Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, en relación con la Ley 4/2021 de la Infancia y la Adolescencia. La Resolución se elabora a tenor de los siguientes
ANTECEDENTES
I.- La presente queja se tramita en relación con la petición planteada en relación con el acceso a determinados servicios y prestaciones municipales entre cuyas condiciones se aludían a “requisitos de empadronamiento”.
II.- La anterior comunicación fue admitida a trámite como queja y ello provocó la petición de información dirigida al ayuntamiento, con fecha 11 de agosto 2025. La contestación recibida implicaba un repertorio de datos elaborados desde los diferentes servicios para componer un relato completo y detallado de la situación. Se transcribe el contenido del ágil informe recibido con fecha 19 de agosto de 2025.
“En relación con la queja que nos transmite, le informamos que efectivamente el Texto Regulador de los Precios públicos por Servicios Deportivos Municipales establece dos tarifas pero, a diferencia de lo que se manifiesta en la queja que nos transmite, el criterio diferenciador en la aplicación de estas no es el empadronamiento. Los condicionantes para la inclusión en una u otra tarifa están relacionados con el cumplimiento de los principios y objetivos establecidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, especialmente los objetivos número 11, "Ciudades y comunidades sostenibles" y número 13, "Acción por el clima".
En un contexto de crisis climática, entre otras medidas implementadas por el Ayuntamiento para el cumplimiento de la Agenda 2030, el texto regulador referido promueve entornos urbanos más saludables y sostenibles y pretende favorecer la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Se establecen así dos tarifas, tipo I y tipo II. La tarifa tipo I se aplica cuando concurren circunstancias acreditadas en el uso que se alineen claramente con el cumplimiento de los compromisos adquiridos con la mencionada Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y más concretamente con la reducción efectiva en la emisión de gases de efecto invernadero derivados del uso de transporte motorizado para el uso de los servicios deportivos de nuestra ciudad. Por tanto, cuando de las características de los propios desplazamientos necesarios para hacer uso de los servicios deportivos municipales se deduzcan claramente estas circunstancias, se le aplicará la tarifa I, independientemente de que la persona esté empadronada o no en nuestro municipio, en caso contrario se aplicará la tarifa II. A mayor abundamiento de lo antes argumentado, el propio texto regulador y la información pública de aplicación del mismo recoge expresamente la aplicación de la tarifa tipo I para personas que residan, estudien o trabajen de forma habitual en el municipio (contrariamente a lo que expresa la queja), además de aplicarse para otras situaciones asimiladas que acrediten que sus desplazamientos para los usos referidos contribuyen efectivamente a la reducción de dichos gases.
Adicionalmente, le informamos que recibimos el pasado 4 de agosto queja registrada el 2 de agosto por la persona referida en su escrito en el mismo sentido que nos alude, remitiendo contestación el 13 de agosto de 2025 en similares términos a los expresados anteriormente, de la que se le adjunta copia.
Como bien sabe, el artículo 44.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) establece que "cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del límite previsto en el apartado anterior. En estos casos deberán consignarse en los presupuestos de la entidad las dotaciones oportunas para la cobertura de la diferencia resultante si la hubiera". Es por ello, y por la razón objetiva de interés público antes referida que se establecen dos tipos de tarifa en el texto regulador de los precios públicos de los servicios deportivos municipales, una de ellas, la tipo I, por debajo del límite que fija el artículo 44.1 del TRHLRHL. Además, bajo este mismo y por razones sociales y de interés público con el fin de promover efectivamente y de manera responsable, sostenible y la actividad física saludable y el acceso equitativo, el mismo texto regulador contempla un amplio espectro de bonificaciones (para personas en riesgo de exclusión social, para pensionistas con pensión inferior a 1.5 veces el IPREM, para familias numerosas, clubes federados locales, ..), exenciones (para centros educativos oficiales, deportistas de alto nivel, ...) y no sujeciones a tarifa (para personas con diversidad funcional en la participación en determinadas pruebas deportivas, para menores de 4 años en el baño recreativo en las piscinas municipales en temporada de verano, ...).
Por otra parte, aun no siendo cierto el criterio diferenciador de tarifa manifestado en la queja, merece la pena recordar que la sentencia de julio de 2023 hace referencia a la aplicación de bonificaciones para empadronados en ordenanza de tasas municipales. En cambio, los servicios públicos regulados por la tarifa invocada en la queja tienen la consideración de precios públicos. Dejando claro en la argumentación anterior que no existe analogía alguna entre lo juzgado en la sentencia y la realidad del asunto que nos ocupa, es interesante señalar que esa misma sentencia reconoce que la perspectiva del análisis que realiza hubiera sido diferente desde la óptica de un precio público”.
