ANTECEDENTES
En el ejercicio 2015 esta Institución ha venido tramitando diferentes expedientes de queja que incoamos a instancias de personas disconformes con la excesiva demora que acumulaban los trámites de distintas ayudas económicas solicitadas a la Consejería.
Todos los expedientes vienen referidos al Decreto de Apoyo a las Familias Andaluzas, y en concreto a las ayudas económicas, destinadas a familias andaluzas que al nacer su tercer o sucesivo hijo o hija tuviesen otro o más hijos o hijas menores de tres años; y también que regula una ayuda económica a tanto alzado calculada en función del número de hijo nacidos en un parto múltiple, por cada año y durante los tres primeros años de vida.
Las personas que de forma sucesiva nos han ido trasladando sus quejas aluden de forma coincidente al hecho de haber presentado su solicitud de ayuda económica en tiempo y forma, reuniendo todos los requisitos exigidos por dicha normativa para ser beneficiarios de tales ayudas, y como a pesar del tiempo transcurrido desde su solicitud -en algunos casos la demora acumula varias anualidades- siguen sin tener respuesta expresa a la misma, y por tanto sin haber percibido la ayuda comprometida por la Administración en la aludida disposición reglamentaria.
Tras incoar los correspondientes expedientes de queja solicitamos información sobre los motivos de dicha demora a la respectiva Delegación Territorial, informando de que efectivamente, la demora en la emisión de la correspondiente resolución se ha debido a la insuficiencia del crédito para atender todas las solicitudes existentes.
Lamenta esta Delegación Territorial la situación del administrado y que se pueda sentir vulnerado en sus derechos porque no se haya dictado a la fecha resolución expresa, manifestando que puede entender la tardanza en el cobro, pero no en la emisión de la resolución favorable. No obstante explica que, la emisión del certificado de acto administrativo expedido por la Entidad Pública es una garantía legal para el administrado a fin de que pueda hacer efectivos sus derechos. Con ello, lo que se pretende es poner un límite a la no resolución de la Administración, que se puede producir, por más que tengan obligación legal de resolver en el plazo como ha ocurrido.
Sigue expresando que para resolver las ayudas económicas es necesario contar con disponibilidad presupuestaria suficiente para que puedan ser atendidas. Para ello, anualmente los Servicios Centrales de la Consejería de Igualdad, y Políticas Sociales desconcentra en cada provincia el crédito necesario para proceder a la tramitación de estas ayudas. En estos últimos años, ante los ajustes económicos-financieros de reequilibrio de las Administraciones Públicas, el crédito desconcentrado anualmente ha venido siendo insuficiente para poder atender la totalidad de las solicitudes presentadas.
Existe la posibilidad de diferir la tramitación del pago de las ayudas de forma que las convocatorias para este tipo de ayudas podrán establecer la previsión de que las solicitudes que no hayan podido ser atendidas en un ejercicio, por haberse agotado la dotación presupuestaria.
CONSIDERACIONES
1. Derecho subjetivo a obtener respuesta a la solicitud de ayuda económica.
Las ayudas económicas a las que nos referimos fueron establecidas en el Decreto sobre medidas de Apoyo a las Familias Andaluzas. Con posterioridad a este Decreto se publica la Orden que venía a regular el régimen aplicable y el procedimiento a través del cual podrían percibirse las ayudas contempladas en el mencionado Decreto.
Conforme a esta Orden de Consejería las solicitudes de las personas interesadas se habrían de presentar en los formularios aprobados para dicha finalidad y en el plazo de un año desde que se hubiera producido el nacimiento, la adopción, acogimiento familiar permanente o preadoptivo. A dichas solicitudes se debía acompañar determinada documentación, finalmente, en el plazo de un mes contado desde la presentación de la solicitud, la Administración estaba obligada a culminar la tramitación del expediente mediante una resolución motivada, que sería notificada a la persona o personas interesadas.
Así pues, se trata de una convocatoria de ayudas permanentemente abierta, en la cual las personas interesadas pueden participar una vez se produzca el nacimiento, adopción, acogimiento familiar permanente o preadoptivo del menor. En tal sentido y con la finalidad de solventar las posibles dificultades presupuestarias para la gestión de los expedientes consecuentes a las solicitudes, se prevé que aquellas solicitudes de ayudas que no hubieran podido ser atendidas en un ejercicio por haberse agotado la dotación presupuestaria podrían atenderse en el ejercicio siguiente, sin necesidad de reiterarlas, salvo que se produjese el desestimiento de la persona solicitante.
Por tanto, no cabe otra interpretación que la que nos llevaría a concluir que de la disposición normativa por la que se regulan y convocan las mencionadas ayudas económicas nace el derecho subjetivo de las personas que participan en dicha convocatoria -permanentemente abierta- a que se de respuesta a su solicitud, que la consecuente resolución sea emitida dentro del plazo establecido y que la misma esté fundamentada en el cumplimiento de los requisitos establecidos en la propia normativa reguladora de las ayudas. Dicha reglamentación, como todo precepto normativo, es fuente de derechos y obligaciones para la ciudadanía en general, y al mismo tiempo vincula y obliga a la propia Administración de la que ha emanado.
Toda disposición normativa despliega efectos desde el momento en que es aprobada, publicada y se cumplen las previsiones para su entrada en vigor. Desde ese momento se aplica el principio general del derecho de inderogabilidad singular de los reglamentos, a cuyo tenor la propia Administración emisora de la reglamentación se ve compelida a su cumplimiento sin posibilidad de dictar actos singulares en contradicción con su contenido, no pudiendo evitar sus efectos en tanto la reglamentación se encuentre en vigor. Solo una modificación o derogación posterior, y sólo desde su fecha, podría paralizar o evitar el despliegue de sus correspondientes efectos y por consiguiente el surgimiento de derechos subjetivos en favor de las personas afectadas.
