Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 25/6424 dirigida a Consejería de Desarrollo Educativo, Formación Profesional. Delegación Territorial en Sevilla
Esta Institución de la Defensoría de la Infancia y la Adolescencia, y Defensor del Pueblo Andaluz, tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, en relación con la Ley 4/2021 de la Infancia y la Adolescencia. La Resolución se elabora a tenor de los siguientes
ANTECEDENTES
I.- La presente queja se tramita en relación con la petición planteada en relación con el acceso a determinados servicios y prestaciones municipales entre cuyas condiciones se aludían a “requisitos de empadronamiento” en el municipio de la provincia de Sevilla.
II.- La anterior comunicación fue admitida a trámite como queja y ello provocó la petición de información dirigida al ayuntamiento. Tras ser requerido con fechas 9 de julio, 13 de agosto y 18 de septiembre, el informe fue finalmente recibido con fecha 23 de octubre de 2025,
““PRIMERO.- Este Ayuntamiento, para el uso de piscinas municipales en la temporada de verano, la ordenanza fiscal reguladora establece los mismos precios para empadronados que para no empadronados, Artículo 10, Epígrafe A) y artículo 13 de la ORDENANZA FISCAL REGULADORA DE LA TASA POR UTILIZACIÓN DE CASAS DE BAÑO DUCHAS PISCINAS INSTALACIONES DEPORTIVAS Y OTROS SERVICIOS ANÁLOGOS. Se puede comprobar la misma, que adjuntamos, y remitimos al BOP de Sevilla, n.º 184, de 9 de agosto de 2016. El único supuesto donde se establece distingo entre empadronados y no empadronados es en el uso de la piscina en la temporada de invierno, y que desde hace varios años no se aplica dicho criterio de distinción.
SEGUNDO.- Dejando claro lo anterior, la campaña de abonos de temporada de verano, por razones organizativas, dado lo limitado del aforo de las piscinas, se realiza en dos periodos. En este caso, en el periodo del 5 al 12 de junio se atendían solo solicitudes de empadronados, y a partir del 13 de junio, a empadronados y no empadronados, hasta agotar los 1.200 abonos que se pusieron a disposición de los solicitantes, todos al mismo precio marcado por la ordenanza fiscal reguladora antes citada.
TERCERO.- Que el Ayuntamiento, actualmente, tiene una población empadronada de 9.276 habitantes, que, además, demandan los servicios municipales que oferta este Ayuntamiento. Este año, concretamente, los 1.200 abonos ofertados se agotaron en el periodo de atención de solicitudes sólo para empadronados, hasta el 12 de junio de 2025, por lo que no se pudo ofertar ninguno más a partir del 13 de junio de 2025. Ante esa imposibilidad de atender más peticiones, se procedió a anunciar que los abonos de temporada de verano estaban agotados. Es más, vecinos empadronados se quedaron sin abono de temporada de verano, al agotarse dicha oferta de abonos puestos a disposición de los ciudadanos.
CUARTO.- Queremos reseñar que, aparte de los abonos de verano, se ofertan entradas diarias, a razón de 50 diarias, de martes a viernes, todas al mismo precio tanto si están empadronados como si no están empadronados, no ofertando entradas diarias los sábados y domingos, precisamente para evitar el exceso de aforo, ya que el uso de las piscinas municipales es más intenso en los fines de semana.
QUINTO.- Como se puede comprobar en la Ordenanza que adjuntamos, y con las explicaciones que aquí dejamos reseñadas, no se discierne entre empadronados o no empadronados para hacer uso de las instalaciones deportivas municipales en temporada de verano, sino que por parte del área de deportes se establecen criterios objetivos a la hora de distribuir determinados servicios municipales, dado lo limitado del aforo, en comparación con el número de solicitudes, quedándose fuera, cosa que este Ayuntamiento lamenta, solicitantes tanto empadronados, como no empadronados.”.”.
A la vista de la citada información y tras el análisis de la queja, creemos oportuno ofrecer las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- La queja analizada viene a reproducir algunas discrepancias que, de manera recurrente, surgen entre ciudadanos y diversas administraciones públicas en relación a los criterios reguladores y requisitos para el acceso a determinados servicios o prestaciones. Efectivamente, el Defensor del Pueblo Andaluz, y Defensoría de la Infancia y la Adolescencia, recibe numerosas reclamaciones al considerar discriminatorio que los ayuntamientos cobren tarifas más elevadas a las personas no empadronadas en el municipio frente a las que sí lo están, por el disfrute de los mismos servicios municipales.
Habitualmente el ámbito en el que se plantean las diferencias tarifarias denunciadas es el acceso a las piscinas o a otras instalaciones deportivas municipales, así como la realización de cursos o actividades deportivas o culturales organizados por los ayuntamientos justificadas por estas exigencias residenciales, de empadronamiento o análogas.