A la vista de la citada información y tras el análisis de la queja, creemos oportuno ofrecer las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- La queja analizada viene a reproducir algunas discrepancias que, de manera recurrente, surgen entre ciudadanos y diversas administraciones públicas en relación a los criterios reguladores y requisitos para el acceso a determinados servicios o prestaciones. Efectivamente, el Defensor del Pueblo Andaluz, y Defensoría de la Infancia y la Adolescencia, recibe numerosas reclamaciones al considerar discriminatorio que los ayuntamientos cobren tarifas más elevadas a las personas no empadronadas en el municipio frente a las que sí lo están, por el disfrute de los mismos servicios municipales.
Habitualmente el ámbito en el que se plantean las diferencias tarifarias denunciadas es el acceso a las piscinas o a otras instalaciones deportivas municipales, así como la realización de cursos o actividades deportivas o culturales organizados por los ayuntamientos justificadas por estas exigencias residenciales, de empadronamiento o análogas.
Esta materia se ha incluido en varias reseñas de los informes Anuales presentados ante le Parlamento pero ha tenido un cierto incremento en el número de quejas con motivo de la difusión que ha tenido la Sentencia del Tribunal Supremo 3567/2023, de 20 de julio de 2023, en un recurso de casación por interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.
Segunda.- Esta Defensoría, acorde con la línea interpretativa aludida anteriormente, ha señalado que, en principio, todas las personas usuarias de los servicios e instalaciones deportivas municipales tienen que pagar la misma cantidad, como exigencia del principio de igualdad del artículo 14, en conexión con el 31.1 de la Constitución. Eso no significa uniformidad absoluta, pues se admite que exista un trato diferente, como la aplicación de tarifas reducidas o bonificadas, cuando concurran circunstancias que están legalmente previstas y a favor de sectores económicamente desfavorecidos.
También la Institución del Defensor del Pueblo estatal (Informe Anual 2024 del DP a las Cortes Generales) viene a coincidir en este principio general recogido en el artículo 150 del Reglamento de servicios de las corporaciones locales, cuando establece que «la tarifa de cada servicio público de la corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias».
Esta regla general no impide, conforme al apartado dos de dicho reglamento, la posibilidad de fijar tarifas reducidas o bonificadas, en beneficio de sectores personales económicamente débiles. Cuando la figura que utiliza la entidad local para determinar el coste de los servicios es una tasa, las exigencias de uniformidad resultan aún más claras que cuando se trata de otros instrumentos como son los precios públicos.
Segunda.- Cabe recordar que las tasas gozan de la naturaleza de tributos tal y como establece el artículo 2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y por ello, el establecimiento de exenciones, bonificaciones y demás beneficios fiscales se encuentra sometido al principio de reserva de ley reconocido por su artículo 8.
El artículo 9 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), traslada al ámbito local el citado principio de reserva de ley, al establecer que «no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales».
El artículo 24 del citado texto refundido establece la necesidad de que las tasas respeten el principio de equivalencia. Dispone, a este respecto lo siguiente: «2. En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida».
Sin perjuicio de la previsión anterior, el apartado 4 señala que «para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».
Por todo cuanto se ha venido señalando, el Defensor del Pueblo Andaluz coincide con el Defensor estatal posicionándose “en contra del establecimiento de tasas por la realización de actividades o servicios municipales, que resulten diferentes atendiendo al lugar de empadronamiento del contribuyente, pues las bonificaciones, subvenciones o ayudas que se reconozcan únicamente pueden atender a la capacidad económica y demás circunstancias legalmente previstas” (Informe Anual 2024 del DP a las Cortes Generales).
Tercera.- Con mayor detalle, el Tribunal Supremo ha dictado una sentencia que viene a aportar más claridad a esta cuestión. Se trata de la ya aludida Sentencia 3567/2023, de fecha 20 de julio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, en un recurso de casación por interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.
El debate resuelto en la sentencia se centra en determinar si es posible el establecimiento, a través de una ordenanza municipal, de una bonificación en las tasas correspondiente a instalaciones polideportivas, piscinas y frontones municipales, en beneficio exclusivo de las personas empadronadas en el ayuntamiento. Esta difundida sentencia ofrece un análisis en el que el Tribunal Supremo aporta sus consideraciones respecto de dos aspectos:
1. En cuanto al establecimiento de la bonificación a través de una ordenanza, señala lo siguiente: En consecuencia, al tener que existir una previsión normativa de rango legal, no cabría avalar, del modo que hace la sentencia de instancia, que las ordenanzas fiscales pueden fijar, establecer y, a la postre, regular, la aplicación de un beneficio fiscal —conforme el criterio del empadronamiento— en la medida que no esté previsto en una disposición legal.
2. En cuanto al efecto de la bonificación en el principio de igualdad, indica: Este escenario conduce a indagar si el empadronamiento, como criterio o requisito reglamentario para el disfrute de un beneficio fiscal en un tributo local, sintoniza con el principio constitucional de igualdad, que emerge, así, como canón directo de enjuiciamiento.