Cualquier actuación administrativa, fuere ésta expresa, tácita o presunta, contraria a lo establecido en una disposición reglamentaria implicaría además una vulneración de los principios constitucionales de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
2. Nulidad de pleno derecho de actos administrativos que contraigan compromisos económicos por encima de los créditos establecidos en la Ley de Presupuestos.
Ahora bien, a pesar de encontrarnos en una situación jurídica en la que al amparo del aludido reglamento procede la emisión de una resolución estimatoria de reconocimiento de determinada prestación, dicha resolución, plenamente exigible desde el punto de vista de la legislación material, queda aún pendiente del cumplimiento de determinados requisitos impuestos por la legislación económico, presupuestaria y contable.
Y es que toda obligación que pudiera asumir la Administración que implicara algún contenido económico conlleva inexcusablemente el trámite paralelo de un expediente económico, presupuestario y contable, con las correspondientes fases de ordenación del gasto y posterior ordenación del pago.
En este caso nos referimos a la fase de ordenación del gasto, que impone a la Administración que antes de asumir algún compromiso de gasto, esto es, antes de que se firme la resolución estimatoria de la ayuda, por las correspondientes unidades administrativas se hayan de cumplimentar los trámites presupuestario-contables que permitirían imputar el gasto que se pretender realizar -concesión de ayuda económica- al correspondiente crédito presupuestario, no podrán adquirirse compromisos de gasto por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos del Presupuesto de la Junta de Andalucía (con carácter limitativo y vinculante, de acuerdo con su clasificación orgánica, por programas y económica a nivel de artículo), siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a Ley que infrinjan esta norma.
En el concreto caso que analizamos se da la paradoja de que por no existir crédito presupuestario idóneo para la asunción del compromiso de gasto inherente al reconocimiento de las ayudas, la unidad administrativa responsable de la gestión y resolución de los correspondientes expedientes paraliza la tramitación de las solicitudes de ayudas y mantiene los procedimientos abiertos sin una fecha cierta de finalización.
Es evidente que se trata de una anomalía jurídica, pues de un lado, desde el punto de vista de la legalidad material, nos encontramos con el derecho subjetivo de las personas que han participado en la convocatoria de ayudas a obtener una respuesta expresa, la cual sería estimatoria de reunir los requisitos en ella establecidos. Y por el contrario, desde el punto de vista de la legalidad económico, presupuestaria y contable, no se podría proseguir la tramitación del procedimiento de gasto hasta que no hubiera quedado solventada la deficiencia de crédito presupuestario idóneo para dicha finalidad.
Pero esta contradicción no puede llevarse al extremo que denota la práctica ejecutada en las distintas Delegaciones Territoriales de esa Consejería, paralizando la tramitación de los expedientes, en espera de que en futuros ejercicios presupuestarios pudieran existir créditos presupuestarios hábiles para dicha finalidad.
En este punto hemos de resaltar que en los últimos años, y con ocasión de la crisis económica que atravesamos, las modificaciones presupuestarias se han visto necesariamente constreñidas por el techo de gasto global establecido para las distintas Administraciones, el cual incluso ha tenido refrendo constitucional con la modificación del artículo 135 de la Constitución para que todas las Administraciones adecuen sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
Pero aún reconociendo esta dificultad, lo cierto es que no solo no se han resuelto las solicitudes ya presentadas sino que se han seguido admitiendo solicitudes de ayudas, las cuales han continuado con sus trámites hasta el momento de la emisión de la resolución, quedando paralizada entonces su tramitación a expensas de la existencia futura de crédito presupuestario.
En la exposición de motivos del último Decreto, se establece claramente que una vez transcurrido el primer cuatrienio de vigencia del Decreto, y tras la valoración realizada de los resultados generados por las distintas iniciativas implantadas dentro de las políticas de apoyo a las familias andaluzas, además de establecer nuevas medidas dota de vigencia indefinida a aquellas otras que se han revelado útiles y efectivas para atender las necesidades de las familias andaluzas.
Al no haberse producido ninguna otra modificación posterior de la reglamentación que altere su vigencia indefinida, no cabe otra conclusión que aceptar su plena aplicación y la validez de efectos jurídicos de las ayudas económicas allí establecidas.
Es más, el Gobierno de Andalucía consciente de la relevancia social de la línea de prestaciones y ayudas reguladas en el Decreto, establece en referencia a la fase de ordenación del pago de las ayudas, que éstas gozarán de prelación en el conjunto de las obligaciones de la Tesorería General de la Junta de Andalucía y de las Tesorerías de los Organismos Autónomos correspondientes. Y que para dicha finalidad los órganos competentes habrían de remitir a las Tesorerías que procedan los documentos contables preceptivos para la atención de aquéllos en índices independientes.
En consecuencia, sobre la base de lo señalado, y al amparo de lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formulamos la siguiente
RESOLUCIÓN
RECOMENDACIÓN "Que se dicten las instrucciones u órdenes de servicio necesarias para que las unidades administrativas competentes puedan acometer la resolución de las solicitudes pendientes de tramitación relativas a expedientes de ayudas económicas contempladas en los artículos 4 y 5 del Decreto 137/2002, para lo cual será preciso incluir crédito presupuestario idóneo en el correspondiente anteproyecto de Ley de Presupuestos o, en su caso, realizar las modificaciones presupuestarias necesarias para dicha finalidad.
Que al mismo tiempo se adopten las medidas necesarias para evitar la reiteración en futuras anualidades de situaciones similares a las expuestas en la presente queja”.
Ver asunto solucionado o en vías de solución
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada
Defensor del Pueblo Andaluz