Esta materia se ha incluido en varias reseñas de los informes Anuales presentados ante le Parlamento pero ha tenido un cierto incremento en el número de quejas con motivo de la difusión que ha tenido la Sentencia del Tribunal Supremo 3567/2023, de 20 de julio de 2023, en un recurso de casación por interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.
Segunda.- Esta Defensoría, acorde con la línea interpretativa aludida anteriormente, ha señalado que, en principio, todas las personas usuarias de los servicios e instalaciones deportivas municipales tienen que pagar la misma cantidad, como exigencia del principio de igualdad del artículo 14, en conexión con el 31.1 de la Constitución. Eso no significa uniformidad absoluta, pues se admite que exista un trato diferente, como la aplicación de tarifas reducidas o bonificadas, cuando concurran circunstancias que están legalmente previstas y a favor de sectores económicamente desfavorecidos.
También la Institución del Defensor del Pueblo estatal (Informe Anual 2024 del DP a las Cortes Generales), viene a coincidir en este principio general recogido en el artículo 150 del Reglamento de servicios de las corporaciones locales, cuando establece que «la tarifa de cada servicio público de la corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias».
Esta regla general no impide, conforme al apartado dos de dicho reglamento, la posibilidad de fijar tarifas reducidas o bonificadas, en beneficio de sectores personales económicamente débiles. Cuando la figura que utiliza la entidad local para determinar el coste de los servicios es una tasa, las exigencias de uniformidad resultan aún más claras que cuando se trata de otros instrumentos como son los precios públicos.
Segunda.- Cabe recordar que las tasas gozan de la naturaleza de tributos tal y como establece el artículo 2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y por ello, el establecimiento de exenciones, bonificaciones y demás beneficios fiscales se encuentra sometido al principio de reserva de ley reconocido por su artículo 8.
El artículo 9 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), traslada al ámbito local el citado principio de reserva de ley, al establecer que «no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales».
El artículo 24 del citado texto refundido establece la necesidad de que las tasas respeten el principio de equivalencia. Dispone, a este respecto lo siguiente: «2. En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida».
Sin perjuicio de la previsión anterior, el apartado 4 señala que «para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».
Por todo cuanto se ha venido señalando, el Defensor del Pueblo Andaluz coincide con el Defensor estatal posicionándose “en contra del establecimiento de tasas por la realización de actividades o servicios municipales, que resulten diferentes atendiendo al lugar de empadronamiento del contribuyente, pues las bonificaciones, subvenciones o ayudas que se reconozcan únicamente pueden atender a la capacidad económica y demás circunstancias legalmente previstas” (Informe Anual 2024 del DP a las Cortes Generales).
Tercera.- Con mayor detalle, el Tribunal Supremo ha dictado una sentencia que viene a aportar más claridad a esta cuestión. Se trata de la ya aludida Sentencia 3567/2023, de fecha 20 de julio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, en un recurso de casación por interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia.
El debate resuelto en la sentencia se centra en determinar si es posible el establecimiento, a través de una ordenanza municipal, de una bonificación en las tasas correspondiente a instalaciones polideportivas, piscinas y frontones municipales, en beneficio exclusivo de las personas empadronadas en el ayuntamiento. Esta difundida sentencia ofrece un análisis en el que el Tribunal Supremo aporta sus consideraciones respecto de dos aspectos:
1. En cuanto al establecimiento de la bonificación a través de una ordenanza, señala lo siguiente: En consecuencia, al tener que existir una previsión normativa de rango legal, no cabría avalar, del modo que hace la sentencia de instancia, que las ordenanzas fiscales pueden fijar, establecer y, a la postre, regular, la aplicación de un beneficio fiscal —conforme el criterio del empadronamiento— en la medida que no esté previsto en una disposición legal.
2. En cuanto al efecto de la bonificación en el principio de igualdad, indica: Este escenario conduce a indagar si el empadronamiento, como criterio o requisito reglamentario para el disfrute de un beneficio fiscal en un tributo local, sintoniza con el principio constitucional de igualdad, que emerge, así, como canon directo de enjuiciamiento.
El significado del principio de igualdad, claramente delimitado por la doctrina constitucional, comporta primordialmente que los ciudadanos han de ser tratados de un modo igual en la propia ley, de lo que se deriva la interdicción de aquellas diferenciaciones legales que sean arbitrarias o desproporcionadas, carentes de la necesaria justificación objetiva y razonable.
Concretamente, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho a la igualdad ante la ley impone al legislador y a quienes aplican la ley la obligación de dispensar un mismo trato a quienes se encuentren en situaciones jurídicas equiparables con prohibición de toda discriminación o desigualdad de trato que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable; de modo que «para que las diferenciaciones normativas puedan considerarse no discriminatorias resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente, por ello, una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, y dejando en definitiva al legislador con carácter general la apreciación de situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente» (SSTC 75/83, de 3 de agosto, y 308/1994, de 21 de noviembre).