El significado del principio de igualdad, claramente delimitado por la doctrina constitucional, comporta primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable.
Concretamente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la igualdad ante la ley impone al legislador y a quienes aplican la ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que «para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente, por ello, una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, y dejando en definitiva al legislador con carácter general la apreciación de situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente» (SSTC 75/83, de 3 de agosto, y 308/1994, de 21 de noviembre).
Más en concreto, como expone la sentencia del Tribunal Constitucional 77/2015, de 27 de abril, desde la perspectiva del legislador o del poder reglamentario, el principio de igualdad «impide que puedan configurarse los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria».
Cuarta.- Desde la perspectiva tributaria que analizamos no cabe admitir como premisa, que una persona empadronada pueda ser tratada de forma distinta a una persona que no lo está. El Tribunal también aporta el siguiente argumento relevante: La motivación económica se encuentra ausente en el presente recurso de casación, toda vez que el argumento que al respecto se ofrece —que las personas empadronadas contribuirían por una doble vía al sostenimiento del servicio (abono de las tasas y contribución mediante el pago de los impuestos municipales)— no puede ser acogido, ante la circunstancia de que los no empadronados también pueden estar sometidos a los tributos locales.
La doctrina expresada por el Tribunal Supremo en la resolución del recurso de casación resulta muy clara: Un ayuntamiento no puede establecer diferencias cuantitativas en una tasa por la utilización de frontones, piscinas e instalaciones polideportivas municipales, atendiendo a que los usuarios estén o no empadronados en el municipio, al no erigirse el empadronamiento, en este caso, en un criterio razonable y objetivo a los efectos de justificar aquéllas.
Apoyándose en ese pronunciamiento del Tribunal Supremo, diversas intervenciones de las instituciones de defensores del pueblo han elaborado sus interpretaciones con diversas Recomendaciones a una pluralidad de ayuntamientos que han aplicado estos criterios diferenciadores. En estos casos, se solicitaba la modificación de las respectivas ordenanzas fiscales sobre tasas municipales, en las que se contemplen beneficios fiscales basados en el lugar de empadronamiento de las personas usuarias. Tal es el caso de diversas Recomendaciones dirigidas a los ayuntamientos de Massalfassar (Valencia), de El Burgo de Osma (Soria), de Los Marines (Huelva), de Villablanca (Huelva), y de Castañeda (Cantabria).
Quinta.- Pero el análisis de estos supuestos suele plantearse de modo más complejo cuando los supuestos no se encuadran en la noción técnica de “tasa” sino de “precios públicos”.
Sucede, cuando en algunas de las quejas recibidas en esta materia responden a supuestos en los que las tarifas por el uso de los servicios municipales no tienen la consideración de tasas, sino que vienen configuradas como dichos precios públicos. En muchos de esos casos, los ayuntamientos entienden que el criterio jurisprudencial comprendido en la referida sentencia del Tribunal Supremo no les afecta, amparándose en el principio de autonomía local y en la mayor libertad tarifaria que caracteriza la fijación de los precios públicos.
La cuestión no es meramente técnica, que existen diferencias entre ambos tipos de ingresos de derecho público (tasas y precios públicos). Con independencia de la naturaleza de tributo que caracteriza específicamente a las primeras, la principal diferencia entre ambas figuras responde a la situación competitiva en la que se llevan a cabo las actividades o los servicios, puesto que a través de las tasas se retribuyen aquellos que son realizados por las administraciones locales en régimen de monopolio, mientras que los precios públicos permiten sufragar servicios o actividades que son prestados también por el sector privado.
Ahora bien, el hecho de que una y otra figura presenten diferencias en cuanto a su naturaleza jurídica y en cuanto a su regulación, no debe permitir que la fijación de los precios públicos se sitúe más allá del respeto a los principios de no discriminación e igualdad. La misma doctrina del Tribunal Constitucional que ha sido anteriormente apuntada, acerca de los límites que impone el principio de igualdad, debe ser observada en la determinación de los precios públicos.
Sexta.- En el análisis de la respuesta del ayuntamiento se niega el criterio formal del padrón municipal y su registro para articular el requisito que resulta determinante para aplicar estos tratos diferenciadores. Según se aduce, la razón que determina la diferenciación tarifaria (tipo I o tipo II) se aplica “cuando de las características de los propios desplazamientos necesarios para hacer uso de los servicios deportivos municipales se deduzcan claramente estas circunstancias, se le aplicará la tarifa I, independientemente de que la persona esté empadronada o no en nuestro municipio, en caso contrario se aplicará la tarifa II”.
