedad, también se han beneficiado de formación académica que incluso les ha permitido equipararse a sus iguales gracias a su alfabetización.

Así, lo que se definía como un problema o trastorno del comportamiento se palía, se compensa o se reduce, hasta el punto de dotar al menor de habilidades con que superar los déficits de partida dejándolo en una situación óptima para su reinserción en la sociedad.

En este contexto nos hemos cuestionado si no se podría haber actuado antes así. En cualquier caso, lo que es obvio es que el sistema de justicia juvenil no puede ser la puerta de atrás para la atención de los problemas de salud mental. No es justo ni razonable que hayamos de esperar a que una persona menor de edad cometa una actuación delictiva para que esta pueda hacer efectivo su derecho a recibir una atención especializada en materia de salud mental.

Pero lamentablemente el problema no se resuelve en todos los casos con la atención especializada en salud mental que reciben los menores en el centro de internamiento. No olvidemos que la estancia del chico o la chica está limitada en el tiempo, atendiendo a la gravedad de la actividad delictiva, y dicho periodo temporal no siempre coincide con el necesario para un correcto tratamiento de la patología. De este modo, si la medida de internamiento lleva aparejada una medida posterior de libertada vigilada, será el dispositivo encargado de hacerla cumplir, coordinado con los servicios sociales y sanitarios de zona, el que se encargue de proseguir la tarea educativa y resocializadora emprendida en el centro.

Sin embargo, el reto se presenta cuando no existe ya ninguna medida de responsabilidad penal que cumplir, y el menor ha de retornar a su situación de partida, demandando unos recursos de las Administraciones que son escasos o inexistentes. Para poder continuar con la atención recibida en el centro, es aconsejable, con el consentimiento del menor y sus familiares, un seguimiento posterior a la salida del recurso para completar el proceso de mejora personal, o para ayudarle en el afianzamiento de las habilidades personales adquiridas en el centro.

En este contexto, hemos demandado medidas de cooperación coordinadas entre los centros de internamiento con las Unidades de Salud Mental Infanto-Juvenil. Así, en ocasiones, al momento del ingreso del menor en el centro el diagnóstico de su problema de salud mental no se había llegado a completar, en otros este diagnóstico se especifica o se complementa con diferentes hallazgos. Y en todos los casos se ejecuta un programa terapéutico, con actuaciones típicamente sanitarias, que habrán de ser necesariamente coordinadas con el dispositivo sanitario de zona.

No tiene sentido una intervención en el centro que fuera como un paréntesis en la vida del chico o chica. La intervención ha de contemplarse como una secuencia en la cadena de atenciones que a la postre servirá para atender y compensar sus problemas de salud mental. Por ello, a la finalización de la medida de internamiento, las USMIJ habrán de recibir del recurso la documentación comprensiva de las actuaciones desarrolladas en el centro, la respuesta del menor, y las indicaciones necesarias para mantener o implementar los progresos hasta ahora alcanzados.

Hemos de lamentarnos que la investigación desarrollada en el informe de referencia nos ha permitido comprobar que la coordinación existente entre los dispositivos públicos de salud mental y los centros donde los menores cumplen la medida de internamiento se hace depender de la voluntad de los profesionales de ambos sectores. Consecuencia de ello es la diferencia advertida en las pautas de coordinación en función de la zona o provincia de que se trate, existiendo provincias con cauces claramente establecidos, que contrastan con otras en que la coordinación, como hemos señalado, opera en función de los profesionales en concreto concernidos por el expediente clínico del interno.

Así las cosas, hemos reclamado, al igual que acontece en el ámbito educativo, que entre la administración con competencia en materia de justicia juvenil y la administración sanitaria se establezca un marco legal que mejore la necesaria coordinación que permita optimizar la atención que se ha de prestar a las personas menores de edad con problemas de salud mental que cumplen o han cumplido una medida de internamiento, atendiendo a sus especiales características y su situación de vulnerabilidad.