Más en concreto, como expone la sentencia del Tribunal Constitucional 77/2015, de 27 de abril, desde la perspectiva del legislador o del poder reglamentario, el principio de igualdad «impide que puedan configurarse los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria».
Cuarta.- Desde la perspectiva tributaria que analizamos no cabe admitir como premisa, que una persona empadronada pueda ser tratada de forma distinta a una persona que no lo está. El tribunal también aporta el siguiente argumento relevante: La motivación económica se encuentra ausente en el presente recurso de casación, toda vez que el argumento que al respecto se ofrece —que las personas empadronadas contribuirían por una doble vía al sostenimiento del servicio (abono de las tasas y contribución mediante el pago de los impuestos municipales)— no puede ser acogido, ante la circunstancia de que los no empadronados también pueden estar sometidos a los tributos locales.
La doctrina expresada por el Tribunal Supremo en la resolución del recurso de casación resulta muy clara: Un ayuntamiento no puede establecer diferencias cuantitativas en una tasa por la utilización de frontones, piscinas e instalaciones polideportivas municipales, atendiendo a que los usuarios estén o no empadronados en el municipio, al no erigirse el empadronamiento, en este caso, en un criterio razonable y objetivo a los efectos de justificar aquéllas.
Apoyándose en ese pronunciamiento del Tribunal Supremo, diversas intervenciones de las instituciones de defensores del pueblo han elaborado sus interpretaciones con diversas Recomendaciones a una pluralidad de ayuntamientos que han aplicado estos criterios diferenciadores. En estos casos, se solicitaba la modificación de las respectivas ordenanzas fiscales sobre tasas municipales, en las que se contemplen beneficios fiscales basados en el lugar de empadronamiento de las personas usuarias. Tal es el caso de diversas Recomendaciones dirigidas a los ayuntamientos de Massalfassar (Valencia), de El Burgo de Osma (Soria), de Los Marines (Huelva), de Villablanca (Huelva), y de Castañeda (Cantabria).
Quinta.- Pero el análisis de estos supuestos suele plantearse de modo más complejo cuando los supuestos no se encuadran en la noción técnica de “tasa” sino de “precios públicos”.
Sucede, cuando en algunas de las quejas recibidas en esta materia responden a supuestos en los que las tarifas por el uso de los servicios municipales no tienen la consideración de tasas, sino que vienen configuradas como dichos precios públicos. En muchos de esos casos, los ayuntamientos entienden que el criterio jurisprudencial comprendido en la referida sentencia del Tribunal Supremo no les afecta, amparándose en el principio de autonomía local y en la mayor libertad tarifaria que caracteriza la fijación de los precios públicos.
La cuestión no es meramente técnica, existen diferencias entre ambos tipos de ingresos de derecho público (tasas y precios públicos). Con independencia de la naturaleza de tributo que caracteriza específicamente a las primeras, la principal diferencia entre ambas figuras responde a la situación competitiva en la que se llevan a cabo las actividades o los servicios, puesto que a través de las tasas se retribuyen aquellos que son realizados por las administraciones locales en régimen de monopolio, mientras que los precios públicos permiten sufragar servicios o actividades que son prestados también por el sector privado.
Ahora bien, el hecho de que una y otra figura presenten diferencias en cuanto a su naturaleza jurídica y en cuanto a su regulación, no debe permitir que la fijación de los precios públicos se sitúe más allá del respeto a los principios de no discriminación e igualdad. La misma doctrina del Tribunal Constitucional que ha sido anteriormente apuntada, acerca de los límites que impone el principio de igualdad, debe ser observada en la determinación de los precios públicos.
Sexta.- Insistimos en que, por encima de conceptos poco especificados para estas singularidades tarifarias, el alto intérprete constitucional ha fijado su doctrina señalando que estas notorias diferencias de trato en las tarifas basadas en la mera residencia del usuario no se encuentra suficientemente justificada, dado que el dato del empadronamiento nada incide en el servicio que se presta o en la actividad que se realiza. Añadiendo que el Tribunal Supremo, considera que “los datos que acredita el padrón constituyen una parte integrante del supuesto de hecho para la aplicación de una amplia gama de situaciones y relaciones jurídicas. Entre otros aspectos, se constituye como un instrumento para la elaboración del censo real de población, para el ejercicio de derechos de participación pública y para la planificación pública de los servicios necesarios (infraestructuras, viviendas, sanidad, etc.), en función de la población real de cada municipio”.
En esa misma línea, el Tribunal Supremo ha afirmado que el padrón “es un mero censo de la población realmente existente, que tiene por objeto permitir a las Administraciones publicas dimensionar los servicios públicos y conocer los recursos necesarios para atender las necesidades básicas de la población”.
Tampoco resulta aceptable algunos argumentos frecuentes de que los vecinos de un determinado municipio sufragan parte de las infraestructuras o de los servicios a través de sus impuestos. Esta pretendida justificación dista de ser admisible por dos razones. En primer lugar, porque parte de los ingresos que perciben las administraciones locales provienen de las participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas, en los que también contribuyen los ciudadanos y ciudadanas que no residen en ese municipio. En segundo lugar, porque las personas no empadronadas también pueden encontrarse sometidas a los tributos locales.
En definitiva, el padrón municipal tiene un valor indiscutible como herramienta de planificación y organización para la prestación de bienes y servicios por parte de las administraciones, pero no debe erigirse en un instrumento de diferenciación ajeno a toda justificación objetiva y razonable.
Séptima.- Una vez aclarada la posición sobre este particular aspecto en la respuesta del ayuntamiento, debemos hacer notar que el supuesto concreto que se relata en la queja no recoge esta singular mención expresa del “empadronamiento” acorde con el contenido de las Ordenanzas (publicadas en el Boletín Oficial de la provincia de Sevilla. Número 184, de 9 de agosto de 2026). Más bien, la queja nos debe concentrar la atención sobre las medidas de ordenación de la presentación de solicitudes de acceso al uso de las piscinas que están recogidas en las pautas fijadas por el ayuntamiento.
Analizando el caso sí debemos realizar una observación. Y es que, efectivamente, se produce una reclamación de la persona peticionaria por la denegación del acceso por parte de los responsables municipales que explican en sus comunicaciones que “la campaña de abonos de temporada de verano, por razones organizativas, dado lo limitado del aforo de las piscinas, se realiza en dos periodos. En este caso, en el periodo del 5 al 12 de junio se atendían solo solicitudes de empadronados, y a partir del 13 de junio, a empadronados y no empadronados, hasta agotar los 1.200 abonos que se pusieron a disposición”.
Compartiendo que no se exige el “empadronamiento” como requisito formal para ser beneficiario del servicio, no es menos cierto que la convocatoria para presentar solicitudes de las plazas disponibles sí se ordena en base a ese criterio preferente; es decir, primero se convoca a los empadronados y luego, si restan plazas sin ocupar, se abre un segundo periodo de solicitudes para no empadronados.
Si recordamos, como explica el ayuntamiento, que las plazas son insuficientes para acoger la demanda que genera en la vecindad, el resultado harto probable es la imposibilidad práctica de que una solicitud de segundo plazo pueda alcanzar a obtener un abono. Y también está implícita la inadmisión de solicitudes de no empadronados en el primer turno de convocatoria, reservado a los inscritos en el padrón.
Añadimos en este análisis la manifestación recogida en el informe municipal de que “El único supuesto donde se establece distingo entre empadronados y no empadronados es en el uso de la piscina en la temporada de invierno, y que desde hace varios años no se aplica dicho criterio de distinción”.
Es decir; ya sea en la aplicación práctica de la ordenación de solicitudes por turnos preferentes de empadronados, ya sea por la alusión inaplicada en el caso de la piscina en invierno, se detectan sendos aspectos que deben ser mejorados en la normativa de la Ordenanza.
En definitiva, el padrón municipal no ha sido el elemento formal y dirimente esgrimido a la hora de discernir el conflicto de acceso a la piscina de la persona interesada, sino más bien la falta de plazas una vez asignadas las solicitudes que se han presentado con anterioridad, según reza el informe recibido a tenor del contenido de la Ordenanza. Sin embargo, las pautas de aplicación que se describen con carácter específico presentan un criterio mejorable a la hora de salvar posibles resultados que, finalmente, conlleven a un trato injustamente preferente surgido de la condición del empadronamiento que se exige en la asignación de turno para ordenar las solicitudes.
Esta valoración viene a acreditar la oportunidad de emitir un pronunciamiento formal como Resolución de esta Defensoría para abordar una redacción más clarificadora y acorde con la doctrina constitucional que hemos reseñado, a fin de dotar al municipio de una Ordenanza más actualizada en los diferentes aspectos que hemos apuntado.
A la vista de las anteriores Consideraciones, el Defensor del Pueblo Andaluz, conforme al artículo 29.1 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, ha acordado dirigir al Ayuntamiento la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA para proceder a un estudio sobre los criterios que definen la diferenciación de acceso y usos de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por utilización de casas de baño, duchas, instalaciones deportivas y otros servicios análogos del Ayuntamiento, evitando prácticas cuestionadas por la doctrina constitucional y jurisdiccional.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