Además se explicaba que “el propio texto regulador y la información pública de aplicación del mismo recoge expresamente la aplicación de la tarifa tipo I para personas que residan, estudien o trabajen de forma habitual en el municipio (contrariamente a lo que expresa la queja), además de aplicarse para otras situaciones asimiladas que acrediten que sus desplazamientos para los usos referidos contribuyen efectivamente a la reducción de dichos gases”.
Ciertamente, se omite en esta respuesta el uso del criterio del mero “empadronamiento” y se recurre a unas circunstancias referidas a las modalidades de desplazamientos que favorecen un trato tarifario a los sistemas que impliquen menor impacto ambiental asignando “la tarifa tipo I para personas que residan, estudien o trabajen de forma habitual en el municipio”.
Aun reconociendo la bondad de identificar unas pautas en personas que “promueven entornos urbanos más saludables y sostenibles y pretende favorecer la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero”, no dejamos de apreciar una cierta indeterminación en la regulación de los supuestos que dirimen e interpretan este tipo de situaciones que terminan con el ofrecimiento de un trato distinto o singular en las tarifas de estos servicios o prestaciones. Unos términos cuando menos abstractos, indeterminados y que pueden llevar a ofrecer una inseguridad jurídica tributaria a los sujetos afectados. Una indefinición que, con una cierta lógica, despierta la opinión disconforme que se expresa en la queja al identificarlas con el mero empadronamiento.
De hecho, la publicidad que se ofrece en el contenido de la queja a través de una imagen del cartel expuesto en el acceso a las instalaciones señala una tarifa de 3,00 euros para “residentes o asimilados” (tipo I) y una tarifa de 15,000 euros para “resto de personas usuarias” (tipo II). En otros conceptos las diferencias por ambos conceptos y tipos no son menores: abono mensual 35eu./105 eu.; bono-pack 20 eu./90 eu. Son diferencias ciertamente notables para discernir entre “residentes o asimilados” y “resto de personas usuarias” cuya acreditación específica tampoco se aclara.
Insistimos en que, por encima de conceptos poco especificados para estas singularidades tarifarias, el alto intérprete constitucional ha fijado su doctrina señalando que estas notorias diferencias de trato en las tarifas basadas en la mera residencia del usuario no se encuentra suficientemente justificada, dado que el dato del empadronamiento nada incide en el servicio que se presta o en la actividad que se realiza. Añadiendo que el Tribunal Supremo,considera que “los datos que acredita el padrón constituyen una parte integrante del supuesto de hecho para la aplicación de una amplia gama de situaciones y relaciones jurídicas. Entre otros aspectos, se constituye como un instrumento para la elaboración del censo real de población, para el ejercicio de derechos de participación pública y para la planificación pública de los servicios necesarios (infraestructuras, viviendas, sanidad, etc.), en función de la población real de cada municipio”.
En esa misma línea, el Tribunal Supremo ha afirmado que el padrón “es un mero censo de la población realmente existente, que tiene por objeto permitir a las Administraciones públicas dimensionar los servicios públicos y conocer los recursos necesarios para atender las necesidades básicas de la población”.
Tampoco resulta aceptable algunos argumentos frecuentes de que los vecinos de un determinado municipio sufragan parte de las infraestructuras o de los servicios a través de sus impuestos. Esta pretendida justificación dista de ser admisible por dos razones. En primer lugar, porque parte de los ingresos que perciben las administraciones locales provienen de las participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas, en los que también contribuyen los ciudadanos y ciudadanas que no residen en ese municipio. En segundo lugar, porque las personas no empadronadas también pueden encontrarse sometidas a los tributos locales.
En definitiva, el padrón municipal tiene un valor indiscutible como herramienta de planificación y organización para la prestación de bienes y servicios por parte de las administraciones, pero no debe erigirse en un instrumento de diferenciación ajeno a toda justificación objetiva y razonable.
A modo de conclusión, tras la información ofrecida, hemos podido recopilar dos datos fundamentales de cara a la tramitación de la queja. De un lado, los criterios que pretenden atribuir un trato diferenciado no alcanzan a las justificaciones que la jurisprudencia y la doctrina constitucional han exigido en casos análogos. Y, por otro lado, la adecuación municipal ante el caso no implicaría un gravamen sustancial logrando, por el contrario un comportamiento ecuánime y más justo entre todas las personas usuarias.
A la vista de las anteriores Consideraciones, esta Defensoría de la Infancia y la Adolescencia de Andalucía, y Defensor del Pueblo Andaluz, conforme estable el artículo 25.2 b) de la Ley 4/2021, de 27 de julio, de la Infancia y la Adolescencia en Andalucía, en concordancia con el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, ha acordado dirigir al ayuntamiento la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN para proceder a un estudio sobre los criterios que definen la diferenciación de los tipos tarifarios del Texto Regulador de los Precios públicos por Servicios Deportivos Municipales, evitando requisitos cuestionados por la doctrina constitucional y jurisdiccional.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