Tercera.- Por tanto, continuando con este ejercicio de análisis a modo de balance de las propuestas elaboradas por la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia en el Informe Especial sobre “La atención de menores infractores en centros de internamiento de Andalucía” podemos ratificar varios elementos de avance respecto a las informaciones, casi coincidentes, recibidas desde las Consejerías de Justicia y de Salud:

a) una integración normalizada de los menores internos en el ámbito del sistema sanitario, especificando que las necesidades derivadas de la atención de salud mental sí exigen, por su frecuencia, especiales medidas de impulso.

b) la aprobación del Plan Estratégico de Salud Mental y Adicciones de Andalucía (PESMAA), que recoge las previsiones extraídas de este singular colectivo de menores infractores y sus patologías características.

c) medidas especiales de creación de un Comité Técnico del Plan para abarcar a los profesionales del sistema de justicia juvenil en las actuaciones de despliegue de este instrumento estratégico dedicadas a atender a este colectivo.

d) puesta a disposición en cada CIMI de recursos complementarios de atención sanitaria por categorías o especialidades.

Pero, correlativamente, también debemos reseñar otros aspectos que merecen un impulso extraído también de las aportaciones de las Consejerías responsables.

e) es importante definir procedimientos homogéneos de intervención en la atención ambulatoria de drogodependencias y de salud mental. La coordinación es esencial para garantizar la continuidad y coherencia de estas intervenciones con carácter general; pero sobre todo cuando se producen incidencias que afectan a cambios de los recursos que intervienen por supuestos harto frecuentes como son los traslados de CIMI o los periodos en que se concluye el cumplimiento de la medida y el paciente se reintegra a sus ámbitos familiares de residencia.

f) como aportación final, se ratifica el imprescindible principio de coordinación en una materia en la que necesariamente intervienen distintas Consejerías, y otros entes, para delimitar y programar las respectivas actuaciones. De ahí que como acertadamente se manifiesta en la información recibida “sería deseable formalizar un convenio entre ambas Consejerías”.

Cuarta.- En suma, a la vista de esta dilatada tramitación de la presente queja de oficio, podemos recoger importantes pasos de desarrollo y adecuación del sistema de justicia juvenil dispuesto en Andalucía a través de los recursos profesionales y materiales que participan en el ámbito sanitario.

En su día, el Informe Especial elaborado por esta Institución aportó, además de sus contenidos, un relato de la situación analizada en su momento (julio de 2014) que aconsejaba nueve años más tarde un elemental ejercicio de seguimiento y evaluación desplegado a través de la presente actuación de oficio. En particular, hemos querido indagar el proceso de relación y participación del sistema sanitario junto a los responsables de la propia Consejería en materia de Justicia Juvenil. Estos trabajos profesionales se desempeñan en unos términos de normalidad y atendiendo a las garantías y previsiones de presencia que recoge la normativa reguladora de los procesos de justicia penal juvenil garantizando la asistencia sanitaria.

La naturaleza de estas intervenciones, la complejidad técnica de sus diferentes escenarios y un irrenunciable compromiso de mejora, nos hace posicionarnos, como Defensoría de la Infancia y la Adolescencia y Defensor del Pueblo Andaluz, procurando señalar espacios de avance en la definición y prestación de estos servicios sanitarios.

Por ello, ratificamos la oportunidad de elaborar y acordar una convenio específico para servir de cauce colaborativo formal en las actuaciones conjuntas que desarrolla la Consejería de Salud y Consumo con la Consejería de Justicia, Administración Local y Función Pública que permitiría recoger los aspectos variados que hemos apuntado con anterioridad y que son, desde luego, susceptibles de una mejor concreción y definición gracias a las aportaciones de los actores protagonistas que han quedado literalmente transcritas.

A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, conforme estable el artículo 25.2 b) de la Ley 4/2021, de 27 de julio, de la Infancia y la Adolescencia en Andalucía, en concordancia con el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, ha acordado dirigir a la Consejería de Justicia, Administración Local y Función Pública junto la Consejería de Salud y Consumo la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN. - para elaborar y acordar la aprobación de un convenio específico de colaboración para el impulso y mejora del conjunto de actuaciones del sistema sanitario en el marco del sistema penal juvenil que se han señalado en el contenido de la presente Resolución.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz